Pero este libro también es original porque ofrece respuestas a este amplio abanico de interrogantes desde las trincheras de la ciencia política y el derecho, a partir de un novedoso conjunto de herramientas académicas. A lo largo de este texto es posible encontrar desde un análisis en clave histórica y política de ciertos precedentes, hasta estudios de comportamiento judicial, pasando por evaluaciones empíricas de diseño institucional, lo que le permite ofrecer una mirada fina de una de las instituciones clave del Estado mexicano. Una perspectiva capaz de destacar matices, asegunes y claroscuros. De tal manera que lo que el lector tiene entre sus manos, es un libro crítico, equilibrado y agudo sobre el desempeño de nuestra Suprema Corte en los primeros lustros de la democracia mexicana y los retos que tendrá que sortear en el futuro para asumir con responsabilidad el papel que le corresponde en la consolidación de esta nueva etapa política del país.
Andrea Castagnola (Editores) Saúl López Noriega
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
ANDREA CASTAGNOLA SAÚL LÓPEZ NORIEGA (Editores) EL ROL DE LA SUPREMA CORTE EN LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA DE MÉXICO
El rol de la Suprema Corte en la consolidación democrática de México es un libro inédito en la discusión académica del país. No sólo porque se trata de una obra que se integra a partir de las reflexiones de un conjunto de destacados académicos, nacionales y extranjeros, sobre un tema prácticamente inexplorado: el papel del tribunal constitucional mexicano en la consolidación democrática del país. ¿Cuáles son sus aportaciones en este sinuoso proceso?, ¿qué aspectos deben integrar la agenda futura de la Corte?, ¿en dónde residen los riesgos de la justicia constitucional en esta etapa política del país? Éstas y muchas otras preguntas justo se responden en este libro con información, inteligencia y lenguaje claro.
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EL ROL DE LA SUPREMA CORTE EN LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA DE MÉXICO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
EL ROL DE LA SUPREMA CORTE EN LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA DE MÉXICO
Editores
ANDREA CASTAGNOLA Universidad de Bergen, Noruega
SAÚL LÓPEZ NORIEGA
Centro de Investigación y Docencia Económica, México
Ciudad de México, 2016
Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y de los editores. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/
© Andrea Castagnola y Saúl López Noriega
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, PH Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-111-7 MAQUETA: Tink Factoría de Color
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EDITORES Y COLABORADORES Andrea Castagnola. Es profesora-investigadora en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede México. Cuenta con una beca de posdoctorado de la Universidad de Bergen, Noruega. Es doctora en ciencias políticas por la Universidad de Pittsburgh. Sus investigaciones se especializan en el área de la política comparada y la política judicial en Latinoamérica. Sus trabajos han sido publicados en Journal of Politics, Journal of Politics in Latin America, British Journal of Political Science y en Política y Gobierno, entre otras. Tom Ginsburg. Es profesor Leo Spitz de derecho internacional en la Universidad de Chicago, donde también tiene un cargo en el departamento de Ciencia Política. Posee los grados de licenciatura en arte, licenciatura en derecho y doctorado en filosofía por la Universidad de California, Berkeley. Actualmente codirige el proyecto comparativo de Constituciones, un conjunto de datos financiados por la NSF que cataloga a las Constituciones del mundo desde 1789. Su más reciente libro en coautoría, The Endurance of National Constitutions (2009), ganó el premio al mejor libro de la sección de democratización comparativa de la Asociación Americana de Ciencias Políticas. Otros libros de su autoría son: Judicial review in new democracies (2003), Administrative law and governance in Asia (2008), Rule by law: the politics of courts in authoritarian regimes (con Tamir Moustafa, 2008) y Comparative constitutional law (con Rosalind Dixon, 2011). Antes de comenzar a desempeñarse como académico trabajó como asesor legal en los tribunales de reclamaciones de Irán-Estados Unidos, La Haya, Países Bajos, además de haber sido consultor de numerosos organismos internacionales de desarrollo y de gobiernos en temas de reformas legales y constitucionales. Matthew C. Ingram. Actualmente es profesor adjunto en la Universidad de Albany, SUNY. Su investigación examina las reformas del sector jurídico y judicial en América Latina, principalmente en Brasil y México. Es licenciado en derecho (JD 2006) y doctor en ciencias políticas (2009), ambos por la Universidad de Nuevo México. Antes de unirse a la facultad de la Universidad de Albany fue becario posdoctoral en el Centro de Estudios U.S.-Mexicanos en la Universidad de California, San Diego, y en el Instituto Kellogg para los Estudios In-
