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Control ﬁscal colombiano

La buena administración en el control ﬁscal efectivo, estratégico y gerencial de los recursos públicos

La buena administración pública es un derecho fundamental, así se desarrolle de manera expresa o tácita en la Constitución Política, pues la confianza ciudadana puesta en manos de los servidores públicos se constituye en un deber y una obligación de excelencia en el manejo del erario. En Colombia tiene amplio desarrollo normativo y jurisprudencial. El autor presenta un estudio novedoso, resultado de años de investigación, en el que por primera vez se alinea el concepto de la buena administración al tema del control fiscal, y plantea un proyecto basado en el fundamento de mayor tecnología al servicio ciudadano y se demuestra que es posible implementar un modelo de gestión eficiente y efectivo que aporte a la buena gobernanza, desde el control fiscal.

La buena administración en el control ﬁscal efectivo, estratégico y gerencial de los recursos públicos

editorial.tirant.com 978-84-1113-562-7

Carlos Felipe Córdoba Larrarte 9 788411 135627

LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN EL CONTROL FISCAL EFECTIVO, ESTRATÉGICO Y GERENCIAL DE LOS RECURSOS PÚBLICOS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN EL CONTROL FISCAL EFECTIVO, ESTRATÉGICO Y GERENCIAL DE LOS RECURSOS PÚBLICOS

Carlos Felipe Córdoba Larrarte

tirant lo blanch Bogotá D.C., 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Córdoba Larrarte, Carlos Felipe La buena administración en el control fiscal efectivo, estratégico y gerencial de los recursos públicos / Carlos Felipe Córdoba Larrarte. -- 1. edición. – Bogotá: Tirant lo Blanch, 2021. 361 páginas. ISBN: 978-84-1113-562-7 1. Finanzas públicas – Auditoría - Colombia. 2. Finanzas públicas - Derecho y legislación – Colombia. 3. Política fiscal – Colombia. 4. Contratación pública – Colombia. 5. Corrupción – Colombia. 6. Auditoría interna - Colombia. I. Título. LC-KHH4565 343.861/034-DDC Catalogación en publicación de la Biblioteca Carlos Gaviria Díaz

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH Calle 11 # 2-16 (Bogotá D.C.) Telf.: 4660171 Email: tlb@tirant.com Librería virtual: www.tirant.com/co/ ISBN: 978-84-1113-563-4 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Tabla de contenido INTRODUCCIÓN.........................................................................................

Capítulo Primero LA BUENA ADMINISTRACIÓN Y EL CONTROL FISCAL I. BUENA ADMINISTRACIÓN............................................................... A. Criterio finalístico o teleológico................................................... B. Criterio de los servicios públicos.................................................. C. Criterio de los fines estatales....................................................... D. Criterio de la procura existencial o la administración pública bajo el criterio Daseinvorsorge............................................................ E. Criterio de las prerrogativas públicas, poder público o puissance publique....................................................................................... F. Criterios normativos.................................................................... G. Criterio neo-economicista o de la explicación económica de lo público......................................................................................... II. CONCEPTO DE BUENA ADMINISTRACIÓN...................................... A. Derechos fundamentales.............................................................. B. El derecho a la buena administración.......................................... C. La Carta Europea y el principio democrático................................ D. Dimensiones democráticas del procedimiento administrativo.... III. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA.......................................................... IV. RECURSOS PÚBLICOS....................................................................... V. LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL EN EL ENTORNO DEL CONTROL... A. Los adelantos informáticos en el ámbito de la buena administración y del control fiscal................................................................ B. Realidad de las fuentes de datos en la gestión fiscal.................... C. Técnicas para análisis de datos como alternativas de modernización del ejercicio del control fiscal....................................................... D. Usos de los caatt en el sector real de las organizaciones.............. VI. RETOS DEL SISTEMA DE CONTROL FISCAL RESPECTO DE LOS AVANCES TECNOLÓGICOS............................................................... VII. INTEGRIDAD PÚBLICA..................................................................... VIII. ANÁLISIS DE RIESGOS Y PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN SOCIAL.....

