EXTERNALIZACIÓN E INTERIORIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES: ENTRE PÚBLICO Y PRIVADO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge a. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José raMón Cossío díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José antonio garCía-CruCes gonzáLez
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis LóPez guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
ángeL M. LóPez y LóPez
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
víCtor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
FranCisCo Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
angeLika nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
HéCtor oLasoLo aLonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
LuCiano PareJo aLFonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
ConsueLo raMón CHornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
toMás saLa FranCo
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
ignaCio sanCHo gargaLLo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
toMás s. vives antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
rutH ziMMerLing
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Javier de LuCas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
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EXTERNALIZACIÓN E INTERIORIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES: ENTRE PÚBLICO Y PRIVADO
JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ (Ed.)
Profesor Titular de Derecho Administrativo Director Càtedra d’Estudis Jurídics Locals Màrius Viadel i Martín Universitat Rovira i Virgili
Prólogo de JESÚS JORDANO FRAGA Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla
tirant lo blanch Valencia, 2022
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© Josep Ramon Fuentes i Gasó (Ed.)
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14–46010–Valencia TELFS.: 96/361 00 48–50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2717-2022 ISBN: 978-84-1130-091-9 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A la meva estimada esposa, la Dra. Maria Victòria Forns i Fernández
Autores DRA. ELISA ALEGRE AGÍS Investigadora, Centro de Investigación de Antropología Medica y Profesora Asociada de Trabajo Social y Servicios Sociales, Universitat Rovira i Virgili
DR. JOAN ALEMANY GARCÍAS Abogado y Profesor Asociado de Derecho Administrativo, Universitat de les Illes Balears
JOÃO VILAS BOAS PINTO Assistente Convidado de Ciências Jurídicas Administrativo-Financeiras Universidade do Minho
DRA. SILVIA CARMONA GARIAS Letrada, Xarxa Sanitària, Social i Docent Santa Tecla y Profesora Asociada de Derecho Administrativo, Universitat Rovira i Virgili
DR. CARLOS MARÍA COELLO MARTÍN Magistrado, Juzgado Contencioso Administrativo de Logroño y Profesor Honorario de Derecho Administrativo, Universitat Rovira i Virgili
DR. ANTONIO EZQUERRA HUERVA Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universitat de Lleida
DR. JOAN ANTON FONT MONCLÚS Secretario General, Ayuntamiento de Tarragona y Profesor Asociado de Derecho Administrativo, Universitat Rovira i Virgili
DRA. MARIA VICTÒRIA FORNS I FERNÁNDEZ Profesora Colaboradora Permanente de Trabajo Social y Servicios Sociales, Universitat Rovira i Virgili
DR. JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ Profesor Titular de Derecho Administrativo y Director, Càtedra d’Estudis Jurídics Locals Màrius Viadel i Martín, Universitat Rovira i Virgili
DR. FERNANDO GARCÍA RUBIO Técnico de Administración General, Ayuntamiento de Madrid y Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad Rey Juan Carlos (exced.)
DR. JOSÉ MARÍA GIMENO FELIÚ Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza
JESÚS MARIA GUTIÉRREZ BUSTILLO Exsecretario General, Ayuntamiento de Lleida y Síndic de Greuges, Universitat de Lleida
DR. JOAN MAURI MAJOS Consejero Tribunal de Cuentas y Profesor Titular EU de Derecho Administrativo, Universitat de Barcelona
DRA. ISABEL CELESTE MONTEIRO DA FONSECA Profesora Auxiliar en Derecho Administrativo, Universidad do Minho
DR. JOSÉ ANTONIO MORENO MOLINA Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Castilla-La Mancha
DR. JAVIER REQUEJO GARCÍA Viceinterventor General, Ayuntamiento de Tarragona y Profesor Asociado de Derecho Administrativo, Universitat Rovira i Virgili
DR. JOSEP MARIA SABATÉ I VIDAL Vicesecretario General, Ayuntamiento de Reus y Profesor Asociado de Derecho Administrativo, Universitat Rovira i Virgili
MARC SABATÉ I MERCADÉ Técnico de Administración General, Secretaria General, Ayuntamiento de Reus
DR. LAURA SALAMERO TEIXIDÓ Profesora Agregada de Derecho Administrativo, Universitat de Lleida
JESSICA VIVAS ROSO Profesora de la Especialización en Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela
ÍNDICE PRÓLOGO...............................................................................................
