EL TRÁFICO DE BIENES CULTURALES
Coordinadores
Luis Pérez-Prat Durbán Antonio Lazari Autores
Antonio Bonet Correa Tullio Scovazzi Antonio Lazari Luis Pérez-Prat Durbán Elena Rodríguez Pineau Carmen Martínez Capdevila Cristina Guisasola Lerma Juan Manuel Becerra García
Valencia, 2015
Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com). Proyecto financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad. Referencia Proyecto: “¿Patrimonio Protegido? La eficacia de las políticas y normas internacionales y españolas sobre el patrimonio cultural”. Ref: DER2009-13228 JURI concedido por el Ministerio de Ciencia e Innovación. Proyecto de excelencia de la Junta de Andalucía, ref. P09-SEJ-4720, con el título: “¿Patrimonio protegido? La eficacia de las normas y políticas sobre patrimonio cultural,” concedido por la Consejería de Economía, Innovación y Ciencia.
© Luis Pérez-Prat Durbán y Antonio Lazari (Coords.)
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-943-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
PALABRAS PREVIAS Luis Pérez-Prat Durbán Hasta fechas cercanas hemos estado asistiendo a un fenómeno creciente de proliferación de las normas jurídicas para la protección del patrimonio cultural, que amenaza ya con colmatar nuestra imaginación jurídica y por supuesto la cultural. Si la legislación española es de 1985 y su proceso de revisión amagaba ya; si las legislaciones autonómicas son más recientes, e incluso algunas Comunidades han tenido ocasión hasta de reformar las leyes originales, como la segunda de Andalucía, que es de 2007; si la Unión Europea recién acaba de modificar en 2014 su Directiva de 1993 sobre la devolución de bienes culturales; y si el grifo de los convenios internacionales en el ámbito de la cultura y del patrimonio parece no cesar: los convenios de la UNESCO de 2001 y 2003 sobre patrimonio cultural subacuático e inmaterial y el convenio de 2005 sobre diversidad de las expresiones culturales, o el Convenio-marco del Consejo de Europa sobre el valor del patrimonio cultural para la sociedad, de 2005 son una buena muestra de ello; pues bien, ese panorama compone un ritmo legislativo acucioso que plantea un claro desafío sobre el cumplimiento y la eficacia de todo ese torrente normativo Y es que se expande el significado del patrimonio cultural —de lo material a lo inmaterial, de la tierra a lo subacuático—, se multiplican los actores que, desde diversos ámbitos formulan políticas públicas al respecto —la UNESCO, la UE, el Consejo de Europa, las autoridades centrales y autonómicas españolas—, o que intervienen desde otras dimensiones: marchantes, coleccionistas, arqueólogos, organismos no gubernamentales como el ICOM, el ICOMOS o el ICCROM, museos y, en fin muy diversas comunidades patrimoniales. Hora es, por lo tanto, de medir las consecuencias de normas y políticas, de calibrar su eficacia de determinar si cumplen los objetivos planteados o de, si es necesario, reorientarlas. En determinados escenarios internacionales aparece con más claridad que antes la necesidad de colocar el acento en el cumplimiento y la observancia de las normas que en el desarrollo de nuevos es-
Luis Pérez-Prat Durbán
tándares de conducta. Así se adivina respecto de la Convención de la UNESCO de 1970 sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales, o del sesgo que ha tomado la gestión actual del sistema complementario de tutela internacional que activara la Convención de la UNESCO de 1972 sobre el patrimonio mundial cultural y natural. En el ámbito nacional, la hora del cumplimiento y de la eficacia en el logro de los objetivos de protección del patrimonio es más nítida que en un mundo como el internacional en el que no deja de estar presente la visión anárquica de las relaciones internacionales. Este es pues el objetivo que pretenden los trabajos incluidos en la presente publicación. El origen de esta obra se sitúa en unas jornadas que se celebraron en la Universidad Pablo de Olavide, el 19 y el 21 de marzo de 2011, y en las que se trataron, con carácter selectivo, algunos de los problemas que afectan al tráfico de bienes culturales. Este volumen principia con la aportación de Antonio Bonet Correa, Director de la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando, quien examina el origen y la función de la Junta de Calificación Valoración, Exportación e Importación de obras históricas y artísticas, órgano consultivo del Ministerio de Cultura para la protección y defensa del Patrimonio Cultural del Estado Español. Las múltiples reclamaciones de restitución de los bienes culturales a sus países de origen son tratadas por Tullio Scovazzi, Profesor de Derecho Internacional de la Universidad de Milano-Bicocca, y Antonio Lazari, que desempeña sus labores docentes en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla. Por mi parte, me encargo de poner énfasis en la falta de regulación internacional que se detecta respecto del fenómeno de la falsificación de obras de arte. Las profesoras de Derecho Internacional Privado y Público de la U.A.M., Elena Rodríguez Pineau y Carmen Martínez Capdevila, abordan el tráfico de los bienes culturales en la Unión Europea. Cristina Guisasola Lerma, profesora de Derecho penal de la U. Jaume I de Castellón, presta atención a un caso particular de expolio, el del patrimonio cultural subacuático. Finalmente, la perspectiva autonómica de combate contra el expolio de los bienes culturales, en esta ocasión la andaluza, se debe a Juan Manuel Becerra García, Jefe de Servicio de Protección del Patrimonio Histórico de la Junta de Andalucía.
