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(coords.)

Miguel Revenga Sánchez José Joaquín Fernández Alles

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

MIGUEL REVENGA SÁNCHEZ JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES (coords.)

LOS CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS

En un contexto de intenso debate político, doctrinal y jurisprudencial sobre los Centros de Internamiento de Extranjeros, la presente obra incluye un análisis sistemático, exhaustivo y actualizado del régimen jurídico de estos establecimientos públicos. La obra se centra especialmente en los derechos de los internos y en las principales cuestiones constitucionales, legales y administrativas que suscita el Reglamento 162/2014, de 14 de marzo, a la luz de los principios constitucionales, del Derecho de la Unión Europea y de la relevante Sentencia sobre el mismo del Tribunal Supremo, de 10 de febrero de 2015. El análisis se ha podido favorecer a través de las responsabilidades directivas que la mayor parte de los autores que lo realizan han tenido, respectivamente, en Instituciones, Organismos Públicos y ONGs, tales como la Oﬁcina del Defensor del Pueblo (Fernández-Marugán), el Ministerio de Trabajo e Inmigración (González Beilfuss), la Asociación “Andalucía Acoge” (Rodríguez Candela), el Centro Español de Ayuda al Refugiado (Lancha Muñoz), las Fundaciones “Tartessos” y “Tierra de Todos” (Yerga Cobos) y la Junta de Andalucía (Martínez Liboreiro).

monografías

LOS CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS Régimen jurídico tras el Reglamento de 2014 y la STS de 10 de febrero de 2015

MIGUEL REVENGA SÁNCHEZ JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES

Valencia, 2016

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ABREVIATURAS AP BOE CC CP CE CETI CIE FJ LOEXIS LOGP LOPJ NIE RCE STC STS TC TJUE TS TSJ TUE UCA

Audiencia Provincial Boletín Oficial del Estado Código Civil Código Penal Constitución Española Centro de Estancia Temporal de Extranjeros Centros de Internamiento de Extranjeros Fundamento Jurídico Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero Ley Orgánica General Penitenciaria Ley Orgánica del Poder Judicial Número de Identidad de Extranjero Registro Central de Extranjeros Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Tribunal Constitucional Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia Tratado de la Unión Europea Universidad de Cádiz

PRESENTACIÓN Desde su implantación en 1985, en la primera de las leyes de extranjería de la etapa constitucional, los Centros de Internamiento para extranjeros (CIES) han sido un vivero constante de problemas. Problemas de índole jurídica y problemas acuciantes, y de no poca importancia, de naturaleza práctica. Los CIES simbolizan todas las contradicciones a las que se ve abocada una concepción de los derechos humanos de proyección universal y en la que la idea de ciudadanía actúa como un condicionante potencialmente destructivo de todo aquello que tales derechos presuponen e implican. “Un Estado no puede abrir sus fronteras” suele decirse siempre a modo de recordatorio justificativo de una situación en la que el azar del nacimiento en uno u otro espacio físico, marca la línea divisoria entre ámbitos en los que los derechos humanos se nos aparecen como un proyecto en realización, y ámbitos en los que faltan absolutamente las condiciones mínimas para que ello sea posible. En contra de esa constatación, que rinde tributo a la realidad más descarnada, aquellos artículos de la Declaración Universal de Derechos Humanos que nos hablan del derecho a salir del propio país, o del derecho a buscar asilo en caso de persecución, son un revulsivo de nuestras conciencias de ciudadanos privilegiados de la República de Estados en los que se disfruta de un nivel de vida digno y en los que se respeta un umbral generoso de derechos. Por no hablar del artículo con el que se abre la Declaración, cuyo tenor (“Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros”) debería actuar siempre como una patética llamada de atención para no perder la conciencia de todo lo que dejamos de lado con nuestros discursos de la exclusión y de las puertas cerradas. Dotar a los CIES de un estatuto legal parece estar en consonancia con la concepción que subyace en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en cuyo artículo 5 la garantía de la no privación de libertad se nos aparece sujeta a una extensa lista de excepciones, entre las cuales aparece precisamente el caso del internamiento para impedir la entrada ilegal en el territorio, o el conectado con un procedimiento en curso de expulsión o extradición. Son previsiones que se escribieron

