1_9788411138567 by Editorial Tirant Lo Blanch

DERECHO DE LOS ASUNTOS PÚBLICOS: UNA PERSPECTIVA JURÍDICA DEL LOBBY

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

CONSUELO RAMÓN CHORNET

Catedrática de Derecho Internaional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO DE LOS ASUNTOS PÚBLICOS: UNA PERSPECTIVA JURÍDICA DEL LOBBY

Director

PABLO DE LA CRUZ LÓPEZ

JUAN BRAVO RIVERA SANTIAGO CANO DE SANTAYANA DOMÍNGUEZ CRISTINA COTO DEL VALLE PABLO DE LA CRUZ LÓPEZ ANTONIO DEYÁ CERDÁ BELÉN LÓPEZ DONAIRE ELENA MARÍN ARGARATE JAIME TIENZA FERNÁNDEZ

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-856-7 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice NOTA INTRODUCTORIA....................................................................

LOS ASUNTOS PÚBLICOS Y EL LOBBY: APROXIMACIÓN A UNA ACTIVIDAD EN EXPANSIÓN Elena Marín Argarate Juan Bravo Rivera

3. 4.

5. 6. 7. 8.

ENCUADRE INICIAL DESDE LA OPINIÓN PÚBLICA Y LA PRÁCTICA ACTUAL DEL EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD DEL LOBBY Y LOS ASUNTOS PÚBLICOS.................................................................... UNA APROXIMACIÓN A UN CONCEPTO CON ARISTAS PERO QUE HA CONSTITUIDO Y CONSTITUYE UNA REALIDAD INNEGABLE Y NECESARIA ................................................................................. LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN: CONTEXTO DEL AUGE DE LOS ASUNTOS PÚBLICOS............................................................. LOS ASUNTOS PÚBLICOS COMO EVOLUCIÓN DE LA PROFESIONALIZACIÓN DEL LOBBY: SUJETOS DE UNA ACTIVIDAD RENOVADA Y PROFESIONALIZADA............................................................ LOBBY Y TRANSPARENCIA: DOS CARAS DE LA MISMA MONEDA.. LAS DOS PERSPECTIVAS QUE CONVERGEN EN LOS ASUNTOS PÚBLICOS......................................................................................... UNA REGULACIÓN DE EXTENSO ALCANCE Y SOBRE EL ECOSISTEMA DE LOS PRINCIPIOS DEL BUEN GOBIERNO DEL BIEN COMÚN. BIBLIOGRAFÍA..............................................................................

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LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y LOS GRUPOS DE INTERÉS Belén López Donaire

1. 2. 3. 4. 5. 6.

INTRODUCCIÓN........................................................................... LA “I-ADMINISTRACIÓN”. HACIA UN SISTEMA DE INTEGRIDAD PUBLICA. UNA REFLEXION SOBRE EL ARTÍCULO 103 CE............... EL PAPEL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA RELACIÓN CON EL COMPLIANCE. EN ESPECIAL LOS GRUPOS DE INTERES............. MAPA DE RIESGOS DE LOS GRUPOS DE INTERÉS.......................... PROPUESTAS PARA MITIGAR LOS RIESGOS................................... BIBLIOGRAFÍA..............................................................................

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Índice

CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA TRANSPARENCIA EN ESPAÑA Antonio Deyá Cerdá

1. 2. 3. 4.