23 39 40 41 42 42 44 45 49 61 65 69 71 72 82 86 99 100 103 105 106 109 113

Tabla de contenido

Capítulo Segundo PROBLEMÁTICA DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN EL CONTROL FISCAL I. ANÁLISIS DE CAMPO. DIFICULTADES EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DE LA VIGILANCIA Y EL CONTROL.......................................................................................... II. DIAGNÓSTICO DE LA PROBLEMÁTICA DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA................................................................... A. Corrupción................................................................................... B. Control previo, posterior y selectivo: dificultades en uno y otro.. C. Informes de la Contraloría sobre posconflicto............................. D. ¿Juego democrático o captura de la democracia?......................... III. PROBLEMAS, VICIOS Y CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL................................................................................................ IV. AUSENCIA DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN EL CONTROL FISCAL.............................................................................................. V. CARENCIA DE GERENCIA EFECTIVA Y ESTRATÉGICA COMO GARANTÍA DE BUENA ADMINISTRACIÓN...........................................

119 126 130 131 134 142 146 150 166

Capítulo Tercero PROPUESTAS DE PRÁCTICA DE BUENA ADMINISTRACIÓN EN MATERIA FISCAL PARA LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO I. LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO DETERMINANTE DE LA BUENA GESTIÓN FISCAL.............................................................................. II. EL PATRIMONIO PÚBLICO................................................................ III. PROMOCIÓN DE UN PROYECTO NACIONAL Y TERRITORIAL DE CONTROL FISCAL............................................................................. IV. OPORTUNIDAD Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA............................................................................................. V. MODERNIZACIÓN DE ELEMENTOS TÉCNICOS Y TECNOLÓGICOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. PROGRAMAS Y PROYECTOS CONTENIDOS EN LOS PLANES DE DESARROLLO.................................................................................................... VI. DESARROLLO Y USO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA...................................................................................... VII. CONTRALORÍA, GESTIÓN PÚBLICA Y CONTROL............................ VIII. RIESGOS DE CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN EN LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y DEFENSA JUDICIAL DEL ESTADO.... A. Caducidad de la acción fiscal........................................................

179 182 183 198

199 200 206 210 213

Tabla de contenido B. Prescripción en los procesos de responsabilidad fiscal................ IX. LA OCDE Y LAS RECOMENDACIONES SOBRE BUENA ADMINISTRACIÓN E INTEGRIDAD PÚBLICA.........................................................

215 216

Capítulo Cuarto IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO MODELO DE CONTROL FISCAL PROPUESTO INTRODUCCIÓN......................................................................................... I. APROBACIÓN DEL PROYECTO NACIONAL Y TERRITORIAL DE CONTROL FISCAL A TRAVÉS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL....... II. IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL Y FORTALECIMIENTO DEL CONTROL FISCAL............................................... III. NUEVAS HERRAMIENTAS DE EXCLUSIÓN O TERMINACIÓN DE LA ACCIÓN FISCAL................................................................................ IV. PRONUNCIAMIENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA REFORMA.......................................................................................... V. RETOS DEL NUEVO MODELO: DESARROLLO Y USO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.......................................

237

CONCLUSIONES..........................................................................................

327

BIBLIOGRAFÍA............................................................................................