Palabras previas
Esta obra colectiva, y las jornadas que la han posibilitado, han sido realizadas en el marco de dos proyectos de investigación: uno, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, bajo el título ¿Patrimonio Protegido? La eficacia de las políticas y normas internacionales y españolas sobre el patrimonio cultural (DER200913228 JURI); el otro, con el mismo título, se trata de un proyecto de excelencia de la Junta de Andalucía (P09-SEJ-4720). A ambas instituciones queremos agradecer su apoyo, como el de los autores que tuvieron la amabilidad de poner por escrito sus contribuciones a las mencionadas jornadas. Para enjuiciar mejor sus aportaciones, debe considerarse la fecha de cierre para la publicación, que se sitúa a principios de 2014, y que justifica que no hayan sido recogidos desarrollos posteriores, por ejemplo, la susodicha revisión de la Directiva de 1993 de la Unión Europea, reformada en 2014.
1. La protección de los bienes muebles de importancia histórica o artística del patrimonio español Antonio Bonet Correa* El ilustrado político y hombre de letras Gaspar Melchor de Jovellanos, tras permanecer un lustro en Sevilla, tuvo con gran disgusto que trasladarse a Madrid, escribió una Epístola en la que se lamentaba: “Mas ¡ay!, lejos de ti Sevilla, lejos de vosotros, ¡oh amigos! ¿Cómo puede ser mi corazón huésped del gozo? ” Nadie mejor que yo comprende la aflicción del insigne asturiano al tener que abandonar una ciudad tan grata y seductora como es la capital hispalense. Sólo romper la ausencia de Sevilla alegra el ánimo. De ahí que yo ahora al encontrarme de nuevo personalmente entre vosotros sienta una enorme satisfacción de verme rodeado de tantas personas amigas y de los estudiantes de la Universidad Pablo de Olavide, institución docente que lleva el nombre del también ilustrado limense, intendente de Andalucía y creador de las Nuevas Poblaciones de Sierra Morena, interesantes realizaciones urbanísticas del siglo XVIII. El tema de mi disertación, en el ámbito de la Facultad de Derecho, de la Universidad Pablo de Olavide en Sevilla, trata de la existencia de la Junta de Calificación, Valoración, Exportación e Importación de obras históricas y artísticas, órgano consultivo del Ministerio de Cultura para la protección y defensa del Patrimonio Cultural del Estado Español. Su papel es esencial ya que sirve para que las autoridades puedan disponer de un criterio objetivo imparcial y riguroso acerca de las obras de arte y de las piezas de valor histórico que se encuentran en el mercado nacional e internacional y que por ser bienes muebles, pueden ser fácilmente transportables o enajenadas de manera fraudulenta. Como se sabe hay dos clases de bienes patrimoniales: los bienes inmuebles o bienes raíces —como son los edificios o monu*
Catedrático emérito de Historia del Arte de la Universidad Complutense y Director de la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando.