LA SOCIEDAD DE LA TRANSPARENCIA......................................... LA TRANSPARENCIA EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO.. NORMATIVA COMUNITARIA EN MATERIA DE TRANSPARENCIA.... NORMATIVA ESTATAL SOBRE TRANSPARENCIA............................ 4.1. Precedentes de la regulación de la transparencia en España. 4.2. La transparencia como principio jurídico............................... 4.3. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno: publicidad activa y derecho de acceso a la información pública....................... 4.3.1 La publicidad activa.................................................. 4.3.2. El derecho de acceso a la información pública.......... 4.3.2.1. Naturaleza jurídica.................................... 4.3.2.2. El concepto de información pública........... 4.3.2.3. Los límites del derecho de acceso a la información pública..................................... 4.3.2.4. Las garantías de la transparencia............... NORMATIVA AUTONÓMICA SOBRE TRANSPARENCIA.................. 5.1. Consideraciones generales................................................... 5.2. Regulaciones autonómicas específicas.................................. 5.2.1. Procedimientos sancionadores.................................. 5.2.2. Agendas de los responsables públicos...................... 5.2.3. Transparencia de los Grupos de interés..................... BREVE REFERENCIA A LA TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO LOCAL.. 6.1. Consideraciones generales................................................... 6.2. Normativa aplicable y referencia al déficit de aplicación del principio de transparencia en el ámbito local........................ BIBLIOGRAFÍA..............................................................................

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LA ACTIVIDAD DE ASUNTOS PÚBLICOS Y LOBBY EN LA UNIÓN EUROPEA Santiago Cano de Santayana Domínguez

1. 2.

INTRODUCCIÓN........................................................................... 1.1. La realidad europea como trampolín para el lobbying.......... PRESENCIA DE LA ACTIVIDAD LOBISTA Y DE ASUNTOS PÚBLICOS EN EL MARCO EUROPEO DESDE SUS ORÍGENES........................... 2.1. Declaración Schuman, primera manifestación de asuntos públicos en el contexto comunitario.....................................

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Índice

2.2. Mecanismos iniciales para la defensa de los intereses europeos frente a actores externos............................................. 3. LA ACTIVIDAD LOBISTA EN LA NORMATIVA ACTUAL DE LA UNIÓN EUROPEA: UN DERECHO Y UN DEBER.............................. 3.1. Requisitos de la actividad del lobby en la doctrina jurisprudencial europea................................................................... 4. EJERCICIO DEL LOBBY EN LA UNIÓN EUROPEA. RECONOCIMIENTO Y CLASES................................................................................ 4.1. Reconocimiento de la labor lobista....................................... 4.2. Clases de lobbies................................................................. 5. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL BÁSICA DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA PRESENCIA DE LOS LOBBIES EN ELLAS..................................... 5.1. Cómo operan los lobbies en cada Institución. Breve aproximación................................................................................ 6. ÉTICA Y TRANSPARENCIA, HERRAMIENTAS FUNDAMENTALES PARA EL EJERCICIO Y REGULACIÓN DEL LOBBISMO EN LA UNIÓN EUROPEA..................................................................................... 6.1. Exigencia ética a los lobbies en la Jurisprudencia europea..... 6.2. Transparencia y lobby: criterio principal en el funcionamiento interno de las Instituciones europeas............................... 7. EL FUTURO DEL LOBBISMO EN LA UNIÓN EUROPEA: REGISTRO OBLIGATORIO.............................................................................. 7.1. Nuevos modelos de lobby.................................................... 8. CONEXIÓN ENTRE LA REGULACIÓN EUROPEA Y LA NORMATIVA ESPAÑOLA EN MATERIA DE ASUNTOS PÚBLICOS......................... 8.1. Trasformación motivada por la adhesión de España a las Comunidades Europeas............................................................ 8.2. La Unión Europea: tractor del modelo español..................... 9. REFLEXIÓN PERSONAL. CONCLUSIONES....................................... 10. BIBLIOGRAFÍA..............................................................................

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LOS GRUPOS DE INTERÉS EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y EN LAS ENTIDADES LOCALES Jaime Tienza Fernández

1. 2.

LA AUSENCIA DE UNA LEGISLACIÓN GENERAL DE GRUPOS DE INTERÉS. INTENTOS DE REGULACIÓN........................................... LA REGULACIÓN DE LOS GRUPOS DE INTERÉS EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA.................................................................... 2.1. La conceptualización del lobby o grupo de interés................ 2.2. El registro de grupos de interés como herramienta de transparencia de la actividad lobista.............................................

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3. 4.