343

237 270 314 318 320

INTRODUCCIÓN La gestión pública debe erigirse a partir de la premisa fundamental de una buena administración. Ello implica un permanente proceso innovador y vanguardista adaptable a las exigencias y necesidades del ciudadano quien es el dueño de los recursos públicos, es por ello que las crisis actuales sumadas a las novedosas maneras de corrupción y mala administración, deben atacarse con conocimiento, herramientas tecnológicas y formación en valores éticos para los gerentes públicos. Semilleros de servidores, laboratorios de análisis sobre las constantes prácticas corruptas, identificación de riesgos, formulación y revisión de políticas públicas anticorrupción, participación ciudadana y novedosas formas para combatirlas a partir de resultados comprobados y medibles, son apenas algunas de las estrategias que en el desarrollo de este trabajo, demostrarán cómo a través de las correctas y adecuadas prácticas gerenciales, el uso de la inteligencia artificial y participación ciudadana, se puede ejercer un control fiscal efectivo, estratégico e innovador que contribuya al mejoramiento de la gestión pública, a recuperar la confianza de la ciudadanía en sus servidores públicos y a la consolidación del Estado social y democrático de derecho. Quien elabora este trabajo, ha desarrollado funciones públicas y ocupado cargos de gerencia y toma de decisiones en la parte administrativa y en los organismos de control fiscal. Mi desempeño como actual Contralor General de la República, Director Ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos, Auditor General de la República, Vicecontralor General de la República, Contralor Delegado, Secretario de despacho departamental, entre otros cargos, me permitió construir una visión holística y de enfoque sistémico de cómo debería operar la organización denominada como «administración pública». Ello me ha llevado a la firme convicción de afirmar que la buena administración es un derecho fundamental que debe ser prioridad, punta de lanza, razón de ser y fundamento del actuar de los servidores públicos, pues ellos representan a los electores quienes, a través de su voto depositaron su confianza en el Gobierno que obtuvo la mayoría electoral, tiene a cargo la sagrada tarea de decidir y optar por el interés general, máxima

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representación de la administración pública cuya base constitucional y legal debe ser dinámica y adaptable a los cambios sociales, culturales y tecnológicos orientados hacia la obtención de productos y servicios medibles, sostenibles y efectivos. No es concebible la construcción de políticas públicas efectivas sin la participación activa de los ciudadanos, que en el caso de Colombia, luego de más de 100 años de la Constitución Política de 1886, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 promulgó la Constitución de los derechos humanos, pues desde el enunciado de los principios fundamentales contenidos en el título I, se expresa que Colombia es un Estado social de derecho, democrático, participativo y pluralista que se fundamenta en el respeto de la dignidad humana y el interés general. Bajo tales parámetros y en atención a los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2.º de la Carta Magna, se construye esta investigación que demostrará que solo a través de un efectivo ejercicio de los derechos y deberes cuya soberanía «reside exclusivamente en el pueblo», representado en servidores de altísimas calidades personales, profesionales y éticas, se podrá construir una buena administración. Para el desarrollo de la hipótesis que aquí se plantea, se identifica la problemática de la contratación pública así como los problemas, vicios y corrupción que llevan a proponer el interrogante de si se carece de instrumentos idóneos, eficaces y efectivos que garanticen la buena administración en el manejo de los recursos públicos. O si por el contrario, los instrumentos son suficientes y estamos frente a situaciones que impidan el acceso a la información como forma de garantizar el desarrollo y libre ejercicio en un Estado social y democrático de derecho. El concepto de buena administración surge del buen gobierno, que se refiere a la forma como el poder Ejecutivo cumple con sus funciones enmarcadas en la ley y el cumplimiento de las políticas públicas desarrolladas en los proyectos, programas y planes. Como cabeza de la Contraloría General de la República, entidad encargada en Colombia de la vigilancia y el control del uso de los recursos públicos, ha sido una permanente preocupación —también en el desarrollo de los diferentes cargos públicos desempeñados— el cumplimiento del mandato constitucional, para que el control del gasto se desarrolle de for12