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ternacionales en la Universidad de Notre Dame. Su trabajo académico ha aparecido en revistas como Comparative Politics and the Journal of Law, Economics and Organization. Actualmente está concluyendo un proyecto de libro, “Crafting Courts in New Democracies”, que presenta su investigación sobre México y Brasil. Saúl López Noriega. Es investigador en la División de Estudios Jurídicos del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE). Cuenta con un doctorado en filosofía política y derecho constitucional por la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Imparte cursos sobre derecho constitucional y democracia y medios de comunicación. Su investigación se centra en los temas de justicia constitucional, democracia y tribunales constitucionales y la concentración de los medios de comunicación. Es miembro de la mesa editorial de la revista Nexos, donde edita su blog judicial El juego de la Suprema Corte. Algunas de sus publicaciones son Democracia, poder y medios de comunicación, México, Fontamara-Konrad Adenauer, 2009; El IFE frente a los medios de comunicación, México, TEPJF, 2011; Elección presidencial de 2012. Análisis de su impugnación, México, TEPJF, 2015. Francisca Pou Giménez. Es profesora asociada en el Departamento de Derecho del ITAM, en la Ciudad de México. Cuenta con un doctorado por la Yale Law School e imparte clases de derecho constitucional y derecho constitucional comparado. Se desempeñó como secretaria de estudio y cuenta del ministro Cossío Díaz en la Suprema Corte de México de 2004 a 2011. Ha escrito artículos y capítulos de libros sobre el arbitraje constitucional, la protección de los derechos fundamentales, el pluralismo lingüístico y el constitucionalismo latinoamericano. Su trabajo actual se centra en el cambio constitucional en el marco del México contemporáneo, que incluye el estudio de la dinámica de la reforma constitucional, las estructuras procedimentales e institucionales del Poder Judicial, las transformaciones de la revisión judicial y las relaciones entre las fuentes internas y externas del derecho. Andrea Pozas Loyo. Es investigadora de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Es doctora en ciencia política por la Universidad de Nueva York (NYU); maestra en ciencia política por la misma institución; maestra en filosofía por
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la New School University y licenciada en filosofía por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Sus temas de investigación son: la teoría política y jurídica, y el constitucionalismo comparado de América Latina. Sus trabajos sobre estos temas han sido publicados en prestigiadas revistas internacionales y en volúmenes editados naciones e internacionales. Julio Ríos Figueroa. Es profesor-investigador en la División de Estudios Políticos del CIDE en la Ciudad de México, e investigador nacional nivel II. Es doctor en ciencia política por la Universidad de Nueva York. Sus investigaciones se centran en los temas de constitucionalismo, Estado de derecho y Poder Judicial desde una perspectiva de política comparada especialmente sobre América Latina. Sus artículos han sido publicados en revistas como Comparative Polítical Studies, Journal of Law, Economics & Organization, Comparative Politics, Latin American Politics & Society y el Journal of Latin American Studies. El profesor Ríos es coeditor, con Gretchen Helmke, del libro Courts in Latin America y autor del libro Constitutional Courts as Mediators. Armed Conflict, Civil-Military Relations, and the Rule of Law in Latin America, ambos publicados por Cambridge University Press. El profesor Ríos ha sido Hauser Research Scholar en la escuela de leyes de la Universidad de Nueva York, profesor visitante en el Instituto Juan March en Madrid, y O’Gorman Fellow en la Universidad de Columbia. Pedro Salazar Ugarte. Es director e investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Obtuvo su doctorado en filosofía política por la Universidad de Turín, Italia, y es licenciado en derecho por el ITAM. Sus temas de investigación se centran en el derecho constitucional, los derechos humanos y la democracia. Es miembro de los consejos editoriales de Isonomía y Teoría Política y colaborador habitual de la revista Nexos. Entre sus libros se encuentran La democracia constitucional. Una radiografía teórica, México, FCE-UNAM, 2006 y Crítica de la mano dura, México, Océano, 2012.