Antonio Bonet Correa
mentos arquitectónicos, las obras de ingeniería, los sitios arqueológicos y los territorios o parajes naturales de calidad excepcional— y los bienes muebles o bienes móviles, de piezas sueltas de valor artístico, documental o cultural. El mundo de los bienes muebles es en extremo variado y de difícil control, ya que son fácilmente manejables por ser la mayoría de las veces de un tamaño relativamente pequeño. Obras de gran diversidad y especie comprendiendo distintos artes y géneros: pinturas, esculturas, dibujos, grabados, monedas, insignias, medallas, joyas, cerámicas, vidrios, obras de ebanistería y ornamentales, muebles, instrumentos musicales, libros, manuscritos, pliegos sueltos, archivos particulares, trajes, fotografías, films aparatos científicos útiles, herramientas y artefactos antiguos, curiosidades de la naturaleza y multitud de otros objetos que por su singularidad y rareza son apetecidos por los coleccionistas privados y por los gestores y directores de los museos estatales. El abanico o lista de los bienes muebles es enorme, incluyéndose en ellos los fragmentos y las piezas de todo tipo desgajadas de las arquitecturas o bienes raíces. Modernamente se ha agrandado el campo de interés de adquisición de obras que van desde la prehistoria más remota hasta las de la moderna arqueología industrial. Para comprender la acción protectora en defensa del Patrimonio español llevado a cabo por la Junta de Calificación y Valoración, Exportación e Importación de obras históricas y artísticas es necesario remontarse al siglo XVIII cuando la Real Academia, entonces llamada de Nobles Artes y ahora de Bellas Artes, bajo el reinado de Carlos III por medio de una Real Orden, en 1779, prohibió la exportación de pinturas y objetos artísticos antiguos y de autores fallecidos, además de “libros y manuscritos antiguos de autores españoles, sin expresa Real Orden de autorización”. Esta prohibición fue reiterada en 1827, por un Real Decreto del rey Fernando VII. Con anterioridad la inquietud por la pérdida de las obras artísticas que salían de España, el primero en formularla fue el académico escultor Felipe de Castro quien, en 1748, advirtió a la Corona del perjuicio que causaba al patrimonio “la continua extracción de pinturas excelentes” a países extranjeros. Ante la falta de legislación sobre el tema, la Real Academia de San Fernando, en 1761, pidió corporativamente al Rey que, en conformidad con lo que se practicaba en Nápoles, Roma y en todos los pueblos cultos, “se prohibiera bajo graves penas que se sacaran fuera del
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Reino las pinturas y esculturas de artífices famosos difuntos”. Aunque en ese mismo año se dictó un Edicto para poder confiscar en las fronteras las obras que salían de contrabando, sin embargo no cesaba en Sevilla y Cádiz la exportación ilegal de cuadros de fama. El ministro de Carlos III, el Conde de Floridablanca cuando emitió la dicha Real Orden de 1779, asignó a la Real Academia de San Fernando que fuese ella misma la que se encargase de indagar y avisar de cualquier venta o transacción ilegal de obras de arte. La acción de la corporación académica fue en gran medida eficaz tal como señala el académico y entendido en arte Bernardo de Iriarte que, en 1801 acusaba, principalmente a los franceses de ser quienes hacían este tipo de comercio subrepticio e ilegal. La quiebra del Antiguo Régimen en el siglo XIX comportó un cambio radical en el concepto del Patrimonio artístico. La revolución política y la revolución industrial supusieron un nuevo comportamiento social respecto al legado de los bienes del pasado, considerados como propiedad pública de la Nación, es decir de todos los ciudadanos. Para remediar los estragos vandálicos infringidos en los monumentos arquitectónicos y proteger los bienes muebles de orden urbanístico durante la Revolución Francesa se crearon los museos en tanto que instituciones de conservación de las obras a la vez que de disfrute estético para todos los amantes del arte. El triunfo de la burguesía trajo consigo un incremento del coleccionismo y del mercado artístico otrora en manos de los monarcas absolutos, la nobleza y de algunos pocos potentados al tanto del buen gusto. Con la desamortización eclesiástica, en 1835, la Iglesia sufrió el desmantelamiento de gran parte de su patrimonio monumental y artístico pasando gran parte de sus tesoros artísticos a manos de particulares o a través de la incautación a las instituciones del Estado. Aunque desde la Antigüedad clásica, como en la época helenística, existieron comerciantes e individuos expertos dedicados al tráfico de las obras de arte, fue a partir del siglo XIX cuando a nivel mundial se asistió a un incremento y por así decir a la regularización de las transacciones y los cambios de propiedad de obras artísticas. El caso del francés barón Taylor, que en España se dedicó a comprar piezas para el rey Louis Philippe, es el de una figura paradigmática. La colección de pintura española por él adquirida en la primera mitad del siglo XIX, no sólo hizo que el arte español del