Índice

2.3. Las obligaciones derivadas del registro: los códigos de conducta. 2.5. El régimen sancionador de los grupos de interés, altos cargos y empleados públicos.................................................... 2.4. Otros cauces para la transparencia en la actividad lobista: la agenda pública y la huella normativa................................... 2.4.1. La agenda pública o institucional.............................. 2.4.2. La huella del lobby en el procedimiento de elaboración de normas........................................................ 2.5. La regulación de la actividad de los grupos de interés más allá del poder ejecutivo: el lobismo parlamentario................ 2.6. Conclusión.......................................................................... LOS GRUPOS DE INTERÉS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO LOCAL. BIBLIOGRAFÍA..............................................................................

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ASPECTOS CONTRACTUALES DE LA ACTIVIDAD DE LOBBYING: ANÁLISIS DE LOS ELEMENTOS DE LA RELACIÓN JURÍDICA Pablo de la Cruz López

1. 2.

PUNTO DE PARTIDA..................................................................... 1.1. Previo ................................................................................. 1.2. La STS 351/2012, de 11 de junio......................................... NATURALEZA DE LA ACTIVIDAD DE LOBBYING............................ 2.1. Delimitación........................................................................ 2.2. ¿Mandato o arrendamiento de servicios?............................. 2.2.1. Aproximación........................................................... 2.2.2. El contrato de mandato............................................ 2.2.3. El arrendamiento de servicios................................... 2.3. Algunas conclusiones........................................................... ELEMENTOS DEL CONTRATO........................................................ 3.1. Los requisitos del contrato................................................... 3.2. Consentimiento y objeto del contrato.................................. 3.3. Especial referencia a las obligaciones de medios................... LA CAUSA.................................................................................... 4.1. Concepto............................................................................ 4.2. Las teorías sobre la causa..................................................... 4.2.1. Previo....................................................................... 4.2.2. Teoría objetivista...................................................... 4.2.3. Teoría subjetiva........................................................ 4.3. La ilicitud de la causa........................................................... 4.3.1. Aproximación........................................................... 4.3.2. La licitud de la causa en el contrato de lobbying........ EL FUNDAMENTO CUARTO DE LA STS 351/2012.........................

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Índice

6. 7.

5.1. Contenido........................................................................... 5.2. Algunas cuestiones relevantes de la STS 351/2012............... BREVES CONCLUSIONES.............................................................. BIBLIOGRAFÍA..............................................................................

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EXAMEN DE LA PERSPECTIVA PENAL DE LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN Cristina Coto del Valle

1. 2. 3.

INTRODUCCIÓN .......................................................................... CONCEPTO DE FUNCIONARIO PÚBLICO A EFECTOS PENALES ..... EL LOBBY Y EL TRÁFICO DE INFLUENCIAS.................................... 3.1 El tráfico de influencias: concepto, límites e interpretación jurisprudencial .................................................................... 3.2. Interpretación jurisprudencial de esta figura delictiva............ 3.2.1. Concepto de “Influencia”........................................ 3.2.2. Que esa influencia provoque una “resolución” del funcionario.............................................................. 3.2.3. Que produzca un beneficio económico directo o indirecto para quien ejerce la influencia o para terceros .. 3.2.4. Que se ejerza un prevalimiento................................. 3.3. Elemento subjetivo del delito............................................... 3.4. Actividades de lobby que pudieran devenir en tráfico de influencias ............................................................................. 3.5. Medidas preventivas a adoptar por el grupo de presión para evitar esta comisión delictiva................................................ 4. EL LOBBY Y LA PREVARICACIÓN ................................................. 4.1. Actividades del grupo de presión que pudieran ser constitutivas de prevaricación .......................................................... 5. EL LOBBY Y EL DELITO DE COHECHO .......................................... 5.1. Necesidad de evitar la comisión delictiva del cohecho ......... 6. EL LOBBY Y LAS NEGOCIACIONES PROHIBIDAS A LOS FUNCIONARIOS ....................................................................................... 7. EL LOBBY Y EL DELITO DE FRAUDE A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .. 8. INFIDELIDAD EN LA CUSTODIA DE LA DOCUMENTACIÓN Y REVELACIÓN DE SECRETOS.................................................................. 9. LOS LÍMITES PENALES A LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN . 10. LAS CONDUCTAS SOCIALMENTE REPROCHABLES Y EL LOBBY .... 10.1. Los códigos de conducta como delimitador de la conducta propia de la actividad de lobby............................................

