INTRODUCCIÓN AL DERECHO URBANÍSTICO 2ª Edición
Antonio Jesús Alonso Timón
Valencia, 2013
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ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN.................................................................................
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2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y SITUACIÓN ACTUAL DEL URBANISMO EN ESPAÑA................................................................................... 13 3. RÉGIMEN URBANÍSTICO DEL SUELO 3.1. Cuestiones generales y legislación estatal........................................ 3.2. Régimen del suelo urbano............................................................... 3.3. Régimen del suelo urbanizable........................................................ 3.4. Régimen del suelo no urbanizable...................................................
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4. EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO 4.1. Planeamiento primario................................................................... 4.1.1. El Plan General de Ordenación Urbana............................... 4.1.2. El Plan de Sectorización...................................................... 4.2. Planeamiento de desarrollo............................................................. 4.2.1. El Plan Parcial..................................................................... 4.2.2. El Plan Especial................................................................... 4.2.3. Los Estudios de Detalle....................................................... 4.2.4. Los Catálogos..................................................................... 4.3. Otro tipo de planeamiento: las normas subsidiarias de planeamiento.................................................................................................... 4.4. Instrumentos de planeamiento de carácter no normativo................ 4.4.1. El proyecto de delimitación de suelo Urbano....................... 4.4.2. El Proyecto de Urbanización...............................................
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5. LA GESTIÓN URBANÍSTICA 5.1. El sistema de compensación............................................................ 5.2. El sistema de cooperación............................................................... 5.3. El sistema de expropiación............................................................. 5.4. El sistema de ejecución forzosa....................................................... 5.5. Otros sistemas de gestión: el urbanismo concertado....................... 5.5.1. Los convenios urbanísticos.................................................. 5.5.2. El agente urbanizador......................................................... 5.6. Distribución equitativa de beneficios y cargas................................. 5.6.1. Equidistribución.................................................................. 5.6.2. Áreas de reparto.................................................................. 5.6.3. Reparcelación......................................................................
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5.6.4. Obtención de redes públicas................................................ 70 5.6.5. Deberes de cesión y participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas......................................................... 71 6. LA DISCIPLINA URBANÍSTICA 6.1. La protección de la legalidad urbanística........................................ 6.1.1. Obras sin licencia en curso de ejecución.............................. 6.1.2. Obras sin licencia ya finalizadas.......................................... 6.1.3. Obras en curso de ejecución con licencia ilegal.................... 6.1.4. Obras con licencia ilegal ya finalizadas................................ 6.2. Régimen urbanístico sancionador................................................... 6.2.1. Los principios de la potestad sancionadora de la administración..................................................................................... 6.2.1.1. El principio de legalidad y sus exigencias.............. 6.2.1.2. El principio de responsabilidad subjetiva (culpabilidad).................................................................... 6.2.1.3. La prohibición de bis in ídem............................... 6.2.1.4. El principio de proporcionalidad y los criterios de graduación de las sanciones.................................. 6.2.1.5. La prohibición de analogía in peius...................... 6.2.1.6. La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables.............................................. 6.2.2. Infracciones en materia de urbanismo................................. 6.2.2.1. El concepto de infracción urbanística administrativa....................................................................... 6.2.2.2. La antijuridicidad y la culpabilidad como elementos de la infracción urbanística............................. 6.2.3. Las sanciones urbanísticas................................................... 6.2.3.1. Los diversos modos de reacción del ordenamiento frente a la comisión de una infracción.................. 6.2.3.2. El concepto de sanción administrativa.................. 6.2.3.3. Las sanciones urbanísticas y su determinación. Agravantes y atenuantes....................................... 6.2.3.4. Prescripción de las infracciones y sanciones urbanísticas................................................................. 6.2.3.5. Procedimiento urbanístico sancionador................ 6.2.3.6. Competencia........................................................ 6.2.3.7. Destino de las multas por infracciones urbanísticas........................................................................
