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APORTACIONES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA LA CUARTA TRANSFORMACIÓN Daniel Márquez Gómez John Mill Ackerman Rose Jaime Cárdenas Gracia Pastora Melgar Manzanilla Francisco Ibarra Palafox (Coordinadores)

ciencia política

Aportaciones para la construcción de una Administración Pública para la cuarta transformación

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Aportaciones para la construcción de una Administración Pública para la cuarta transformación

Daniel Márquez Gómez John Mill Ackerman RoseJohn Jaime Cárdenas Pastora Melgar Manzanilla Francisco Ibarra Palafox (Coordinadores)

tirant lo blanch Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-209-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Autores:

Beatriz Camarillo Cruz Jaime Cárdenas Gracia Diana Gabriela Cruces García Adriana García García David Ulises Guzmán Palma Daniel Márquez Pastora Melgar Manzanilla José René Olivos Campos Diana Olvera Robles Filiberto Otero Salas Adelina Quintero Sánchez Sonia Venegas Álvarez

Índice Introducción............................................................................................. 11 Los fundamentos filosóficos, históricos, políticos y jurídicos de la cuarta transformación..................................................................................... 17 Jaime Cárdenas Gracia

La política exterior de México en el marco de la 4ª transformación......... 53 Adelina Quintero Sánchez

Paradigma de una nueva gestión............................................................... 77 José René Olivos Campos

La Administración Pública en la Cuarta Transformación. Retos y perspectivas...................................................................................................... 103 Filiberto Otero Salas

Los paradigmas de la administración pública de la “cuarta transformación”..................................................................................................... 115 Daniel Márquez Gómez

La cuarta transformación, la austeridad republicana y los principios de eficacia y eficiencia de la administración pública................................... 141 David Ulises Guzmán Palma

La Administración pública en el marco de la gobernanza y el derecho fundamental a la buena administración................................................ 163 Diana Olvera Robles

La cuarta transformación y los derechos humanos: Necesidad de jerarquizar los derechos para su posible financiamiento y garantía.................... 185 Pastora Melgar Manzanilla

Hacia la construcción de un régimen de contrataciones públicas en México.......................................................................................................... 203 Beatriz Camarillo Cruz

Los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas como sujetos de derecho público.................................................................................... 217 Sonia Venegas Álvarez

Índice

La cuarta transformación: retos y desafíos en el combate a la corrupción..................................................................................................... 235 Diana Gabriela Cruces García

El derecho al buen gobierno y los tribunales de justicia administrativa.... 255 Adriana García García

Introducción El presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, en varios de sus discursos puso énfasis en los cambios histórico-políticos de México, mencionando las tres grandes transformaciones de país: i) la Independencia nacional, que cierra nuestro pasado colonial e inaugura la nación; ii) la Reforma Liberal, que combate a la dictadura genera un gran cambio político-jurídicas de tipo liberal, y iii) la Revolución Mexicana que de nuevo combate a la dictadura e inaugura nuestro régimen político actual. En sus mensajes políticos menciona a tres figuras históricas: Benito Juárez (Reforma Liberal), Francisco I Madero (La Revolución) y Lázaro Cárdenas (El México posrevolucionario). El Partido Político Movimiento Regeneración Nacional (Morena), una de cuyas cabezas es el presidente de la República, tiene como finalidad “realizar la Cuarta Transformación” para terminar con la corrupción en el país.1 Así, el presidente sostiene que: La Cuarta Transformación será pacífica pero radical, entendiendo que la palabra radical viene de raíz y que el propósito es arrancar de raíz el régimen corrupto de injusticias y de privilegio. A los servidores públicos, los instruye a poner “por encima de nuestros intereses personales, por legítimos que sean, el interés nacional, el objetivo superior de la transformación el país”.2 En los Estatutos de Morena, en su artículo 2° destaca que Morena se organizará como partido político nacional a partir de los siguientes objetivos: a. La transformación democrática y pacífica del país, como objetivo superior;

Para terminar con el régimen de corrupción que persiste en el país solo se logra con la transformación de México: AMLO, Mazatlán, Sinaloa, 17 de noviembre de 2013. Discurso de Andrés Manuel López Obrador, presidente del Comité Ejecutivo Nacional de MORENA, durante el III Congreso Nacional Extraordinario en la Ciudad de México, Ciudad de México, 11 de junio de 2017.