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NOTA INTRODUCTORIA Pablo de la Cruz López

Derecho de los asuntos públicos: una perspectiva jurídica del lobby responde a un franco deseo de avanzar en una materia que, quienes los suscribimos, consideramos que es fundamental en el desarrollo de las sociedades y en la consolidación de las instituciones como instrumento al servicio de los ciudadanos. La necesaria interrelación entre lo público y lo privado, incluyendo en este último ámbito tanto a la sociedad civil como al tejido productivo, ha venido configurándose en sentido vertical desde las autoridades hacia los administrados, fundamentada en un concepto de sujeción donde el ciudadano, individual o colectivamente, actúa como sujeto pasivo de la acción de los poderes públicos. La evolución de las estructuras sociales tiende, de manera irremediable, a una relación donde aquella verticalidad permanece, pero también se escenifica desde abajo hacia arriba, y son los interesados quienes, directamente, o a través de organizaciones representativas, buscan espacios de encuentro en torno a los centros de decisión para así trasladar su visión sobre cómo encarar las decisiones. Surge en este contexto una actividad que, con antecedentes poco sistematizados, propicia la existencia de una nueva figura profesional centrada en favorecer una fluida relación entre quienes toman las decisiones y quienes se ven afectados por éstas. El modo de ejercer esta actividad y los fines pretendidos con ella determina, sin lugar a dudas, su admisibilidad en el panorama profesional y un desempeño con garantías para quien la ejerce y para quien contrata estos servicios. Es en este contexto donde creemos que nace la necesidad de este libro, que no es otra que abordar, desde una perspectiva eminentemente jurídica, el sustrato sobre el que se basa la actividad conocida como la de asuntos públicos y que engloba a quienes la desempeñan, a quienes demandan sus servicios y al sector público frente al que intermedia, de modo que todos puedan tener certidumbre respecto de los efectos jurídicos de su actuación. Se hace preciso, por tanto, una suerte de disciplina jurídica singular, situada de forma equidistante entre el Derecho Administrativo, el Político o Constitucional, el Civil, el Laboral e, incluso, el Penal, que permi-

Pablo de la Cruz López

ta dar respuestas a los interrogantes que plantea un campo de actuación con límites hasta ahora no perfectamente delimitados. Esta obra pretende iniciar una senda de estudio aportando una primera aproximación al fenómeno desde distintas perspectivas. El carácter poliédrico de la actividad de lobby exige, como paso previo a una incursión sistemática, un primer análisis desde los distintos puntos de vista que el Derecho nos ofrece. A fecha de cierre de la edición únicamente existe una iniciativa legislativa de alcance general que encara el fenómeno desde una institución que proyecta su competencia territorial en todo el territorio nacional. Nos referimos a la Proposición de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados para incorporar un nuevo Título XIV para la regulación de los grupos de interés, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista. Si bien es cierto que su eventual aprobación tendría un carácter limitado, habida cuenta que se circunscribiría a la actividad de la Cámara y de sus miembros, supondría un primer intento de regulación que supera los límites territoriales de las CC.AA. o las EE.LL. Ello no obstante, la proposición plantea algunas cuestiones que sería preciso apuntalar y que, quizá, puedan contribuir a establecer un camino claro en la opción legislativa española de regulación de este fenómeno, que no debería contener diferencias sustanciales con la que puedan aprobar las Cortes Generales respecto de un ámbito subjetivo no limitado únicamente a las Cámaras. De acuerdo con lo anterior, hemos de señalar que el planteamiento de cualquier pretensión regulatoria en este contexto ha de partir de una premisa, la de que los asuntos públicos pueden contribuir a que los canales de comunicación entre los poderes públicos y los ciudadanos estén abiertos y sean fluidos, y de ese modo podamos aspirar a una actividad legislativa y gubernamental útil y pegada a la realidad sobre la que actúa. Aunque no es objeto de esta obra, sirvan algunas reflexiones sobre la proposición de reforma del Reglamento del Congreso para plantear elementos de debate que puedan favorecer a una adecuada perspectiva de la regulación sobre los asuntos públicos: 1. Enfoque desde un punto de vista preventivo frente a la corrupción. Este planteamiento genera ya una prevención hacia la actividad de los asuntos público, a diferencia de un acercamiento que hiciera pivotar la propuesta regulatoria en el principio general de transparencia en el desenvolvimiento de cualquier actividad en torno a la acción regulatoria y administrativa con carácter general.