INTRODUCCIÓN Tom GINSBURG El proceso de reforma democrática en México, desde principios de la década de los noventa, ha sido significativo en muchos aspectos, siendo ciertamente el creciente protagonismo de las leyes y los tribunales uno de los más importantes. Sin embargo, durante la transición de un régimen autoritario de un partido dominante a una democracia vigorosa, quizá no debe sorprendernos que la Suprema Corte de México haya tomado un rol mucho más importante. Comenzando con la reforma judicial implementada a comienzos de 1995 y pasando rápidamente a las elecciones de 2000, que llevaron al primer cambio en el poder presidencial en muchas décadas, es el escenario donde la Corte surge con un rol protagónico en la escena política mexicana. Académicos mexicanos y de otras naciones han llevado a cabo una importante cantidad de estudios interdisciplinarios que acompañan estas reformas e integran análisis políticos y jurídicos (por ejemplo, Rios-Figueroa 2007; Magaloni 2003, 2006; Sanchez et al. 2011; Inclán 2009). Estos textos se ubican entre los más variados e interesantes dentro del campo de los estudios de derecho comparado, y el presente libro no es la excepción. Por medio de la utilización de diferentes metodologías, los autores aquí presentes ayudan a esclarecer el rol evolutivo de la Corte en la democracia mexicana. Los capítulos ameritan ser analizados exhaustivamente no sólo por los investigadores mexicanos, sino por otros académicos que estén interesados en comprender el rol de los tribunales y la dinámica de la democratización. En esta introducción, brevemente posiciono el caso de México desde una perspectiva comparativa y, posteriormente, realizo algunos comentarios sobre los capítulos que integran este libro. Vale adelantar que en conjunto brindan un aporte significativo a la literatura de la política judicial comparada. Comenzaré considerando lo que es una transición democrática paradigmática desde un gobierno autoritario. Dicha transición, ya sea lenta o rápida, por definición involucra la introducción de una genuina competencia política; normalmente también involucrará una reforma constitucional o su sustitución. Comprender o asumir
Tom Ginsburg
el pasado puede implicar algún esfuerzo. Y casi con certeza, también estará acompañado por un rol creciente de la ley y los tribunales. Con relación al periodo autoritario, es probable que los tribunales jueguen un rol más prominente en la protección de los derechos en la democratización; también pueden ocupar un rol más decisivo en la resolución de disputas políticas. La expansión de los derechos y la democracia constituyen un hecho natural. La democracia, desde nuestra perspectiva, requiere los límites de un orden constitucional seguro para ser efectiva. Estos límites incluyen la definición de las reglas del juego, así como la provisión de que ciertas zonas del juego —incorporadas en los derechos constitucionales— no puedan ser tocadas por el proceso político. Actualmente, la democratización involucra la articulación de los derechos junto con una maquinaria que los proteja. En muchos países, la creación de un tribunal constitucional orientado a servir como principal institución de revisión constitucional ha sido una tendencia de gran relevancia. Dicho tribunal tendrá la última palabra en lo concerniente a la interpretación de la Constitución, y, naturalmente, pasará a estar profundamente involucrado en la vida política en aquellos países que lo hayan establecido. Sin embargo, también existen otras clases de instituciones constituidas para mejorar la protección de los derechos; entre ellas, las comisiones de derechos humanos, los defensores del pueblo u ombudsmen y las salas especiales en la justicia ordinaria. Además de la protección de los derechos, el fenómeno general de la judicialización ha significado que otros tribunales estén jugando roles cada vez más centrales en la resolución de disputas políticas. Los conflictos políticos que en el pasado podían resolverse dentro de los confines de un único partido político, ahora salen a la luz y adquieren una forma jurídica. Esto, naturalmente, significa que los tribunales confrontan varias de las interrogantes relacionadas con la transición política que involucran asuntos distributivos, la justicia administrativa y la resolución de disputas electorales. Parece que muchas de las nuevas democracias se encuentran en la posición de Estados Unidos, que fue bien señalada por Alexis de Tocqueville a principios del siglo XIX: son pocos los conflictos políticos o sociales que no encuentran su camino a los tribunales.