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b. La formación de una organización de hombres y mujeres libres y decididos a combatir toda forma de opresión, injusticia, desigualdad, racismo, intolerancia, privilegio, exclusión y destrucción de las riquezas y el patrimonio de la nación; c. La integración plenamente democrática de los órganos de dirección, en que la elección sea verdaderamente libre, auténtica y ajena a grupos o intereses de poder, corrientes o facciones. d. La búsqueda de la erradicación de la corrupción y los privilegios a que se han asociado de manera dominante los cargos públicos y la representación política; e. La batalla sin tregua por la conquista de una libertad verdadera, que sólo podrá ejercerse a plenitud cuando no exista el tráfico con el hambre y la pobreza del pueblo, que implique la compra de su voluntad; f. El mayor despliegue de energías, identidades, memoria y creatividad del pueblo de México para alcanzar su pleno desarrollo humano, individual y colectivo, y el engrandecimiento de nuestra patria. En su Declaración de Principios, Morena estatuye: Un cambio en lo político, económico, social y cultural. Esto se logrará imprimiendo principios éticos a nuestra organización y defendiendo los derechos humanos, la libertad, la justicia y la dignidad de todos. Se pronuncian en contra del “modelo neoliberal impuesto en los últimos 30 años, sólo ha beneficiado a una minoría a costa de la pobreza de la mayoría de los mexicanos”. Destacan: “Este régimen de opresión, corrupción y privilegios es un verdadero Estado mafioso construido por la minoría que concentra el poder económico y político en México”. Como se advierte, para realizar esas decisiones contenidas en los documentos de la Cuarta Transformación, un primer problema se presenta ante la necesidad de articular el contenido doctrinal con la praxis. Así, una de las tareas más inmediatas del nuevo gobierno será la revisión de las relaciones sociales, entendidas en los términos de Umberto Cerroni, como las de “la sociedad real”, o sea, en determinado tipo de sociedad, en el caso concreto de la “sociedad mexicana”, para “dejar de ser un puro miembro de

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un razonamiento y volverse una relación social históricamente determinada como institución naturalista o relación materialexistencial”.3 Lo que implica que más allá de la apelación a los referentes históricos del país, como “coordenada” ideológico-política, se deberá entender que, si la Cuarta Transformación desea lograr sus objetivos, debe articular a los diversos segmentos de la sociedad “mexicana real”, con independencia de las abstracciones históricas, de valor limitado. Así la sociedad, para Mario Bunge, debe entenderse como un sistema constituido por cuatro subsistemas: biológico, económico, político y cultural. En la sociedad moderna predominan las relaciones no biológicas: económicas, políticas y culturales. Así, para el autor mencionado, la sociedad moderna es un supersistema constituido por subsistemas de cuatro tipos: biopsíquicos (familia, círculo de amigos, sociedad de asistencia mutua, club), económicos (empresa, cooperativa), culturales (escuela, biblioteca pública, congregación religiosa), y políticos (Estado, partido, sindicato, asociación patronal, asociación de fomento).4 La Cuarta Trasformación debe articular a esos subsistemas, darles sentido, cerrar las fracturas, y abrir los canales de comunicación informando sobre sus objetivos, lo que será el reto inicial del nuevo gobierno; para posteriormente generar acciones claras de gobierno que le permitan cumplir esos fines. Así, adquieren relevancia los anuncios del presidente de la República, contenidos en: “Los 50 lineamientos para combatir la corrupción y aplicar una política de austeridad republicana” y el “Programa Jóvenes Construyendo el Futuro”, con énfasis en el despilfarro de recursos públicos, educación y una apuesta temprana a favor de la juventud. Lo que nos lleva al tema administrativo y, como consecuencia, a la administración pública. Por lo anterior en este libro reunimos a varios especialistas en Derecho Administrativo para reflexionar en torno a las transfor

Cerroni, Umberto, Política. Método, teorías, procesos, sujetos, instituciones y categorías, tr. Alejandro Reza, 4ª ed., México, Siglo XXI, 2004, pp. 28-29. Bunge, Mario, Filosofía y sociedad, México, Siglo XXI, 2008, pp. 10 y 18.