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Siglo de Oro fuese apreciado a nivel internacional sino que también influyese de manera poderosa en el arte realista decimonónico El instrumento más tradicional para la protección del patrimonio artístico y cultural ha sido siempre la localización, el registro y la identificación de las obras. En España, la Real Cédula de 26 de marzo de 1802 obligaba a notificar a la Real Academia de la Historia cualquier hallazgo de antigüedades. A la vez se encomendó a las Reales Academia de la Historia y de Bellas Artes la tutela y vigilancia de los bienes históricos y artísticos. Cuando la desamortización eclesiástica se inició el inventariar los bienes incautados y a través de una Real Orden, de 29 de julio de 1835, se crearon las Comisiones Artísticas provinciales siendo nombrados sus componentes por el Gobernador civil de cada provincia. Dichas comisiones fueron unificadas al crearse por una Real Orden, de 2 de abril de 1844, la Comisión Central de Monumentos, la cual concedió el primer título de Monumento Nacional a la Catedral de León. Reglamentado por la Real Orden, de 13 de junio de 1844, la Comisión Central tenía como fin el “adquirir noticias de todos los edificios y “reunir los libros, códices, documentos, cuadros, estatuas, medallas y demás objetos preciosos, literarios y artísticos que diseminados en las provincias reclamando los que hubiesen sido sustraídos y puedan descubrirse”. También crear archivos y “formar catálogos, descripciones y dibujos de los monumentos”. La labor llevada a cabo fue enorme. La Comisión Central compuesta por personalidades tan eminentes como los académicos José Caveda, Pedro de Madrazo y Aníbal Álvarez se valió de artistas y dibujantes que como Avrial han dejado documentos gráficos hoy valiosísimos. En la segunda mitad de la centuria, pese a la renovación en 1865 del Reglamento de las Comisiones y los esfuerzos de sus componentes, no se consiguió un adelanto de las tareas más significativas Una nueva etapa en materia de inventarios y protección de los bienes muebles comienza con el inicio del siglo XX. En el año 1900 se crea el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes. Por iniciativa del granadino Juan Facundo Riaño, académico, político e insigne historiador del arte, casado con la hija de Gallangos, se publica el real Decreto, de 1 de junio de 1900, para la elaboración de los Catálogos Monumentales, con el fin de “emprender la catalogación completa y ordenada de las riquezas históricas y artísticas de la nación”. Figura importante de esta tarea fue el joven, también granadino, D. Manuel
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Gómez Moreno, que inició la catalogación de la provincia de Ávila y continuó por la de las provincias de León, Zamora y Salamanca, ésta última publicada en 1983. El rigor científico de los catálogos redactados por Ricardo Amador de los Ríos, Enrique Romero de Torres y José Ramón Mélida son hoy muy válidos frente a los menos científicos del periodista y literato Cristóbal de Castro. En una Real Orden de 20 de marzo de 1911, se ordena que los catálogos se publicasen de forma abreviada. Los originales de dichos catálogos se conservan en el Instituto Diego Velázquez del Consejo Superior de Investigaciones Científicas En 1919 el arquitecto Leopoldo Torres Balbás, que juzgaba que muchos de los catálogos se hacían con criterios equivocados, pedía que se crease una Comisión General de Monumentos que llevase un control estricto del estudio y la catalogación del Patrimonio Artístico de España. Después de la Guerra Civil, todavía se redactaron varios catálogos documentales, como el de la ciudad de Barcelona por Ainaud, Gudial y Verrié (1947) o el de Zaragoza por Francisco Abbad (1957). La segunda República española prestó gran atención al tema del Patrimonio monumental y artístico. Las decisiones legislativas del nuevo régimen fueron de gran trascendencia para el futuro. Con el Decreto de 1 de julio de 1931, el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes responsabilizó al Centro de Estudios Históricos de elaborar el fichero de las obras artísticas de España. En el año 1932 siendo Director general de Bellas Artes, Ricardo de Orueta, el Catedrático de Historia del Arte Francisco Javier Sánchez Cantón publica la primera edición del volumen Monumentos Españoles, cuya segunda edición en 1953 será ampliada en tres volúmenes por el también catedrático de Historia del Arte, José María de Azcárate. Ahora bien, la gran aportación de la segunda República será cuando el 13 de mayo de 1933, se promulgó la Ley del Patrimonio Histórico Nacional, que tendrá vigencia hasta la nueva Ley de Patrimonio Histórico Español de 25 de junio de 1985. También de la Segunda República fue la creación de la Junta Superior del Tesoro Artístico, encargada de “la confección, revisión y publicación de los catálogos monumentales” bajo el régimen de Franco, por Decreto de 9 de marzo de 1940; el Instituto Diego Velázquez del Consejo Superior de Investigaciones Científicas se encargó del fichero artístico. Con otros dos Decretos, uno de 1953 y otro de 1958, la Dirección General de Bellas Artes del Ministerio de
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Educación nacional tomaba la responsabilidad de actualizar el inventario y la catalogación artística de España. Con el fin expreso de reglamentar y hacer que fuese efectiva la protección del Patrimonio Histórico Artístico, inventariado y catalogado, el Ministerio de Educación y Ciencia en 1960 creó la Junta de Calificación, Valoración, Exportación de las obras de Importancia Histórica o Artística. Como se comprueba, dicha Junta se ocupaba solamente de la Exportación y no de la Importación de obras de arte. Su instauración fue en extremo acertada, pues venía a resolver la disparidad de disposiciones legales que regían las decisiones del Ministerio de Hacienda, reglamentadas en 1922, y las del Ministerio de Educación y Ciencia, de 1933 y que desde la desaparición de la republicana Junta Superior del Tesoro artístico bajo el franquismo, estaban necesitadas de ser unificadas de manera específica Gracias a la formación de la Junta se lograba así una mayor eficacia a la prohibición dictada en el siglo XVIII por Carlos III. Para lograr que la Junta de Calificación abarcase todos los aspectos relativos al Patrimonio, el Ministerio de Educación a propuesta del Director general de Bellas Artes, designaba seis miembros especializados en el tema escogidos entre los Académicos de la Historia y de Bellas Artes, los Catedráticos de la Universidad, la Escuela Superior de Arquitectura de Madrid y los Directores de Museos Nacionales. Además de ellos un vocal sería designado por el Ministerio de Hacienda en representación de la Dirección General de Aduanas. Estos cuatro miembros estaban completados por un Presidente y un secretario que, nombrados por el Ministro cada mes de octubre, podrían “ser reelegidos indefinidamente” También a las sesiones de la Junta “asistirá con voz, pero sin voto, el jefe de la Sección del Tesoro Artístico del Ministerio de Educación Nacional”. Según el artículo 2º del Reglamento, la Junta “se reunirá al menos una vez cada dos meses” y los miembros cobrarán dietas por su asistencia. Para los permisos de Exportación al extranjero de las obras de arte, los miembros de la misma, tras examinar las obras de arte y dictaminar acerca de su calidad o importancia, podrán delegar en el Presidente y su Secretario la facultad de informar sobre la manifiesta y escasa categoría o mediana calidad artística del objeto prestado.
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La creación, en 1977, del Ministerio de Cultura cambió en gran medida la política del Patrimonio artístico. La actual Junta de Valoración, no sólo se ocupa de la exportación ilícita sino también de la importación de las obras de arte adquiridas por el Estado Español en el extranjero. Tras la apertura de las fronteras, la libertad de comercio y circulación de los bienes culturales, España, integrada en la Comunidad Europea, tiene en cuenta las normas que rigen los demás países comunitarios. En lo que atañe la adquisición de obras de arte en el extranjero no sólo cuentan hoy las piezas españolas del pasado sino también las del arte moderno. En el franquismo, cuando se inauguró, en 1971, el nuevo edificio del Museo de Arte Contemporáneo se creó una Comisión de adquisición de obras de artistas extranjeros. Para adaptarse a la regulación del Patrimonio Histórico y el Mercado único se dictó un nuevo Reglamento, que en cuestión de las importaciones dictó normas para eliminar los pagos a la aduana y no gravar las nuevas adquisiciones, regulando el mercado y circulación de los bienes culturales. Uno de los temas todavía por resolver es el del mecenazgo artístico y el tratamiento fiscal de las donaciones y la dación artística. Respecto a esta última fórmula o sistema de compensación de pago a Hacienda hay que señalar que aplicada en Francia, de acuerdo con la Ley Malraux de 1968, dio un gran resultado. El hecho de que “todo heredero, destinatario o legatario pueda pagar los derechos de sucesión” con bienes ofrecidos en pago al Estado hizo posible que Francia obtuviese piezas de la herencia Picasso de obras con un enorme valor en el mercado sin desembolso alguno. En España, con la Ley de 1985 sobre el Impuesto de la Renta, aplicando el artículo 73 de pago de la deuda tributaria de sucesiones y donaciones con “animus donandi” de bienes BIC, se logró que, tras la valoración por la Junta y la aceptación del Ministerio de Hacienda, el estado español pudiese adquirir obras que sin esta discrecionalidad de la Administración pública, no hubiese podido pagar a causa de su falta de numerario. De tener en cuenta son hoy la existencia, por una parte, del Estado Central y por otro la de las Autonomías, a veces con discrepancias legislativas en materia de la gerencia de los temas del Patrimonio. No es cuestión aquí el analizar esta situación que, en el fondo, no compete a la Junta de Valoración en la cual hay vocales que representan los distintos y principales museos y las más importantes instituciones
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culturales de toda España. Como apéndice a este breve asunto, incluyo la lista de los miembros de la Junta que, en las décadas de los 80 y 90 del siglo XX he presidido. Compuesta por especialistas y expertos en las diferentes artes, la mayoría eran catedráticos de universidad y museólogos. No había representante de la Iglesia que, como se sabe, tiene su propia organización del Patrimonio eclesiástico. Una relación fructífera, aparte de las reuniones o sesiones mensuales de la Junta, era la que la presidencia y el ministerio conjuntamente y de manera eficaz tienen con la política de fronteras. Como se puede comprobar, el funcionamiento no puede ser mejor y más satisfactorio para la defensa del Patrimonio Español.
APÉNDICE JUNTA DE CALIFICACIÓN, VALORACIÓN Y EXPORTACIÓN DE OBRAS DE IMPORTANCIA HISTÓRICA Y ARTÍSTICA Miembros: – – – – – – – – – – – – – – – –
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Director de la Junta Secretario de la Junta Museo del Prado Museo Reina Sofía Museo Arqueológico Nacional Museo de Mérida Museo de la Ciencia Cuevas de Altamira Museo Romántico de Madrid Museo de Artes Decorativas Museo del Traje Biblioteca Nacional Archivo Histórico Nacional Militar, representante del Ministerio de Defensa Un catalán – Biblioteca de Barcelona Casamar, Manuel
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BIBLIOGRAFÍA BÁSICA LEGISLACIÓN BÁSICA. Patrimonio Artístico, Archivos y Museos. Ministerio de Cultura. Secretaría General Técnica, t. III. Madrid, 1978. ÁLVAREZ ÁLVAREZ, José Luis. Estudios Jurídicos sobre el Patrimonio Cultural de España. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales. S.A. Madrid, Barcelona, 2004. LOZANO BARTOLOZZI, María del Mar. “La acción del ministerio de Cultura y las Comunidades Autónomas. Museos, Fundaciones y Consorcios” y Alfonso de la Torre “De la nada al espectáculo. El mercado del arte en España desde 1975” en la enciclopedia España siglo XXI. Directores Salustiano del Campo y José Félix, t. 5. Francisco Rico/Jordi: Literatura y Antonio Bonet: Bellas Artes. Instituto de España y Fundación Sistema. Editorial Biblioteca Nueva, Madrid, 2009.
2. Evolutionary trends as regards the return of removed cultural property* Tullio Scovazzi** 1. INTRODUCTION The purposes of this study are to define the scope and the limits of existing international legal instruments in the field of return of cultural heritage1 and to elaborate on the principles that are being developed in international practice in this regard. The study is not limited to international law today in force (lex lata), but takes into account what seems to be the evolutionary trend in international law (lex ferenda). It also covers the ethical dimension inherent in the subject of return of cultural heritage to the States of origin. Culture is too important to be addressed only in the light of legal technicalities. In this field the distinction between morality and law may become blurred While various non-State actors are involved in the international movements of cultural properties2 (called also cultural objects or, *
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This paper is a revised and updated version of a study presented at the 2010 Meeting of the UNESCO Intergovernmental Committee for Promoting the Return of Cultural Property to Its Countries of Origin or Its Restitution in Case of Illicit Appropriation and reprinted, with the kind permission of UNESCO, as SCOVAZZI, “Diviser c´est Détruire: Ethical Principles and Legal Rules in the Field of Return of Cultural Property” in Rivista di Diritto Internazionale, 2011, p. 341. Professor of International Law, University of Milano-Bicocca, Milan, Italy. A distinction, coming from the name of the UNESCO Intergovernmental Committee for Promoting the Return of Cultural Property to Its Countries of Origin or Its Restitution in Case of Illicit Appropriation (see infra, para. 5.A), is sometimes made between “return”, used in a general sense, and “restitution”, used for stolen or illegally exported properties. The term “repatriation” is also used. As pointed out by NAFZIGER, Cultural Heritage Law: The International Regime, in NAFZIGER & SCOVAZZI (eds.), Le patrimoine culturel de l´humanité – Cultural Heritage of Mankind, Leiden, 2008, p. 147, non-State actors can be divided into seven categories, namely: private dealers, auction houses and collectors; museums and art galleries; anthropologists and archaeologists; indigenous and minority ethnic groups; artists; historic preservationists, archivists and art
Tullio Scovazzi
more generally, cultural heritage3), this study will mainly focus on States and on principles and rules which apply or should apply in the relationships between States. A last caveat relates to the instances that will be recalled hereunder. The subject of cultural heritage is rich in fascinating cases where claims for the return of properties have been put forward with very diverse outcomes. However, due to restrictions in time and space, this study cannot be analytic and provide references to each single case. It will refer to some selected instances which seem particularly useful in clarifying the basic aspects of the question4.