Introducción
Los tribunales han reaccionado ante estas nuevas demandas con una interesante gama de respuestas. Una manera de pensar esto es en términos de la función judicial (Kapiszewski et al. 2013). Los roles están limitados por la estructura institucional, pero los tribunales también tienen cierto poder para articular su propia posición en el orden democrático, en virtud de los casos que eligen para decidir, su punto de vista de su propia jurisdicción como expansiva o limitada, y las decisiones de fondo que toman. En algunos países, los tribunales han jugado un papel importante en el proceso de reforma en sí. Otros tribunales han sido más pasivos, esperando que hubiera un profundo proceso de consolidación antes de ejercer más autoridad. Y un pequeño número de tribunales han desempeñado un papel importante en la defensa de las prerrogativas del antiguo régimen, defendiendo el pasado contra el futuro. En resumen, la democratización generalmente se acompaña de una expansión en el alcance y el nivel del Poder Judicial. Pero esa afirmación general oculta una gran diversidad de variantes, que nos conmina a examinar la dinámica en contextos particulares. Al examinar el papel de cualquier alto tribunal en particular, debemos tomar en cuenta el entorno institucional, la socialización, las actitudes de los jueces y las respuestas de otras partes involucradas del sistema político hacia el Poder Judicial. Por ejemplo, en Chile, como Lisa Hilbink (2007) ha demostrado, los jueces se mostraban muy renuentes a ampliar su papel a partir de una larga tradición de apoliticismo. Por el contrario, en Sudáfrica, tanto la tradición de autonomía judicial como la necesidad de un mecanismo de compromiso efectivo llevaron a la clase política a estar dispuesta a darle al tribunal constitucional un lugar destacado en la transición democrática (Meierhenrich 2008). Los actores políticos no sólo le delegan poderes a los tribunales, sino que también reaccionan ante ellos, y el aumento de la fragmentación política puede darle a los tribunales más margen de maniobra. En este sentido, la democracia, por definición, ofrece un margen más amplio para que los tribunales determinen sus roles. El tiempo es otra dimensión importante de este análisis, ya que la literatura comparada nos ha ayudado a entender que los roles pueden cambiar con el tiempo. Hay algunos indicios de que con la consolidación democrática los tribunales chilenos están cambiando sus ideas sobre su propio rol (Couso et al., 2011). Por el contrario, el Tribunal
Tom Ginsburg
Constitucional de Hungría jugó un papel importante en los primeros años de la transformación constitucional, pero desde entonces ha pasado a ser menos dinámico, ya que otras instituciones políticas han buscado activamente restringirlo. Teniendo en cuenta las dimensiones del rol que desempeñan, el entorno institucional y político y el tiempo, podremos entender por qué los tribunales actúan de la manera que lo hacen en cualquier momento y lugar. II En cuanto a México, está claro que, como en cualquier transición democrática, el legado del pasado y las peculiares dinámicas de la transición han sido especialmente importantes en la conformación del presente. Durante el período autoritario, los jueces y magistrados, al igual que otros altos funcionarios del país, estaban integrados en un sistema dominado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Como es típico de los sistemas de partidos dominantes, los tribunales no eran particularmente importantes en la gobernanza, aunque eran formalmente autónomos en el régimen autoritario. En este sentido, si bien la Suprema Corte de México estaba dotada formalmente con el poder de revisión constitucional, solamente decidió 55 controversias constitucionales entre 1917 y 1994, como Castagnola y López Noriega señalan en el capítulo tres de este libro. Los tribunales confiaron en una especie de formalismo del derecho civil para mantenerse dentro de una zona delimitada. La década de 1980 vio un periodo de reformas que llevaron gradualmente a la democratización (Magaloni 2006; Rios-Figueroa 2007). Al igual que en muchas otras situaciones democratizadoras, la reforma política estuvo acompañada del fortalecimiento judicial. Sin embargo, el carácter gradual de la transición política de México significó que no todas las reformas institucionales en el sistema judicial ocurrieran a la vez, sino de forma episódica. A diferencia de la mayoría de otras nuevas democracias en América Latina, no se creó ningún tribunal constitucional especial ni hubo ninguna designación especial en la Suprema Corte. En cambio, el Poder Judicial ha visto cómo su poder se ha ido ampliando paulatinamente. Una reforma judicial importante en 1995 amplió la jurisdicción constitucional y
Introducción
presentó un consejo de la judicatura para aislar los nombramientos judiciales y la administración del proceso político; también modificó la estructura de la propia Suprema Corte. Nuevas reformas en 1999 y 2011, junto con varias decisiones importantes por parte de la misma Suprema Corte, ayudaron a desarrollar el marco institucional. Las reformas de 2011, reforzadas en 2013, eliminaron la limitación de larga data en el juicio de amparo para que sólo tuviera efecto jurídico para las partes del caso (el llamado efecto inter partes). Esto había planteado un límite importante en la formulación de políticas de los tribunales mexicanos, pero ahora el Poder Judicial tiene muchas de las herramientas básicas necesarias para desempeñar el papel paradigmático descrito anteriormente. Asimismo, la posibilidad de utilizar directamente los tratados internacionales le da al Poder Judicial un nuevo y significativo arsenal. Naturalmente, el comportamiento judicial ha cambiado con la democratización, y los capítulos que conforman este libro nos ayudan a entender tales cambios. El capítulo desarrollado por Andrea Pozas Loyo y Julio Ríos Figueroa muestra cómo la transición ha afectado una área muy importante, pero poco estudiada. Como parte de un proyecto de investigación comparativo más amplio, estos académicos trazan la evolución de las relaciones de competencia entre los tribunales militares y civiles, demostrando así cómo el periodo reciente ha sido testigo de una restricción significativa por parte de la Corte del fuero militar. Esto proporciona un ejemplo de lo que podríamos describir como un movimiento democratizador paradigmático por parte de los tribunales. El capítulo utiliza esta área del derecho para desarrollar la idea de la función judicial más allá de la precedente literatura comparada y, por ello, hace un aporte teórico útil. Aun así, a pesar de las grandes expansiones en su papel y su poder, hay una sensación general entre los otros autores de este libro de que la capacidad de la Suprema Corte de México está por debajo del rol que se le pide, y refleja los dolores propios del proceso de maduración que se podrían observar en un tribunal más joven. Parece que no se han aprovechado muchas oportunidades y, de hecho, pareciera que la Corte es incapaz de satisfacer las mayores demandas que acompañan a la democratización. Por lo tanto, vale la pena prestar atención a estos análisis.