La buena administración en el control fiscal efectivo, estratégico y gerencial de los recursos públicos

ma oportuna, independiente y efectiva, con la mano de la ciudadanía a quien debe permitírsele el ejercicio del control social y para ello, facilitar el acceso a la información y la tecnología. Se erige entonces como baluarte de un Estado social de derecho la buena administración de los recursos públicos. No se trata pues de la frase ligera que busca destacar de la administración pública lo relativo a la gestión de los capitales de la colectividad, sino al concepto amplio y congruente de lo que debe entenderse como «buena administración», a partir de la base de una cultura de lo público que abarca principios de eficiencia, eficacia, economía, legalidad, interés general, oportunidad, equidad e integralidad entre otros, que impone la necesidad de satisfacer las necesidades de la colectividad en cumplimiento de los fines esenciales del Estado que pregona el artículo 2.º de la Norma Superior a través de una gestión adecuada. En efecto, el referido artículo 2.º, al declarar fines esenciales del Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, al tiempo que se asegura una convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, declara la ingente necesidad de constituir un andamiaje jurídico, político y social que garantice de manera efectiva la materialización de la prosperidad general. Concita esta declaración a la búsqueda de un ideal de administración que se oriente al servicio de los ciudadanos, en atención de la satisfacción de sus necesidades y al fortalecimiento de la democracia para enaltecer el concepto de Estado social de derecho, cuyo raigambre constitucional determina la adopción de políticas e instrumentos, inequívocamente dirigidos a la consecución de los fines y cometidos estatales. Al ser los recursos públicos aquellos medios de los que dispone el Estado para el cumplimiento de sus objetivos y metas en favor de la sociedad, es perentorio que el significado de lo público se enmarque en una adecuada administración que privilegie lo público sobre lo privado. La respública debe ser el punto de partida y de llegada de todos y cada uno de los individuos pertenecientes a una colectividad, pues ella es de todos y debe servirle a todos. Dicho en otras palabras, lo público es lo que le pertenece a todos, es lo sagrado, es el recurso de la comunidad, del pueblo, de la gente que no se negocia, que no tiene precio y que no se despilfarra. 13

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La buena administración exige la incorporación y el desarrollo de un código de ética que matice las actuaciones de los servidores públicos, en particular de los administradores, quienes deben identificar y aplicar con plenitud conceptos claves como el respeto al ciudadano y a lo público, servicio, imparcialidad, igualdad, transparencia, no discriminación y responsabilidad. La buena administración va ligada al concepto de derechos fundamentales, ya que ambos se constituyen en puntos cardinales para que el individuo cuente con un mínimo de prerrogativas que le permitan vivir con decoro, sin distinciones socioeconómicas, políticas o religiosas y con estricto apego a su condición humana. De allí que la buena administración esté relacionada de manera estrecha con la capacidad que tiene el Estado para prodigar a los integrantes de la sociedad una vida digna. Es claro, que no se trata solo de tener un ordenamiento jurídico en el cual se apoye la actividad administrativa para el cumplimiento de los objetivos y fines estatales, al margen de la juridicidad, existe como se ha dicho, valores éticos cuyos cimientos edifican las formas de la buena administración a cuyo imperio deben someterse todos los servidores públicos y, en especial, los administradores del Erario. Una buena administración, debe ser capaz de tener pero además y sobre todo mantener la confianza de los administrados, al punto que se convierta en el instrumento legítimo de la distribución de los recursos de todos de la forma más equitativa posible, sin que exista temor por la desviación o mala distribución de los bienes o recursos que le pertenecen a toda la sociedad. En consecuencia la buena administración debe legitimarse a través de acciones autónomas, pero responsables. La responsabilidad, es otro aspecto que no puede escapar a la recta gobernanza. Se ha creído de manera errónea y hace carrera en los espacios públicos, que el administrador fiscal es el dueño del recurso y por lo mismo, puede disponer de este a su arbitrio. Esta percepción en el ámbito privado puede ser cierta, pero en lo público el administrador solo es el instrumento que sirve para materializar el fin o cometido estatal en beneficio de la sociedad. Nada le pertenece, pues es claro que el recurso es de los administrados. Es por ello que el administrador debe ser una persona recta, proba, diligente, responsable, consciente de que las malas prácticas solo lo alejan 14