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7. INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN EN EL MERCADO DEL SUELO 7.1. El derecho de tanteo y retracto....................................................... 97 7.2. El derecho de superficie.................................................................. 99 7.3. Los patrimonios públicos de suelo.................................................. 101 7.4. Ventas y sustituciones forzosas....................................................... 105 8. INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN EN EL USO DEL SUELO: LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS 8.1. Actos sujetos a licencia urbanística municipal................................. 108 8.2. Procedimiento de otorgamiento de las licencias urbanísticas. Cambios en el régimen de otorgamiento de las licencias por la incorporación al ordenamiento español de la directiva europea de servicios (Directiva Bolkenstein)................................................................... 110 8.3. Eficacia temporal y caducidad de las licencias urbanísticas............. 114 8.4. Contratación de los servicios de las empresas suministradoras....... 115 9. URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO 9.1. Distinción entre ordenación del territorio y urbanismo................... 117 9.2. Ordenación territorial y políticas sectoriales................................... 120
1. INTRODUCCIÓN El Urbanismo es la disciplina jurídica que se preocupa por encauzar el proceso de construcción de la ciudad. En definitiva, a través del Urbanismo se hace ciudad. Por eso, dependiendo de las diferentes concepciones existentes acerca del Urbanismo, la construcción de la ciudad puede ser de una forma o de otra, más agresiva o más sostenible. La expresión con la que los ingleses se refieren al Urbanismo es muy gráfica a la hora de aprehender en qué consiste esta materia. En inglés se denomina “Town Planning”, es decir, planificación de la ciudad. En definitiva, el Urbanismo, como se ha señalado ya, no es otra cosa que hacer ciudad. El Urbanismo es, por otra parte, una actividad compleja que se prolonga en el tiempo, a veces más de lo que sería deseable. Podemos distinguir tres ámbitos claramente diferenciados en materia urbanística que se corresponden con la secuencia temporal en su desarrollo. Así, nos encontramos en primer lugar con el Planeamiento Urbanístico, que es el diseño de la ciudad. Se trata, dicho de una manera gráfica, de pintar por dónde va a crecer la ciudad en el suelo que no está urbanizado y qué cosas se van a hacer en los próximos años en el suelo urbano que ya está urbanizado, protegiendo como suelo no urbanizable aquella parte del término municipal que, por diversas razones, no se incorporará de inmediato al proceso urbanizador. Una vez que ya hemos pensado lo que vamos a hacer intramuros y extramuros del núcleo urbano, pasamos a la fase de Gestión Urbanística, donde llevamos a cabo materialmente el proceso de transformación del suelo tal y como ha sido diseñado por el planificador. Por último, los poderes públicos y los sujetos privados también, ya que en esta materia existe acción pública en defensa de la legalidad urbanística, pueden ocuparse de contrastar que lo que se ha transformado coincide con lo que realmente se diseñó en la fase previa de planeamiento. A esta última fase la denominamos Disciplina Urbanística. Esas son las tres fases que componen el proceso urbanizador y a ellas es a las que vamos a dedicar gran parte de la atención de este trabajo. Sin embargo, el Urbanismo es una materia que se ha ido complicando cada vez más, a medida que los poderes públicos han ido desarrollando
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mayores capacidades de intervención y, por ende, aumentando la situación estatutaria de los propietarios privados. Es por ello necesario también estudiar los distintos instrumentos con los que cuentan los poderes públicos para intervenir en el mercado del suelo, que es un mercado extremadamente sensible y de una importancia económica vital para un país, como hemos tenido la ocasión de comprobar en los últimos años. Así, se dedica parte del trabajo al estudio de los mismos. La importancia de una correcta utilización de estos instrumentos es esencial para la implantación de una política de suelo y de vivienda eficiente. Su trascendencia es un hecho que no ha sido olvidado por la reforma de la legislación estatal operada por la Ley 8/2007 y su posterior Texto refundido (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), que les devuelve un protagonismo olvidado y, quien sabe si innecesario, habida cuenta de las escasas competencias estatales en la materia, aunque la intención haya servido para que algunas Comunidades Autónomas, las más activas, hayan tratado de utilizar de un tiempo a esta parte estos instrumentos de intervención en el mercado del suelo de manera mucho más frecuente y con mayor criterio. Un buen ejemplo de ello es el derecho de superficie, infrautilizado hasta hace poco y redescubierto en su justa medida en los últimos años. El apartado final se dedica a tratar, siquiera sea de manera somera, la distinción entre urbanismo y ordenación del territorio, cuestión controvertida, pues hasta hace poco no había sido entendida ni tratada y que, todavía hoy, sigue dando bastantes quebraderos de cabeza. La distinción entre ambas materias es importante a la hora de deslindar competencias entre las distintas Administraciones Públicas con el fin de evitar duplicidades y, sobre todo, de que ambas se gestionen de la manera más eficiente posible. Asimismo, la presencia cada vez mayor de normativa supranacional en la regulación de los principios inspiradores tanto del Urbanismo como de la Ordenación del territorio acrecienta la necesidad de dedicar un apartado específico a estas cuestiones.
