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AUTONOMÍA Y COMPETENCIAS LOCALES Suficiencia financiera y alcance

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

AUTONOMÍA Y COMPETENCIAS LOCALES Suficiencia financiera y alcance

JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ

Catedrático de Derecho Administrativo Universitat Jaume I

MODESTO FABRA VALLS

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universitat Jaume I

MARTA OLLER RUBERT

Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo Universitat Jaume I

tirant lo blanch Valencia, 2021

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ÍNDICE ABREVIATURAS..................................................................................... 9

I. INTRODUCCIÓN................................................................................ 11

II. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA Y LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS 1. Configuración y posibilidades del sistema local..................................... 15 2. La conformación legal de la autonomía local........................................ 25 2.1. La legislación básica estatal y su evolución.................................. 25 2.2. La participación autonómica en la conformación del sistema local............................................................................................. 34 3. El sistema de atribución de competencias a los municipios.................... 42 3.1. La intermediación legislativa....................................................... 42 3.2. Funciones locales, competencias propias específicas y ámbitos materiales garantizados............................................................... 52 3.3. Las otras competencias, distintas de las propias específicas y de las delegadas................................................................................ 57 3.4. Elementos para la distribución competencial............................... 67 3.4.1. Principios y criterios para la atribución de competencias... 67 3.4.2. El principio de subsidiariedad, la eficacia y la diferenciación.................................................................................. 69 3.4.3. Ponderación, adecuación y proporcionalidad................... 73 4. Reflexiones finales................................................................................. 79 III. LA AUTONOMÍA LOCAL A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA Y DE LA REFORMA DE LA LRSAL 1. Introducción.......................................................................................... 83 2. El ejercicio de las potestades de los entes locales, como consecuencia de la autonomía local............................................................................... 84 2.1. Potestad normativa local, atribución de competencias municipal y vinculación a la Ley............................................................ 85 2.2. Potestad de autoorganización...................................................... 89 2.3. Potestad de planificación............................................................. 93

Índice

3. Sobre la reordenación del ámbito competencial local tras la LRSAL: tratamiento jurisprudencial................................................................. 94 3.1. Reforma del art.7 LRBRL............................................................ 98 3.2. Competencias propias: reforma el art.25 LRBRL........................ 100 3.3. Competencias delegadas: reforma del art. 27............................... 104 4. Mecanismos que limitan la autonomía local.......................................... 105 4.1. Coordinación............................................................................... 105 4.2. La sustitución por el poder estatal y autonómico......................... 107 5. Reflexiones finales................................................................................. 109 IV. AUTONOMÍA Y SUFICIENCIA EN LA FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS LOCALES 1. Autonomía y suficiencia financiera local................................................ 113 2. Parámetros para el enjuiciamiento del vigente régimen de las haciendas locales................................................................................................. 117 2.1. La suficiencia financiera en proporción a sus competencias......... 121 2.2. Ingresos propios con competencias en su cuantificación.............. 133 2.2.1. Los recursos propios........................................................ 134 2.2.2. Las competencias locales en la fijación de tipos y cuotas.. 144 2.3. La naturaleza diversificada y evolutiva de los recursos financieros de las entidades locales.......................................................... 152 2.4. Los procedimientos de compensación financiera destinadas a incrementar la solidaridad y corregir desequilibrios..................... 155 2.4.1. Las participaciones en los ingresos estatales (PIE)............ 155 2.4.2. Las participaciones en los ingresos de las comunidades autónomas (PICA)............................................................ 158 2.5. La participación de las entidades locales en las modalidades de adjudicación de los recursos........................................................ 162 2.6. El carácter predominantemente incondicionado de las transferencias......................................................................................... 165 2.7. Endeudamiento y disciplina presupuestaria................................. 169 2.7.1. Las restricciones al endeudamiento establecidas por la LOEPSF........................................................................... 169 2.7.2. El régimen de las operaciones de crédito previsto en el TRLRHL.......................................................................... 178 2.7.3. El principio de prudencia financiera................................. 182 2.7.4. Medidas tendentes a la reducción de la deuda comercial local................................................................................. 183 3. Reflexiones finales................................................................................. 188 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 191

ABREVIATURAS CE CEAL LRHL LOEPSF LRBRL LRSAL TRLBRL

TRLHL

Constitución Española Carta Europea de Autonomía Local Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local. Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

I. INTRODUCCIÓN1 Con el nuevo sistema de organización del poder público territorial que estableció la Constitución de 1978 se posibilitó que municipios y provincias pudieran gestionar sus respectivos intereses, al reconocérseles autonomía para ello. De tal modo, a partir de lo dispuesto en su artículo 137, en el texto fundamental, y especialmente en el Título VIII, se encuentran los elementos necesarios para configurar nuestro sistema local y determinar las posibilidades de actuación de las entidades locales y su garantía; y, yendo más allá del impulso descentralizador que supuso la construcción del Estado autonómico,2 intentar establecer todo aquello que la autonomía local puede dar de sí dentro del marco constitucional. Por ello mismo, se han venido sucediendo los análisis doctrinales sobre los problemas interpretativos que plantea la autonomía, su significado y contenido, evidenciándose en no pocas ocasiones que lo que podría suponer ese reconocimiento para las entidades locales no siempre ha encontrado un adecuado reflejo en el momento de su configuración jurídica, que aún actualmente dista de lo que aquellos preceptos posibilitan.3 Es más, frente a momentos en que ha parecido que se avanzaba en su mejora, con diversos documentos y propuestas para una transformación evolutiva del régimen

Epígrafe I redactado por José Luis Blasco Díaz. Realizado en el marco del proyecto “Federalismo, democracia multinivel y participación”, DER2013-45304-P, financiado por Ministerio de Economía y Competitividad (Programa Estatal de Fomento de la Investigación Científica y Técnica de Excelencia, Subprograma Estatal de Generación de Conocimiento). Se ha entendido incluso que aquella descentralización se realizó a costa del ámbito local, como M. Medina Guerrero, La reforma del régimen local, Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, p. 11, para quien nuestro Estado de las Autonomías sólo se hacía acreedor de tal nombre de forma imperfecta o asimétrica, dada la preterición que habían sufrido los gobiernos locales ante la enorme empresa de construir y poner en marcha el nivel autonómico de gobierno. Por su parte, ha considerado M. Salvador Crespo, El gobierno local en España, Marcial Pons, Madrid, 2019, p. 20, que el problema es la ausencia en la Constitución de una articulación entre las administraciones locales y las autonómicas, principalmente por el carácter continuista que se les quiso dar a las primeras durante el proceso constituyente. Véase recientemente M. Zafra Víctor, La autonomía local en una constitución reformada, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2020.

José Luis Blasco Díaz / Modesto Fabra Valls / Marta Oller Rubert

local y una línea jurisprudencial acorde4, su última reforma por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, ha sido de signo contrario, condicionando el ejercicio de sus competencias y limitando la capacidad de los municipios de atender los intereses vecinales, pero continuando sin solucionar los problemas que subyacen en nuestro sistema local. En todo caso, la posibilidad que apuntamos habrá que cohonestarla con la interpretación que de esos preceptos ha realizado el Tribunal Constitucional, dado que las bases de nuestro actual sistema se establecieron a partir de sus primeros pronunciamientos5. En ellos comenzó a fijar su doctrina sobre la autonomía y el régimen local, estableciendo un modelo de distribución de poder público que condicionaría su futuro alcance y configuración –como luego fue desarrollado por la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 y por la legislación autonómica–6, y que poco ha cambiado desde entonces en estos casi cuarenta años.7 Bien al contrario, ha venido validándolo después

Reflejada en la evolución de la jurisprudencia del Tribunal Supremo desde su Sentencia de 23 de junio de 2003 (rec. casación 2029/2001), sobre la base del principio de autonomía local (artículo 140 CE), interpretado de acuerdo con la Carta Europea de la Autonomía Local (artículo 4.2), abordando diversas cuestiones que han venido siendo objeto de debate desde que aquella se reconoció constitucionalmente, como son la extensión de las competencias municipales o el alcance de la potestad normativa del municipio. Con las Sentencias 4/1981, de 2 de febrero, 32/1981, de 28 de julio, y 84/1982, de 23 de diciembre. Consideran algunos autores, como T. Font i Llovet, “El régimen local en la reforma de los estatutos de autonomía”, en El régimen local en la reforma de los estatutos de autonomía, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006, p. 36, que el hecho de que en el año 1981 se comenzaran a aprobar los primeros estatutos de autonomía influyó en la interpretación de la distribución competencial sobre régimen local del Tribunal Constitucional En este sentido, para J.A. Xiol Rius, “Jurisprudencia del Tribunal Constitucional referente al régimen local”, Cuadernos de derecho Local, núm. 36, 2014, p. 216, si bien el Tribunal Constitucional ha contribuido en sus etapas iniciales a consolidar la garantía de la autonomía local como uno de los elementos característicos de nuestro sistema democrático, más adelante puede decirse que su jurisprudencia se ha petrificado, hasta tal punto que los conatos para avanzar en la llamada interiorización del régimen local, es decir, en el aumento de las competencias de las comunidades autónomas en esta materia, o en la profundización del principio democrático en el ámbito de la Administración local, no han pasado de tímidos intentos.

I. Introducción

en muchas de sus aportaciones, algunas controvertidas, tanto cuando se han cuestionado las leyes mediante un conflicto en defensa de la autonomía local8 ––es el caso, entre otras, de la Sentencia 107/2017, de 21 de septiembre, que examinó la LRSAL––, como cuando han sido objeto de una impugnación autonómica en defensa de sus competencias o ha examinado la viabilidad de una regulación estatutaria, teniendo especial importancia al respecto su Sentencia 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Recientemente, el Tribunal ha recordado las líneas generales de su doctrina en la Sentencia 105/2019, de 19 de septiembre (FJ 4.a), incidiendo, como ya dijo en su Sentencia 111/2016, de 9 de junio (FJ 8), en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, tratándose de una institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace, aunque se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. Por consiguiente, mantiene su concepción inicial de que la autonomía local es un concepto jurídico

Recurso que, no obstante, se ha señalado que está teniendo una escasa efectividad práctica, como hace L. Pomed Sánchez, “La efectiva protección jurisdiccional de la autonomía local exigida por la Carta Europea de Autonomía Local. Nuevas perspectivas”, en La Carta Europea de Autonomía Local a los treinta años de su aplicación: balance y perspectivas, Fundación Democracia y Gobierno local, Madrid, 2019, pp. 190 ss., para quien ello se debe al complejo régimen de legitimación activa y el hecho de que se trate de un mecanismo extraordinario y complejo de impugnación de leyes. Señalan por su parte T. Font i Llovet y A. Galán Galán, “El gobierno local en los aniversarios de la Constitución y de la Carta Europea de la Autonomía Local”, Anuario del Gobierno local, 2018, p. 34, que ese recurso fue fruto del Pacto Local de los años 90, que se ofreció al mundo local a cambio de evitar el incremento competencial de los municipios y la mejora de la financiación que reclamaba, siendo su virtualidad efectiva desde su implantación literalmente nula, pues no ha habido ninguna sentencia estimatoria y, por ello, no se ha reparado ninguna lesión de la autonomía local constitucionalmente garantizada.

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de contenido legal, que permite configuraciones diversas9, colocando en manos del legislador la decisión de avanzar o no en aquél camino. En este contexto, desde diversas instancias se ha venido exigiendo recurrentemente una mayor presencia de las entidades locales en la adopción de las decisiones públicas, con la actualización de su posición en la distribución del poder público territorial. En la base de esa propuesta se encuentra la Carta Europea de Autonomía Local de 1985 –que ya ha cumplido más de treinta años de su aplicación en nuestro país–10, que debe dar sentido a la interpretación de la configuración constitucional del poder local, de acuerdo con la evolución experimentada por las instituciones y la sociedad española en estos decenios. Ello pasa por adoptar un punto de vista dinámico en la consideración de la autonomía local, en el sentido de dotarla de un mayor alcance, lo que conlleva en primer término, y como condición necesaria, un convencimiento verdadero de los legisladores estatal y autonómicos para posibilitar esta operación, con el fin de poder hacerla real y efectiva, rompiendo con la inercia instalada en cuanto a su concepción desde aquellos primeros años en que se configuró. Por ello, partiendo del punto en que nos encontramos, es necesario que comprobemos la realidad de la situación en la que la autonomía se desenvuelve y las posibilidades de avanzar en la descentralización local esbozada por nuestra Constitución. Por consiguiente, en las siguientes páginas examinamos algunas cuestiones que pueden contribuir a esa reflexión, como son la configuración del sistema de distribución competencial y su examen por parte de la jurisprudencia, así como la actividad financiera de las entidades locales.

Lo viene recordando en numerosas Sentencias, como, entre otras, las SSTC 159/2001, de 5 de julio (FJ 4), 51/2004, de 13 de abril (FJ 9), 252/2005, de 11 de octubre (FJ 4), 57/2015 (FJ 6), 92/2015 (FJ 4), 41/2016 (FJ 11.b) y 161/2019, de 12 de diciembre (FJ 10). Ratificada el 20 de enero de 1988, y publicada en el Boletín Oficial del Estado de 24 de febrero de 1989.

II. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA Y LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS11

1. CONFIGURACIÓN Y POSIBILIDADES DEL SISTEMA LOCAL El artículo 137 CE se limita a reconocer la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses a municipios y provincias, sin establecer otras previsiones en cuanto a su ámbito de actuación. En consecuencia, es necesario determinar qué supone ello, pues de esta manera podremos delimitar el alcance de la autonomía y lo que puede implicar. En su interpretación de dicho precepto, y con la finalidad de garantizarles un espacio decisorio propio, el Tribunal Constitucional ha venido entendiendo desde un principio (desde su Sentencia 32/1981, FJ 4) que en él lo que se les reconoce es un derecho a participar en los asuntos en los que se revele un interés local.12 Lo ha recogido recientemente en su Sentencia 161/2019, de 12 de diciembre (FJ 10.a), al recordar que la autonomía local constitucionalmente garantizada se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar, y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias, para lo que deben estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible.

Epígrafe II redactado por José Luis Blasco Díaz. Realizado en el marco del proyecto “Federalismo, democracia multinivel y participación”, DER2013-45304-P, financiado por Ministerio de Economía y Competitividad (Programa Estatal de Fomento de la Investigación Científica y Técnica de Excelencia, Subprograma Estatal de Generación de Conocimiento). Véase al respecto A. Fanlo Loras, Fundamentos constitucionales de la autonomía local, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pp. 251 ss., quien sistematiza esta doctrina.

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Por consiguiente, la autonomía no se vincula a un bloque de competencias determinado, si bien es cierto que al ser el competencial uno de los aspectos cubiertos por la garantía institucional, cualquier modulación del ámbito de actuación reconocido a las entidades locales podría afectar dicha garantía, como en diversas ocasiones ha examinado el Tribunal Constitucional. De tal modo, si la concreción de esa participación corresponde al legislador materialmente competente, en dicha operación no es libre, pues, como se dice en la Sentencia 252/2005, de 11 de octubre (FJ 4) «[…] so pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno». Realmente, lo anterior, si bien condiciona al legislador para que tenga en cuenta la autonomía local y no soslaye la capacidad de la entidad de local de decidir allí donde se presenten intereses de la colectividad a la que representa, no garantiza que se atribuyan competencias plenas y completas, como dispone la CEAL en su artículo 4.4. De hecho, esa participación en no pocas ocasiones se limita a la presencia en algunos órganos de carácter consultivo o participativo o, como es habitual, a la emisión de un informe en un procedimiento dirigido a que otra instancia territorial adopte su decisión13. Esta interpretación, en consecuencia, no favorece la concepción dinámica del nuestro sistema local, al considerar limitadamente la posición o papel que puede reconocerse a las entidades locales, así como su capacidad adaptativa a los intereses de su comunidad, de ningún modo inamovibles. Aporta, en cambio, una visión estática, de preservación del estado de cosas alcanzado, de salvaguarda de lo ya reconocido de interés local,14 que

Sobre los argumentos de rechazo a la reducción del ámbito de la autonomía municipal a un mero derecho de participación, véase J. L. Carro FernándezValmayor, “Una nueva reflexión sobre la autonomía municipal”, en La autonomía municipal. Administración y regulación económica. Títulos académicos y profesorado, Aranzadi Thomson Reuters, Cizur Menor, 2007, pp. 20 ss. De modo que, como ya expusimos en J. L. Blasco Díaz, Ordenanza municipal y ley, Marcial Pons, Madrid, 2000, pp. 39 ss., no han sido pocos los esfuerzos

II. El principio de autonomía y la atribución de competencias

contrasta con los múltiples y variados aspectos en que se manifiesta crecientemente la vida local. No responde, por tanto, al “mandato de optimización” de la autonomía que los artículos 137 y 140 CE dirigen a todos los poderes públicos.15 Una consideración de la autonomía “en positivo” determina, en cambio, que no debe detenerse la evolución del sistema local, pues los preceptos constitucionales sobre los que se articula permiten un mayor alcance, actualizando el papel de las entidades locales, como a menudo viene reivindicándose desde las mismas instancias locales y no sólo desde la doctrina16. Desde esta perspectiva, y a la vista de su resultado hasta el momento, esa mejora de su situación no se ha asegurado con la mera participación en los asuntos que puedan gestionar o decidir el Estado o la comunidad autónoma, por lo que debería implicar algo más.

doctrinales dirigidos a reinterpretar esa garantía institucional y superar su concepción meramente negativa y estática. En expresión de F. Velasco Caballero, “Autonomía municipal”, en La autonomía municipal. Administración y regulación económica. Títulos académicos y profesorado, cit., p. 60, quien considera manifestaciones suyas la interpretación flexibilizadora de la reserva de ley y la adopción de una hermenéutica favorable a la autonomía local. Asimismo, entiende E. Nieto Garrido, “El principio de autonomía local: análisis de la doctrina constitucional y aplicación a la ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Posible extralimitación de las competencias estatales. Defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional”, en Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Estudios sobre la aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, Tirant lo Blanch, Valencia, 2015, p. 162, que la gran virtualidad de los artículos 137 y 140 CE es el reconocimiento de la autonomía local como principio, en el sentido de imponer a todos los poderes públicos la obligación de su optimización, de su consecución como objetivo final. No obstante, como señalan T. Font i Llovet y A. Galán Galán, “El gobierno local en los aniversarios…”, cit., p. 27, estos planeamientos no han sido recibidos por la jurisprudencia constitucional. En este sentido, propugna E. Nieto Garrido, El estatuto constitucional de los entes locales. La autonomía local y la vinculación negativa a la ley. Una propuesta de reforma constitucional, Aranzadi Thomson Reuters, Cizur Menor, 2018, pp. 36-37, una reforma de la constitución que incluya el estatuto constitucional de los entes locales como parte integrante del principio de autonomía local, y que debería implicar el reconocimiento a nivel constitucional, entre otros, de sus elementos esenciales, el territorio, la población y la organización, que debe ser en todo caso democrática, así como un reconocimiento constitucional del alcance de la potestad normativa local.

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Diversas razones llevan a este planteamiento. En primer lugar, el principio democrático (artículo 1 CE), que junto con el principio de autonomía conforma el marco de referencia del sistema local trazado en el Título VIII de la Constitución. Al regular en el mismo lo que denomina “la Administración Local” junto a las comunidades autónomas, determina que forman parte de la estructura territorial del Estado en cuanto poder público, y por ello contribuyen a su vertebración. Por tanto, abriéndose dicho Título con aquél principio, hay que tener en cuenta que se proyecta sobre Administraciones con carácter «representativo» dotadas de «autogobierno» (Sentencia 111/2016, de 9 de junio, FJ 8), de modo que el principio democrático es nada menos que «el fundamento de la autonomía local y por tanto es predicable de todas las entidades locales constitucionalmente garantizadas» (Sentencia 103/2013, FJ 6), como luego se concreta en los artículos 140 y 141 CE.17 Por su parte, expresivamente dice Tribunal Supremo que «los municipios, provincias y Comunidades Autónomas son entidades territoriales, fundamentales del principio democrático y políticamente representativas de los intereses de los grupos humanos asentados en ellas» (Sentencia 448/2019, de 1 julio, rec. casación 4810/2017), y que el principio de autonomía debe interpretarse de acuerdo con la Carta Europea de la Autonomía Local, y sobre la base de la consideración democrática de los poderes del Ayuntamiento (Sentencia de 14 febrero 2013, rec. casación 4118/2011). En este sentido, el Preámbulo de la CEAL declara que las entidades locales son uno de los principales fundamentos de un régimen democrático, y así lo recoge también la LRBRL en su artículo 1, cuando establece que «los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los

Como señala J. M. Baño León, “Autonomía y competencias locales”, Documentación Administrativa, núm. 6, 2019 p. 10, el carácter político del autogobierno local, expresión del carácter democrático, se manifiesta también en el principio representativo, en virtud del cual el Tribunal Constitucional ha impuesto límites tanto al legislador estatal como al autonómico a la hora de atribuir funciones a órganos de carácter burocrático, como por ejemplo en SSTC 41/2016; 54/2017 o 137/2018.

II. El principio de autonomía y la atribución de competencias

asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades».18 Lo anterior conduce a que, como manifestación del pluralismo que caracteriza nuestra forma de Estado, la entidad local debe disponer necesariamente de su ámbito decisional exclusivo en los asuntos de su competencia. Debe disponer de la potestad de desarrollar una acción propia respecto a sus intereses, como posibilidad de adoptar decisiones bajo su responsabilidad, de establecer una particular línea de actuación. Por ello, la autonomía local debe ser portadora de un poder de decisión política,19 lo que proscribe cualquier conceptualización sobre el carácter meramente administrativo de la misma20. El principio representativo hace inviable que pueda ser de otra forma, y especialmente una concepción de la autonomía que sólo considerara funciones de ejecución y gestión21, a semejanza de la Administraciones de los otros poderes territoriales. Así, como señala el Tribunal Supremo (Sentencia de 10 de abril de 2014, rec. casación 2094/2012), «dado que las entidades locales gozan de autonomía para el cumplimiento

Una consecuencia de ello se examina en la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 noviembre 2014 (recurso de casación núm. 3432/2012), señalando que en determinadas ocasiones los propios vecinos pueden hacer valer el principio de la autonomía local, incluso frente a la pasividad o a la falta de reacción de la propia Corporación local en defensa de su autonomía. Véase al respecto J. L. Blasco Díaz, Ordenanza…, cit, pp. 77 y ss. Como ha señalado I. Lasagabaster Herrarte, La Carta Europea de la Autonomía Local, Iustel, Madrid, 2007, p. 46, la autonomía local sólo es entendible desde una perspectiva democrática, de modo que la legitimidad de la autonomía local deriva de su afirmación del principio democrático, y no por ser la respuesta organizativa para la gestión de determinadas políticas. En este sentido, ha considerado M. Salvador Crespo, ob. cit., p. 42, que la aceptación del carácter político de la autonomía local se constituye como presupuesto básico para avanzar en la posición y reconocimiento que municipios y provincias merecen en el conjunto del Estado. No obstante, en su Sentencia 111/2016, de 9 de junio (FJ 8), dice el Tribunal Constitucional que, al carecer las normas locales de rango de ley, es la razón de que la autonomía local se diferencia de la autonomía “política” de las comunidades autónomas. En este sentido, J. L. Carro Fernández-Valmayor, “El debate sobre la autonomía municipal”, Revista de Administración Pública, núm. 147, 1998, p. 64. Como apunta J.A. Xiol Rius, ob. cit., p. 224, el carácter representativo de los órganos a los que responde la dirección política de los entes locales constituye un concepto inherente a este concepto de autonomía local.

José Luis Blasco Díaz / Modesto Fabra Valls / Marta Oller Rubert

de las funciones que tienen encomendadas y dado que sus órganos plenarios de gobierno disfrutan de innegable legitimidad democrática, hay que entender que disponen de margen para diseñar sus propias políticas en los ámbitos de su competencia; y esa capacidad de tener una propia orientación política no puede por menos de reflejarse en la configuración de su potestad reglamentaria», dictando las normas que estime oportunas, que no suelen ser un instrumento auxiliar para actuar opciones ya adoptadas y predeterminadas en sus rasgos esenciales por la ley.22 Con ello, se determina la posición que deben ostentar los entes locales, y singularmente el municipio –entidad más cercana a los ciudadanos y más directamente representativa–, en el sistema de organización política y territorial del Estado, tanto en su relación con las otras instancias de poder público como en el momento de distribuir responsabilidades sobre un determinado ámbito o materia. Junto a lo anterior, la Carta Europea de Autonomía Local, una vez asumida e integrada en nuestro ordenamiento, 23 aporta igualmente elementos de trascendencia para la interpretación de los diversos aspectos relacionados con la autonomía local en un sentido positivo24. De este modo lo ha venido entendiendo la doctrina, para la que se colocaría en igual posición que la LRBRL, cuya interpretación inspi-

22 Como una concreción de todo ello, entiende el Tribunal Supremo que la potestad municipal de planeamiento «cuenta con un claro respaldo y legitimación democrática, y que, además, se nos presenta como realizada por la Administración más cercana al ciudadano, y articulada con un mayor grado de participación y conocimiento de la concreta realidad local» (Sentencia 210/2021, de 6 de enero, rec. 8090/2019). 23 En este sentido, señala E. Nieto Garrido, El estatuto constitucional…, cit, p. 45, que en cuanto que ha regulado el principio de autonomía local no puede ser desconocida por la legislación interna, pues aunque no hay una reserva de legislación en favor del tratado internacional, sí existe una aplicación preferente del mismo sobre las normas legales internas en la materia que regula ex arts. 96 CE y 31 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales. 24 De ahí que haya considerado J.M. Bandrés Sánchez-Cruzat, “La Carta Europea de la Autonomía Local en la jurisprudencia del Tribunal Supremo”, Cuadernos de Derecho Local, núm. 20, 2009, p. 11, que el verdadero valor jurídico de la CEAL no radica en su condición de norma jurisdiccionalmente aplicable con carácter preferente, sino la de ser un instrumento de legitimación de políticas legislativas, y aun de vincular a los Tribunales en la búsqueda de la aplicación interpretativa más favorable al principio “pro autonomía local”.