Nota introductoria

Definición de la actividad de influencia en la propuesta de artículo 210 de forma tautológica refiriéndose a aquella comunicación que “pretenda influir”. 3. Dificultad de acotación del ámbito subjetivo. Se hace referencia a los empleados públicos. Convendría delimitar si incluye, además de funcionarios de la Cámara, a los asesores y asistentes designados por los Grupos. (art. 210) 4. El comportamiento de los Grupos de Interés exige que cumplan el “principio de igualdad entre colectivos”, entendida como la protección de una situación de equilibrio en cuanto al acceso a los miembros de la Cámara. Este principio se antoja de difícil exigibilidad para los Grupos de Interés. (art. 211) 5. Obligatoriedad de indicar en el registro de Grupos de Interés si el servicio es remunerado si se actúa en representación. La onerosidad de la actividad no parece que sea un elemento relevante, máxime cuando se consolida la figura del profesional dedicado a esta ocupación. (art. 212) 6. Efectos de la denegación de la inscripción en el Registro, así como de la imposición de sanciones a Diputados y Grupos. Posible articulación de vías de impugnación de la resolución de la Oficina de Conflicto de Intereses. (art. 212) 7. Los Diputados y Grupos tienen el deber de comunicar el contenido de su interlocución con los Grupos de Interés. En este caso, la obligación no se hace extensiva a los empleados públicos. (art. 213). Tampoco el caso de los incumplimientos e infracciones, que se centran en los Diputados y Grupos. (art. 218) 8. Posible imposición de sanciones a Diputados y Grupos. Estudio de los efectos de la imposición por el Pleno del Congreso. (art. 219). En definitiva, nos encontramos ante una iniciativa que, por su mera existencia, denota un tímido interés en la cuestión por parte del sector público y que apunta a una tendencia reguladora del fenómeno. Este impulso precisaría de una mayor nitidez en algunos de sus conceptos básicos y fijar las bases de la norma sobre la premisa de que nos encontramos ante una actividad profesional que, ejercida en términos de transparencia y buenas prácticas, puede contribuir a un mejor gobierno de las instituciones y a la consolidación del derecho de los ciudadanos a una buena Administración. * * *

LOS ASUNTOS PÚBLICOS Y EL LOBBY: APROXIMACIÓN A UNA ACTIVIDAD EN EXPANSIÓN Elena Marín Argarate Periodista y experta en comunicación Juan Bravo Rivera Abogado Cuerpo Técnico de Administración de la Comunidad de Madrid (exc.)