2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y SITUACIÓN ACTUAL DEL URBANISMO EN ESPAÑA Podemos afirmar, sin profundizar demasiado al no ser el objeto básico de este trabajo, que las pistas más fiables para entender nuestro urbanismo actual se sitúan en el siglo XIX, donde la materia se gestiona a través de la legislación de ensanche y de reforma interior, como se pone de manifiesto en la Exposición de Motivos tanto de la Ley 8/2007 como en el Texto refundido de junio de 2008. Pues bien, en el siglo XIX, el ensanche tenía como objetivo satisfacer las necesidades de suelo de las ciudades de la época debido al éxodo de población que del campo a la ciudad se estaba produciendo y, consecuentemente, suponía el crecimiento de la ciudad. Todavía hoy es habitual encontrar denominaciones de este tipo en alguna de nuestras urbes. Por su parte, la reforma interior se centraba en el acondicionamiento de la ciudad por dentro para acoger en su seno de la mejor manera posible a los que ya estaban y a los que se iban incorporando poco a poco. Sin embargo, más allá de los interesantes experimentos urbanísticos del siglo XIX, algunos desarrollados con más éxito que otros, se puede afirmar que el verdadero acta de nacimiento de nuestro Urbanismo se sitúa en 1956, con la aprobación de la primera Ley que regula con carácter completo el proceso urbanizador, inspirándose en el urbanismo racionalista que los laboristas británicos plasmaron algunos años antes en la Town and Country Planning Act inglesa de 1947. La Ley del Suelo española de 1956 acaba con el reinado absoluto del propietario privado y apuesta por una intervención intensa del poder público en la actividad urbanística. Es esta la primera norma en la que se refleja de manera muy diáfana el nuevo entendimiento del derecho de propiedad. Se pasa de una concepción romanista del mismo, en virtud de la cual el propietario podía hacer sobre su predio lo que estimase conveniente sin ningún tipo de límite, a una concepción donde el derecho de propiedad está limitado por la función social que viene llamado a cumplir y que se traduce en las cesiones que dicho
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propietario debe efectuar a favor de la comunidad cuando existe alguna utilidad pública o interés social. En definitiva, con la promulgación de la Ley del Suelo de 1956 se produce una disociación profunda entre el estatuto objetivo del suelo y el subjetivo del propietario, que tomará el camino que le marque el poder público. Desde entonces, se puede afirmar que la situación del propietario privado en nuestro país es una situación estatutaria, es decir, ostenta los derechos y deberes que le reconoce el ordenamiento jurídico en cada momento. La Ley del Suelo de 1956 sufrió algunos tropiezos importantes durante su vigencia, entre los que podemos destacar como más relevantes la ausencia de aprobación de planeamiento urbanístico, especialmente planeamiento general, auténtico eje central sobre el que debía descansar el modelo urbanístico por el que apostaba, y la ausencia de desarrollo reglamentario adecuado, lo que hizo muy dificultosa su aplicación práctica. Es por ello que sufre una notable modificación en 1975 mediante la promulgación de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Dicha reforma, no obstante, no apuesta por el abandono del modelo diseñado en 1956 sino más bien por rectificar los errores observados en su aplicación práctica. Prueba de ello es que la Ley del Suelo de 1975 no deroga por completo la del 56 pues el legislador autoriza en la disposición final de la Ley del 75 la aprobación de un texto refundido de ambas normas. Dicho texto refundido se aprueba en 1976 (Real Decreto 1346/1976, de 9 de 9 de abril). Las novedades más importantes que se introducen en la reforma de 1975-76 hacen referencia al planeamiento urbanístico, aunque también la gestión urbanística es objeto de revisión. Respecto del planeamiento, se regula una nueva figura: las normas subsidiarias y complementarias de planeamiento, que son las llamadas a suplir la ausencia de planeamiento general en los Municipios de tamaño pequeño o mediano. Son unos instrumentos mucho menos complicados y adaptados a las necesidades de este tipo de Municipios que, tras su aprobación por la Ley de 1975 y su posterior incorporación en el texto refundido de 1976, han tenido un notable éxito y han solucionado un problema serio en cuanto a la implantación de un modelo que sin planeamiento general estaba destinado al más absoluto fracaso. Respecto de la gestión, la norma de 1975 y, obviamente, el texto refundido de 1976 empiezan a dise-