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maciones que sufrió la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de noviembre de 2018, debatir en torno al modelo de administración pública que requiere la Cuarta Transformación republicana y la necesidad de superar paradigma como el new public management (nueva administración pública) para sustituirlos por una gestión pública marcada por el compromiso social de superar el neoliberalismo. En este libro se encuentran temas filosóficos, sociales, internacionales, económicos y jurídicos, en torno a los problemas que significará construir una administración pública para la Cuarta Transformación. Así, Jaime Cárdenas Gracia escribe sobre “Los fundamentos filosóficos, históricos, políticos y jurídicos de la Cuarta Transformación”, Adelina Quintero Sánchez en torno a la “La política exterior de México en el marco de la 4ª transformación”; José René Olivos Campos destaca el “Paradigma de una nueva gestión”; Filiberto Otero Salas menciona los retos y perspectivas de “La Administración Pública en la Cuarta Transformación”; Daniel Márquez destaca “Los paradigmas de la administración pública de la ‘Cuarta Transformación’”; David Ulises Guzmán Palma diserta en torno a “La Cuarta Transformación, la austeridad republicana y los principios de eficacia y eficiencia de la administración pública”; Diana Olvera Robles escribe sobre “La Administración pública en el marco de la gobernanza y el derecho fundamental a la buena administración”; Pastora Melgar Manzanilla argumenta en torno a “La cuarta transformación y los derechos humanos: Necesidad de jerarquizar los derechos para su posible financiamiento y garantía”; Beatriz Camarillo Cruz aborda un tema operativo como lo es: “Hacia la construcción de un régimen de contrataciones públicas en México”; Sonia Venegas Álvarez se ocupa de una tema social “Los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas como sujetos de derecho público”; Diana Gabriela Cruces García escribe sobre “La Cuarta Transformación: retos y desafíos en el combate a la corrupción”, por último, Adriana García García diserta sobre “El derecho al buen gobierno y los tribunales de justicia administrativa”.

Introducción

Como los lectores podrán advertir, el presente libro puede constituir un manual o un curso introductorio para entender cómo será la administración pública de la Cuarta Transformación, también puede transformase en un libro histórico, por su énfasis en los antecedentes de una administración pública que inicia, pero, por la profundidad con la que los diversos autores y autoras abordan sus temas, también puede ser una herramienta útil en temas de administración pública y gobierno para profesionista e investigadores de la materia de administración pública federal. Ciudad Universitaria, Cd., Mx., a 29 de abril de 2019.

Los fundamentos filosóficos, históricos, políticos y jurídicos de la cuarta transformación Jaime Cárdenas Gracia

Sumario: I. Introducción. II. Los fundamentos filosóficos. III. Los fundamentos históricos. IV. Los fundamentos políticos. V. Los fundamentos jurídicos. VI. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN Lo que el nuevo gobierno denomina cuarta transformación debe ser analizado más allá del coyuntural cambio de gobierno, de cualquier apreciación que piense que la cuarta transformación es simplemente un eslogan o un lema, o que consiste en una serie de políticas públicas que el gobierno en turno ha impulsado. La cuarta transformación tiene pretensiones de mayor calado, aunque ciertamente sus contornos no están contenidos en una definición única. Los integrantes del gobierno y los simpatizantes del movimiento-partido denominado MORENA suelen tener consideraciones diversas y hasta divergentes de lo que debe entenderse como cuarta transformación. Trataré en estas páginas de aproximarme a una noción de lo que puede entrañar la cuarta transformación desde sus fundamentos filosóficos, históricos, políticos y jurídicos. Para ello me apoyare en los énfasis que el presidente López Obrador coloca en sus discursos, así como en las decisiones que en los días del actual gobierno se han adoptado. No serán ajenas a las reflexiones, mis puntos de vista y la percepción subjetiva que tengo de las opinio-

Jaime Cárdenas Gracia

nes de los simpatizantes de este proceso político, principalmente entre aquéllos que votaron por MORENA y por Andrés Manuel López Obrador, mismas que he conocido en los círculos de estudio de la Ciudad de México que estimula el movimiento de regeneración nacional. La cuarta transformación como proceso político e histórico está por realizarse. En los años por venir, y sobre todo en el análisis histórico que se realice en el futuro, se podrá observar si la pretensión política de una cuarta transformación como etapa de la historia nacional se consolidó y produjo los frutos que sus dirigentes y simpatizantes plantearon en beneficio de la sociedad.

II. LOS FUNDAMENTOS FILOSÓFICOS Estimo con apoyo en el discurso del Presidente López Obrador al tomar posesión y protesta de su encargo ante el Congreso de la Unión —el 1 de diciembre de 2018— que ahí podemos encontrar los principales fundamentos filosóficos, de lo que él, y sus seguidores y hasta adversarios llaman la cuarta transformación.1 En ese discurso fue muy notable su instancia en abandonar el modelo neoliberal imperante en nuestro país desde los años ochenta del siglo pasado. Señaló que los principales males económicos, sociales y políticos del país derivan de ese modelo, hasta la fecha desgraciadamente vigente en una gran cantidad de sus manifestaciones. El modelo neoliberal tiene sus fundamentos en la teoría neoclásica de la economía que se desarrolló en Inglaterra, Estados Unidos y el resto de Europa a finales del siglo XIX y principios del siglo XX. La teoría neoclásica cuenta entre sus grandes teóricos a Carl Menger (1840-1921), León Walras (1834-1910), Stanley Je-

López Obrador, Andrés Manuel, “Discurso de toma de protesta como Presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos ante el Congreso de la Unión”, 1 de diciembre de 2018. https://www.youtube.com/watch?v=ITXHhmEHDA8.

