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CLÁUSULAS DE GARANTÍA DEL CUMPLIMIENTO SOCIOLABORAL EN CONTRATAS Y SUBCONTRATAS PÚBLICAS La necesidad de evitar la pérdida continua de condiciones laborales

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT HUMANIDADES Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

M.ª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

CLÁUSULAS DE GARANTÍA DEL CUMPLIMIENTO SOCIOLABORAL EN CONTRATAS Y SUBCONTRATAS PÚBLICAS La necesidad de evitar la pérdida continua de condiciones laborales

JULI A. AGUADO RICARD CALVO ENRIC SIGALAT

tirant humanidades Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y de los editores. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant Humanidades publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Esta publicación recoge los resultados más destacados del proyecto de investigación titulado “Cláusulas de garantía del cumplimiento sociolaboral en contratas y subcontratas públicas: la necesidad de evitar la pérdida continua de condiciones laborales (GV/2020/043)”, financiado por la Conselleria de Innovación, Universidades, Ciencia y Sociedad Digital de la Generalitat Valenciana, y desarrollado por el Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial de la Universitat de València —GRIDET—a lo largo de 24 meses (desde enero de 2020 a diciembre de 2021).

VV. AA.

© TIRANT HUMANIDADES EDITA: TIRANT HUMANIDADES C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-19226-80-8 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Juli A. Aguado Ricard Calvo Ylenia Diaz Vanesa Felip Torrent Susana Marín Traura Javier Mendoza Jiménez Jaime Pintos Santiago Juan Antonio Rodríguez-del-Pino Enric Sigalat

Índice

PRÓLOGO.................................................................................................................

PRESENTACIÓN UNA CUESTIÓN DE GRAN RELEVANCIA ACTUAL.

Juan Pañella Martí

FUNDAMENTOS TEÓRICOS.................................................................... 1.

2. 3. 4. 5. II.

LA RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS........................................................................... 1.1. Responsabilidad Social Corporativa....................................... 1.2. Responsabilidad Social Pública............................................... 1.3. Las Administraciones Públicas como agente económico ... 1.4. El compromiso de las Administraciones Públicas con la responsabilidad social............................................................... LA CONTRATACIÓN PÚBLICA.................................................... UN NUEVO CONTEXTO REGULADOR: LA POSIBILIDAD DE INCLUIR CLÁUSULAS SOCIALES EN LOS CONTRATOS PÚBLICOS........................................................................................... CRITERIOS A TENER EN CUENTA EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA, ALGO MÁS QUE PRECIO ............................... LA PROBLEMÁTICA LABORAL DE LA SUBCONTRATACIÓN PÚBLICA .................................................................................

ANTECEDENTES Y ESTADO DE LA CUESTIÓN.............................. 1. 2.

CRONOLOGÍA DE ACTIVIDADES DE DIFUSIÓN DESARROLLADAS EN EL PROYECTO................................................... ASPECTOS CLAVE DE LA CRONOLOGÍA DEL PROYECTO. 2.1. Entrevistas preliminares a profesionales sobre la viabilidad del proyecto ............................................................................... 2.2. Mesa-debate XII Semana de la Economía y el Empleo de Alzira (Valencia)........................................................................ 2.3. Primeros resultados preliminares al proyecto ...................... 2.4. Conclusiones preliminares.......................................................

III. ASPECTOS METODOLÓGICOS DEL PROYECTO........................... 1. 2.

OBJETIVOS PROPUESTOS.............................................................. ACTIVIDADES REALIZADAS .......................................................

17 19 20 21 22 24 27 31 32 37 37 44 44 46 47 55 59 59 61

Índice

ENFOQUE METODOLÓGICO ...................................................... 3.1. Perfil grupo Delphi...................................................................

63 65

IV. CASOS DETECTADOS.................................................................................

INFORME JURÍDICO-TÉCNICO............................................................

1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 2. ASPECTOS MÁS DESTACADOS DEL INFORME....................... INFORME SOBRE EL MARCO NORMATIVO ACTUAL DE LAS CLÁUSULAS SOCIALES EN MATERIA LABORAL EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA..............................................................................

73 74

VI. GRUPO DELPHI DE PERSONAS EXPERTAS......................................

1. 2.

PRIMEROS RESULTADOS OBTENIDOS..................................... ¿HAY NECESIDAD DE INCLUIR GARANTÍAS SOCIOLABORALES EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA? ....................................................................................................... EN SU CASO, ¿CÓMO SE PODRÍA ACREDITAR?.....................