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ñar los sistemas de gestión tal y como los conocemos en la actualidad y, fundamentalmente, regulan la técnica del aprovechamiento medio, que es el auténtico eje sobre el que se vertebra la equidistribución de beneficios y cargas en nuestro urbanismo. Este instrumento, rebautizado en la Ley 8/1990 como aprovechamiento tipo, trata de impedir injusticias derivadas del diseño del planeamiento y supone el tratamiento igualitario de todos los propietarios insertos en un Sector o Unidad de Ejecución, atribuyéndoles el mismo aprovechamiento a todos ellos y distinguiendo única y exclusivamente entre los mismos en función de los metros cuadrados que aporte cada uno. El último aspecto que podemos destacar de la reforma 1975-1976 es el aprendizaje de los errores cometidos en el pasado y la apuesta por su desarrollo reglamentario, lo que llevó a la aprobación de los Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística en 1978, con lo que el joven texto refundido de 1976 quedaba completado en todos sus aspectos esenciales y resueltos los problemas más visibles con que se encontró la aplicación práctica de la Ley de Suelo de 1956. Con este panorama normativo, presidido por la vigencia del texto refundido de 1976 y sus Reglamentos de desarrollo, se aprueba la Constitución española de 1978. Nuestro texto constitucional otorga la competencia directa en materia urbanística a las Comunidades Autónomas en el artículo 148.1.3, con lo que el urbanismo, en principio, cambia de manos, pasando de ser competencia estatal a ser una competencia autonómica. Sin embargo, esto no significa que el Estado no tenga ninguna capacidad de incidir en la materia a través de los distintos títulos competenciales que el artículo 149.1 le atribuye, como más tarde se encargó de señalar el Tribunal Constitucional. Así, podemos señalar hasta cinco títulos por los que el Estado podría incidir indirectamente en materia urbanística (149.1.1, regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; 149.1.8, legislación civil; 149.1.13, bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; 149.1.18, expropiación forzosa derivada de operaciones urbanísticas
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y responsabilidad patrimonial por la acción urbanizadora; 149.1.23, medio ambiente). Además, no podemos olvidar que la instancia encargada de diseñar en primer término el planeamiento, de decidir el sistema de gestión utilizado y de desempeñar labores importantes de disciplina, son las Entidades Locales. Podemos, por tanto, afirmar que el Urbanismo es un buen ejemplo de competencia concurrente, pues todas las instancias territoriales tienen atribuidas, en mayor o menor medida, competencias en la materia en atención a los distintos intereses que tienen afectados. Es por ello que desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978 la cuestión se complica, ya que antes de su aprobación la tarta se tenía que repartir entre dos entes territoriales y desde su entrada en vigor hay un nuevo comensal en la mesa que tiene el trozo más grande y cuyo afán devorador no conoce límites. A pesar de contar con la competencia directa en materia urbanística, las Comunidades Autónomas no mostraron demasiado interés inicialmente por el urbanismo. Prácticamente ninguna desplegó hasta los límites constitucionalmente permitidos sus competencias. Sí lo hizo el legislador estatal, quien procedió a aprobar una nueva norma urbanística en 1990 (Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo), que modifica profundamente el texto refundido de 1976. Siguiendo la misma técnica legislativa empleada en 1975, se autoriza al Gobierno en la Ley 8/1990 para que apruebe un texto en el que se establezca claramente lo que queda vigente del texto refundido de 1976 tras la entrada en vigor de la Ley 8/1990. Ese texto se aprueba en 1992 (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio). A partir de ese momento se abre la caja de Pandora. Las Comunidades Autónomas no aceptan la competencia del Estado para aprobar un texto de más de trescientos artículos en materia urbanística cuando, como se ha señalado, la competencia directa en la materia la tienen atribuida ellas por el texto constitucional, por lo que varias interponen recursos de inconstitucionalidad contra el texto de 1990 y el de 1992. Estos recursos son resueltos por la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, pronunciamiento de extraordinaria importancia y complejidad.