1. ENCUADRE INICIAL DESDE LA OPINIÓN PÚBLICA Y LA PRÁCTICA ACTUAL DE LA ACTIVIDAD DEL LOBBY Y LOS ASUNTOS PÚBLICOS En los años 50 del siglo XX, una empresa bananera estadounidense consiguió convertirse en una fuerza política y económica en la sombra, capaz de influir en la opinión pública y orientar las políticas de los responsables públicos de distintos países con los que necesitaba entablar relaciones comerciales. Alcanzó tal poder y capacidad de influencia, que llegó incluso a derrocar el Gobierno de uno de ellos, acusándolo de prácticas comunistas a sabiendas de que no era así. Y todo por defender exclusivamente los intereses económicos de la empresa. En toda su actividad no se vislumbraban ni el interés general ni el interés público de ningún colectivo o grupo social, solo el interés por ampliar los beneficios de los máximos responsables de la bananera. Realidad y ficción se funden en esta entretenida historia novelada por Mario Vargas Llosa en Tiempos Recios. Como esta hay varias historias sobre política, poderes ocultos y beneficios particulares producidas en Hollywood o en Europa, series actuales difundidas por diferentes plataformas y, sí, también varias portadas de periódicos nacionales con historias más reales que ficticias, que hacen que en el imaginario colectivo recaiga una sombra sobre la palabra lobby que oscurece el término y provoca el arqueo de cejas. La intriga y la confabulación que se trasladan a través de estos guiones de cine captan mucho

Elena Marín Argarate y Juan Bravo Rivera

más nuestra atención que otras historias que se esconden tras las acciones legítimas de grupos que, en mayor o menor medida, consiguen objetivos que redundan también sobre el interés general. Pero no es menos cierto que la relación entre sector privado y sector público siempre ha estado envuelta en un cierto halo de desconfianza. Principalmente, por la tradicional discreción con la que muchos sectores han planteado el acercamiento a la Administración, lo que a su vez puede ser consecuencia de la mala imagen que ha tenido la actividad de lobby, y la percepción de la posible existencia de intereses privados que pueden alterar o condicionar el interés general que debe inspirar y soportar cualquier decisión desde el sector público. Así, las dinámicas de colaboración público-privada han estado muchas veces planteadas en términos básicamente de interés económico del privado a costa de las carencias o dificultades del público para sacar adelante sus objetivos, lo que ha distorsionado la percepción de una relación cada vez más necesaria en un mundo globalizado e interrelacionado. Pero en la década de los 20 del siglo XXI, el término lobby debería producir solo un gesto neutro, incluso de asentimiento, de simple conocimiento de la expresión, y entenderse como el diálogo franco y necesario entre los distintos estamentos de la sociedad y el poder político; tendríamos que ser capaces de arrinconar las malas prácticas de esta actividad que alguna vez existieron –y que no podemos obviar que siguen ejerciéndose por determinados actores-, y centrarnos, porque, en las que de forma transparente realizan hoy en día una labor constructiva y positiva para el desarrollo y progreso de los diferentes sectores de la sociedad, desde el diálogo constante y franco con los poderes públicos. Lo que en la opinión pública siempre se ha conocido como lobby, la acción o acciones concretas para influir sobre una determinada iniciativa legislativa o política pública en busca de un beneficio, generalmente, de alcance particular y escaso o nulo recorrido para el interés general, ha derivado hoy en día en una actividad más profesionalizada y amplia, que incluye unos objetivos y una planificación incardinada en las estrategias generales de empresas, asociaciones u otros colectivos. Ya no hablamos, por tanto, de conseguidores, sino de una profesión de carácter estratégico para cualquier corporación y cuya actividad está desarrollada por los profesionales que en las distintas entidades se dedican a las relaciones institucionales, regulación, asuntos públicos o comunicación, dependiendo de la estructura de cada organismo, y cuya finalidad es, en definitiva,

Los asuntos públicos y el lobby: aproximación a una actividad en expansión

representar unos intereses determinados y legítimos ante las Administraciones públicas.