2. THE ANTECEDENTS 2.1. Canova’s journey to Paris An interesting antecedent of present debates on the return of cultural properties and preservation of cultural contexts can be found in a diplomatic mission made in 1815 by the Italian sculptor Antonio Canova (1757-1822). The French revolutionaries discussed whether works of art deserved to be destroyed as memories of the shameful age of tyrannies or should be preserved as such to help nations to progress in new directions. For instance, on 14 August 1792 the National Assembly adopted a decree relating to the destruction of monuments representing feudality. It was based on the assumption that objects which embodied pride, prejudice and tyranny should not be kept under the eyes
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historians; criminals and criminal organizations (in their turn divided into: forgers, fakers and defrauders; thieves; grave robbers and other illegal excavators; smugglers; war criminals). On the concept of cultural heritage see FRANCIONI, A Dynamic Evolution of Concept and Scope: From Cultural Property to Cultural Heritage, in Yusuf (ed.), Standard-Setting in UNESCO – Normative Action in Education, Science and Culture, vol. I, Paris, 2007, p. 221. Many instances discussed hereunder relate to the practice of Italy. Yet this practice is more accessible to the author of this study. But the choice can also be explained by the fact that, in the last few years, Italy has been particularly active on both sides of the issue, that is both in returning cultural properties to other States and in claiming the return of national cultural properties held in other States.
Evolutionary trends as regards the return of removed cultural property
of the French people and, if made of bronze, could more usefully be converted into cannons: “L´Assemblée nationale, considérant que les principes sacrés de la liberté et de l´égalité ne permettent pas de laisser plus longtemps sous les yeux du peuple français les monumens élevés à l´orgueil, au préjugé et à la tyrannie;
Considérant que le bronze de ces monumens, converti en canons, servira utilement à la défense de la patrie, ( )”5. However, while the fate of certain monuments was unquestionably decided, the objects which were of essentially artistic value could have the chance to be preserved: “Les monumens, restes de la féodalité, de quelque nature qu´ils soient, existant encore dans les temples et autres lieux publics, et même à l´extérieur des maisons particulières, seront, sans aucun délai, détruits à la diligence des communes (Art. 3). La commission des monumens est chargée expressément de veiller à la conservation des objets qui peuvent intéresser essentiellement les arts, et d´en présenter la liste au Corps-Législatif, pour être statué ce qu´il appartiendra” (art. 4).
In the end the view prevailed that France had the right and even the duty to “free” the works of art held by royal or religious oppressors in other countries and to exhibit them to the public in the national museums, beginning with the Louvre. This is the reason why the treaties concluded by France with defeated countries in Italy, such as those with the Papal State (Armistice of Bologna of 5 Messidor IV / 23 June 17966 and Peace Treaty of Tolentino of 1st Ventôse V / 19
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Text in DUVERGIER, Collection complète des lois, décrets, ordonnances, réglemens, avis du Conseil-d´Etat etc., 2nd ed., Paris, 1834, p. 305. See, in general, POMMIER, L´art de la liberté – Doctrines et débats de la Révolution française, Paris, 1991. Art. VIII: “Le pape livrera à la république française cent tableaux, bustes, vases, ou statues, au choix des commissaires qui seront envoyés à Rome; parmi lesquels objets seront notamment compris le buste de bronze de Junius Brutus et celui en marbre de Marcus Brutus, tous les deux placés au capitole; et cinq cent manuscrits au choix des mêmes commissaires” (PARRY, Consolidated Treaty Series, vol. 53, Dobbs Ferry, 1969, p. 128).