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En dicha Sentencia, el Tribunal Constitucional afirma que si bien el Estado no es el competente directo en materia urbanística, ostenta otros títulos competenciales dentro del artículo 149.1 para poder incidir en materia urbanística de manera indirecta. Por ello, el Alto Tribunal declara inconstitucionales dos terceras partes del texto de 1992 (todos los preceptos que tenían carácter pleno y supletorio) y deja vigentes aquellos preceptos que tienen como objetivo básico garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana en todo el territorio nacional. En realidad, y hablando lisa y llanamente, el Tribunal Constitucional viene a decir al Estado que se ha excedido demasiado aprobando un texto de más de trescientos artículos en materia urbanística, ya que él no es el titular primario de la competencia, y que lo que debería de hacer es aprobar una Ley menos ambiciosa para regular algunos aspectos del urbanismo y dejar a las Comunidades Autónomas regular las cuestiones de urbanismo puro y duro. El Tribunal Constitucional dice que las competencias del Estado en la materia se refieren a la regulación del Estatuto Básico de la Propiedad Urbana, en virtud del artículo 149.1.1 y 149.1.18 de la Constitución. Ese Estatuto comprende las siguientes cuestiones: • Derechos y deberes de los propietarios en cada tipo de suelo. • Régimen de valoraciones (que es la competencia estatal que más importancia tiene en la actualidad). • Expropiación forzosa derivada de la actividad urbanística. • Responsabilidad patrimonial por los daños causados como consecuencia de la actividad urbanizadora. Tras este controvertido y polémico pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el Estado se ve obligado a aprobar una nueva norma urbanística estatal, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sustituida posteriormente por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, que introduce un planteamiento radicalmente distinto al de su antecesora y que se completa, siguiendo nuestra más genuina tradición normativa en materia urbanística, con la aprobación del texto refundido de la Ley Estatal de Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), tal y como se contemplaba en la disposición final segunda de la Ley 8/2007. Las Leyes estatales de suelo de 1998 y de 2007, de menos de cincuenta artículos cada una, tienen en común la continencia legislativa estatal
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por temor a un nuevo varapalo competencial por parte del Tribunal Constitucional, tal y como sucediese en 1997. Sin embargo, su contenido es muy distinto. Mientras la Ley 6/1998, de 13 de abril, apostaba por un modelo más liberalizador que no se aplicó al no ser secundado ni por las Comunidades Autónomas ni por las Entidades Locales, intentando sacar la mayor cantidad posible de suelo al mercado para abaratar su precio, favoreciendo así la competencia entre los propietarios, por la vía de extender de manera notable la superficie de suelo urbanizable, que se convierte en el suelo residual por primera vez en nuestro ordenamiento, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, impulsa un modelo más intervencionista, tratando de proteger el suelo, pues, tal y como se afirma en su exposición de motivos, es un recurso escaso y no sustituible, y apuesta por un desarrollo urbano más sostenible en el que se hace muy visible la influencia de las últimas tendencias discutidas en foros y encuentros supranacionales, como el modelo de ciudad compacta, expresión que tanto éxito ha tenido en los últimos meses desde que se introdujese en el documento final denominado “Carta de Leipzig” en el año 2007. Asimismo, podemos afirmar que la Ley 6/1998, de 13 de abril, por obligaciones del guión, era absolutamente escrupulosa con las competencias señaladas por el Tribunal Constitucional a favor del Estado en la citada Sentencia 61/1997, de 20 de marzo. Sólo hay que examinar la rúbrica de sus Títulos. Sin embargo, la nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, trata de estirar algunos de los títulos competenciales estatales indirectos del 149.1 olvidados por el pronunciamiento constitucional de 1997, como es el caso del medio ambiente (artículo 149.1.23), en el entendimiento de que el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia de 1997 se pronuncia sobre lo que, obviamente, era el objeto del recurso y no sobre otra cosa, lo que hace pensar al legislador estatal de 2007-2008 que, por mor de dicho pronunciamiento, no existen impedimentos a la hora de explorar nuevos caminos para tratar de otorgar un equilibrio y una estabilidad de la materia a nivel nacional que no ha tenido en los convulsos últimos tiempos. Estamos todavía a la espera de saber si estaba o no en lo cierto el legislador estatal, pues todavía no ha resuelto el Tribunal Constitucional los recursos de inconstitucionalidad interpuestos frente a la normativa estatal de 2007-2008.