2. UNA APROXIMACIÓN A UN CONCEPTO CON ARISTAS PERO QUE HA CONSTITUIDO Y CONSTITUYE UNA REALIDAD INNEGABLE Y NECESARIA Cuál sea el término o denominación más adecuado o preciso para identificar esta actividad, constituye ya una difícil decisión dada la diversidad de corrientes o posiciones que al respecto se pueden encontrar en el sector, y donde encontraremos matices que siempre tienen como elemento común intentar superar esas connotaciones negativas que el término lobby ha ido acarreando en nuestro entorno cultural. Algo a lo que también ha contribuido la propia definición y traducción de este término a nuestro idioma como grupo de presión1, aunque esta expresión ya ha caído en desuso. Por otro lado, huir del término lobby no parece seguir la corriente tan en boga, aunque siempre criticada por los defensores de nuestro idioma, de incorporar la dinámica del lenguaje de la globalización a sectores que ejercen una misma actividad, con sometimiento a unos principios esencialmente comunes y de forma simultánea, en diferentes países e instituciones también de naturaleza global. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, se rompe esa dinámica a favor de expresiones o términos más recientes como el de asuntos públicos o relaciones institucionales, cuando no se acude a otros menos generalizados como diplomacia corporativa. Los argumentos, más allá de buscar una limpieza de esas connotaciones negativas que su actividad define, no parecen tener un fundamento de mayor recorrido. Y el recurso a conceptos alternativos, aunque se ha fundamentado en la búsqueda de matices respecto al propio y específico de lobby, no ha encontrado unanimidad doctrinal o empírica, aunque han ido siendo aceptados e incluso promovidos por el sector empresarial de forma generalizada.

El Diccionario de la Real Academia Española lo define como “conjunto de personas que, en beneficio de sus propios intereses, influye en una organización, esfera o actividad social”.

Elena Marín Argarate y Juan Bravo Rivera

Así, encontramos en el término asuntos públicos o public affaires, un concepto que ha ido haciendo fortuna primero en los países anglosajones, y que busca definir una actividad de espectro más amplio, englobando las acciones del propio lobby en un contexto general de análisis y relaciones con el conjunto de administraciones públicas y stakeholders de una empresa o sector, así como alcanzando funcionalidades que van más allá de la acción de influencia, pero instrumentales de esta, como son la comunicación en los diferentes alcances que la misma puede tener. Desde otra perspectiva, también se podrían entender los asuntos públicos como un lobbying permanente de contexto, preventivo o anticipativo. Y en una línea muy similar nos encontramos con el concepto de relaciones institucionales, que también se promueve, aunque realmente no tanto como alternativo al de asuntos públicos cuanto equivalente al mismo.2 Sea como fuere, no hay unanimidad en la definición precisa de los diferentes términos que se mueven en torno a la actividad de relación activa entre el sector privado y público, y cuando se ha abordado su regulación en el ámbito autonómico nos encontramos con un escenario bastante neutro, optando por una referencia generalizada al concepto de grupos de interés y su actividad de influencia 3. Este concepto está relacionado de 2

Por ejemplo, APRI, la “Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales”, toma este concepto para su propia identificación corporativa aun cuando en sus documentos lo utiliza en muchas ocasiones de forma indistinta al de asuntos públicos. La Ley 19/2014 de Transparencia de Cataluña que ha optado por el término grupos de interés, definiéndolos como “personas físicas o jurídicas de carácter privado que realizan actuaciones de participación activa en políticas públicas o en procesos de toma de decisiones en Cataluña con la finalidad de influir en la orientación de dichas políticas en defensa de un interés propio o de terceros o de un interés general”. En la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha se define también a los grupos de interés como las “organizaciones y personas, sea cual sea su estatuto jurídico, que se dedican profesionalmente, como todo o parte de su actividad, a influir directa o indirectamente en los procesos de elaboración de las políticas o disposiciones normativas, en la aplicación de las mismas o en las tomas de decisiones de la Administración y de sus organismos y entidades públicas vinculados o dependientes, sin que ello impida el ejercicio de los derechos individuales de reunión y de acceso o petición, referidos a su ámbito territorial” La Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, elude acudir a cualquiera de los términos al uso, y al regular el Registro de Transparencia alude a las “personas o entidades obligadas a inscribirse”, delimitando su alcance de la siguiente forma: “personas o entidades sea cual sea su estatuto jurídico, que, desarrollando sus actividades en la Comunidad de Madrid, realizan actuaciones de participación activa en políticas públicas o en procesos de toma de decisiones, con la finalidad de influir directa o indirectamente en la elaboración de normas jurídicas y disposiciones generales y