104 113

VII. DECÁLOGO DE CONCLUSIONES ........................................................

117

BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................................

119

APORTACIONES EXPERTAS I.

REFLEXIONES SOBRE EL FUTURO INMEDIATO DE LOS ASPECTOS “ECOSOCIOAMBIENTALES” (ECO DE ECONÓMICAS, SOCIO DE SOCIOLABORALES Y AMBIENTALES DE MEDIOAMBIENTALES)..............................................................................

129

Dr. Jaime Pintos Santiago

DECÁLOGO DE APLICACIÓN PRÁCTICA DE LOS ASPECTOS ECOSOCIOAMBIENTALES.................................................... CONTROL DE LOS ASPECTOS ECOSOCIOAMBIENTALES.. BIBLIOGRAFÍA..................................................................................

130 134 135

REFLEXIONES SOBRE EL FUTURO INMEDIATO DE LAS CLÁUSULAS SOCIALES EN SU VERSIÓN SOCIOLABORAL.......

139

2. 3. II.

Vanesa Felip Torrent e Ylenia Diaz Moran

1. 2.

INTRODUCCIÓN ............................................................................. DEBILIDADES Y AMENAZAS DE LA APLICACIÓN DE CLÁUSULAS SOCIALES...................................................................

139 141

Índice

2.1. La confusión generada por los diferentes Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales/Tribunales de Justicia......................................................................................... 2.2. Falta de profesionalización, de medios personales y de planificación ................................................................................... PROPUESTAS PARA LOGRAR FORTALEZAS Y OPORTUNIDADES.................................................................................................. 3.1. Más planificación...................................................................... 3.2. Más medios personales, mayor profesionalización.............. 3.3. Más alianzas, más colaboración.............................................. 3.4. Mayor uniformidad en las resoluciones y sentencias de los Tribunales................................................................................... 3.5. Más cultura de contratación socialmente responsable. .......

III. LO QUE NO SE EVALÚA, SE DEVALÚA, EL IMPACTO EN EL EMPLEO DE LAS LICITACIONES PÚBLICAS.....................................

141 145 145 146 147 147 148 150 151

Javier Mendoza Jiménez

1. 2. 3.

4. 5.

INTRODUCCIÓN.............................................................................. METODOLOGÍA............................................................................... RESULTADOS..................................................................................... 3.1. Características de la muestra utilizada................................... 3.2. La combinación de herramientas para la compra pública socialmente responsables......................................................... 3.3. El impacto social de los contratos........................................... CONCLUSIONES............................................................................... BIBLIOGRAFÍA..................................................................................

IV. CLÁUSULAS SOCIALES, INSTRUMENTOS NECESARIOS PARA PROMOVER LA IGUALDAD Y FAVORECER LA INCORPORACIÓN DE COLECTIVOS EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD. RETOS, DIFICULTADES Y RESISTENCIAS....................

151 152 154 154 156 157 160 161

163

Juan Antonio Rodríguez-del-Pino y Susana Marín Traura

1. 2. 3. 4.

INTRODUCCIÓN.............................................................................. ANTECEDENTES.............................................................................. METODOLOGÍA............................................................................... DISCUSIÓN......................................................................................... 4.1. La necesidad de incorporar las cláusulas sociales en las contrataciones de las AAPP...................................................... 4.2. Dificultades resistencias y problemas de aplicación de la Ley 9/2017.................................................................................. 4.3. Las cláusulas sociales vinculadas con la igualdad.................

163 164 166 166 167 168 169

Índice

4.4. Retos de futuro para las AAPP................................................ CONCLUSIONES............................................................................... BIBLIOGRAFÍA..................................................................................

172 174 174

ANEXO...........................................................................................................

177

5. 6.

PRÓLOGO

Nos encontramos ante un brillante trabajo de investigación sobre una cuestión, que si bien es de vital importancia como son los derechos de los trabajadores y sus condiciones laborales, lo son más en estos tiempos al haber entrado en vigor la nueva reforma laboral de 2021, o la llamada también contrarreforma laboral del 2012, donde según la mayoría de los expertos supuso el mayor de los recortes de los derechos laborales de la historia reciente de España. En el libro encontraremos la evolución del papel de las organizaciones en la responsabilidad social, y como la misma alcanza un mayor protagonismo al tener un papel transversal en la sociedad, yendo más allá de las buenas prácticas de las empresas, para convertirse en un elemento integrador de las organizaciones y corporación en la sociedad. Esta necesidad integradora y transversal de las organizaciones empresariales, debe ser aplicada igualmente en las propias Administraciones Publicas, y más cuando estas suponen, tal y como se expone en el libro, un agente económico y generador de empleo de primer orden. Se analiza las dificultades que tienen las propias administraciones a la hora de incorporar y aplicar las cláusulas sociales en la contratación pública desde la entrada en vigor de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre. La propia Orden PCI/566/2019 de 21 de mayo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de abril de 2019, define y quiere potenciar la llamada Contratación pública estratégica socialmente responsable, para conseguir la participación de la sociedad civil en el cumplimiento de los Objetivos del Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030, y con el fin entre otros de cumplir con la ODS 8 que no es otro que el trabajo decente para las personas trabajadoras.

