Marco juridico servicios sociales.indd 2
28/11/2012 12:17:08
EL MARCO JURÍDICO DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN ESPAÑA R EALIDAD ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE FUTURO
Marco juridico servicios sociales.indd 3
28/11/2012 12:17:08
CONSEJO EDITORIAL MIGUEL ANGEL COLLADO YURRITA MARÍA TERESA DE GISPERT PASTOR JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO RAMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANUEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA DE LA MUELA RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones
Marco juridico servicios sociales.indd 4
28/11/2012 12:17:08
EL MARCO JURÍDICO DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN ESPAÑA REALIDAD ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE FUTURO Antonio Ezquerra Huerva (coord.) Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Lérida Vicenç Aguado i Cudolà
Jesús R. Mercader Uguina
Profesor Titular de Derecho Administrativo (acreditado para Catedrático) Universidad de Barcelona
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Carlos III de Madrid
Eduardo Bandrés Moliné
Elisa Moreu Carbonell
Catedrático de Economía Aplicada Universidad de Zaragoza
Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza
Severiano Fernández Ramos
Ángeles de Palma del Teso
Profesor Titular de Derecho Administrativo (acreditado para Catedrático) Universidad de Cádiz
Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Barcelona
Nuria M.ª Garrido Cuenca
Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Lérida
Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Castilla-La Mancha
Francisco López Menudo Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla
Marco juridico servicios sociales.indd 5
Juan M.ª Pemán Gavín
Francisco José Villar Rojas Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de La Laguna
28/11/2012 12:17:08
Colección: Atelier Administrativo Directores: Joan Manuel Trayter (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho administrativo)
El presente libro forma parte del proyecto de investigación del Ministerio de Ciencia e Innovación DER 2008-05227/JURI, que lleva por título «Hacia un nuevo modelo de protección social. El marco jurídico de la acción social después de la crisis del Estado del bienestar», del que investigador principal el prof. Antonio Ezquerra Huerva.
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.
© 2012 Antonio Ezquerra Huerva (coord.), Vicenç Aguado i Cudolà, Eduardo Bandrés Moliné, Severiano Fernández Ramos, Nuria M.ª Garrido Cuenca, Francisco López Menudo, Jesús R Mercader Uguina, Elisa Moreu Carbonell, Mª Ángeles de Palma del Teso, Juan M.ª Pemán Gavín y Francisco José Villar Rojas © 2012 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 978-84-15929-80-2 Diseño y fotocomposición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es
Marco juridico servicios sociales.indd 6
28/11/2012 12:17:10
ÍNDICE PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Juan M.ª Pemán Gavín
15
LISTA DE ABREVIATURAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
PRIMERA PARTE EL RÉGIMEN JURÍDICO GENERAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES L A SITUACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN EL ACTUAL ESCENARIO DE CRISIS ECONÓMICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
Francisco López Menudo
I.
Consideraciones generales. El boom de los derechos sociales hasta la crisis económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La plasmación de los derechos sociales en los nuevos estatutos de autonomía y la doctrina del TC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Los derechos sociales en el contexto de la crisis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
32 36 44
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS PRESTACIONES DE LOS SERVICIOS SOCIALES . .
47
29
Vicenç Aguado i Cudolà
I.
El fundamento de los derechos de los ciudadanos y las obligaciones de las administraciones públicas en el ámbito de la acción social. . . . . . 1. Estado autonómico, Estado social, servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . 2. El proceso de «recentralización» de los servicios sociales: el precedente de la legislación de «dependencia». . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Servicio público, servicio público de interés general y servicios sociales . . 4. La europeización de la normativa en materia de prestación de servicios. La exclusión de los servicios sociales del ámbito de aplicación de la Directiva de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
47 47 53 57 61
7
Marco juridico servicios sociales.indd 7
28/11/2012 12:17:10
Autor ??? Índice
II. III.
IV.
V.
VI.
VII.