Tom Ginsburg
El capítulo de Francisca Pou Giménez es una poderosa denuncia de ciertas deficiencias institucionales. En su lúcido análisis, primero demuestra que la democratización condujo a la expansión de los papeles de la Corte y las tareas demandadas a la misma. Además de servir como tribunal supremo de apelación en un amplio sistema judicial federal, la Suprema Corte desempeña un papel importante en la administración de justicia. Esto significa que tiene muy poco tiempo para cualquiera de sus tareas. En este sentido, señala que la decisión de retener un único tribunal supremo en lugar de establecer un tribunal constitucional conforme el modelo kelseniano resultó ser crucial. La Corte debe preocuparse por su propia jurisprudencia constitucional, por la gestión de un sistema judicial complejo, y por pronunciarse sobre los recursos interpuestos en todo el país. Todo esto hace que la lista de casos sea un poco difícil de manejar. En la transición a la democracia, la Suprema Corte de México ha estado acumulando tareas sin descartar ninguna. Como si esto fuera poco, en su análisis Pou describe muchas características del funcionamiento de la Corte que parecen premodernas. Los continuos privilegios entre los litigantes de reuniones informales ex parte con los ministros, así como la práctica de anunciar públicamente sus decisiones mucho antes de que éstas hayan sido formuladas por escrito, son dos ejemplos centrales que serán de gran interés para los comparativistas por ser tan inusuales y contrarios al sistema paradigmático de derecho. Sin embargo, los problemas no son simplemente formales. Pou se centra en lo que ella denomina la “confusión de la decisión” que resulta en la falta de claridad respecto de lo que en realidad el tribunal ha decidido. En algunos contextos, por supuesto, la ambigüedad puede ser estratégica y ventajosa. Por ejemplo, Cass Sunstein (1995) ha celebrado los méritos de las decisiones judiciales que están “teorizadas de manera incompleta”, ya que pueden permitir una evolución en la ley. Pero parece que la Corte de México ha tomado esto más allá para resultar en lo que podríamos denominar como las decisiones “formuladas de manera incompleta”, donde los académicos y demás comentaristas analizan los pronunciamientos públicos de los jueces individuales (a partir de la versiones estenográficas) en lugar de la sentencia final escrita que sólo aparece meses después. Si bien las decisiones formuladas de manera incompleta tienen la misma virtud política de permitir
Introducción
a los diferentes actores leer cosas diferentes en la decisión del tribunal, tienen el vicio de no producir ninguna jurisprudencia real, como lo demuestra el relato de Pou sobre las decisiones de la Corte con referencia al aborto entre 2008 y 2011. Estas insuficiencias institucionales tienen consecuencias en lo que respecta a la capacidad de la Suprema Corte de desarrollar una reputación entre la comunidad jurídica. La reputación es un recurso central para el ejercicio del Poder Judicial, y los tribunales pueden tomar algunas decisiones sobre a qué audiencias quieren enfocarse (Garoupa y Ginsburg 2011). Los factores institucionales también importan. Los poderes judiciales ordinarios en las jurisdicciones civiles tienden a centrarse en la reputación colectiva del tribunal, dejando a los jueces en el anonimato. Por el contrario, las judicaturas del common law y los tribunales constitucionales generalmente hacen hincapié en la reputación individual. Al pasar a un sistema de opiniones anunciadas individualmente, la Suprema Corte mexicana parece estar cambiando su mecanismo para producir una buena reputación y así poder obtener una mayor confianza por parte de la opinión pública. Sin embargo, este cambio no está completo. Y existe una tensión entre la nueva capacidad de la Corte de “mostrarse en público” (Staton 2010) y su función básica de gestionar un sistema jurídico coherente que tenga una buena reputación a los ojos de los profesionales del derecho. A la larga, las debilidades institucionales podrían limitar el impacto de la Corte. La argumentación implica que la popularidad pública no será suficiente si la Corte no tiene una sólida reputación entre los actores fundamentales del sistema legal. Andrea Castagnola y Saúl Noriega tienen dos estudios cuidadosos en este volumen que analizan las decisiones de los ministros en más de mil casos entre 2000 y 2011. En su primer capítulo, lidian con la cuestión de si la Suprema Corte de México es un mediador eficaz entre los poderes, y dan una respuesta negativa a la misma. En su segundo capítulo, examinan el comportamiento judicial en los casos de derechos humanos, tanto en los juicios de amparo como en las denominadas “acciones de inconstitucionalidad”. Como en la mejor obra empírica, descubren algunos hechos sorprendentes sobre el modelo de la toma de decisiones judiciales, que sorprenderá incluso a los observadores avezados de la Suprema Corte. Por ejemplo, muestran que en los últimos años los ministros nombrados por el PRI se muestran