Juan Pañella Martí

Varias cuestiones se analizan pues, en este trabajo de investigación, la dificultad de incorporar cláusulas sociales que vayan relacionadas con el objeto de la contratación. La propia solvencia social del licitador, y como poder acreditar la misma, más allá de la declaración responsable. Quién y cómo acreditar tal solvencia o cumplimiento de las normas o de las buenas prácticas. Y una vez adjudicado al licitador, qué herramientas se dispone para verificar dicho cumplimiento tanto de la adjudicaría principal como de las subcontratas. Preguntas que en el libro no sólo presentan estas interrogantes sino también se proponen soluciones para garantizar los derechos laborales de las personas trabajadoras. Es ahí donde el papel de la auditoría sociolaboral puede aportar alguna de las respuestas y soluciones con el objetivo de verificar dicho cumplimiento. Unos profesionales con la adecuada formación y especialización, con una metodología aceptada y reconocida por las partes, podrían y debieran de poder acreditar tanto los cumplimientos previos a la licitación como el cumplimiento durante la ejecución tanto para la adjudicaría principal como la subcontratada. Nuestra organización, comprometida con estos objetivos, está en disposición como lo ha venido haciendo hasta la fecha, en colaborar con los stakeholders o grupos de interés, para trabajar en un crecimiento económico, reivindicando un trabajo decente y con respeto al medioambiente. Juan Pañella Martí Presidente Asociación Profesional de Auditoria Sociolaboral y de Igualdad. (CEAL)

PRESENTACIÓN Una cuestión de gran relevancia actual

En el presente texto se pone de manifiesto una situación detectada en la última década en los procesos de contratación y subcontratación pública, y sus efectos sobre las relaciones laborales de los trabajadores y trabajadoras de dichas organizaciones –mayoritariamente empresas del sector privado. Las administraciones públicas (en adelante AA.PP.), en su condición de operadores socioeconómicos del territorio, no son ajenas a la realidad de un mundo globalizado, ni a las crisis económicas o sanitarias como la actual, ni a los crecientes requerimientos sociales y políticos existentes. En este sentido, las prácticas de responsabilidad social, como las cláusulas sociales, las aproximan a su entorno y suponen un cambio en su papel como garantes de valores como el desarrollo, la sostenibilidad o la transparencia. Asimismo, no podemos obviar que las AA.PP. son un agente económico de una importancia excepcional, por lo que las estipulaciones sociales permiten generar un círculo virtuoso de poderoso efecto en sus entornos. Sobre todo, teniendo en cuenta que los procesos de subcontratación empresarial para la prestación de servicios por las entidades públicas están asumiendo un papel cada vez más destacado. Sin embargo, a través del análisis de distintas situaciones vividas en los últimos años en nuestro país, del análisis de los discursos de entrevistas a personas expertas1 y mesa debate sobre la materia2, se

1 2

Entrevistas realizadas a profesionales sobre la viabilidad del proyecto entre abril y julio de 2019. Mesa debate “La importancia de les cláusulas sociolaborales en la contratación pública”, encuadrada en la XII Semana de la Economía de Alzira (Valencia), celebrada del 17 al 21 de febrero de 2020.