Miguel Revenga Sánchez y José Joaquín Fernández Alles

en 1950, en un momento en el que tales supuestos podían contemplarse como respuestas jurídicas a casos perfectamente identificados e individualizados; es decir, previsiones jurídicas pensadas para asegurar el buen fin de ciertos procedimientos administrativos y con relación a las cuales el propio Convenio insiste en el valor del respeto escrupuloso a las formalidades del debido proceso. Una situación que está bastante lejos de la que se presenta hoy ante nuestros ojos, con una Europa/fortaleza sometida al asedio creciente de seres humanos en estampida desde sus países de origen, por imposibilidad de atisbar siquiera el mínimo resquicio para tener una vida digna. En esas condiciones de “presión migratoria”, que es la expresión con la que solemos referirnos a ese panorama de huida masiva desde la guerra y/o desde la menesterosidad extrema, no es de extrañar que para muchos de los que consiguen llegar el destino más o menos inmediato sea la reclusión en esos lugares paradójicos (CIES y Centros de Estancia Temporal), verdaderos lager de la post-modernidad jurídica, que nos sitúan ante la verdad desnuda de nuestras carencias y contradicciones. Sobre esos lugares de excepción, transmutados, como decimos, en espacio y destino en el que acaba por concretarse el “sueño europeo” de tantos seres humanos, planea una civilidad jurídica que se debate entre el Escila del compromiso con los derechos y el Caribdis de una capacidad de acogida cada vez más desbordada y exigua. Los CIES no son centros penitenciarios, proclama enfáticamente la ley, pero las condiciones materiales de aquellos hacen añorar en muchos casos las que tienen la mayor parte de estos, sobre todo cuando se trata de centros penitenciarios construidos en los últimos años. Las restricciones a la libertad de los internos, en uno u otro tipo de establecimientos, se asemejan como dos gotas de agua, pero mientras que en el caso de los centros penitenciarios hay detrás toda una tradición jurídica de dignificación, consecuente con su razón de ser constitucional, en el caso de los CIES prevalece la improvisación, cuando no la inercia de situaciones que son denunciadas a menudo como insostenibles en los Informes del Defensor del Pueblo y en los de otras instancias u Organizaciones no Gubernamentales. Parece como si el régimen jurídico de los CIES fuera el resultado contingente de insuficiencias normativas que han ido corrigiéndose a golpe de denuncias y aportaciones de los jueces, ordinario y constitucional; insuficiencias que han sido de rango normativo, pero también, y sobre todo, insuficiencias de sustancia,

Presentación

esto es, relativas a la manera en la que se concreta una afectación tan radical de los derechos fundamentales de los sometidos a la “medida” de internamiento. Quizá en ese ambiguo punto de partida sobre la naturaleza de los CIES, y sobre la de la propia decisión que conlleva el ingreso en ellos, está la causa última de unos despropósitos para los que no es fácil justificar el entronque constitucional. Todo ello a menos que la expulsión y/o el retorno de los llamados irregulares, “en caliente”, según quiere ahora justificar la nueva redacción de la Ley de Seguridad Ciudadana, o tras unos trámites administrativos más o menos respetuosos con las garantías constitucionales, se hayan convertido en la seña principal de identidad de la política europea de extranjería. En este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia declara incompatible con el efecto útil de la Directiva 2008/115 (la tristemente célebre Directiva “de retorno”) la posibilidad de aplicar el principio de proporcionalidad y sancionar la estancia irregular con una multa sustitutiva de la expulsión, tal y como permitía hasta el momento nuestra Ley de extranjería. El lector que se adentre por las páginas que siguen encontrará los textos de las ponencias presentadas a unas Jornadas sobre los CIES que celebramos en la ciudad de Algeciras, en las instalaciones de la Universidad de Cádiz, en el mes de mayo de 2014. Quienes las impulsamos y coordinamos, tuvimos el propósito de realizar un tratamiento del régimen de los CIES que fuera lo más completo posible, pero a la vez desde una pluralidad de ámbitos, es decir, cuidando que no quedaran sin voz en las Jornadas representantes de todas las instituciones y organizaciones que conocen en profundidad, cada cual como consecuencia de razones distintas, los problemas que se presentan en el día a día de los CIES. La occasio para hacerlo fue la aprobación del Real Decreto 162/2014 sobre el funcionamiento, el régimen interno y la organización de los CIES, pero comoquiera que en las propias Jornadas tuvimos noticia del Recurso contencioso presentado contra dicha norma, preferimos retrasar la publicación del libro hasta conocer el resultado de dicho recurso. Una vez que el Tribunal Supremo notificó la sentencia, en la que se estiman buena parte de los argumentos esgrimidos contra el Decreto por (entre otras organizaciones) Andalucía-Acoge, los autores —alguno de los cuales había tomado parte activa en la elaboración del Recurso— tuvieron la amabilidad de revisar sus textos hasta entregar la versión adaptada a la sentencia

Miguel Revenga Sánchez y José Joaquín Fernández Alles

que ahora se publica. Los coordinadores queremos dejar constancia de nuestra gratitud por ello. Las Jornadas sobre los CIES cuyas actas publicamos ahora son la continuación de las que celebramos, igualmente en la ciudad de Algeciras, en el mes de octubre de 2009. En aquella oportunidad dimos a las Jornadas un título expresivo: “Los Centros de Internamiento, ¿lugares de excepción?” y, como resultado de las mismas hicimos público en el Informe núm. 5 del Proyecto I+D Consolider Ingenio “Tiempo de los Derechos” denunciando los aspectos que nos parecieron entonces paladinamente contrarios a la Constitución. El texto de ese Informe está disponible en la web de la Red Tiempo de los Derechos: Informe “El tiempo de los derechos”, HURI-AGE núm. 5: http://www. tiempo delosderechos.es/docs/nov10/informe5.pdf, elaborado por los coordinadores del libro que presentamos (octubre de 2009). Justificar que eligiéramos Algeciras como el lugar más oportuno para hablar sobre los CIES requiere pocas explicaciones. Lo que quizá no está de más es añadir que ambas Jornadas las llevamos a cabo en el contexto de un macro-proyecto de investigación CONSOLIDER-Ingenio denominado “El tiempo de los derechos” (HURI-AGE, en su acrónimo en lengua inglesa) en el que estuvimos trabajando, entre los años 2009 y 2014, un nutrido grupo de investigadores de diferentes Universidades e Institutos Universitarios bajo la coordinación y el liderazgo del Instituto de Derechos Humanos “Bartolomé de las Casas” de la Universidad Carlos III de Madrid. El hecho de que el investigador principal de ese proyecto fuera, hasta el momento de su fallecimiento, el profesor Gregorio Peces-Barba, nos lleva ahora a dedicarle un emocionado recuerdo, pues estamos seguros que hubiera visto con muy buenos ojos el libro que ahora se publica. Miguel Revenga Sánchez Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Cádiz José Joaquín Fernández Alles Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Cádiz

LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN TRAS EL CAMBIO DE CICLO. ESPECIAL CONSIDERACIÓN AL INTERNAMIENTO Y AL ASILO Francisco Fernández Marugán

Adjunto Primero del Defensor del Pueblo

Sumario: I. Introducción. II. Globalización y crisis. III. La dimensión de la inmigración. IV. La inmigración y el cambio de ciclo. V. Inmigración y convivencia. VI. Los centros de internamiento de extranjeros. VII. Los demandantes de asilo. VIII. Anexos.

I. INTRODUCCIÓN Esta colaboración es fruto de mi participación en el foro organizado por la Universidad de Cádiz, en la ciudad de Algeciras, dedicado a la problemática que se plantea en los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE). En la exposición que efectué en aquel momento, puse especial interés en analizar algunos aspectos relacionados con la inmigración desde una perspectiva económica. Para lo que efectúo, con carácter previo, una amplia referencia a cuestiones relacionadas con el proceso de globalización, en el que todos estamos inmersos. La dimensión en España del fenómeno inmigratorio también se analiza viendo como este se refleja en diferentes fuentes de información (el Padrón Continuo, el Registro Central de Extranjeros, los afiliados a la Seguridad Social y la Encuesta de Población Activa). La evolución temporal de cada uno de ellos ha sido vista durante las distintas fases que en ellos pueden precisarse. La secuencia ha sido seguida hasta los datos más recientes, primer semestre 2014. Ha habido un periodo de tiempo durante el cual inmigración y desempleo fueron compatibles, hasta el punto que mientras el desempleo se reducía, la inmigración aumentaba. Después se ha vivido otro

Francisco Fernández Marugán

en el que la inmigración convive con un periodo caracterizado por un nivel de desempleo pavoroso y socialmente insoportable. El cuarto apartado está dedicado a observar algunos problemas planteados, por la incidencia de este fenómeno, a lo largo de los últimos quince años. La laboralización y el alto asentamiento, marcan tendencias que, llevan a pensar que una proporción destacada de esa población extranjera permanecerá en España por lo que deberá mejorarse la convivencia en una sociedad que ha recibido del exterior a tantas personas de diferentes sitios, en un escaso período de tiempo. Los CIE fueron vistos, desde su creación en España, como una institución alrededor de la cual se planteaban problemas de envergadura constitucional. Cómo han evolucionado se pone de relieve en el apartado quinto. Por último, la situación en la que se encuentran aquellos extranjeros con necesidades de protección internacional es vista con detalle tanto en la UE como en el caso de España. La singularidad que el derecho de asilo plantea en el caso de las ciudades de Ceuta y de Melilla se presenta en el último apartado.

II. GLOBALIZACIÓN Y CRISIS En el mundo se está produciendo un movimiento impetuoso y desordenado que le conduce hacia un sofisticado futuro, en el que el sistema de mercado adquiere una importancia sin parangón con ningún otro sistema económico o proceso social. Admito su capacidad, como gran globalizador, si bien he de decir que es un coordinador duro, y a menudo cruel, que cada vez traslada más el riesgo al individuo con el beneplácito del Estado. En estas condiciones el mercado es capaz de dar al traste con muchas y enormes desigualdades históricas pero, una vez hecha esta tarea, se observa como asimismo ha introducido otras muchas más desigualdades producto de su propia cosecha (C.E. Lindblom). Por tanto, nos estamos desenvolviendo —hasta extremos inimaginables— en un espacio unificado en la producción, la distribución y las finanzas, en el que luchan por el poder actores políticos ligados al territorio y actores económicos sin ataduras territoriales. Es más,

La política de inmigración tras el cambio de ciclo…

“desde el hundimiento del comunismo en el mundo, como realidad y como aspiración, la nueva globalización lo inunda todo. Trastorna equilibrios geopolíticos, sociales y mentales que se remontan a milenios y se proyecta en la producción y en los intercambios de miles de millones de ciudadanos, como por ejemplo los de China, el Sudeste Asiático o Brasil Un maremoto así no tiene nada idílico” (A. Glucksmann). Detrás de este paisaje aparece una cuestión relevante: la relación que puede establecerse entre globalización, desigualdad y pobreza, que se materializa en polarización o en dualización. Fruto de semejante dinámica se ve como la explotación salvaje ha llegado al pleno apogeo, por lo que existe la convicción generalizada de que las diferencias contemporáneas existentes en la población mundial en cuestiones como la renta, la riqueza, los niveles de vida, las oportunidades y las libertades adquieren proporciones históricas sin precedentes y sin una justificación concebible para ellas (A. Payne, N. Phillips y T. Piketty). Pero a la vez que esto sucede, a lo largo de las últimas décadas, se ha percibido como en Brasil, China, India, Turquía o el Sudeste Asiático existen poblaciones muy amplias que alcanzaban mejoras de su bienestar y mayor esperanza de vida. Si las cosas son así: ¿Cómo se ha de gestionar esta tensión? (A. Deaton). Mi respuesta tiene un fuerte contenido ideológico y político: Los mercados no se crean solos, no se regulan solos, ni se legitiman solos. ¿Qué quiero decir con esto? Que para que sean viables han de lograr un equilibrio entre múltiples variables y objetivos: la seguridad, los derechos sociales, la libertad política y la democracia. Pues bien, aunque todas estas cuestiones llegaron a los ciudadanos mediante la actuación y la regulación pública, hoy en día nos encontramos con la aporía de que los mercados globales sufren una escasa gobernación, que les hacen propensos a la inestabilidad, a la ineficiencia, y a una débil legitimación política y social. Quizás por ello, ordenar la globalización es el gran objetivo que exige crear instituciones con poder para fijar, lo más simultáneamente que resulte posible, estándares económicos, sociales y garantías políticas. Eso es lo que se está haciendo en Europa. A la construcción de esa Unión se han dedicado ya múltiples esfuerzos que deberían intensificarse aún más en el próximo futuro.

Francisco Fernández Marugán

Acepto que el ritmo que en cada momento y circunstancia plantea esta estrategia ocasiona dudas e incertidumbres. La crisis financiera, los problemas de la moneda única y la reciente aparición de problemas territoriales en viejas naciones de este continente, son ejemplo de ello. Ahora bien, a la vez que esto sucede, el proceso unificador es el que proporciona seguridad y estabilidad en áreas tan importantes como los Países Bálticos y Ucrania. Paradójicamente, para unos la velocidad puede ser excesivamente intensa mientras que para otros el proceso es vacilante (D. Rodrik). Aceptemos que en medio de este proceso de articulación de la globalización estalla la crisis dando paso a algunos hechos bastante singulares: a) Una feroz competencia se desencadena entre naciones provocando una notable caída de los salarios medios y bajos, a la vez que aumentaba de manera desbocada la productividad. b) Una lucha por la localización de las grandes instalaciones productivas, casi siempre acompañada de fenómenos de captación industrial, muy determinados por las condiciones laborales que se acuerden. Esas y otras muchas cuestiones aparecieron. No obstante, la fractura que podía haberse ocasionado, cuando estallaron las diferentes crisis, no se produjo. Los Gobiernos nacionales huyeron de la tentación de buscar soluciones beneficiosas para una parte de los ciudadanos (el populismo dentro de su nación) y perjudiciales para los demás (el conjunto de los europeos). Actuando así, en la UE hemos asistido a un proceso extraordinariamente singular, la ampliación del mercado único, la puesta en circulación de la moneda común y el premioso alzado de un andamiaje institucional destinado a favorecer el desenvolvimiento de las fuerzas económicas y sociales, sin que hubiera que levantar los baluartes que en ocasiones anteriores se construyeron (P. Sutherland). Hasta ahí lo positivo, si bien también aparecen fuertes retrocesos. Han surgido graves disfunciones que dañan —y no poco— la red de relaciones solidarias entre los miembros de esta comunidad política (Beck y Habermas). La primera de ellas es la desigualdad que adquiere una intensidad tal que empuja a la movilidad, de seres humanos, en busca de nuevas expectativas en lugares diferentes a los de su origen.

La política de inmigración tras el cambio de ciclo…

Esa desigualdad ha sido —y es— una desigualdad radical, hasta el punto de que para soslayarla son muchas las personas que depositan su esperanza —y la de sus familiares— en la adquisición de un billete —solo de ida— con el que huir de la miseria (J. Goytisolo y E. de Luca). Aunque para ello, tengan que arriesgar sus vidas a lo largo de cientos de kilómetros, en distintos puntos del planeta, con el propósito de llegar a algún lugar en el que se les trate con algo de dignidad. Este escenario confirma la expectativa de grandes movimientos a lo largo de los próximos años. Y esta certeza alumbra cambios tanto en el orden internacional como en la suma de las realidades nacionales. Con semejantes impactos se producirán modificaciones en la configuración social y cultural de nuestras sociedades. Viviendo en plena escalada de migraciones mundiales, admitiendo que es difícil sostener que las grandes causas que las originan, las desigualdades, vayan, al menos en los próximos años, a ver reducida su brecha, resulta difícil de imaginar un cambio sustancial en las tendencias hoy existentes.

III. LA DIMENSIÓN DE LA INMIGRACIÓN Tras siglos de emigración, principalmente hacia América, en España se había consolidado la percepción de que éramos un país emisor de población. Este punto de vista cambió en el periodo de tiempo que transcurre entre el final del siglo XX y el inicio del siglo XXI. Fue cuando las corrientes cambian de eje y en esa mutación nos toca el turno enriquecedor de la inmigración. Los flujos procedentes de distintos continentes se encaminaron hacia nosotros, hasta el punto de que su giro en redondo, fue tan brusco, que ocasiono una notable sorpresa. Los españoles no se encontraban preparados mentalmente para hacer frente a la avalancha que les llegaba, tampoco contaban con un marco legal con el que encauzar el flujo que se avecinaba. Fruto de esa presión fue la construcción de una política migratoria apoyada en tres pilares:

Francisco Fernández Marugán

– La canalización de los flujos de llegada para satisfacer las demandas de un mercado laboral que se mantuvo en expansión durante un período dilatado de tiempo, – La promoción de una estrategia de integración a favor de quienes llegaban, – El reforzamiento de la lucha contra los accesos clandestinos. El ser capaz de desarrollar la capacidad receptora fue un objetivo nuevo para nosotros, que por añadidura se proyectó por encima de los problemas y las circunstancias económicas coyunturales. La inmigración se hizo ver, mediante un proceso, que además de tener implicaciones económicas y jurídicas tiene implicaciones sociales muy importantes. Alrededor de ella se tejen una serie amplia de intereses. Los de los extranjeros que quieren venir a España, los de los españoles que necesitan de esos trabajadores; de los extranjeros que quieren tener a sus familias con ellos y, claro está, los de las familias mixtas que se constituyen. Con una malla tan tupida, si se quiere ser eficaz, la gestión migratoria ha de ser un elemento activo de cohesión y no una causa de discordia. Antes de cifrar algunos hechos que entiendo muy significativos, he de señalar que llegaron a España, en un periodo corto de tiempo, muy corto, un número considerable de personas extranjeras, de ambos sexos y de todas las edades. Muchas se agolparon frente a las puertas de los consulados españoles en solicitud de un visado. Algunos —no pocos— se lanzaron al mar frente a las Islas Canarias, trataban de cruzar el Estrecho de Gibraltar para acceder a la Península. Otros cuando aterrizaban en los aeropuertos españoles no tenían permiso de trabajo, venían como turistas y se quedaban como trabajadores. No pocos fueron los que llegaron en autobús procedentes del la Europa del Este. Otros a través de un enorme esfuerzo acudieron desde la China o desde Extremo Oriente. (N. Sánchez Albornoz). La magnitud del proceso puede medirse, al menos, por cuatro fuentes de información. El Padrón Continuo, que nos da la totalidad de los residentes, el Registro Central de Extranjeros, que recoge datos de aquellos que se encuentran en situación regular y también irregular, los datos de Afiliados en alta a la Seguridad Social y la Encuesta de Población Activa, que nos facilita el número de personas en activo y el resto de variables del mercado de trabajo.

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1. El Padrón Continuo El total de personas inscritas a 1 de enero 2014 en el Padrón Continuo es de 46.725.164 habitantes. De ese total 41.724.906 tienen nacionalidad española y 5.000.258 son extranjeros lo que representa 10,7% del total de los inscritos. Determinar cómo se llega hasta este nivel es interesante. En 2012 el INE anunció el sustancial desajuste entre las cifras de residentes en España contabilizadas por el Censo de 2011 y el Padrón de aquel año. El número de registros calificados como ‘dudosos’ en la operación censal fue cercano a 1.040.000 que, tras aplicar el factor de recuento, se contabilizan como una población de 440.000 personas aproximadamente. De ellas el 87% era población extranjera. En relación con el número de ciudadanos extranjeros en España, siempre se ha discutido la fiabilidad del Padrón. En concreto, por lo que se refiere a ciudadanos comunitarios se estima que se sobreestimaba en torno a un 20% su población residente en España en relación al Censo. Sin embargo, no existían mecanismos administrativos que permitiesen depurar la estadística que necesitaba el Padrón. Esta situación cambió en 2013, ya que en ese año se hicieron notar por primera vez los efectos de la comprobación periódica de la residencia a la que quedan sometidos desde marzo de 2009 los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y de otros Estados distintos a los anteriores pero con Tarjeta de Residencia de Régimen Comunitario o con Autorización de Residencia Permanente. Respecto a los extranjeros no comunitarios, estas comprobaciones periódicas se realizan desde el año 2006. Además, en el caso de estos últimos no hay que olvidar el efecto disuasorio que han supuesto las sucesivas reformas legales y prácticas administrativas. En cualquier caso resulta preciso recordar que el artículo 15 de la Ley de Bases del Régimen Local obliga a toda persona que viva en España a inscribirse en el padrón de la localidad en la que resida. Por su parte, el artículo 6.3 de la Ley de extranjería establece la obligación de los ayuntamientos a incorporar en el padrón a los extranjeros que tengan su domicilio habitual en el municipio. El número de extranjeros experimentó un incremento destacado entre 2005 y 2011. En términos relativos era el 8,5% de la población

Francisco Fernández Marugán

inscrita en 2005, si bien se elevó hasta 12,2% en 2011, para caer al 10,7% en 2014. También hay que señalar que para inscribirse en el Padrón no había que ser residente legal en España, solo ser titular de un pasaporte que acreditase la nacionalidad. El ser vecino de un municipio daba derecho al acceso a servicios sociales básicos, educación y sanidad, algo que se han ido cargando poco a poco las sucesivas reformas legales. Población inscrita en el Padrón Continuo (datos provisionales a 1 de enero de 2014) Número de personas Españoles

41.724.906

Extranjeros

5.000.258

% 89,3 10,7

UE-28

2.047.532

4,4

No UE

2.952.726

6,3

TOTAL

46.725.164

100

La edad media de la población inscrita en el Padrón es de 42,2 años, la de los españoles es de 43 años y la de los extranjeros es de 34,9 años. Las edades medías más altas se encuentran entre los ciudadanos británicos (52,5 años) alemanes (48,8 años), franceses (41,9 años). Por el contrario, las más bajas corresponden a los ciudadanos marroquíes (28,6 años), paquistaníes (29,7) y chinos (29,8). Resulta interesante conocer el número de extranjeros por áreas geográficas. Extranjeros por áreas geográficas (datos provisionales a 1 de enero de 2014) Número de personas UE-28 Resto de Europa África América del Norte

2.047.532

% 41,0

240.192

4,8

1.071.908

21,4

55.855

1,1

América Central y Caribe

210.684

4,2

América del Sur

990.409

19,8

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Número de personas Asia Resto TOTAL

380.398

7,6

3.280

0,1

5.000.258

100

Un paso más hay que dar a la hora de analizar la demografía española, cómo evoluciona el saldo vegetativo (nacimientos menos defunciones) y cuál es el saldo migratorio. En este último elemento, los inmigrantes procedentes del extranjero ahora son menos que los emigrantes con destino al extranjero. Pero, también existe un factor adicional, la población de nacionalidad española aumenta debido al proceso de adquisición de nuestra nacionalidad por ciudadanos nacidos en el extranjero. Desde la perspectiva de los flujos de entrada, un hecho viene poniéndose de relieve, la inmigración ha dejado de tener la potencia que tuvo antes de 2010, mientras que la emigración ha vuelto a dejar sentir su presencia. El saldo correspondiente a los cuatro últimos años, se sitúa en una reducción de la población en España próxima al medio millón de personas. Por tanto, existe una migración de retorno integrada por ciudadanos que durante su estancia en España habían adquirido la nacionalidad española, que vuelven a sus países de origen, junto con sus hijos nacidos en España. Este hecho se produce entre ecuatorianos, colombianos, bolivianos, peruanos y marroquíes.

2. El Registro Central de Extranjeros Si en lugar de utilizar los datos del Padrón Continuo recurrimos a la información, que proporciona el número de extranjeros residentes con autorización administrativa para vivir en España, se ve que a 31 de diciembre de 2013 eran 4.943.627. Considerando el régimen jurídico de aplicación, 2.691.177 corresponden al Régimen Comunitario (el 54,4% del total) y 2.252.450 al Régimen General (el 45,56%). Los extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor que tienen mayor presencia en España son nacionales de Ruma-

Francisco Fernández Marugán

nia, Marruecos, Reino Unido, Ecuador e Italia. China ocupa el sexto lugar con 184.196 residentes. Desciende el número de residentes de América Central y del Sur, si bien continúa apareciendo como la principal área de nacionalidad entre los extranjeros en Régimen General. Los residentes africanos han ido aumentando a lo largo del último año. Como ha podido observarse, hay diferencias entre la información que proporciona el Padrón Continuo y la que da el Registro Central de extranjeros. Las razones que pueden justificarlas están en que los ciudadanos comunitarios residentes se empadronan pero no completan los trámites administrativos necesarios, pese a tener derecho a ella; que muchos de los no comunitarios carecen de interés en comunicar el abandono definitivo del territorio español en el caso de que decidan retornar a su país de origen, o cuando continúan su itinerario migratorio hacia otra parte del mundo.

3. Los afiliados a la Seguridad Social Los afiliados extranjeros a la Seguridad Social son los trabajadores más estables de la población inmigrante puesto que poseen autorizaciones de residencia y de trabajo concedidas por las administraciones españolas. Constituyen una cifra importante que, tras crecer durante la fase de expansión cíclica, ha experimentado una reducción en el momento en el cual se constata el declive económico en España. Al finalizar 2013 el total de afiliados a la Seguridad Social, en media mensual, alcanzaba la cifra de 16.357.640 cotizantes, de los cuales 1.543.306 eran extranjeros. Medida esa cuantía en términos relativos el porcentaje de extranjeros se situaba en el 9,43%. Los procedentes de los países de la UE eran 587.168 (el 3,6%) y los originarios de países terceros fueron 956.138 (el 5,8%). En los últimos cuatro años la evolución de la afiliación de trabajadores extranjeros ha experimentado una reducción al pasar de 1.814.979 cotizantes en 2010 a 1.543.306 en 2013. Su reducción fue de 271.673 cotizantes (un 15%), una cuantía más elevada que la experimentada en la evolución del total de afiliados (que cayó tan solo el 9,3%). A lo largo de 2014 han ido mejorando los datos de afiliación. En el mes de junio, a mitad del ejercicio, el total de afiliados era de 16.684.995, de los cuales 1.609.677 eran extranjeros. En términos relativos el porcentaje de extranjeros se situaba en el 9,65%.

La política de inmigración tras el cambio de ciclo…

4. La Encuesta de Población Activa La EPA proporciona trimestralmente información sobre la evolución del mercado de trabajo. Los indicadores sobre los que incide son la población activa, el empleo y el paro. Cuál es la marcha que experimenta la población extranjera que trabaja en España es uno de los datos de por sí relevante. En el caso de la población, en edad de trabajar, de nacionalidad extranjera, el máximo se alcanzo a mediados de 2009 con 4.586.200, si bien en el primer trimestre de 2011 se situó en unos 100.000 por debajo del máximo (4.473.500) descenso que se aceleró hasta 3.827.700 en el segundo trimestre de 2014. Es decir, los últimos cinco años ha caído en 758.500 personas. Por el contrario el paro que no llegaba a medio millón, en concreto fue de 494.700 personas hace seis años, se ha elevado a 968.300, según el último dato disponible hay 473.600 parados más. El balance que proporciona la EPA, puede resumirse en que hay entre la población extranjera bastante menos empleo y más paro. Su tasa de paro ha aumentado de forma extraordinaria, ha superado a la tasa española ascendiendo actualmente al 34,4%, el doble de la existente en 2008. Su tasa de actividad ha caído un poco, aunque se mantiene alta (74,10%) y desde luego bastante por encima de la correspondiente a los españoles. Un dato importante es el de averiguar qué es lo que ocurre con el riesgo de pobreza. La información proporcionada por la Encuesta sobre Condiciones de Vida señalan que el porcentaje de personas por debajo del umbral de riesgo de pobreza era, en 2012, último dato disponible, del 16,5% para los españoles, del 35,1% para los extranjeros de la Unión Europea y del 47,8% para las personas cuya nacionalidad no era de un país de la UE. Se constata que en una crisis económica persistente y generalizada, los inmigrantes se ven afectados por las dificultades que surgen a la hora de acceder al mercado de trabajo y por la merma de las prestaciones sociales, lo que puede conducirles a un mayor riesgo de pobreza y exclusión que al resto de los nacionales. Sintetizando cuanto he ido barajando entre las fuentes estadísticas que he venido manejando en los párrafos anteriores se deja de ver que

Francisco Fernández Marugán

la población en España ha venido creciendo continuamente. En lo que va de siglo ha aumentado en 6,5 millones de personas, llegándose a situar en este momento por encima de los 46,5 millones, una expansión sin precedentes en la UE. El punto máximo en el volumen de la población extranjera se alcanza alrededor de 2010, año en el que una parte de los inmigrantes empiezan a volver a sus países de origen. Retornan en mayor proporción los inmigrantes de América Latina, permanecen aquellos que proceden de los antiguos países del Este y de África. Las diferentes fuentes de información barajadas hacen coincidir en la permanencia en España de un gran bloque de personas procedentes del exterior, lo que afectará a las políticas públicas: la necesaria reordenación de los servicios educativos, sanitarios y el amplio mundo de los servicios sociales, entre otras. Puesto de manifiesto la importancia de este fenómeno, he de señalar que el origen geográfico del mismo es muy diverso. Lo integra una población joven —en edad de trabajar y de procrear— que ha ido engrosando las cohortes de mayor tamaño que registra la pirámide de la población nativa. La tasa de actividad de los inmigrantes es considerablemente más alta que la de los españoles, es más, entre las mujeres extranjeras se da una tasa similar a la de los varones españoles, por lo tanto muy superior a la que han alcanzado las españolas. El predominio de los extranjeros en los grupos de edad activa conduce a la producción de un impacto en el mercado laboral superior al ocasionado en el nivel poblacional.

IV. LA INMIGRACIÓN Y EL CAMBIO DE CICLO A poco que se observen con atención la marcha de las diferentes fuentes de información expuestas en el apartado anterior, se verá que tras las mismas hay dos fases claramente diferenciadas: – Un período durante el que inmigración y desempleo fueron compatibles, hasta el punto que mientras el desempleo se reducía, la inmigración aumentaba. – Otro, en el que la inmigración convive en España con un período caracterizado por un nivel de desempleo pavoroso y socialmente insoportable.