5. La crisis y la recesión económica como pretexto: ¿un retorno a la beneficencia? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El derecho de los ciudadanos al acceso y a las prestaciones sociales . . . La tipología y el contenido de las prestaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . 1. La tipología y características de las prestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La colaboración ley-reglamento en la determinación de las prestaciones sociales: El catálogo y la cartera de servicios . . . . . . . . . La posición jurídica del usuario durante la realización de las prestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La protección de la dignidad de los usuarios y de su situación de vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La reglamentación interna del servicio en la concreción y garantía de los derechos de los usuarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El procedimiento administrativo como vía de reconocimiento de los derechos y prestaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La funcionalidad del procedimiento administrativo respecto a los derechos y prestaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El reconocimiento de la situación de necesidad y la determinación de las prestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La importancia del tiempo en el procedimiento para la efectividad de las prestaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las garantías para la efectividad de los derechos y prestaciones sociales . 1. La función de inspección en el ámbito de los servicios sociales. . . . . 2. La responsabilidad patrimonial de la Administración en el ámbito de los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusiones: la configuración del régimen jurídico de las prestaciones sociales y su aplicación en tiempos de crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
INICIATIVA PRIVADA Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS SOCIALES. L AS REDES O SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
63 64 67 67 69 70 70 72 73 73 74 76 78 78 81 84 87
Francisco José Villar Rojas
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Iniciativa privada en los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Fundamento y modalidades: ¿es posible la reserva de servicios al sector público? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Libre iniciativa social, libertad de empresa y profesional . . . . . . . . B) Inviabilidad de reserva (autonómica) en los servicios sociales . . . . 2. Régimen jurídico básico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Autorización y registro administrativo: excepción libre prestación de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Estatuto: entidades de iniciativa privada de servicios sociales . . . . 3. Efecto jurídico primario: integración en el «sistema de servicios sociales» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Alcance de la integración: meramente declarativa, salvo que sea favorable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Excepciones: entidades no prestadoras que colaboran . . . . . . . . . . III. Contribución de la iniciativa privada a los fines de los servicios sociales públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
87 89 89 89 90 92 92 94 95 95 97 97
8
Marco juridico servicios sociales.indd 8
28/11/2012 12:17:10
El marco jurídico de los servicios sociales en España
1. Fomento público de la iniciativa privada sin ánimo de lucro . . . . . . . 2. Técnicas de fomento: la financiación con subvenciones. Problemática . . IV. Prestación privada de servicios sociales públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sistema público de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Condiciones de la colaboración privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Materiales: supletoriedad, complementariedad y preferencia iniciativa social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Formales: acreditación/homologación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Modalidades de vinculación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Naturaleza jurídica de la vinculación: contrato de gestión de servicio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Concierto específico de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Convenios y acuerdos con entidades de iniciativa social . . . . . . . . D) Concierto como modalidad de contrato de gestión de servicio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Otras formas de colaboración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tensiones en torno a la gestión privada de servicios públicos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Manifestaciones normativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Fundamento: entre la solidaridad y la discrecionalidad del legislador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Conclusiones y prospectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Impacto de la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Criterios de reordenación de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Propuestas de reequilibrio de lo público y lo privado en servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
97 98 100 100 101
L A FINANCIACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
121
101 102 104 104 105 107 107 108 109 109 110 110 112 112 113 114 117
Eduardo Bandrés Moliné
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Los servicios sociales en España: caracterización y rasgos básicos hasta 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. El nuevo sistema de servicios sociales: regulación y gasto público . . . . . IV. Servicios sociales y financiación autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. El modelo de financiación de la atención a la dependencia . . . . . . . . . . . VI. Aportaciones de las comunidades autónomas a la financiación de la Ley de Dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. La participación de los usuarios en el coste de la atención a la dependencia: el copago . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Conclusiones: ¿cómo deberían financiarse los servicios sociales? . . . . . . . L A DISCIPLINA EN MATERIA DE SERVICIOS SOCIALES: MECANISMOS DE CONTROL Y RÉGIMEN SANCIONADOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
121 122 126 130 132 136 138 141 145
Severiano Fernández Ramos
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Régimen de autorización administrativa en materia de servicios sociales .
145 147
9
Marco juridico servicios sociales.indd 9
28/11/2012 12:17:10
Índice
1. Funcionalidad de la autorización previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El ámbito de aplicación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Reglamentación de requisitos y estándares de calidad: demora en la aprobación y tolerancia en la adaptación a la misma . . . . . . . . . . . 4. Determinación de requisitos y estándares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Especial referencia a los reglamentos de régimen interior y quejas y sugerencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Régimen de las autorizaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Procedimiento de autorización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Régimen de los centros y servicios autorizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Régimen de acreditación en materia de servicios sociales . . . . . . . . . . . . IV. Gestión de la calidad: autocontrol y control externo . . . . . . . . . . . . . . . . V. Régimen de la función inspectora en materia de servicios sociales . . . . . 1. Insuficiencias en la ordenación y consecuencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Régimen vigente de la función inspectora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. El régimen sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Inactividad normativa y proliferación de centros clandestinos . . . . . . 2. Algunas notas del régimen sancionador vigente . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sobre la aplicación del régimen sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Anexo de jurisprudencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
147 149 150 152 152 155 157 160 161 165 168 168 170 177 177 180 182 185 187
SEGUNDA PARTE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ACCIÓN SOCIAL SOBRE COLECTIVOS DETERMINADOS SERVICIOS SOCIALES Y EXTRANJERÍA: UN RECORRIDO INCONCLUSO EN EL CAMINO HACIA LA UNIVERSALIZACIÓN DE LAS PRESTACIONES SOCIALES . . .
191
Nuria M.ª Garrido Cuenca
I.
Introducción y tesis de partida: La necesaria revisión del estatus del ciudadano extranjero como titular de derechos sociales tras el proceso de reformas estatutarias y la Ley Orgánica 2/2009, de derechos de los extranjeros y su integración social. Problemas pendientes en la legislación de los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . II. Principio de universalidad de los servicios sociales: la situación del extranjero en el entramado normativo de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Una aproximación a la literalidad de las normas autonómicas y la deficiente técnica legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La realidad normativa: los titulares del derecho a la protección social o a los servicios sociales en la normativa autonómica . . . . . . . A) El análisis comparado del titular del derecho a los servicios sociales: similitudes y diferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Y una cuestión previa: breve excursus sobre los requisitos de empadronamiento y residencia habitual o residencial legal. Su importancia para la determinación del titular extranjero de los derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
191 194 194 199 200
207
10
Marco juridico servicios sociales.indd 10
28/11/2012 12:17:10
El marco jurídico de los servicios sociales en España
III.