Los autores

observa una pérdida paulatina en las condiciones y garantías laborales del factor humano de dichas empresas. De ello podemos entrever que las administraciones se encuentran con ciertas limitaciones en el ejercicio del control laboral de estas organizaciones durante la vigencia de los contratos públicos. En este marco, el trabajo presenta los resultados del proyecto de investigación de la Generalitat Valenciana GV2020-043, “Cláusulas de garantía del cumplimiento sociolaboral en contratas y subcontratas públicas: la necesidad de evitar la pérdida continua de condiciones laborales”, desarrollado desde el Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial de la Universitat de València (GRIDET-UV). Estos, tomando como base empírica las fuentes anteriores, han propuesto una metodología que combinara la elaboración de un informe jurídico-técnico sobre la materia, así como en la constitución de un grupo Delphi de personas expertas en Contratación pública, proponen como principal línea conclusiva, la necesidad de incluir determinadas cláusulas de garantía sociolaboral como instrumentos a incluir en los clausulados de los procesos de licitación pública y que pueden incidir de manera positiva sobre esta situación, así como la necesidad de articular procesos de auditoría sociolaboral de las organizaciones (tanto de carácter previo al contrato como durante el desarrollo del mismo). Valencia, diciembre de 2021

Los autores

I. FUNDAMENTOS TEÓRICOS3

1. LA RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS La expansión de la COVID-19 ha provocado una de las mayores crisis de carácter sanitario y de salud pública de la historia reciente. Pero también la paralización de sectores económicos, la reducción de la demanda de ciertos bienes y servicios y de la producción industrial –la economía real– y ha generado una sensación generalizada de incertidumbre e inseguridad vital y social en los ámbitos no sólo sanitario sino económico, personal, laboral, etc., lo que plantea un

El presente capítulo recopila las aportaciones revisadas, actualizadas y ampliadas de los diferentes textos elaborados durante el proyecto, así como las participaciones en congresos internacionales. En el primer caso, se hace referencia a los capítulos de libro: Calvo R, Aguado, J.A. y Sigalat, E. (2021): “Más allá de las cláusulas sociales: garantizar su cumplimiento”, en Pérez, R., Gallego, E. y Trincado, E. (coords.). Economía, Empresa y Justicia. Nuevos retos para el futuro. Sevilla: Dykinson; y Aguado, J. A. y Pérez, M. R. (2021). “Responsabilidad y Cláusulas sociales. Implementación en el Ayuntamiento de Catarroja”, en Abellán, M. A. y Rodríguez, J. A. (coord.), Nuevas tendencias sociales en la Responsabilidad Social Corporativa. Valencia: Tirant lo Blanch. En cuanto a los congresos se recopilan las siguientes ponencias: “Más allá de las cláusulas sociales: garantizar su cumplimiento”, en el I Congreso Internacional Nodos del Conocimiento 2020, “Universidad, innovación e investigación ante el horizonte 2030”, celebrado los días 10 y 11 de diciembre de 2020; “Administración Pública, contratas públicas y derechos laborales: la necesidad de establecer cláusulas de garantía”, en el I Congreso internacional de innovación en la docencia e investigación de las Ciencias Sociales y Jurídicas, celebrado los días 24 y 25 de junio de 2021; y “La contratación (y subcontratación) pública y las relaciones laborales ¿necesidad de garantías del cumplimento de las cláusulas sociales?”, en el VI Congreso Internacional de Transparencia, celebrado en Alicante del 27-29 de septiembre de 2021.

Juli A. Aguado, Ricard Calvo y Enric Sigalat

escenario de reconstrucción para atender asuntos de emergencia social y económica (Badré y Jean, 2020; BOCG, 2020). Por una parte, las crisis sistémicas evidencian brechas en ámbitos estratégicos (Aguado y Rodríguez, 2018), basadas en externalizaciones al servicio de los oligopolios –financieros, sanitarios, farmacéuticos, etc.– y la utilización clientelar de la contratación pública (Expósito, 2019). No obstante, por otra parte, también se generan nociones y se replantean conceptos empresariales como el de Responsabilidad Social Corporativa (en adelante RSC), junto con otros como Innovación social, Empresa social, Ciudadanía corporativa, Cuarto sector, Economía del bien común, Economía colaborativa, Economía circular, etc. (Chaves y Monzón, 2018; Abellán y Rodríguez, 2020). De hecho, el avance de la pandemia ha provocado una ola de solidaridad en numerosos sectores, entre ellos el empresarial, que se ha volcado ofreciendo donaciones y adaptando su proceso productivo para abastecer del material necesario para luchar contra el coronavirus4. En el caso de la RSC, puede consultarse todo un elenco de acciones ante la emergencia sanitaria global destinadas a empleados, proveedores y clientes a la sociedad en general de más de 200 iniciativas empresariales, de más de 100 empresas con operación en España en Galante (2020a, 2020b), así como el movimiento #SERESResponsables para apoyar a las empresas, emprendedores sociales y ONG en su respuesta a la crisis de la Fundación Seres5 o la campaña #IniciativasconPrincipios de la Red Española del Pacto Mundial, en la que participan 165 organizaciones con 300 iniciativas, enfocadas a los Objetivos de Desarrollo Sostenible y a los Diez Principios del Pacto Mundial, el marco general de la RSC (REPM, 2020b).