Tom Ginsburg
más propensos que los ministros nombrados por el PAN, a respaldar juicios de amparo. Sin embargo, en líneas generales hallan que el supremo tribunal es bastante conservador y no particularmente contramayoritario. Nuevamente, esto parece compatible con la visión de una Corte que todavía está tratando de encontrar su papel, una tarea permanente que todavía está incompleta. Las reformas constitucionales de 2011 se centraron en gran medida en los derechos humanos, reformulando muchas de las garantías fundamentales ya establecidas en la Constitución. Esto sugiere que existe una demanda social para que la Corte sea conocida como un organismo de derechos humanos, en lugar de ser un organismo centrado en la gestión del federalismo. Es demasiado pronto para concluir al respecto, pues como cualquier cambio de esa índole todavía está en proceso. El estudio de Pedro Salazar Ugarte sobre el litigio estratégico expone una explicación teórica sobre el papel de los litigios de derechos. A su juicio, los litigios de derechos van al fondo de la misión de los tribunales en una democracia constitucional, especialmente en una época de internacionalización de los derechos. Incluye varios estudios de casos de litigio fascinantes, pero en general piensa que la Suprema Corte de México podría hacer más. Una vez más, uno queda preguntándose si la continua acumulación de tareas y funciones, con todas las expectativas que éstas conllevan, simplemente ha limitado demasiado a la Corte. III El Poder Judicial está supeditado a hacer predicciones específicas sobre los rumbos que la Corte podría tomar en particular o el momento en que podría ocurrir cualquier cambio. Una de las mejores características de los capítulos de este libro es que cada uno toma una perspectiva dinámica, y el panorama general es el de una Corte en transición. Mucho ha cambiado en los últimos veinte años, y hay algunas señales de que el máximo tribunal podría seguir aumentando su papel, como podría esperarse de la experiencia de otros tribunales en democratización. En la actualidad, una forma de ilustrar las cuestiones en juego en México es mediante el contraste de dos visiones alternativas para lo
Introducción
que la Corte podría verse, digamos, en 2030. Una visión es la de las reformas de los derechos humanos de 2011 llegando a su plenitud y la Corte emergiendo como un jugador principal en la protección de los ciudadanos de las diversas amenazas a sus derechos tanto de los sectores públicos como privados. Desde este punto de vista, un amplio conjunto de estructuras de apoyo, entre ellos abogados, organizaciones no gubernamentales y medios de comunicación, trabajarán en conjunto con el tribunal supremo para formar una especie de ecología de los derechos. Tanto la Corte como los actores sociales tendrán un papel de fortalecimiento mutuo. Así, la sociedad mexicana se manifestará como una sociedad más justa. Sin embargo, hay otra visión menos transformadora. Se trata de la de una Corte que no opta por aprovechar la oportunidad proporcionada por las nuevas herramientas jurídicas y jurisdiccionales. Presionado por el peso de toda su carga de trabajo acumulada, el máximo tribunal buscará un término medio. De acuerdo con este punto de vista, la Corte mantendría su enfoque como un órgano de apelación en los asuntos jurídicos ordinarios, tal vez enfocándose especialmente en temas relacionados con el federalismo constitucional. La vida política del país puede permanecer tal cual lo está hoy, aunque con algunos nuevos desafíos. ¿Qué visión prevalecerá? ¿Cuál será el papel de la Corte en una o dos décadas? La esperanza de que la primera visión prevalezca está implícita en algunas de las críticas de este libro, pero uno tiene la sensación general de que el motor no ha detenido aún su marcha. Es evidente que el desarrollo de la dirección maximalista orientada a los derechos requerirá una mayor atención a los desafíos de las cargas de trabajo y la capacidad identificadas anteriormente. También puede requerir un mayor cambio generacional entre los ministros, para que individuos con diferentes expectativas de roles ocupen su lugar. Y requerirá de una comunidad académica que continúe desafiando a los tribunales con estudios rigurosos sobre su rendimiento, sirviendo como un monitor en nombre de la sociedad. Este libro representa un buen ejemplo de este tipo de trabajo.