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February 17977) and others8, included, as a fig leaf of legality, provisions on the right to remove a certain number of cultural properties chosen by French generals or commissions9. In 1815, after the fall of Napoleon, Pope Pius VII sent Canova to Paris as his special envoy to King Louis XVIII in the attempt to recover the one hundred works of art and five hundred manuscripts delivered by the Papal State to France under the treaty of Tolentino. Although the question had been discussed, the instruments adopted within the framework of the Congress of Vienna (1815) did not provide explicitly for the return of cultural properties to the territories they had been taken from by France. Canova was known and celebrated everywhere in Europe for his outstanding artistic talent and personal qualities. He had been working for the most important private and public purchasers, including Venetian and English noblemen, the popes, Napoleon and his family, the emperor of Austria, the kings of Naples and of Bavaria, the tsar of Russia. The fact that one of Napoleon’s favourite artists10 was later in
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Art. XIII: “L´article VIII du traité d´armistice signé à Bologne, concernant les manuscrits et objets d´arts, aura son exécution entière et la plus prompte possible” (ibídem, at 489). For example, the treaty of 20 Floréal 4 (9 May 1796) between France and Parma (Art. IV: “Il [= Le Duc de Parme] remettra vingt tableaux, au choix du général en chef, parmi ceux existans aujourd´hui dans le duché”), the armistice of 23 Floréal 4 (12 May 1796) between France and Modena (Art. III: “Le duc de Modène sera tenu de livrer vingt tableaux à prendre dans sa galerie ou dans ses états, au choix des citoyens qui seront à cet effet commis”) and the armistice of 16 May 1797 between France and Venice (secret Art. V: “La république de Venise remettra enfin aux commissaires à ce destinés vingt tableaux et cinq cent manuscrits au choix du général en chef”). “Il n´en était fait aucun mystère. ( ) Les comités chargés de diriger l´entreprise menaient leurs opérations en toute clarté, et les chefs-d´oeuvre pillés étaient reçus à Paris avec le faste et les honneurs qu´ils méritaient. Ils étaient exposés au Louvre pour témoigner de glorieuses victoires, puis envoyés dans des musées de province, sauf s´ils étaient de très grande valeur” (POMIAN, Biens culturels, trésors nationaux, restitution, in Museum International, No. 228, 2005, p. 87). See also L´arte contesa nell´età di Napoleone, Pio VII e Canova (2009). See, among Canova’s works, the bronze statue of Napoleon (Brera Palace, Milan) and the marble statue of Paolina Bonaparte (Borghese Gallery, Rome). In 1802 Canova personally complained to Napoleon about the spoliation of works of art from Italy: D’ESTE, Memorie di Antonio Canova, Firenze, 1864, p. 127.
Evolutionary trends as regards the return of removed cultural property
charge of recovering the masterpieces removed by the former French emperor himself should not be seen as a change in human inclinations, but simply as confirmation that the merit of art goes beyond the fate of the protagonists of history. Yet Napoleon´ habit of removing works of art from defeated countries was criticized even at the time of the height of his glory. One of Canova´s most powerful allies in his mission was a booklet published in 1796 by the French scholar Antoine-Chrysostome Quatremère de Quincy (1755-1849), containing seven letters on the prejudice that would be caused to arts and science by the removal of monuments of art from Italy. In this work, re-published in Rome in 1803 and 1815, Quatremère took a clear position against the spoliation of the Italian territories11. The purposes of Quatremère´s booklet are clearly limited to the specific case of Rome. Nevertheless a broader scope can be attributed to his thoughts. According to Quatremère, a sort of “republic of arts and sciences” (république des arts et des sciences) had been established in Europe among a group of selected individuals. It was ruled by the principle of universal brotherhood which could not be defeated by the bloody practice of war12. A corollary to this general principle was that nobody had the right to seize properties which are the heritage of all peoples13. To imitate the ancient Romans who had the
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QUATREMERE DE QUINCY, Lettres sur le préjudice qu´occasionneroient aux Arts et à la Science, le déplacement des monumens de l´art de l´Italie, le démembrement de ses Ecoles, et la spoliation de ses Collections, Galeries, Musées, etc., Roma, 1815 (published for the first time in 1796; the 1815 edition, which Canova took with him to Paris, is used for the quotations in the following footnotes). “En effet, vous le savez, les arts et les sciences forment depuis long-temps en Europe une république, dont les membres, liés entre eux par l´amour et la recherche de beau et du vrai qui sont leur pacte social, tendent beaucoup moins à s´isoler de leurs patries respectives, qu´à en rapprocher les intérêts sous le point de vue si précieux d´une fraternité universelle. Cet heureux sentiment, vous le savez encore, ne peut être étouffé même par ces discordes sanglantes qui poussent les nations à s´entre-déchirer” (Quatremère de Quincy, op. cit., p. 3). “Ainsi, je ne puis bien répondre à votre question, qu´en faisant abstraction de ce faux intérêt de pays, qui est le partage des ignorans et des fripons: ce sera comme membre de cette république générale des arts et des sciences, et non habitant de telle ou telle nation, que je discuterai de cet intérêt que toutes les parties ont à la conservation du tout. Quel est-il cet intérêt? C´est celui de la civilisation, du