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del cumplimiento de sus obligaciones y lo hacen sujeto de la acción fiscal a fin de declarar su responsabilidad y obligarlo a resarcir el daño, o de otro tipo de acción que perturba y no permite cumplir con su desempeño en favor de los asociados. En este sentido, la buena administración supone la escogencia de los mejores para gobernar, con garantía de imparcialidad y al privilegiar el conocimiento y la experiencia por encima de cualquier otra consideración. Se aborda en este estudio la problemática de la mala administración en el control fiscal, y hemos visto cómo, desde el punto de vista puramente descriptivo, la función de administrar debe enmarcarse en parámetros de cuidado y cultura de lo público que conlleve una adecuada gestión. Empero, cuando ello no consulta las disposiciones constitucionales y legales a las que debe acogerse y no proporciona la satisfacción para la cual fue dispuesta, aparece la intervención del organismo de control fiscal, garante del cabal cumplimiento de los objetivos constitucionales previstos para las finanzas del Estado, a través de la vigilancia y el control a la administración y al manejo de los bienes y fondos públicos en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, «a fin de determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, políticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecución de los fines esenciales del Estado, mediante la ejecución, en tal sentido, del proceso que corresponda, a fin de declarar la responsabilidad y el consecuente resarcimiento del perjuicio si es del caso»1.

Señala la Carta en su artículo 267 modificado por el Decreto 403 de 16 de marzo de 2020 que más adelante citaremos en repetidas ocasiones: «La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos […] La vigilancia de la gestión fiscal del Estado, incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal, para el acceso a la información por parte de los Órganos de Control…». Significa ello, en voces de la Honorable Corte Suprema de Justicia, que el cometido central de la Contraloría General de la República: «es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a los servidores públicos y a las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos públicos, en el ejercicio de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia,

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Así las cosas, le vigilancia y el control fiscal tienen como finalidad la verificación del manejo correcto del patrimonio estatal. El control fiscal, cuyo concepto tiene su origen etimológico en el término latino fiscus que significa erario, busca cuidar la res-pública o cosa pública, lo cual denota que el fin fundamental del control fiscal, es la preservación y el buen manejo de los bienes que pertenecen a todos. El control fiscal es una sentida necesidad de prevención del riesgo de pérdida y protección de los bienes que están afectos al interés general. De allí que sea indispensable la existencia de una instancia, legítimamente constituida, que garantice y verifique la correcta ejecución de los presupuestos públicos, evitando y/o sancionando el despilfarro, la desviación de recursos, los abusos, las perdidas innecesarias y la utilización indebida de fondos2. «La finalidad jurídica del control fiscal y de la consecuente responsabilidad fiscal tanto de los servidores públicos como de los particulares que administren bienes y recursos públicos frente al Estado, no es otro que el de garantizar el patrimonio económico estatal, el cual debe ser objeto de protección integral con el propósito de lograr y asegurar ‘la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho’, en

explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas. Esto último en atención a lo dispuesto en el artículo 3.º de la Ley 610 de 2000 […] El control fiscal constituye el instrumento necesario e idóneo en un Estado constitucional de derecho para garantizar el cabal y estricto cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado, a través de la inspección de la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, constituyendo el objetivo final del control de los resultados de la administración y la vigilancia de la gestión fiscal, el verificar el manejo correcto del patrimonio estatal, o dicho en otros términos, la preservación y buen manejo de los bienes que pertenecen a todos […] De allí, que el control fiscal deba ser integral ya que implica tener un lugar en todos los sectores y actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales. No se admite exclusiones cuando está acreditada la presencia de recursos estatales que hay que proteger para evitar la desviación de dichos recursos a fines distintos a los Constitucionalmente permitidos, en detrimento de las finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado de sus tributos». 2

Sentencia C-716 de 3 de septiembre de 2002, M. P.: MARCO GERARDO MONROY CABRA, disponible en [https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-716-02.htm].