IV.
V. VI.
3. Los titulares del derecho a las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia: alguna omisión resaltable y la remisión para los extranjeros a su normativa específica . . . . . . . 216 El derecho a los servicios sociales en la legislación de extranjería . . . . . 219 1. Los problemas hermenéuticos del art. 14 de la LODLE . . . . . . . . . . . . 219 2. ¿Es el art. 149.1.2 CE un limite para el legislador de los derechos y servicios sociales? La respuesta tras la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de autonomía de Cataluña . . . . . . . 219 3. ¿Qué son los «servicios sociales básicos» a los que tiene derecho todo extranjero? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 A) Los servicios sociales básicos en la estructura del sistema: remisión a los servicios sociales básicos obligatorios de titularidad municipal. Un espacio para la cooperación técnica y económica con el Estado y las autonomías en una red de servicios sociales básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 B) El contenido y funcionalidad de los servicios sociales básicos: la consagración del principio de universalidad . . . . . . . . . . . . . . . . 224 C) Las ayudas de emergencia o urgencia social: un derecho universal diferenciado de los derechos básicos para las personas no titulares del derecho a los servicios sociales. ¿Reminiscencia de la graciable beneficencia pública o derecho subjetivo de carácter social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 a) Las situaciones de urgencia social como derechos de las personas al margen del cumplimiento de los requisitos de titularidad . . . 225 b) ¿Son identificables las prestaciones de «urgencia o emergencia» con las «necesidades básicas de la persona»? . . . . 226 c) La renta social básica como prestación económica: requisitos de titularidad. La exigencia reforzada de la residencia legal para los extranjeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Otras normas de proteccion específica del extranjero. ¿Nueva modalidad de discriminación positiva? Mitos y realidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 1. Una organización administrativa ad hoc para los extranjeros: el reto de la integración y la evolución de las estructuras político-administrativas hacia modelos de participación social y de ciudadanía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 2. La Ley de Integración de la Comunidad Valenciana . . . . . . . . . . . . . . . 235 3. El sistema de primera acogida como pionero modelo autonómico para el ejercicio de las competencias estatutarias sustantivas . . . . . . . en materia de inmigración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 Algunas conclusiones a modo de propuestas para el avance hacia un modelo de servicios sociales realmente universal . . . . . . . . . . . . . . . . 239 Y un epílogo necesario: la consolidación de un sistema de servicios sociales como contrapeso a la regresión en el modelo de sanidad pública . . . . . 240
L A ACCIÓN SOCIAL DE ATENCIÓN Y PROTECCIÓN DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA EN C ATALUÑA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
243
Ángeles de Palma del Teso
I.
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
243
11
Marco juridico servicios sociales.indd 11
28/11/2012 12:17:10
Índice
II. La integración del sistema público de atención y protección a los menores en el sistema de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La ley de los derechos y las oportunidades de la infancia y la adolescencia como marco general de la acción social de atención y protección de los menores. Aspectos innovadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Las materias objeto de regulación por la LDOIA. La unificación legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Alcance y extensión de la acción social en materia de menores. La configuración de un sistema descentralizado. . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La centralidad del derecho a la vida familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Nuevo protagonismo del menor, en especial del adolescente. La capacidad de obrar de niños y adolescentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. El control de la acción social en materia de protección de menores. Régimen de recursos y acción por cambio de circunstancias . . . . . . . IV. La acción social de atención a los menores en situación de riesgo y protección de los menores desamparados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La acción social de atención a los menores en situación de riesgo . . A) El concepto legal de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) La intervención en situaciones de riesgo. Competencia de la Administración local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La acción social de protección de los menores en situación de desamparo. La funciones tutelares de la Administración . . . . . . . . . . . A) El concepto legal de desamparo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) La intervención administrativa en situaciones de posible desamparo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) La tutela administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) La guarda administrativa o protectora. Diferencia con la tutela administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Las medidas de protección de los menores en situación de desamparo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L A ACCIÓN SOCIAL A LOS DISCAPACITADOS Y A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
245 247 247 249 252 256 261 264 265 265 267 273 273 276 280 283 283 289
Jesús R. Mercader Uguina
I.
La atención social frente a las necesidades humanas básicas . . . . . . . . . . 1. Principios generales de actuación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La discapacidad y la dependencia, dos conceptos con fronteras difusas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La acción social frente a la discapacidad: La ausencia de vertebración estatal y la preferencia de los sistemas autonómicos . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La acción social pública frente a la discapacidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Servicios sociales en la legislación estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Servicios sociales en la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Servicios sociales en la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad . . . . . . . . . . . . . . . .
289 289 294 295 296 296 297 300
12
Marco juridico servicios sociales.indd 12
28/11/2012 12:17:10
El marco jurídico de los servicios sociales en España
2. Los servicios sociales para personas con discapacidad en la Legislación autonómica: las prestaciones económicas y los contenidos de los servicios sociales especializados . . . . . . . . . . . . . . . 3. El complemento de la acción social pública: la iniciativa privada de las organizaciones sociales de personas con discapacidad . . . . . . . III. La acción social frente a la dependencia: La prevalencia del modelo estatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El Sistema para la Autonomía y Atención de la Dependencia. . . . . . . . A) Los niveles territoriales de vertebración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) El Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales y otros órganos consultivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El Catálogo de servicios y prestaciones del SAAD . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La financiación del sistema de protección de la dependencia: cofinanciación entre Administraciones Públicas y copago de los beneficiarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los sistemas de servicios sociales autonómicos y la dependencia. . . . 5. Reconocimiento del papel central que desempeñan los Ayuntamientos como gestores de la Ley y en la promoción y desarrollo de la oferta de servicios sociales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Promoción de la colaboración público-privada en el sistema de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ACCIÓN SANITARIA Y SOCIAL PARA LA PREVENCIÓN, ASISTENCIA Y REINSERCIÓN EN MATERIA DE DROGODEPENDENCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
301 307 309 309 309 312 314 322 318 325 325 327
Elisa Moreu Carbonell
I.
El derecho ante las drogas y las drogodependencias: concepto legal de droga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Tendencias y modelos de actuación en materia de drogodependencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Concepto legal de droga. Drogas ilegales y drogas «institucionalizadas». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Drogodependencias y trastornos adictivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. El Plan Nacional Sobre Drogas (PNSD). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Origen, evolución y actualización del PNSD. La Estrategia Nacional sobre Drogas y el Plan de Acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Marco competencial del PNSD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Organización administrativa del PNSD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Coordinación del PNSD con los planes europeos, autonómicos y locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Planes y acciones de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Planes autonómicos y locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Acciones represivas: lucha contra el narcotráfico y prohibiciones relativas a las drogas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Delitos relacionados con la droga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Otras acciones represivas, especialmente en el ámbito de las drogas institucionalizadas: limitaciones, prohibiciones y sanciones. . . . . . . . . A) Represión y lucha contra el tabaquismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Lucha contra el alcoholismo y normativa «antibotellón». . . . . . . . .
328 328 331 336 337 337 338 340 342 342 343 344 345 347 348 348
13
Marco juridico servicios sociales.indd 13
28/11/2012 12:17:10
Índice
C) Ejecución alternativa a las sanciones pecuniarias mediante formación, servicios en beneficio de la comunidad y reposición del daño causado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Acciones preventivas. Recursos de información y orientación. . . . . . . . . . V. Atención sanitaria y social de las drogodependencias y otras adicciones. . 1. Niveles y recursos de la red socio-sanitaria de atención a las drogodependencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Asistencia socio-sanitaria básica o de primer nivel . . . . . . . . . . . . . B) Asistencia socio-sanitaria especializada o de segundo nivel . . . . . . C) Asistencia de tercer nivel: programas de rehabilitación y reinserción social del drogodependiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Programas asistenciales de reducción de daños . . . . . . . . . . . . . . . E) Programas de atención del drogodependiente en prisión. . . . . . . . 2. Estatuto del drogodependiente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La colaboración con las asociaciones privadas y ONGs . . . . . . . . . . . . 4. Tratamiento y atención de los trastornos de conducta («adicciones sin sustancia») . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Ludopatías (juego patológico) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Otros trastornos adictivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabla de legislación autonómica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
352 352 354 357 358 359 360 362 364 366 367 367 367 370 370 373
14
Marco juridico servicios sociales.indd 14
28/11/2012 12:17:10
PRÓLOGO I. Se recogen en el presente volumen las ponencias presentadas a las Jornadas de Estudio sobre «Los Servicios Sociales: ¿consolidación, renovación o crisis?» organizadas por la Facultad de Derecho y Economía de Lérida los días 3 y 4 de noviembre de 2011 bajo la coordinación del prof. Antonio Ezquerra Huerva. Como puede comprobarse con un simple vistazo al índice de este libro, en dichas Jornadas se prestó atención tanto a los diversos aspectos de carácter general o transversal que plantea la materia (la situación general de los Servicios Sociales en el escenario de crisis económica, el régimen jurídico de las prestaciones, el papel de la iniciativa privada, la financiación de los servicios y las potestades administrativas de control y sanción) como a algunos sectores o ámbitos específicos de los Servicios Sociales que tienen particular relevancia (menores de edad, personas con discapacidad o dependencia, inmigrantes y drogodependientes). II. A la vista del conjunto de estudios que se incluyen en el libro, puede decirse que el mismo constituye un exponente muy claro del grado de maduración y consolidación que ofrece hoy la materia de los Servicios Sociales, frente a lo que sucedía hasta hace bien poco, y a la vez supone una aportación adicional en esta línea de consolidación. Al respecto procede subrayar que durante mucho tiempo —una gran parte del siglo XX— el sector de la asistencia y servicios sociales permaneció en un nivel claramente secundario respecto a lo que fueron los principales referentes prestacionales sobre los que se construyó el Estado social en nuestro país, que no fueron otros que el de la acción protectora desplegada en torno al concepto de Seguridad Social, junto con el desarrollo progresivo de los servicios públicos en el ámbito de la Educación y de la Sanidad, muy vinculados además estos últimos a las prestaciones de la Seguridad Social durante una larga etapa. En efecto, tanto en el nivel de la regulación legal como en el de la cuantía de los recursos dedicados a estos fines por las diversas Administraciones públicas (recursos materiales, humanos y financieros), la asistencia social —heredera de la vieja Beneficencia pública, que tan antiguas raíces tenía— permaneció en 15
Marco juridico servicios sociales.indd 15
28/11/2012 12:17:10
Prólogo
un terreno de notoria marginalidad frente a los tres sistemas de protección social aludidos (educación, asistencia sanitaria y Seguridad Social-pensiones) que experimentaron en particular importantes progresos durante las tres décadas transcurridas entre 1960 y 1990. No cabe duda en este sentido de que frente al fuerte impulso que se dio a estos tres «pilares» del Estado del bienestar —por utilizar las expresiones hoy tan en boga— durante esos años la asistencia social permaneció en un terreno mucho más discreto y secundario, casi podríamos decir que «arrinconada» dentro de las instituciones del Estado social. Lo cual se manifestó tanto en el nivel legislativo —no sólo faltó una ley general de cabecera que estableciera una ordenación general de la materia, sino que su tratamiento normativo fue ostensiblemente disperso, careciendo de referentes legales de cierta consistencia— como también en el ámbito de los recursos destinados por las Administraciones competentes, que se movieron siempre en un escenario de cierto raquitismo presupuestario. Y esta marginalidad se proyectó asimismo en el ámbito conceptual y de la producción doctrinal, que fue también muy escasa, al menos en el terreno de la literatura jurídica. Pero esta situación ha cambiado radicalmente durante los últimos años, especialmente a partir de los años noventa, es decir, a lo largo de la última década del siglo pasado y de la primera del presente. Cambio que es perceptible en primer lugar en el plano legislativo, a través de una legislación autonómica sobre acción social o servicios sociales que se ha consolidado de forma progresiva al adquirir paulatinamente mayores niveles de madurez, densidad y concreción: frente a la primera generación de leyes autonómicas sobre la materia, dictada en los años 80 —que estuvieron marcadas por un tono predominantemente voluntarista pero con un nivel de concreción y efectividad muy limitado—, se han dictado posteriormente leyes autonómicas de servicios sociales no sólo más extensas sino con un nivel de elaboración y precisión indudablemente mayores, especialmente, las aprobadas entre 2006 y 2010. Pero también en el terreno de la efectiva implantación de los servicios sociales y de sus correspondientes dotaciones presupuestarias se ha producido un proceso de consolidación y ampliación, bajo el impulso primero del Plan Concertado para el desarrollo de los Servicios Sociales en las corporaciones locales y luego, a partir de 2002, de la mayor holgura financiera que tuvieron las CCAA como consecuencia del nuevo sistema de financiación autonómica aprobado a finales del año 2001, así como de la pujanza de las Haciendas municipales derivada del «boom» que se vivió en el sector de la construcción durante la primera década del presente siglo hasta su parón en 2008. E igualmente en el terreno de la elaboración doctrinal —muy escasa anteriormente, como se ha apuntado, en el ámbito jurídico, y en particular en el de la literatura iusadministrativista—, han cambiado ostensiblemente las cosas en virtud de una serie de aportaciones que han ido enriqueciendo el acervo doctrinal sobre la materia (son de destacar al respecto las iniciales aportaciones de J. L. BELTRÁN AGUIRRE, A. GARCÉS SANAGUSTÍN, M. A ZNAR LÓPEZ, J. M. A LONSO SECO y B. GONZALO GONZÁLEZ, M. MORENO R EBATO, y M. VAQUER C ABALLERÍA, que han abierto caminos a los que otros nos hemos incorporado con posterioridad). 16
Marco juridico servicios sociales.indd 16
28/11/2012 12:17:10
El marco jurídico de los servicios sociales en España
Por otro lado, debe subrayarse que durante esta etapa de desarrollo y consolidación de los Servicios Sociales —unida, no por casualidad, al período de bonanza económica prolongada vivida en España hasta el año 2008—, se ha producido la ocupación por los Servicios Sociales de nuevos espacios asistenciales de gran relevancia. Es el caso en particular de la amplia atención que se ha prestado desde los Servicios Sociales al objetivo de la integración social y laboral de los inmigrantes; un colectivo cuyo número aumentó de forma espectacular durante la primera década del presente siglo viniendo a convertirse en el principal grupo destinatario de los Servicios Sociales, que se añade a otros colectivos más tradicionales de la acción social, como son los menores en situación de riesgo o desamparo y las personas con edad avanzada o alguna discapacidad (que también crecieron como consecuencia del incremento de la longevidad). Asimismo es de destacar la creación de un sistema protector específico para las personas en situación de dependencia —que no es otra cosa que una forma severa de discapacidad— a través de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, por la que se crea el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, que implica, como es bien sabido, un modelo global y muy ambicioso de atención a las personas dependientes, frente al carácter más fragmentario y modesto de las actuaciones sobre la materia que se llevaban a cabo con anterioridad. Evitando otras opciones que hubieran podido arbitrarse (así, incluir los servicios y prestaciones a personas dependientes en el marco de la acción protectora de la Seguridad Social), la Ley 39/2006 conlleva ubicar la atención a la dependencia en la órbita de los servicios sociales de competencia autonómica, sin perjuicio de garantizar una regulación básicamente unitaria y una coordinación global a cargo del Estado. Sobre la base de un planteamiento general de «sumar esfuerzos» —que se traduce en particular en una financiación compartida entre el Estado y las CCAA y en una gestión que es básicamente autonómica, sin perjuicio de la colaboración por parte de las entidades locales—, la Ley 39/2006 se ha ido aplicando de forma progresiva conforme al calendario previsto en la misma, aunque no sin retrasos y dificultades.1 No cabe duda en todo caso de que dicha aplicación ha llevado consigo un refuerzo importante en la consolidación de los Servicios Sociales autonómicos. Por lo demás, debe notarse que esta fase expansiva de los Servicios Sociales se ha prolongado, por lo que se refiere al ámbito de la producción normativa, más allá del año 2008 —hasta el 2010—, en un período por tanto en el que el
1. Un balance global de los primeros cinco años de vigencia de la Ley puede encontrarse en el Informe del Gobierno para la evaluación de la Ley de la Promoción de la Autonomía personal y Atención a las personas en situación de dependencia, Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, 4 de noviembre de 2011, accesible en la Web del Ministerio; también las diversos estudios que se incluyen en el nº 129 de la revista «Papeles de Economía Española», 2011, monográfico sobre «Aspectos económicos y sociales de la dependencia»; en particular su parte II con diversas aportaciones sobre el Sistema Nacional de Dependencia debidas a D. CASADO, M. LEÓN, J. M. ALONSO SECO, J. MONTSERRAT CODORNÍU, J. ROMAÑACH CABRERO y S. SOSVILLA RIVERO.
17
Marco juridico servicios sociales.indd 17
28/11/2012 12:17:10
Prólogo
escenario económico era ya claramente recesivo y en el que la intensidad de la crisis era ya manifiesta. Es el caso de algunas Leyes autonómicas de Servicios Sociales y sobre aspectos concretos de las políticas públicas sociales (vivienda, protección de menores, asistencia sanitaria, etc.) que aparecen como fruto tardío, quizás ya extemporáneo, de una etapa en la que se ha tendido a creer en la posibilidad de un crecimiento ilimitado de las prestaciones sociales. Parece como si el legislador —más exactamente los legisladores autonómicos— hubieran tardado en percatarse de la magnitud de la tormenta que descargaba sobre nuestra economía y hubieran mantenido una línea de actuación marcada por un fuerte componente inercial que les ha llevado a aprobar una ambiciosa legislación social de forma no suficientemente reflexiva, habida cuenta de las insuperables dificultades para su pleno cumplimiento.2 III. En los momentos actuales es evidente que la realidad y el horizonte inmediato de los Servicios Sociales aparece marcado, como tantas otras cosas en nuestro país, por la intensa y prolongada crisis económica que padecemos. Dicha crisis ha atravesado complejos avatares y sucesivas fases en cuyo relato no procede que entremos aquí, pero cuyo efecto acumulado ha sido, como es de sobras conocido, demoledor para el empleo y para nuestro tejido empresarial, así como para las Haciendas de las distintas Administraciones públicas, sujetas ahora a la doble presión que implica, de una parte, la importante mermas de ingresos producida en la mayor parte de los conceptos recaudatorios (en particular todos los unidos a los rendimientos del trabajo y de la actividad empresarial y los que tienen que ver con la construcción y transferencias de bienes inmuebles), y, por otra parte, las limitaciones para acceder a la financiación a través del endeudamiento y el encarecimiento de la misma. Como consecuencia de esta situación, la problemática socio-asistencial a la que se enfrentan los Servicios Sociales ha sufrido también un vuelco importante, diríamos que drástico, respecto al período anterior a la crisis. El imparable proceso de destrucción de empleo acaecido en los últimos años —que ha afectado tanto a muchos trabajadores dependientes como a autónomos y profesionales de numerosos sectores— ha hecho que se dispare la cifra de personas en paro y con ello el número de familias que no perciben ningún ingreso o cuyos ingresos son manifiestamente insuficientes para atender sus necesidades básicas.3
2. Así lo destaca el prof. Francisco LÓPEZ MENUDO en la ponencia que se incluye en este libro (La situación de los Servicios Sociales en el actual escenario de crisis económica), en la que pone algunos ejemplos al respecto ciertamente llamativos destacando el gran número de leyes autonómicas de carácter social y contenido prestacional (legislación sobre menores, sobre vivienda, sobre asistencia sanitaria, inmigración, etc.) que se aprobaron durante el año 2010 (subraya en particular los casos de Castilla y León, Cataluña y Andalucía). 3. De acuerdo con los datos que figuran en el Informe FOESSA 2012 (Fundación FOESSA, Análisis y perspectivas 2012: exclusión y desarrollo social, 2012, accesible a través de la web de la Fundación pp. 11 y 12) referidos a finales de 2011, la proporción de hogares por debajo del umbral de pobreza en España (7800 euros/año para una persona sola) es cercana al 22% del total. Pero más preocupante todavía es el crecimiento de la pobreza extrema o severa: el porcentaje de hogares que no reciben ingresos (ni del trabajo ni de la Seguridad Social ni prestaciones por desempleo)
18
Marco juridico servicios sociales.indd 18
28/11/2012 12:17:10
El marco jurídico de los servicios sociales en España
Muchas personas y familias que anteriormente se desenvolvían con cierta holgura económica, formando parte de esa amplia «clase media» que ha vertebrado y ha dado estabilidad y consistencia a nuestra sociedad en las últimas décadas, se encuentran ahora en una situación muy precaria, e incluso límite, y en particular no pueden atender sus gastos de alimentación y el coste de vivienda que está vinculado a la devolución de un préstamo o al pago de un alquiler. De este modo nos hemos encontrado, junto a una pobreza tradicional que no llegó a desaparecer del todo ni siquiera en la época de máxima bonanza —era una pobreza cronificada y difícil de erradicar, pero claramente minoritaria— una «nueva pobreza» de dimensiones desbordantes que afecta a sectores de la población que han vivido tradicionalmente al margen del sistema de ayudas sociales y que ahora tienen que afrontar un escenario de penurias imprevistas y que resulta además de difícil salida. Lo cual se traduce en una situación límite que conlleva también muchas veces problemas de otra índole (así, conflictos familiares o problemas anímicos o de salud) y que sólo en algunos casos está encontrando paliativos a través de la economía sumergida, también en retroceso. Las respuestas a esta nueva situación de indigencia masiva se han producido hasta el momento más en el marco de las relaciones familiares y desde las entidades de nuestra sociedad civil que desde las Administraciones públicas y en particular desde los Servicios Sociales, de lo cual tenemos plena constancia no sólo por la percepción de las cosas que podemos tener de manera