Tom Ginsburg
REFERENCIAS Couso, Javier, et al. (editores)(2011), Cultures of legality: judicialization and political activism in Latin America, New York, Cambridge University Press. Garoupa, Nuno y Tom Ginsburg (2011), “Reputation, information and the organization of the judiciary”, 4:2 Journal of Comparative Law. Hilbink, Lisa (2007), Judges beyond politics in democracy and dictatorship: lessons from Chile, New York, Cambridge University Press, 2007. Inclan, Silvia (2009), Judicial reform in Mexico: political insurance or the search for political legitimacy?, Political Research Quarterly, December 2009, vol. 62. Kapiszewski, Diana, et al., (eds) (2013), Consequential Courts, New York, Cambridge University Press. Magaloni, Beatriz (2003), “Authoritarianism, democracy and the Supreme Court: horizontal exchange and the rule of law in Mexico”, en Mainwaring Scott and Welna Christopher, (eds), Democratic accountability in Latin America, New York, Oxford University Press. Magaloni, Beatriz (2006), Voting for autocracy: hegemonic party survival and its demise in Mexico. New York, Cambridge University Press. Meierhenrich, Jens (2008), The legacies of law: long-run consequences of legal development in South Africa, 1652–2000, New York, Cambridge University Press. Ríos, Julio (2007), “The Emergence of an Effective Judiciary in Mexico, 1994-2002”. Latin American Politics & Society, vol. 49, num. 1. Sánchez, Arianna, et al., 2011, “Legalist vs. interpretivist: the Supreme Court and the democratic transition in Mexico”, en Helmke Gretchen and RíosFigueroa Julio, (eds), Courts in Latin America. New York, Cambridge University Press. Staton, Jeffrey (2010), Judicial Power and Strategic Communication in Mexico, New York, Cambridge University Press. Sunstein, Cass (1995), “Incompletely Theorized Agreements”, Harvard Law Review, 108 (7).
LAS TRANSFORMACIONES DEL ROL DE LA SUPREMA CORTE Andrea POZAS LOYO Julio RÍOS FIGUEROA El objetivo de este capítulo es ofrecer una introducción sistemática a los roles que la Suprema Corte de México ha desempeñado desde 1917 hasta 2012. Presentamos un marco de análisis que incorpora las perspectivas política y jurídica sobre la labor de la Corte, estableciendo un diálogo entre las diversas literaturas actuales sobre este tribunal. Esperamos que sea de interés tanto para los estudiantes como para los especialistas, y que contribuya a construir puentes entre los especialistas que analizan a la Suprema Corte de Justicia mexicana desde los diferentes campos del conocimiento. Durante la última década se ha producido un aumento importante en la cantidad de estudios sobre la Suprema Corte de México1. A diferencia de lo que ocurría hace algunos años, estos estudios provienen de diversas disciplinas de las ciencias sociales, y no exclusivamente del derecho. En la actualidad hay una serie de investigaciones empíricas de suma riqueza descriptiva que iluminan cómo los ministros son elegidos y cómo deciden los casos (Elizondo y Magaloni 2010), la cantidad y el tipo de casos que la Suprema Corte decide en general (Bustillos 2009a)2 o por medio de los instrumentos específicos de revisión constitucional, como la acción de inconstitucionalidad (López-Ayllón y Valladares 2009) y la controversia constitucional (Hernández 2011). Estos estudios han proporcionado información fundamental sobre la Suprema Corte y han dejado ver qué datos aún hacen falta. También existen una serie de estudios que desde la ciencia política buscan explicar el comportamiento de los ministros de la Suprema Cor-
1
2
Para una revisión detallada sobre los estudios sociojurídicos en México, incluyendo la Suprema Corte, véase Pérez-Perdomo 2012, y Rios-Figueroa 2012. La Corte Suprema de México ha producido una base de datos de sus resoluciones accesible a través de Internet (lex); se puede consultar en http://www2.scjn. gob.mx/alex/
Andrea Pozas Loyo y Julio Ríos Figueroa