Para un listado de estas iniciativas, puede consultarse la plataforma de iniciativas de la COVID-19 del Pacto Mundial (REPM, 2020a). También la relación de actuaciones gratuitas de empresas y profesionales frente al Coronavirus destacas en Rojo (2020). https://www.fundacionseres.org/Publicaciones/seres-responsables/

Fundamentos teóricos

1.1. Responsabilidad Social Corporativa La RSC es un proceso de gestión, de inversión y de comportamiento de las organizaciones con dispositivos de evaluación del desempeño e incentivación que primen la dimensión social (Chaves y Monzón, 2018) en su relación con los stakeholders internos y externos que conlleva una nueva forma de administrar sus externalidades en los ámbitos económico, social y medioambiental (Melle, 2014). Una de las definiciones más consensuadas6 de la misma es la del Libro Verde de la Comisión Europea que entiende por tal: la integración voluntaria, por parte de las empresas, de las preocupaciones sociales y medio ambientales en sus operaciones comerciales y en sus relaciones con todos sus interlocutores, yendo más allá de su cumplimiento [de las obligaciones jurídicas] invirtiendo «más» en el capital humano, el entorno y las relaciones con los interlocutores. (CCE, 2001: 7, puntos 20 y 21).

Posteriormente, la Comisión presenta una nueva definición de la RSC: «la responsabilidad de las empresas por su impacto en la sociedad» (CE, 2011: 7), incorporando así, expresamente, la responsabilidad empresarial por su «incidencia» sobre las comunidades. Con el tiempo, la RSC Se ha convertido en un modelo de gestión transversal a lo público, privado tradicional y del tercer sector (Chaves y Monzón, 2018). Ha evolucionado en concordancia con las tesis de Porter y Kramer (2006: 92; 2011) de dejar de pensar en términos de «responsabilidad social corporativa» y comenzar a hacerlo en términos de «integración social corporativa»; en definitiva, copernicana, en la que las empresas son parte, pero no el centro de la misma, pues también las administraciones públicas (AAPP) y la sociedad son responsables. De hecho, muchas delimitaciones de responsabilidad social no emplean el término «empresarial», sino el más general 6

Puede observarse esta delimitación, entre otros, en: Carneiro (2004), Server y Capó (2009), Sánchez-Calero et al. (2011), Aguado (2013), Bernal et al. (2014) y Chaves y Monzón (2018).

Juli A. Aguado, Ricard Calvo y Enric Sigalat

de «corporativa» pues ya no es una temática solamente de ámbito económico (Cueto et al., 2014; Aguado y Rodríguez, 2018).

1.2. Responsabilidad Social Pública Puede pensarse que precisamente por el interés público que persiguen las AAPP (CD, 2006; González y Naranjo, 2015) en éstas no sería exigible una gestión socialmente responsable que iría implícita en su misma actividad (Melle, 2014). Sin embargo, lo social está intrínsecamente unido a lo público si hablamos de lo estatal en cualquiera de sus administraciones, por lo que las actuaciones que van en contra del bien común no pueden estimarse como responsables socialmente (González y Naranjo, 2015). Estamos haciendo referencia a cómo se actúa de forma responsable, más allá de hacer las cosas bien desde un punto de vista normativo y de eficacia, con independencia de si existe o no una obligación legal para ello (Yera y Pina, 2010; Ruiz-Rico, 2014). Con otras palabras, estamos hablando de la forma en que se procede al implementar las políticas, de forma cualificada y sostenible, aportando valores en su actividad como: trasparencia, información comprensible y adaptada, de manera ética, en diálogo con los grupos de interés, etc. (Canyelles, 2011; Cánovas y Mateos, 2014; Melle, 2014). En este sentido, la RSC ha pasado a formar parte de las prácticas del sector público (Canyelles, 2011; Bernal et al., 2014; Melle, 2014) con diferentes términos como: responsabilidad social pública (Yera y Pina, 2010; Ruiz-Rico, 2014), responsabilidad corporativa pública (local) (Cueto et al., 2014), responsabilidad institucional pública (González y Naranjo, 2015) o responsabilidad social del sector público o de la Administración Pública (Melle, 2014). Aunque la Estrategia Española de Responsabilidad Social 20142020 no concreta explícitamente la RSC en las AAPP, presenta un marco conceptual para la misma: