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EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN: RETOS E IMPLEMENTACIÓN El caso Aguascalientes
Yadira García Montero LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO
LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO
EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN: RETOS E IMPLEMENTACIÓN El caso Aguascalientes
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN: RETOS E IMPLEMENTACIÓN El caso Aguascalientes
YADIRA GARCÍA MONTERO
tirant lo blanch Ciudad de México, 2022
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Dr. José Ramón Cossío Díaz (Coordinador)
Mtro. Víctor Manuel Rocha Mercado (Secretario) Dr. Juan Luis González Alcántara Carrancá Mtro. Héctor Mercado López Mtro. Óscar Fernando Vázquez Cardozo Dr. Jorge Cerdio Herrán Dra. Alil Adriana Álvarez Alcalá Mendoza Dra. Josefina Cortés Campos Dr. Eber Omar Betanzos Torres Mtro. Rodrigo Diez Gargari Lic. Alfonso Pérez-Cuellar Martínez Dr. Roberto Lara Chagoyán Dr. Clicerio Coello Garcés Dra. Gabriela Rodríguez González Mtro. Rodrigo Montes de Oca Arboleya
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Yadira García Montero
EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-509-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A mis padres, hermanos y abuelos, quienes han estado conmigo en cada paso. A mi querido y admirado mentor, José Ramón Cossío Díaz, por su ejemplo, apoyo y enseñanzas.
“El derecho (…) es, sin duda y con todos sus problemas, el mejor invento que como seres humanos hemos hecho para ordenar algunos aspectos relevantes de nuestras vidas.” José Ramón Cossío Díaz
AGRADECIMIENTOS Agradezco a mis padres por enseñarme el valor del trabajo, el esfuerzo y la constancia, por darme siempre su apoyo y cariño invaluables, por ser mi fuerza. A mis hermanos por alentarme con su entusiasmo y a mis abuelos por impulsarme siempre. Hago un especial agradecimiento al Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación José Ramón Cossío Díaz por sus consejos, orientación e impulso personal, académico y profesional, sin él este proyecto habría sido imposible. Agradezco infinitamente a los investigadores Laura Rojas Zamudio y Raúl Mejía Garza por compartir conmigo su conocimiento, por permitirme aprender de ustedes, por siempre orientarme y ser pieza fundamental en mi crecimiento. Gracias por permitirme ser parte de su equipo y transformar mi perspectiva jurídica. Agradezco profundamente al Dr. Claudio Antonio Granados Macías, quien me acompañó y asesoró durante este proceso, siempre dispuesto a compartir su experiencia y a motivarme en mi crecimiento. Gracias por ser un impulso fundamental en mi formación. Siempre agradeceré al Mtro. Jesús Figueroa Ortega, por enseñarme con su ejemplo, apoyo y consejos las bases para una formación integral, por siempre impulsarme en mi vida personal, académica y profesional. Todo mi agradecimiento al Dr. José Alfredo Muñoz Delgado por siempre creer en mí, apoyarme, vincularme y acompañarme desde hace ya varios años en mi crecimiento personal y académico. Agradezco a la Dra. Silvia Giorguli, al Dr. Vicente Ugalde y al Lic. Irvin Arreola por el invaluable apoyo que me brindaron para realizar la estancia de investigación de este proyecto en El Colegio de México. Al Sistema Estatal Anticorrupción de Aguascalientes, por su disposición y apoyo para la realización de este proyecto, a los Maestros Aquiles Romero González y Julien Pariset, así como a todos los integrantes de su equipo que compartieron su experiencia para fortalecer este proyecto.
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Agradecimientos
A mis amigos y todas las personas que apoyaron esta investigación brindando entrevistas, compartiendo experiencias, conocimientos y consejos.
Índice Agradecimientos .................................................................................
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Presentación .......................................................................................
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Introducción .......................................................................................
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Capítulo 1 ¿QUÉ ES CORRUPCIÓN? A. Discusión sobre definiciones de corrupción........................................ B. Modos ideales de combatir la corrupción...........................................
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Capítulo 2 SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN A. ¿Qué es un Sistema Nacional?............................................................ B. El origen del Sistema Nacional Anticorrupción................................... a. La reforma del Título Cuarto Constitucional publicada el 27 de mayo de 2015............................................................................... b. Análisis de la reforma al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos................................................. c. Análisis de las reformas al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia anticorrupción........ C. ¿Qué es el Sistema Nacional Anticorrupción?..................................... D. Análisis de la distribución de facultades y atribuciones en el Sistema Nacional Anticorrupción.................................................................... a. Facultades legislativas asignadas a la Federación y a las Entidades Federativas por el SNA................................................................. b. Proceso jurídico de transición de las entidades federativas para la implementación del SNA.............................................................. c. Análisis del ejercicio de las facultades del Sistema Estatal Anticorrupción en el Caso Aguascalientes............................................... E. ¿Qué define la Suprema Corte de Justicia de la Nación como “equivalencia” en los Sistemas Estatales Anticorrupción?...............................
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Capítulo 3 OBJETIVOS DEL SISTEMA A. Objetivos del Sistema Nacional Anticorrupción..................................
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Índice
B. El problema normativo de las faltas administrativas y los delitos en materia anticorrupción.......................................................................
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Capítulo 4 FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA ESTATAL ANTICORRUPCIÓN, CASO AGUASCALIENTES EN TÉRMINOS CRÍTICOS A. Estructura organizacional del Sistema................................................ a. Comité Coordinador (CC)............................................................ b. Comisión de selección................................................................... c. Comité de Participación Ciudadana (CPC)................................... d. Sistema Estatal de Fiscalización.................................................... e. Secretaría Ejecutiva....................................................................... B. Mapeo de cumplimiento de objetivos del Sistema Estatal Anticorrupción Aguascalientes............................................................................. a. Cifras de carpetas de investigación iniciadas por la FECC del Estado de Aguascalientes.....................................................................
85 85 87 87 89 89 91 101
Capítulo 5 CONTRASTE ENTRE LOS OBJETIVOS Y EL FUNCIONAMIENTO DEL SEA. VALORACIÓN A. Crítica a la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción de Aguascalientes......................... B. ¿El Sistema está hecho para combatir la corrupción frente a modelos ideales?............................................................................................... C. ¿El Sistema está hecho para combatir la corrupción frente a sus propios objetivos?.................................................................................... D. Propuestas de mejora de los Sistemas Estatales y Nacional Anticorrupción....................................................................................................
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Conclusiones ......................................................................................
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Anexos ...............................................................................................
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Fuentes consultadas ............................................................................
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PRESENTACIÓN Uno de los mayores distractores jurídicos del derecho mexicano actual, consiste en darle el nombre de “sistema” a un esbozo o, al menos, a una idea muy general de lo que pretende ser una institución. Me explico. Desde hace algunos años, en diversos preceptos constitucionales o legales, se utiliza el término “sistema” para identificar a lo que pretende ser un complejo entramado de órganos, procesos y competencias jurídicas. Así, por ejemplo, se habla del Sistema Nacional de Salud, del Sistema Nacional de Bibliotecas, del Sistema Nacional de Seguridad Pública, o de otros tantos. Más allá de estas denominaciones, en algunos casos francamente grandilocuentes, lo cierto es que un análisis detallado de los componentes de esas pretensiones regulatorias, en realidad terminan demostrando la vaciedad, la inoperancia o la ineficiencia subyacente. Qué es hoy el Sistema Nacional de Salud sino un conjunto bastante desarticulado de competencias entre la Federación y las entidades federativas, una ausencia de prestaciones materiales para los derechohabientes o titulares de derechos o, de plano, una mención que hace parecer que algo existe, ¿es funcional y cumple con el derecho constitucional a la protección a la salud? Lo que acabo de señalar como problema general, tiene una particular presencia, lo que se ha dado por denominar el Sistema Nacional Anticorrupción. Recordemos que, en mayo de 2015, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una importante reforma al título cuarto de la Constitución, en particular al artículo 113. Lo que en ese momento se pretendió fue, en efecto, crear un complejo y completo andamiaje institucional para enfrentar a lo que, en aquel entonces, como ahora, era uno de los males que más seriamente aquejaba a nuestro país. De modo correcto se pensó que, salvo que se tuviera una visión general y una solución completa, no sería factible combatir a la corrupción misma por la diversidad de órdenes jurídicos y, sobre todo, de actores participantes. La intuición a la que finalmente quiso darse curso era entonces, repito, correcta. Algo debería hacer la Federación, otro tanto las entidades federativas y algo más los municipios, a fin de que, entre todos, por decirlo de esta manera, plantarle cara al fenómeno.
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José Ramón Cossío Díaz
Con base en todo lo anterior, hubiera resultado factible comprender que después de las normas constitucionales, habría adecuados desarrollos legislativos. Es decir, que en las normas de jerarquía inmediatamente inferiores a la Constitución, se instaurarían con claridad las competencias de los órdenes y órganos involucrados. También que se establecerían formas completas que, de manera adecuada, permitirían considerar que, efectivamente, se estaba ante un sistema. Para no caer o mantenerse en el puro fetichismo jurídico, a estas normas legales debieran corresponderse con una robusta construcción de capacidades técnicas para todas aquellas personas que participaran como titulares de los órganos creados dentro del sistema. Finalmente, hubiera sido esperable la dotación seria y generosa de recursos presupuestales. Si todo lo anterior se hubiera dado en sus tiempos y modos, hoy sería factible considerar que el sistema estaría funcionando y, que lo determinado por los órganos participantes en los procesos de reforma constitucional, habría tenido buena realización. Desafortunadamente, muy poco de lo acabado de señalar se ha llevado a la práctica. Como sucede con otros así llamados sistemas nacionales, el de Anticorrupción carece de la unidad necesaria para poder ser nombrado de esa manera. Por una parte, las normas jurídicas carecen de rigor técnico, pues mezclan competencias o, lo que es más grave, dejan sin facultades de vigilancia y coacción a los órganos encargados de combatir la corrupción. Por otro lado, las competencias de los órganos de coordinación del sistema mismo no tienen elementos que les permitan actuar directa y decididamente sobre lo que se entiende que son parte del propio sistema. Adicionalmente, no existe capacidad en los pocos y maltratados órganos a quienes se les ha encomendado las tareas de combate. Finalmente, tampoco hay una asignación suficiente de recursos para que las labores encomendadas puedan realizarse. Aun cuando con algunas limitaciones, existen algunos diagnósticos parciales acerca de la situación del Sistema Nacional Anticorrupción considerado como un todo. También, algunas investigaciones sobre lo que acontece en materia de corrupción o, mejor, de combate a esta a nivel federal. Lo que sin embargo no ha sido objeto de atención, es la situación que guardan las entidades federativas en la materia. ¿Cuántos trabajos conocemos, en efecto, en los que se describan cuáles son los vicios o defectos del Sistema Estatal, ya sea en relación con el nacional o respecto de sí mismos?
Presentación
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El trabajo que hoy tengo el enorme gusto de presentar, trata de resolver estas deficiencias. Yadira García Montero se ha dado la tarea de conceptualizar el problema al que me acabo de referir, respecto del Estado de Aguascalientes. Lo que a ella le interesa precisar, y desde luego ha conseguido, es la identificación de los problemas del Sistema Nacional mismo, así como de la condición en la que el orden jurídico local señalado tiene respecto del así llamado sistema. Lo anterior, a fin de concluir la identificación de los defectos que se acumulan de manera externa o interna en el orden jurídico local. No se trata de realizar aquí una descripción de los componentes que el libro deja ver. El texto que nos presenta es lo suficientemente claro para que cada lector lo identifique y lo resuelva. Lo que sí me parece importante señalar, es que el mismo puede servir como guía para identificar, no solo y desde luego, los problemas del Sistema Nacional Anticorrupción, sino también el modo en que diversas entidades federativas, más allá de los problemas nacionales, podrían construir, así sea modestamente, soluciones locales en un tema ingente para la vida civilizada de nuestro país. Hace algunos años, tuve la oportunidad de conocer a Yadira con motivo de la elaboración de la tesis que iba a presentar para obtener el grado de Maestra en Investigaciones Sociales y Humanísticas por la Universidad Autónoma de Aguascalientes. Desde que tuve esa oportunidad, he admirado en ella el entusiasmo, la generosidad y los deseos de aprender y de construirse como jurista. Este libro, en alguna medida su trabajo para obtener el grado de Maestra en Investigaciones Sociales y Humanísticas, con las bases jurídicas por ser Licenciada en Derecho, muestra sus avances técnicos y la consolidación de sus preocupaciones respecto del ambiente social en que vivimos, desde luego, en relación con el derecho. Estoy seguro de que, en los años por venir, Yadira seguirá trabajando con el mismo empeño y entusiasmo para avanzar en estos temas. Me siento muy complacido de ser parte de este su muy personal esfuerzo. José Ramón Cossío Díaz
INTRODUCCIÓN Este libro tiene por objetivo analizar si el Sistema Nacional Anticorrupción está diseñado o no para cumplir con las finalidades que él mismo se impuso; para efecto de lo anterior, se llevó a cabo una exhaustiva búsqueda, recopilación, sistematización, análisis e interpretación acerca de los temas relacionados con el marco jurídico del sistema, partiendo de la base la distribución de facultades. En el primer capítulo se plantean discusiones sobre las definiciones de corrupción, en virtud de ser la finalidad del sistema disminuir y erradicar este fenómeno, por lo que se deja ver la relevancia de tener una definición universal de corrupción y sobre todo de establecer una definición legal de corrupción, ya que sería difícil que el Sistema Nacional Anticorrupción cumpla con sus finalidades si no se tienen herramientas básicas, como lo es delimitar o establecer de manera clara lo que significa corrupción legalmente. Posteriormente se habla de aquellas características que tendrían los modos ideales de combatir la corrupción, y así, tener un punto de referencia para poder comparar este sistema —que busca combatir la corrupción— con los modos ideales de combatirla. En el capítulo dos se explica lo que es el Sistema Nacional Anticorrupción, comenzando por la definición de “sistema”, para posteriormente intentar definir lo que son los sistemas nacionales, ya que, pese a que estos sistemas son usuales en el sistema jurídico mexicano, no existe en nuestro marco jurídico una definición para ellos, únicamente se pueden observar elementos comunes y con base en ellos interpretar o intuir lo que son; por lo que nuevamente nos encontramos ante un problema de ausencia de definición legal. El segundo punto de este capítulo consiste en explicar el origen del sistema, partiendo de la breve mención de los mecanismos legales —más relevantes— mediante los cuales se ha combatido la corrupción en nuestro país, para lo cual se presenta una línea del tiempo —tanto de forma gráfica, como en prosa— en la que se puede observar fácilmente cómo fue que llegamos a la reforma constitucional del 27 de mayo de 2015, de la cual, si bien se mencionan los aspectos relevantes como parte de los anexos de esta investigación, en el apartado a. solamente se aborda a profundidad la
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Yadira García Montero
reforma al Título Cuarto Constitucional —específicamente el artículo 113—, a las fracciones XXIV y XXIX-H del artículo 73 y la adición a ese mismo artículo, en virtud de ser estos preceptos los que tienen relevancia para el cumplimiento del objetivo de esta investigación. Partiendo de lo anterior, se realizó el análisis referente a la distribución de atribuciones y facultades en el sistema, en dos sentidos: la distribución de facultades al interior del sistema, es decir, entre los propios órganos que lo conforman y la distribución de facultades en lo referente a la Federación y las entidades federativas; de este apartado se desprende el siguiente, que realiza el análisis particular de las facultades legislativas asignadas precisamente a la Federación y las entidades federativas. Posteriormente, se presenta un apartado referente al proceso jurídico de transición de las entidades federativas para la implementación del SNA, en el cual, se mencionan algunas de las sentencias relevantes emitidas por la SCJN referentes al proceso jurídico de transición de las entidades federativas y, finalmente, se presenta el proceso jurídico de transición para la implementación del Sistema Estatal Anticorrupción en el caso Aguascalientes; para presentar en el apartado siguiente, el análisis del ejercicio de sus facultades. Como último apartado de este capítulo, se presenta un análisis de lo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación define como “equivalencia” en los Sistemas Estatales Anticorrupción. Lo anterior, como consecuencia de la falta de claridad en el marco jurídico que sostiene al SNA, pues, al no delimitar de manera precisa las facultades de las entidades federativas y la federación, la implementación de los sistemas locales se ha complicado, siendo uno de sus principales problemas la invasión de la esfera de competencias y facultades de las entidades frente a la federación, obstaculizando así el cumplimiento de los fines u objetivos del SNA. En congruencia con el objetivo de esta investigación, en el Capítulo 3 se presentan los objetivos del sistema, los cuales sirven como punto de referencia para poder realizar el contraste necesario para determinar si el SNA es o no adecuado para cumplirlos. El Capítulo 4, se destina al funcionamiento del SEA de Aguascalientes, en términos críticos, mediante un diagnóstico sobre el estado actual del mismo, donde se explica la estructura organizacional del