te haciendo hincapié en los efectos de los diferentes tipos de restricciones no legales sobre las decisiones de los ministros. En este sentido, por ejemplo, se ha demostrado que los ministros de la Suprema Corte comenzaron a nivelar el campo de juego electoral poco después de la reforma de 1994 (Finkel 2003), que el gobierno dividido de 1997 aumentó la probabilidad de las decisiones en contra del PRI (Ríos-Figueroa 2007), y que el cambio del partido en el Poder Ejecutivo en 2000 también aumentó la probabilidad de que la Corte declare incostitucional un acto o ley gubernamental (Sánchez et al. 2011). También se ha demostrado que desde 1995 la Suprema Corte busca activamente el apoyo de la opinión pública con el fin de construir su poder y autoridad para incrementar la probabilidad de que se cumplan sus decisiones (Staton 2010; 2004). El tema central de estos estudios de ciencia política es que la Suprema Corte es un actor político estratégico que ha concentrado sus esfuerzos en el arbitraje de los conflictos políticos, restándole importancia a su rol de protector de los derechos fundamentales (Ansolabehere 2010; Sánchez et al. 2011; Helmke y Rios-Figueroa 2011). En parte como respuesta a las limitaciones de los estudios desde la ciencia política y en parte debido a la creciente importancia de la jurisprudencia de la Corte para las políticas públicas y la política, los juristas han comenzado a producir líneas jurisprudenciales sistemáticas sobre temas específicos. Este trabajo novedoso (para México) ha producido conocimiento jurisprudencial especializado en áreas tales como el derecho al debido proceso en materia penal (Magaloni e Ibarra 2008), la capacidad fiscal del Estado y la imposición justa de las cargas fiscales (Elizondo y Pérez de Acha 2006), el federalismo (Caballero 2013), la separación de poderes (Carbonell y Salazar 2006, cap. 6), el alcance y límites de la libertad sexual y reproductiva (Madrazo y Vela 2011; véase también Pou 2010), y libertad de expresión (Pou 2011; 2013). En términos de comportamiento jurídico, el tema central de estos estudios es que la Corte está construyendo su comprensión sobre las reglas básicas del juego político y sobre la protección efectiva de los derechos fundamentales muy lentamente y de manera dispar y no siempre coherente3. 3
Una explicación subyacente y no siempre explícita de la construcción jurisprudencial inestable e incoherente es la capacitación jurídica tradicional, y la ideología socialmente conservadora de algunos de los ministros. Sánchez et al. (2011)
Las transformaciones del rol de la Suprema Corte
En suma, el conocimiento sobre la Suprema Corte de México ha avanzado considerablemente en las últimas dos décadas. Sin embargo, mientras que ahora tenemos análisis jurídicos y de ciencias sociales sobre la Corte, estas dos perspectivas permanecen en gran medida aisladas e incluso contrapuestas. Consideramos que la Suprema Corte juega simultáneamente un rol político y un rol jurídico; por ello, consideramos que tiene que ser analizada a partir de estas dos perspectivas simultáneamente. Además, creemos que cada una de estas dos perspectivas tomadas de manera aislada tiende a abrazar presupuestos erróneos que necesitan ser abandonados para dar cuenta de la evolución y las determinantes de la conducta jurídica en México. Por una parte, mientras que la mayoría de los estudios de ciencias sociales sobre la Suprema Corte se enfocan en las últimas dos décadas, es importante reconocer que la Corte siempre ha sido un actor clave en la vida política de México, y que su función ha cambiado a través del tiempo y en sus distintos contextos4. Más aún, para entender los papeles cambiantes de la Corte, es fundamental analizar en detalle sus decisiones hacia los problemas políticos específicos, algo que usualmente los estudios de ciencias sociales no hacen a profundidad. Por otra parte, contrariamente a lo que una parte importante del análisis jurídico asume, es importante reconocer que las decisiones de la Suprema Corte a menudo están influidas por factores extrajurídicos, y que éstos pueden analizarse sistemáticamente. Los ministros están motivados tanto por sus límites como por sus incentivos políticos y constitucionales. Debido a que los jueces no encarnan ni el paradigma de Montesquieu de la «boca de la ley» y ni a los buscadores del mero
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muestran cierta evidencia de la existencia de estas dos dimensiones, la formación jurídica tradicional y la ideología conservadora, basados en la frecuencia de las coaliciones de voto en las decisiones sin unanimidad de la Suprema Corte. Para un relato rico en las causas de esta “confusión decisional”, véase Pou en este libro. Como varios autores han argumentado, es fundamental comprender el papel que la Suprema Corte jugó durante la era del PRI, no sólo por razones históricas, sino también porque sin ella difícilmente se puede entender la estructura de los instrumentos judiciales centrales como el juicio de amparo y el paradigma legal que todavía da forma al criterio constitucional de varios ministros (véase Pou 2012).