directa, sino por las informaciones que aparecen a diario en los medios de comunicación. En efecto, las relaciones familiares han actuado en muchos casos como una eficaz red de protección o «colchón» de seguridad ante situaciones imprevistas de necesidad: en particular muchos jubilados han tenido que utilizar sus ahorros o su pensión para apoyar a sus hijos, o incluso han debido acogerlos de nuevo en casa tras haber perdido su vivienda, en no pocos casos acompañados de cónyuges e hijos; en otros casos son los hijos los que han acogido a los ancianos sacándoles de la residencia en la que vivían para poder disponer de su pensión como ingreso familiar. Y por otro lado, se ha acrecentado de forma drástica el número de personas que acuden a las parroquias y a los comedores sociales que ofrecen algunas de ellas, así como las que acuden a los puntos de reparto de alimentos y las que son atendidas por las ONGs de acción social como Cáritas o Cruz Roja; entidades que se han visto compelidas a multiplicar su labor apoyadas —de manera sorprendente— en un sustancial incremento de las aportaciones que reciben de particulares. Pero junto a ello, los medios de comunicación dan cuenta de diversos gestos de solidaridad que se producen en nuestro entorno, en no pocos casos de forma admirable, y que son muestra de lo más valioso que anida en nuestro tejido social (así, concejales de algún pequeño municipio que renuncian a sus dietas en beneficio de algunas familias del pueblo;
era a finales de 2011 un 3.3% de los hogares españoles (580.000 hogares en términos absolutos), cifra un 34% más alta que al inicio de la crisis. Y es evidente que en el primer semestre de 2012 la situación no ha mejorado, sino que se ha agudizado todavía más.
19
Marco juridico servicios sociales.indd 19
28/11/2012 12:17:10
Prólogo
comunidad de propietarios que eleva la cuantía de los gastos de comunidad para crear un fondo de ayuda a algún vecino en apuros, etc.). No cabe ninguna duda de que es todo este conjunto de respuestas surgidas desde las familias y la sociedad civil lo que ha permitido amortiguar los efectos más dramáticos de la crisis económica y reducir considerablemente su visibilidad.4 En cambio, la respuesta que se ha dado desde los Servicios Sociales públicos puede calificarse en términos generales como decepcionante, por su lentitud, pasividad y falta de capacidad de adaptación a las apremiantes situaciones de penuria que han surgido. Toda esa generosa prosa de las leyes de Servicios Sociales con su insistente retórica en torno a la «universalidad» de los Servicios Sociales y a la «responsabilidad pública» en la materia, con un planteamiento muy ambicioso de los objetivos de tales Servicios (llamados a potenciar al máximo el bienestar social de la población y a garantizar la cobertura de sus necesidades personales básicas) y con el reconocimiento explícito del acceso a los mismos como un «derecho subjetivo» de toda la ciudadanía, se ha revelado como escasamente útil para resolver la situación de emergencia social que se ha producido. Sin perjuicio de la profesionalidad y la capacidad de que hacen gala, individualmente, no pocos empleados públicos de los Servicios Sociales, tanto los autonómicos como —allí donde existen— los municipales, debe decirse que, en conjunto, la red pública de acción social ha fallado justamente cuando más se la necesitaba —sin duda desbordada por la magnitud de las demandas existentes y afectada también por las limitaciones y recortes en el gasto público—, mostrando el burocratismo y la rigidez y escasa elasticidad para responder a una realidad cambiante que, lamentablemente, han venido caracterizando a muchos ámbitos de lo público en España. Así las cosas, no cabe duda de que ese escenario de penurias severas que ha quedado apuntado no va a dejar de acompañarnos en los próximos años y que la vuelta a una situación de cierta normalidad, no digamos ya de «pleno empleo», va a tardar en producirse: la recuperación económica no parece que vaya a ser inmediata y, cuando se produzca, tardará en corregir los efectos devastadores que la crisis ha producido sobre nuestro tejido productivo. Lo cual quiere decir que los Servicios Sociales tendrán que acomodarse a unas nuevas e inesperadas coordenadas que no son las que había en el período inmediatamente anterior a la crisis, cuando se concibieron y alumbraron no pocas de las normas legales
4. Que es mucho menor que la que cabría esperar de unas cifras de paro tan alarmantes como las que presenta España. En otras circunstancias —esto es, sin los amortiguadores familiares y sociales a los que hemos aludido— es seguro que se habría generado una conflictividad mucho mayor y que las manifestaciones de la pobreza extrema serían más visibles en nuestras ciudades y pueblos. Obsérvese al respecto que España encabeza de manera destacada las estadísticas del desempleo en Europa con una tasa de paro que se sitúa actualmente en el 24.4% de la población activa, más del doble de la media de la UE (el 11%), y claramente por encima del país que nos sigue en este poco apetecible liderazgo, que es Grecia (21.7%), un país que atraviesa como es bien sabido una situación particularmente crítica no sólo en lo económico, sino también de fractura social y política. En tres Comunidades Autónomas (Andalucía, Canarias y Extremadura) la tasa de paro supera el 30% de la población activa, llegando al 33.17% en Andalucía.