La buena administración en el control fiscal efectivo, estratégico y gerencial de los recursos públicos

los términos de lo estatuido por los artículos 2.º y 209 de la Constitución Política»3. Una mala administración determina por parte de la Contraloría General de la República la adopción de mecanismos de evaluación y determinación de acciones fiscales, orientadas a declarar responsabilidades, «como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de los mismos, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal»4. Una adecuada administración no impulsa al controlador fiscal a desplegar acciones resarcitorias materializadas en procesos de responsabilidad fiscal; es un buen indicador de que las cosas se han desarrollado conforme a las predicciones normativas. Lo contrario equivale a sugerir una evaluación de la forma como se adelanta la gestión de los administradores, encargados del manejo de lo público, que son indicativas de que las cosas no están bien. En síntesis, una mala administración determina el accionar del organismo de control instituido para proteger el patrimonio público, para garantizar la transparencia en el manejo y la utilización de los bienes y recursos públicos y la eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los cometidos y fines estatales, acordes con la mecánica de un Estado social de derecho fundado en la prevalencia del interés general. Con absoluta certeza consideramos haber cumplido con el propósito de la investigación propuesto en su objetivo principal, de proponer las prácticas de buena administración en materia fiscal para la consolidación del Estado social y democrático de derecho, así como los objetivos secundarios, enunciados en el plan de trabajo, desarrollados en cuatro capítulos.

Sentencia C-557 de 20 de agosto de 2009, M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-557-09.htm].

Artículo 4.º Ley 610 de 15 de agosto de 2000, Diario Oficial, n.º 44.133, de 18 de agosto de 2000, disponible en [http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument. asp?ruta=Leyes/1664595], modificado por el artículo 124 del Decreto 403 de 16 de marzo de 2020, Diario Oficial, n.º 51.258, de 16 de marzo de 2020, disponible en [http://www. suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Decretos/30038961].

Carlos Felipe Córdoba Larrarte

En el Capítulo Primero se desarrollaron los conceptos de buena administración como deber y derecho, así como la comparación del contenido de la Carta Europea que consagra de manera explícita la buena administración como derecho fundamental. Del mismo modo, se plantea la importancia de inteligencia artificial, la integridad pública y se analizan los riesgos y el principio de precaución social. En el Capítulo Segundo se plantea la problemática de la buena administración, a partir del análisis de campo, el diagnóstico de la problemática de la contratación pública en Colombia, así como el planteamiento de los vicios y la corrupción en la contratación estatal, además de cómo se puede garantizar el ejercicio de una gerencia efectiva y estratégica como garantía de buena administración. En el Capítulo Tercero, como cumplimiento de los objetivos pretendidos en este estudio, se presentan propuestas de práctica de buena administración en materia fiscal para la consolidación del Estado social y democrático de derecho, se plantea la buena administración como determinante de la buena gestión fiscal, así como la presentación real del proyecto nacional y territorial de control fiscal propuesto por mí desde la Contraloría General de la República, debatido en extenso y aprobado en el Congreso de la República y adoptado por el Gobierno Nacional de Colombia. También forman parte de la propuesta y se estudia la forma como puede ser más oportuno y efectivo el control fiscal en Colombia, así como la implementación de los elementos técnicos y tecnológicos para el cumplimiento de las políticas públicas, programas y proyectos contenidos en los planes de desarrollo, el uso de los mecanismos de participación ciudadana y las recomendaciones de la OCDE sobre buena administración e integridad pública. En el Capítulo Cuarto, luego de surtidas todas y cada una de las etapas de elaboración, presentación, aprobación e implementación del nuevo modelo de control fiscal, se materializa el propósito de esta investigación de demostrar que sí es posible contribuir a la buena administración desde el ejercicio del control fiscal, pues el nuevo modelo propuesto por nosotros en esta tesis doctoral, fue aprobado a través de la reforma constitucional, y es así como el 18 de septiembre de 2019 el Congreso de la República promulgó el Acto Legislativo n.º 4 de 2019, «Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal», en el que se modificaron los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constitución Política de Colombia, luego de ello, 18