25
DR. JESÚS JORDANO FRAGA
NOTA DEL EDITOR...............................................................................
31
DR. JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
Capítulo I UNA APROXIMACIÓN INTRODUCTORIA: DEL SERVICIO AL SERVICIO PÚBLICO Y AL SERVICIO DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL................................................................................................
35
DR. JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
I. Introducción..........................................................................................
36
II. El servicio público: un concepto en constante evolución....................... 1. Los orígenes del servicio público............................................. 2. El servicio público en el derecho español.................................
37 37 41
III. Impacto del derecho de la unión europea en la reconstrucción del servicio público: los servicios de interés económico general.............. 1. Evolución de los servicios de interés económico general (SIEG) en el derecho de la Unión Europea............................... 2. El TFUE y los servicios de interés económico general (SIEG) .. 3. Los servicios de interés económico general (SIEG) y su impacto en el concepto de servicio público.................................. 4. Los servicios de interés económico general (SIEG) en el derecho español.............................................................................
44 45 48 51 54
IV. Conclusiones........................................................................................
56
V. Bibliografía...........................................................................................
58
Capítulo II UNA APROXIMACIÓN CONCEPTUAL (I): LAS FORMAS DE GESTIÓN Y LA MAL DENOMINADA “REMUNICIPALIZACIÓN”: ENTRE EL SERVICIO PÚBLICO Y EL SERVICIO DE INTERÉS GENERAL................................................................................................
61
DR. FERNANDO GARCÍA RUBIO
I. Análisis previo. El servicio público.........................................................
62
14
Índice
I.1. I.2.
Concepto y características generales........................................ El servicio público. Evolución ................................................
62 66
II. Las formas de gestión de los servicios públicos.....................................
77
III. La republificación................................................................................ III.1. Consideraciones generales. Concepto y ámbito del fenómeno. II.2. La recuperación por los municipios de los servicios públicos.. III.2. Las diferentes posibilidades de “reinternalización” de servicios......................................................................................... III.3. Reflexiones generales sobre la remunicipalización...................
80 80 96 98 101
IV. Conclusiones .......................................................................................
105
V. Bibliografía...........................................................................................
107
Capítulo III UNA APROXIMACIÓN CONCEPTUAL (II): DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS A LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL. LA MAL LLAMADA “MUNICIPALIZACIÓN” I LAS FORMAS DE GESTIÓN...
113
DR. JOSEP MARIA SABATÉ I VIDAL MARC SABATÉ I MERCADÉ
I. Servicios públicos locales y servicios de interés general..........................
114
II. La mal llamada “municipalización”......................................................
122
III. La via de la colaboración en la prestación de servicios públicos...........
128
IV. Abreviaturas utilizadas.........................................................................
134
V. Bibliografía...........................................................................................
135
Capítulo IV UNA APROXIMACIÓN CONCEPTUAL (III): LA REMUNICIPALIZACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES: LA NECESARIA DEPURACIÓN DE CONCEPTOS Y LOS CONDICIONANTES JURÍDICOS DESDE LA ÓPTICA DEL DERECHO EUROPEO..............
137
DR. JOSÉ MARÍA GIMENO FELIÚ
I. El debate sobre la remunicipalización: precisiones iniciales sobre su finalidad........................................................................................... II. El contexto de regulación y del modelo económico como condicionantes de la remunicipalización........................................................ 2.1. Breve referencia a la evolución de la posición de las Administraciones públicas en el desarrollo de actividad económica..... 2.2. Límites generales y contextualización de la colaboración público-privada en Europa......................................................