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Respecto a la explicación de por qué en el año 2007 la Ley 8/2007 otorga al legislador estatal la autorización para la aprobación de un texto refundido, la idea es mejorar la seguridad jurídica en la materia, incluyendo en dicho texto los preceptos sueltos del texto refundido de 1992 que no fueron declarados inconstitucionales por la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional. Ese era el mandato contenido en la disposición final segunda de la Ley 8/2007, que otorgó un plazo de un año, desde su entrada en vigor, al legislador estatal para la aprobación de dicho texto y, por ende, tras la entrada en vigor de dicho texto refundido la Ley 8/2007 queda, finalmente, integrada en el mismo. El plazo de aprobación del texto refundido de 2008 se cumple por parte del legislador estatal, puesto que la entrada en vigor de la Ley 8/2007 se produce el 1 de julio de 2007 y el texto refundido de 2008 se aprueba el 20 de junio de 2008. Es este un acierto del legislador de 2007, el de aprobar un texto refundido que incluyese los preceptos que habían quedado dispersos en el texto refundido de 1992 tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que debería haber acertado a contemplar el legislador de 1998. Por su parte, las Comunidades Autónomas también se vieron obligadas a aprobar leyes urbanísticas propias, en contra de su voluntad en algunos casos, ya que bastantes de ellas no habían mostrado ningún interés por ejercer sus competencias en la materia hasta ese momento, contentándose con la regulación que de la misma se contenía en las leyes estatales. Ejemplo de lo que se acaba de afirmar lo aporta el hecho de que algunas de ellas aprobaron una norma de un único artículo, declarando vigente en su ámbito territorial el texto refundido de la Ley del Suelo de 1992. La verdad es que la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, fue algo parecido a un tsunami que destruyó la legislación estatal en materia urbanística, dejando temporalmente huérfana de regulación dicha materia. Por ello, las soluciones por las que apostaron las Comunidades Autónomas de manera temporal fueron básicamente dos: bien aprobar una Ley de artículo único en la que, se insiste, con carácter temporal hasta que les diese tiempo a poder aprobar una normativa propia, cuestión a lo que les abocaba la cita Sentencia, se trasplantase la normativa estatal
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de 1992 a su ámbito territorial1, bien aprobar una Ley autonómica de mínimos hasta que se pudiese aprobar una Ley completa en la materia (Madrid...)2. En la actualidad, todas las Comunidades Autónomas cuentan con una normativa propia, salvo Baleares, quien tiene una normativa autonómica propia incompleta que no abarca la totalidad de la materia urbanística. De esta forma, ¿cuál es la normativa aplicable a cada Comunidad Autónoma actualmente?, y, ¿para qué sirve esa normativa estatal de 2008? Podemos contestar a esas dos preguntas con el siguiente cuadro explicativo. 1. Texto refundido de la Ley Estatal de Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio). COMUNIDADES AUTÓNOMAS con nor- 2. Ley propia de cada comunidad y reglamativa urbanística propia (todas menos mentos de desarrollo, en su caso. Baleares) 3. Aplicación supletoria del Texto refundido de 1976 y de sus reglamentos de desarrollo en lo que no regule la Ley autonómica propia. 1. Texto refundido de la Ley Estatal de Suelo (Real Decreto Legislativo COMUNIDADES AUTÓNOMAS sin norma2/2008, de 20 de junio). tiva urbanística propia (Baleares) y Ciuda2. Texto refundido de 1976 (supletorio des Autónomas de Ceuta y Melilla para Baleares y directo para Ceuta y Melilla).
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Este fue el caso de las Comunidades Autónomas que no habían impugnado el texto refundido de 1992 (Andalucía o Extremadura, entre otras). Curiosamente, también fue la solución acogida por otras Comunidades Autónomas que sí habían impugnado el texto refundido de 1992, como es el caso de Cantabria, quien, por motivos más políticos que jurídicos, se vio abocada a dicha situación. Fue el caso, por ejemplo, de Madrid, que aprobó provisionalmente la Ley 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgentes en materia de Suelo y Urbanismo (Ley de mínimos), hasta que aprobó una Ley completa en la materia: la Ley 9/2001, de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid, que es la actualmente urgente.
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En definitiva, el texto refundido de la Ley General Estatal de Suelo de 2008 se aplica en primer lugar a todas las Comunidades Autónomas, por encima incluso de su normativa propia, ya que su objetivo es garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, es decir, que no existan diferencias notables en los derechos y deberes de los propietarios de suelo por el simple hecho de que estos vivan en una u otra parte del territorio nacional. Esta competencia estatal para garantizar la regulación similar del ejercicio del derecho de propiedad urbana es resultado del pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la ya reiterada Sentencia 61/1997, de 20 de marzo y de las competencias estatales que allí se señalaron a favor del Estado para la regulación del Estatuto Básico de la Propiedad Urbana. También es deudora de dicha Sentencia la resurrección del texto refundido de 1976 como legislación estatal supletoria, al entender el Alto Tribunal que el Estado no puede disponer, ni siquiera con carácter supletorio de lo que no es su propia legislación desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978. Esta interpretación del artículo 149.3 de la Constitución que efectúa el Alto Tribunal en dicho pronunciamiento le lleva a declarar inconstitucional la disposición derogatoria del texto refundido de 1992 y a afirmar que el derecho estatal supletorio en la materia es el contenido en el texto refundido de 1976 por ser el Estado el competente en aquella época sobre la materia. La peculiar interpretación de la cláusula de supletoriedad de la que ahora se da cuenta, muy criticada por la Doctrina administrativista y que cierra el círculo abierto por el TC, primero en la Sentencia 147/1991 y, posteriormente, en la Sentencia 118/1996, olvida varias cuestiones importantes. A saber: • La propia dicción literal del precepto que no deja lugar para la duda. • La situación de Ceuta y Melilla, donde el derecho estatal no es supletorio sino directamente aplicable al carecer ambas ciudades autónomas de capacidad legislativa propia. • La inocuidad del derecho estatal supletorio para aquellas Comunidades Autónomas que no quieran someterse a él, quienes lo tienen muy fácil, pues tan sólo tendrían que aprobar una normativa propia que desplazase a la estatal.
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En la actualidad, los problemas competenciales son muy intensos entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia urbanística, produciéndose graves problemas y descoordinaciones. La nueva Ley estatal de Suelo aprobada en mayo de 2007 y el modelo por el que apuesta, continuado y consagrado con la aprobación del texto refundido de junio de 2008, no parece que vaya a acabar con dichas disputas. De hecho, son varias las Comunidades que, como se ha señalado ya, han interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra la norma de 2007 y el texto refundido de 2008 y algunas son las voces que, desde un principio, expresaron sus dudas acerca del respeto de la nueva normativa estatal 2007-2008 con la distribución competencial que en la materia establece la Constitución. Estamos a la espera, como se ha dicho, del pronunciamiento por parte del Alto Tribunal, sin muchas esperanzas de que dicho pronunciamiento, esta vez tampoco, pudiera poner fin a las heridas abiertas. Y es que la desconfianza y la deslealtad institucional son principios instalados y arraigados en la práctica urbanística de nuestros entes territoriales. Ni siquiera la solución apuntada por la Doctrina más reputada parece haber tenido el efecto balsámico que podría y debería haber causado, pues las Conferencias Sectoriales de suelo celebradas hasta la fecha no han pasado de meras declaraciones de intenciones traducidas a nivel legislativo en pequeños e insuficientes pasos hacia ninguna parte al no haber sido aceptados ni incorporados a sus respectivos ámbitos por todos los interlocutores con competencias para hacerlo. Reproducimos a continuación el esquema de competencias en materia urbanística repartidas entre las distintas Administraciones Públicas de nuestro país:
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Introducción al derecho urbanístico
ESTADO Estatuto Básico de la Propiedad Urbana: • Derechos y deberes de los propietarios en cada tipo de suelo. • Valoraciones. • Expropiación forzosa para procesos de transformación urbanística o de obra pública. • Responsabilidad patrimonial por daños causados por actuaciones urbanísticas.
COMUNIDADES AUTÓNOMAS Urbanismo puro y duro (competencia legislativa): • Planeamiento urbanístico. • Gestión urbanística. • Disciplina urbanística. • Instrumentos de intervención en el mercado del suelo. • Instrumentos de intervención en el uso del suelo.
ENTIDADES LOCALES Urbanismo puro y duro (competencia ejecutiva): • Planeamiento urbanístico. • Gestión urbanística. • Disciplina urbanística. • Instrumentos de intervención en el mercado del suelo. Instrumentos de intervención en el uso del suelo.
3. RÉGIMEN URBANÍSTICO DEL SUELO 3.1. CUESTIONES GENERALES Y LEGISLACIÓN ESTATAL Desde la aprobación de la Ley del Suelo de 1956, la situación del propietario privado en nuestro país es una situación estatutaria, constituida por los derechos y deberes que el ordenamiento jurídico le impone a la hora de poder ejercer, de manera efectiva, su derecho de propiedad. Ello es debido a la función social que la propiedad cumple hoy en día, función que se refuerza en un Estado Social y Democrático de Derecho como el que diseña la Constitución española de 1978, como se encarga de recordad específicamente el artículo 33, apartado 2 del texto constitucional, que establece una reserva de ley para la delimitación de su contenido y remite a las distintas leyes sectoriales la regulación de su concreto ejercicio. En este sentido, serán las leyes urbanísticas las que cumplan un papel de primer orden a la hora de delimitar el contenido del derecho de propiedad y regular su ejercicio. De esta manera, en orden a la distribución de competencias entre las distintas Administraciones Públicas en materia urbanística, el contenido y ejercicio del derecho de propiedad sobre bienes inmuebles en nuestro país está regulado, en sus aspectos básicos o fundamentales, por la legislación estatal, de acuerdo con el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la referida Sentencia 61/1997, que otorga competencia al Estado, como sabemos, para regular el Estatuto Básico de la Propiedad Urbana. En desarrollo de esas previsiones de mínimo común denominador que sobre el contenido del derecho de propiedad y su ejercicio efectúa la legislación estatal, será la normativa autonómica la que establezca las previsiones adicionales sobre la materia y, de hecho, todas las leyes urbanísticas autonómicas cuentan con título específico que regula esta cuestión. A todo ello cabe añadir que tanto el urbanismo como la ordenación del territorio son dos materias sobre las que las Administraciones Públicas ejercen funciones públicas. Todas las normas urbanísticas desde la Ley de Suelo de 1956 han calificado el urbanismo en nuestro país como una función pública y así lo afirma también hoy el texto refundido de 2008 en su artículo 3, que establece lo siguiente: “la or-