Los fundamentos filosóficos, históricos, políticos y jurídicos de la cuarta transformación

vons (1835-1882) y, Alfredo Marshall (1842-1924). Estos teóricos influirán posteriormente, entre otros, en autores neoliberales como Ludwig von Mises, Friedrich von Hayek y Milton Friedman. El pensamiento neoliberal cuestiona el Estado del Bienestar, condena profundamente el concepto de justicia social y hasta el de igualdad de oportunidades en algunas de sus vertientes. La igualdad que ellos aceptan es exclusivamente la igualdad formal ante la ley. La igualdad material para los nuevos liberales no es aceptable porque aducen que en la realidad no existe en la facticidad social y económica, lo que se manifiesta, es la desigualdad humana. Los sistemas económicos, jurídicos y económicos, no debe ser forzados a obtener una igualdad social, porque que se contraría la naturaleza de las cosas. La realidad no puede ser modificada con artificios institucionales y, debemos aceptar nuestra desigualdad innata.2 Para autores como Hayek, los Estados del Bienestar, conducen al totalitarismo porque restringen la libertad humana y la del mercado. En este sentido, condenan la planificación económica, la socialización de las inversiones, la economía mixta y, los principales instrumentos del Estado del Bienestar. La intervención del Estado en la economía es anti productiva, no es eficaz ni eficiente. Las empresas privadas son muy superiores en organización y productividad a las empresas públicas que están lastradas por la ineficacia, ineficiencia, el burocratismo y sus altos costos de operación que llevan al despilfarro y al desperdicio de los recursos económicos. Pero más allá de las críticas económicas, y como señaló en su momento Ralph Dahrendorf, la nuez del cuestionamiento neoliberal no es que el Estado del Bienestar atente contra el libre mercado sino que destruye la misma libertad de las personas.3 Para los neoliberales, las propuestas para resolver las crisis económicas consisten en: fortalecer el mercado y la libre competencia; aceptar que el mercado puede y hasta debe funcionar con márge

Cárdenas Gracia, Jaime, El modelo jurídico del neoliberalismo, México, FloresUNAM, 2016. Cárdenas Gracia, Jaime, Del Estado absoluto al Estado neoliberal, México, UNAM, 2017. Dahrendorf, Ralph, Oportunidades vitales, Madrid, Espasa Calpe, 1982.

Jaime Cárdenas Gracia

nes de desempleo; reducir la presión fiscal a las empresas; facilitar líneas de crédito de fondos públicos en condiciones favorables —que el Estado subsidie y rescate a las empresas—; fomentar actividades del capital en los mercados exteriores; y, aplicar una política económica puramente monetarista, que en principio tiene que conducir a un aumento del ahorro que, conjugado con todos los elementos, recompondrá el nivel de inversión. En la visión económica neoliberal, el Estado está obligado a privatizar sectores económicos y empresas públicas, las que pasarán a manos de empresarios nacionales y extranjeros. El argumento para esas privatizaciones y liberalizaciones es que las empresas del Estado suelen actuar con prevalencia o monopólicamente, además que de que funcionan con despilfarro y corrupción y, ello rompe las condiciones de libre competencia y simetría que deben prevalecer en el mercado. Si el Estado quiere participar en el mercado debe, en todo caso, hacerlo en igualdad de condiciones con las empresas privadas —siempre admitiendo que esa no es función del Estado—. Igualmente, el espíritu emprendedor de los neoliberales los lleva a sostener que casi todo, bienes o recursos, incluyendo la naturaleza o la cultura, deben estar en el mercado y someterse a su racionalidad económica, pues una sociedad en la que todo tiene precio no es que sea inhumana o cruel, es sólo racional. Aquí es muy importante señalar, que en el mundo capitalista del nuevo liberalismo, sólo a los empresarios nacionales y extranjeros, les corresponde decidir cuánto, cómo y dónde se invierte, pues si se cuestiona ese principio, como exigiría una política consecuente con el principio del pleno empleo, el capitalismo se transformaría en un sistema diferente. El neoliberalismo económico apuesta por la economía irrestricta del mercado y por un Estado que intervenga, no para enfrentar las desigualdades sociales y económicas que provoca el mercado como lo hace el keynesianismo, sino para salvaguardar y extender la presencia del mercado, para proteger los intereses de las grandes trasnacionales, para garantizar su buen funcionamiento y, para enfrentar las barreras e impedimentos regulatorios a la libre competencia. El neoliberalismo puede ser estudiado en tres dimen-