20
Marco juridico servicios sociales.indd 20
28/11/2012 12:17:10
El marco jurídico de los servicios sociales en España
sobre Servicios Sociales actualmente en vigor. Este nuevo contexto (que, insisto, no hay que esperar que sea un breve paréntesis, sino una situación debemos interiorizar como de larga duración), necesariamente va a condicionar las políticas a adoptar en relación con los diversos sistemas de protección social5 y en concreto con los Servicios Sociales. Es obvio en particular que éstos deberán priorizar la cobertura de las necesidades sociales más apremiantes en relación con otras que no lo son tanto —que pueden quedar aplazadas hasta que vengan tiempos más propicios— y habrán de realizar todos los esfuerzos posibles para maximizar la eficiencia en la utilización de unos recursos públicos que van a resultar inevitablemente escasos.6 Y es necesario también por supuesto seguir desarrollando las formas de colaboración de la iniciativa privada en la prestación de los servicios sociales —en línea con lo ya consolidado en el sector—, especialmente la iniciativa privada de carácter social o altruista, que aporta una mayor flexibilidad y unos menores costes que la gestión pública directa de los servicios. IV. Sobre todas estas cuestiones —vinculadas con el proceso de consolidación de los Servicios Sociales en España y con el impacto de la crisis sobre los mismos—, y obviamente sobre otras más, podrán encontrarse muchos datos y reflexiones de interés en los estudios que se incluyen en el presente libro, salidos de la pluma de cualificados especialistas en la materia con una sólida trayectoria a sus espaldas. Creo que el resultado conjunto que se logra con estas aportaciones constituye una aproximación muy valiosa y completa a la realidad actual de los Servicios Sociales y a las perspectivas que presentan para un futuro inmedia-
5. De especial envergadura son las tensiones e incertidumbres que se ciernen sobre la sostenibilidad de nuestro sistema de pensiones a cargo de la Seguridad Social, en relación con el cual lo más preocupante no son tanto los números actuales como, sobre todo, las tendencias hacia las que apuntan esos números. En este sentido, resulta ciertamente inquietante el efecto combinado que sobre la Caja de la Seguridad Social tienen, por un lado, el progresivo envejecimiento de la población española y, por otro, el drástico proceso de destrucción de empleo que se ha producido en los últimos años y que todavía no ha tocado fondo. Obsérvese al respecto que la cifra total de personas ocupadas en España —de la que salen los cotizantes a la Seguridad Social— se ha desplomado en los últimos años, pues ha descendido en más de 3 millones desde los más de 20 millones y medio de empleos que se alcanzaron en 2007 hasta los 17. 433.200 de ocupados que, según los datos derivados de la Encuesta de población activa tras el primer trimestre de 2012 (nota de prensa del INE de 27 de abril de 2012), existen actualmente, después de que se haya producido una destrucción de 374.000 puestos de trabajo en el primer trimestre de este año; cifra ciertamente alarmante que nos ha llevado a una nivel de paro que supera los cinco millones seiscientos mil (5.639.500 desempleados). Frente a ello, el número de pensionistas viene aumentando inevitablemente todos los años: en los últimos cinco años (de diciembre de 2006 a diciembre de 2011) ha aumentado en más de medio millón de pensionistas, pasando de 7.494.385 a 8.061.785) con un incremento anual que supera los 100.000 pensionistas todos los años. No hace falta subrayar lo problemático que resulta el acusado descenso de la ratio ocupados/pensionistas que se está produciendo a la vista de estos datos. 6. En esta línea parece situarse el anuncio hecho por el Gobierno recientemente (junio de 2012) de su intención de reformar la Ley de la Dependencia para dotar de mayor eficacia al Sistema de protección de la dependencia y para priorizar la atención a los más dependientes. Por el momento ya se ha producido el aplazamiento de la incorporación al sistema de los dependientes moderados (Grado I) a través del RD Ley 20/2011, de 30 de diciembre (Disp. Final 14ª).
21
Marco juridico servicios sociales.indd 21
28/11/2012 12:17:10