138 148 149 153
Índice
15
III. Delimitación conceptual y “resituación” de la posibilidad de remunicipalizar en el marco normativo vigente...........................................
158
IV. La necesaria delimitación conceptual de contrato de gestión de servicios públicos y servicios...................................................................
163
V. Las limitaciones derivadas del derecho europeo de la contratación pública a la posibilidad de “remunicipalizar” los servicios. La desaparición de la posibilidad del rescate como una prerrogativa......... 5.1. La equivalencia de prestaciones en las fórmulas de colaboración público-privada: plazos y protección de las inversiones a efectuar................................................................................ 5.2. El rescate de la concesión como opción expropiatoria y no como prerrogativa del contrato administrativo.......................
174 174 178
VI. Conclusiones.......................................................................................
186
VII. Bibliografía........................................................................................
194
Capítulo V UNA APROXIMACIÓN PRESTACIONAL: ENTRE LA GESTIÓN DIRECTA Y LA GESTIÓN INDIRECTA.................................................
203
DR. JOAN ANTON FONT MONCLÚS
I. Introducción..........................................................................................
204
II. Importancia del estudio de viabilidad...................................................
205
III. Elementos a tener en cuenta.................................................................
206
IV. El control sobre el servicio público en la gestión indirecta....................
208
V. Previsiones normativas sobre los contratos que conlleven gestión indirecta de los servicios públicos...........................................................
209
VI. Conclusiones.......................................................................................
211
VII. Bibliografía........................................................................................
214
Capítulo VI UNA APROXIMACIÓN PRESTACIONAL (II): LA GESTIÓN A TRAVÉS DE SOCIEDADES PÚBLICAS...........................................................
217
DR. JUAN ALEMANY GARCÍAS
I. Introducción: los servicios públicos locales en el marco de la crisis sanitaria del Covid-19 y el nuevo rol de las sociedades públicas.......
218
II. Los sistemas de gestión directa de servicios públicos en el ámbito local a través de sociedades de capital íntegramente público.....................
224
16
Índice
1.
2. 3.
La reducción de la discrecionalidad de las entidades locales en la elección de las formas de gestión del servicio público: el límite de la sostenibilidad y eficiencia financiera en la creación de sociedades mercantiles................................................ Los encargos a sociedades de capital íntegramente público como medios propios en la legislación actual.......................... Las sociedades de economía mixta como formas de gestión indirecta del servicio público local..........................................
224 229 231
III. Conclusiones.......................................................................................
234
IV. Bibliografía..........................................................................................
235
Capítulo VII UNA APROXIMACIÓN CONTRACTUAL (I): ANÁLISIS DE JURISPRUDENCIA RECIENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA SOBRE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS Y DE CONCESIONES DE SERVICIOS.......................................................
237
DR. JOSÉ ANTONIO MORENO MOLINA
I. Introducción. Importancia de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre contratación pública.............................. II. Pronunciamientos recientes de interés del TJUE sobre cooperación entre entidades públicas, contratos de servicios y concesiones de servicios .......................................................................................... 1. Concepto de contrato. Prestación conjunta de servicios públicos por varias entidades públicas y sujeción a la normativa sobre contratación pública................................................. 2. A propósito de los contratos de servicios jurídicos.................. 3. Prestación de servicios de transporte público.......................... 4. Contratos de servicios de transporte de pacientes en ambulancia...................................................................................... 5. Concesiones excluidas de la legislación sobre contratación pública.................................................................................... III. Bibliografía..........................................................................................
238
240 240 251 254 255 258 260
Capítulo VIII UNA APROXIMACIÓN CONTRACTUAL (II): EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE SERVICIOS.................................................................
263
DR. JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
I. Introducción..........................................................................................
264
II. El concepto de servicio público en la ley de contratos del sector público.
265
Índice
17
III. El riesgo operacional como fundamento del contrato de concesión de servicios .......................................................................................... 1. El riesgo operacional versus el riesgo y ventura....................... 2. Riesgo operacional y retribución del concesionario................. 3. Riesgo operacional y equilibrio económico del contrato.........
267 271 273 275
IV. Breve referencia al responsable del contrato en los casos de concesiones de servicios.................................................................................
279
V. Extinción de la concesión de servicios................................................... 1. La regla general: el cumplimiento del contrato de concesión de servicios.............................................................................. 2. Formas de extinción anormal de la concesión de servicios......
281
VI. Conclusiones.......................................................................................
288
VII. Bibliografía........................................................................................
289
282 283
Capítulo IX UNA APROXIMACIÓN AL CAMBIO PRESTACIONAL (I): LA GESTIÓN DE PERSONAL Y LA SUBROGACIÓN........................................
291
DR. JOAN MAURI MAJÓS
I. Los instrumentos jurídicos del cambio prestacional: ley, convenio y contrato........................................................................................... 1. Contrato administrativo y subrogación laboral....................... 2. Norma legal y subrogación laboral......................................... 3. Norma legal y convenio colectivo...........................................
291 293 296 298
II. La naturaleza jurídica del personal subrogado...................................... 1. El tratamiento del personal permanente.................................. 2. El tratamiento del personal no permanente............................. 3. El tratamiento del personal de alta dirección...........................
302 302 307 309
III. La integración del personal subrogado................................................
311
IV. La determinación del personal objeto de subrogación..........................
316
V. Biblografía............................................................................................
322
Capítulo X UNA APROXIMACIÓN AL CAMBIO PRESTACIONAL (II): LA HACIENDA LOCAL Y EL CONTROL ECONÓMICO ADMINISTRATIVO.................................................................................................
325
DR. JAVIER REQUEJO GARCÍA
1. Introducción..........................................................................................
326
18
Índice
2.
3.
El cambio prestacional desde el punto de vista de la Hacienda Local. Estabilidad y Sostenibilidad Presupuestaria a tener en cuenta en la gestión de los servicios públicos...................... 2.1. Aspectos económico-financieros a tener en cuenta en la internalización de servicios públicos........................... a) Indemnizaciones................................................... b) Costes de transacción............................................ c) Fiscalidad.............................................................. d) Gastos generales y beneficios industrial................. e) Estructura general................................................. f) Inversiones necesarias del servicio y posibilidad financiera de afrontarlas teniendo en cuenta la situación de la corporación y su capacidad de asumir nueva deuda.............................................. g) La reposición del inmovilizado necesario para la prestación del servicio cuando se trata de una gestión directa realizada por la propia corporación..... h) Innovación tecnológica......................................... i) Economías de escala............................................. j) Condiciones retributivas del personal subrogado.. k) Canon de explotación de los servicios públicos prestados de forma indirecta................................. 2.2. Ingresos que financian la prestación de los servicios públicos en función de su forma de prestación............... A. Tasas. Características de la gestión directa y obligatoriedad del servicio.......................................... B. Precios Públicos.................................................... C. Prestaciones patrimoniales de carácter no tributario. Gestión indirecta o directa mediante personificación privada y obligatoriedad del servicio. D. Precios privados o tarifas. Gestión indirecta y voluntariedad del servicio..................................... El nuevo Real Decreto 424/2017 que regula el régimen jurídico de control interno en el Sector Local. El modelo de control interno que propone y su incidencia en el control de los servicios públicos locales................................................... 3.1. Control interno de la gestión directa.............................. a) Gestión por la propia Entidad Local..................... b) Organismo Autónomo Local................................. c) Entidad Pública Empresarial y sociedad mercantil íntegramente pública........................................ 3.2. Control interno de la gestión indirecta...........................
336 344 344 345 346 349 350
351 355 356 358 359 360 363 363 367 368 374
376 382 383 383 385 389
4. Conclusiones.........................................................................................
392
5. Bibliografía...........................................................................................
393
19
Índice
Capítulo XI UNA APROXIMACIÓN MATERIAL (I): LA ASUNCIÓN DE LA GESTIÓN DIRECTA DE LOS SERVICIOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO................................................
397
DR. ANTONIO EZQUERRA HUERVA
I. Introducción: El especial ímpetu del movimiento remunicipalizador en el ámbito del abastecimiento de agua potable y el saneamiento........ II. La especificidad del servicio de abastecimiento de agua a efectos de su remunicipalización........................................................................... 1. La configuración del abastecimiento domiciliario de agua potable en la legislación de régimen local. En particular, la no atribución ope legis de la titularidad del servicio a favor de los municipios.................................................................... 2. La habitual prestación del servicio por la iniciativa económica privada con base en títulos jurídicos propios...................... III. El procedimiento administrativo para la asunción de la gestión directa por parte del municipio................................................................ 1. Una cuestión previa de necesaria dilucidación: la diferencia entre «iniciativa económica local» y «servicio público».......... 2. La tramitación a seguir para la asunción de la gestión directa de los servicios de abastecimiento y saneamiento de aguas...... 2.1. Los trámites vinculados a la elección de la forma de gestión........................................................................... 2.2. La controvertida cuestión acerca de la necesidad, o no, de respetar el procedimiento de iniciativa económica local...... A. El procedimiento para el establecimiento del servicio por parte del municipio................................ B. El procedimiento para la simple asunción de la gestión directa del servicio.................................... 2.3. Una cuestión adicional: ¿debe someterse el expediente de asunción de la gestión directa del servicio a la tramitación establecida para la efectiva implantación del régimen de monopolio?.................................................. IV. Bibliografía..........................................................................................
398 402
403 408 412 413 415 415 416 417 422
426 431
Capítulo XII UNA APROXIMACIÓN MATERIAL (II): LA GESTIÓN DE LOS RESIDUOS...............................................................................................
435
DRA. LAURA SALAMERO TEIXIDÓ
I. Presentación...........................................................................................
436
20
Índice
II. Breve aproximación al marco normativo en materia de residuos: del pacto verde europeo a la legislación local......................................... 1. El marco europeo.................................................................... 2. La normativa nacional............................................................
437 438 441
III. La distribución competencial en materia de resiudos. En especial, las competencias locales........................................................................
443
IV. Precisiones conceptuales....................................................................... 1. El tipo de residuo: de los residuos urbanos, pasando por los domésticos, hasta los municipales........................................... 2. La gestión del residuo: de la recogida a los distintos modos de tratamiento......................................................................... V. La gestión del servicio de recogida y tratamiento de los residuos en el ámbito local..................................................................................... 1. El debate entre la interiorización y la externalización de los servicios públicos y su impacto en la gestión de los residuos .. 2. Las posibles formas de gestión del servicio de recogida y tratamiento de los residuos de competencia local........................ 3. El servicio esencial y la necesaria asunción de la titularidad ... A. La asunción de la titularidad para gestionar de forma directa el servicio público de contenido económico........ B. La monopolización de la titularidad del servicio............
448 449 451 454 454 458 460 461 464
VI. Conclusiones.......................................................................................
466
VII. Bibliografía........................................................................................
467
Capítulo XIII UNA APROXIMACIÓN PRÁCTICA (I): LA GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES............................................................
471
JESÚS MARÍA GUTIÉRREZ BUSTILLO
I. Consideraciones previas.........................................................................
472
II. El contexto del debate como elemento condicionante...........................
473
III. Las premisas para el análisis. ¿Qué ha cambiado?............................... 1. La evolución de los conceptos de eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios: una nueva manera de entenderlos. 2. ¿Por qué remunicipalizar?.......................................................
476
IV. ¿Cómo queremos gestionar nuestros servicios publicos?...................... 1. Primera fase. Análisis de la situación actual de la prestación del servicio público................................................................. 2. Segunda fase. Definición de los objetivos de cambio................ 3. Tercera fase. Planteamiento valorado de las alternativas existentes......................................................................................
480
476 477
481 482 483