La buena administración en el control fiscal efectivo, estratégico y gerencial de los recursos públicos

se expide el decreto que determina la forma como se va a implementar la reforma constitucional y el fortalecimiento del control fiscal así como el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre la reforma, y se finaliza el estudio con el planteamiento de los retos del nuevo modelo. El Capítulo Cuarto es la materialización de las propuestas que el tesista ha planteado en los diferentes cargos públicos desempeñados y que se convirtieron en un reto en el propósito de contribuir en el mejoramiento de la gestión pública y de la buena administración, de tal suerte que, luego de radicado el proyecto de Acto Legislativo ante el honorable Congreso de la República y de haber surtido los debates normativos dispuestos para tales propósitos, fue aprobado, por lo que es explicado y comentado por el suscrito. De igual manera, se analiza y comenta el contenido y los alcances del Decreto 403 de 2020, por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto y el fortalecimiento del control fiscal. En la Contraloría General de la República, se emprendió la reforma constitucional del control fiscal, con el propósito de mejorar los niveles de desempeño de los órganos de control en términos de eficiencia y oportunidad, orientado a articular los distintos niveles de control e implementar un sistema nacional, redefinir las competencias de las contralorías y fortalecer el proceso de responsabilidad fiscal. Resulta indiscutible el aporte de las modificaciones contenidas en el Acto Legislativo ya que ello incide sin duda alguna en la buena administración. El establecer la vigilancia y el control fiscal como una función pública a cargo de la Contraloría General de la República, en torno a la gestión fiscal de la administración y de los particulares o las entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos, despejó y amplió el margen de competencia del organismo de control, que adquiere una capacidad ilimitada para vigilar y controlar los recursos públicos y por lo mismo, de la población. Otorgarle al Contralor General facultades para que desarrolle un control concomitante y preventivo, que no implica coadministración y que se aplicará de manera excepcional cuando esté dada la necesidad de garantizar la defensa y protección del patrimonio público, ha sido un avance trascendental en materia fiscal que minimiza el riesgo de pérdida de recursos en un país con altos niveles de prácticas corruptas. 19

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El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal, al establecerles un término perentorio para su trámite, garantiza la recuperación oportuna del recurso público. Privilegiar la experiencia del candidato a Contralor General, destacando que su desempeño profesional no puede ser inferior a cinco años, es una consideración que anima a la obtención de conocimientos y experiencias acumuladas, que con seguridad servirán al controlador fiscal a desempeñarse con mayor acierto. Poder dirigir e implementar junto con la Auditoría General de la República el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal en el orden nacional, es sin duda un avance importante en el establecimiento de reglas uniformes y puntuales en el quehacer fiscalizador. La función de advertencia o control de advertencia, es otra herramienta que facilitará el mandato constitucional de lograr la permanencia e indemnidad del patrimonio público, amenazado por la conducta irreflexiva o mal orientada de un gestor. Nótese como esta disposición normativa, permitirá a tiempo prevenir la ocurrencia del daño, sin que se incursione en la órbita de la coadministración. Concentrar en su propia organización las funciones de policía judicial, es otro logro que le permitirá a la Contraloría General facilitar sus labores de vigilancia y control. El valor probatorio que tendrán las resultados del ejercicio de vigilancia y control ante la Fiscalía General de la Nación y el juez competentes, es un logro de carácter general que privilegia el principio de economía y eficiencia en la labor de investigación que adelanta el organismo penal, es un claro reconocimiento a la solidez y buen juicio de las actuaciones fiscales. Estas y muchas otras modificaciones que se contienen en la normatividad precedentemente aludida, hacen parte de la nueva concepción del control fiscal, mucho más proactivo, mucho más cercano a la realidad del país, mucho más ágil y sobre todo, con mayores herramientas para lograr que el propósito y fin último de la administración pública se materialice de manera adecuada, conforme las previsiones constitucionales, legales y reglamentarias, a cuyo predicamento deben sujetarse los servidores públicos y administradores del Erario. 20