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UN MEJOR ESTADO: LECCIONES DE LA PANDEMIA PARA ADMINISTRAR LO PÚBLICO

OLIVER MEZA

tirant lo blanch Ciudad de México, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www. tirant.com/mex/ Este libro contó con la contribución del Programa Interinstitucional de Rendición de Cuentas (PIRC) del Centro de Investigación y Docencia Económicas.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-164-3 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index. php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

“El autor desea agradecer a Ana Rojas y Leonardo Meza por la asistencia en la gestión de este libro. Tambien agradecer a Luis Fernando de Santiago Cuevas y a Andrés Daniel Pérez Rodriguez por su asistencia en investigación”

OLIVER MEZA Doctor en políticas públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas, SNI-1. Con una trayectoria consolidada en estudios de políticas públicas y gobiernos municipales, es autor Democracia y Gobiernos Municipales: de la política a las políticas (INE) y de varios artículos publicados en revistas de prestigio a nivel internacional y nacional. Es profesor investigador de la División de Administración Públicas del CIDE y Coordinador académico del CIDE Región Centro en Aguascalientes. En el año 2020 Obtuvo el Premio a la Investigación Categoría Ciencias Sociales por la Académica Mexicana de Ciencias. GUILLERMO M. CEJUDO Profesor-Investigador en la División de Administración Pública del CIDE, donde investiga sobre política social, federalismo y gobierno abierto. Es autor de Democracia y burocracia (INE), coordinador editorial del Diccionario de Transparencia (INAI), y uno de los editores de Variaciones de Implementación (CIDE). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel II, y de la Academia Mexicana de Ciencias. En 2020 fue electo como consejero académico del Coneval. ANA RAZO Es profesora-investigadora del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) en el Programa Interdisciplinario sobre Políticas y Prácticas Educativas (PIPE) y también es Cátedra CONACYT. Ha centrado su investigación en el mejoramiento del trabajo en el aula, especialmente utilizando observación estructurada de la práctica docente. Ha desarrollado proyectos de evaluación de políticas y programas educativos para diferentes instituciones nacionales e internacionales. Es Doctora en Políticas Públicas por el CIDE, donde se especializó en Política Educativa.

RIK PEETERS Profesor investigador en administración pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Es doctor en administración pública (2013) por la Universidad de Tilburgo en los Países Bajos. Sus líneas de investigación incluyen disfunción burocrática, gobernanza digital, cargas administrativas, y burocracia a nivel de calle. FABIOLA PERALES Es candidata a Doctora en Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y Maestra en Políticas Públicas por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Sus intereses de investigación incluyen: la gobernanza regulatoria, cargas administrativas y el análisis de impacto regulatorio. MARIANA CHUDNOVSKY Profesora investigadora titular de la División de Administración Pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Sus publicaciones son sobre Capacidad Estatal, Burocracias, Administración Pública Comparada y Empleo Público. Ha publicado en Foro Internacional, Gestión y Política Pública, Revista de Gestión Pública, Estado, Gobierno y Gestión Pública, Latin American Policy, Latin American Research Review, Social Policy and Administration, Oxford Public Administration Encyclopedia,entre otros.Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, en la categoría SNI1. SERGIO A. CAMPOS Profesor-investigador Invitado de la División de Administración Pública del CIDE. Entre 2019 y 2020 fue Visiting Research Fellow en la Universidad Hebrea en Jerusalén, Israel. Sus líneas de investigación se enfocan en el estudio de la implementación de política pública, encuentros burocráticos y burocracia de nivel de calle. Ha publicado en Journal of Comparative Policy Analysis, Public Administration and Development, Governance y en la Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública.

CÉSAR RENTERÍA MARIN Doctor en Administración y Políticas Públicas por la Universidad Estatal de Nueva York. Profesor-Investigador en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Sus líneas de investigación son tecnologías de la información en organizaciones, uso de la información, plataformas de gobernanza y automatización de decisiones. ENRIQUE CABRERO MENDOZA Doctor en Ciencias de Gestión por la Escuela de Altos Estudios en Administración (HEC) de Francia. Maestro en Administración Pública por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y licenciado en Administración por la Universidad Autónoma de San Luis Potosí. Ha sido profesor visitante en diversas instituciones académicas como la École Normale Supérieure y H.E.C en Francia, la Universidad de Birmingham en Gran Bretaña, y la Universidad Autónoma de Barcelona en España, entre otras. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel III, ha escrito y editado más de 25 libros y más de una centena de artículos. Los principales temas que han motivado su investigación se centran en políticas públicas, federalismo, ciudades, y políticas de ciencia, tecnología e innovación. Es miembro de la Academia Mexicana de Ciencias (AMC), y ha sido consultor de organismos internacionales diversos. Ha sido Director General del CIDE y Director General del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Actualmente es investigador y profesor en el CIDE. ANA DÍAZ ALDRET Es Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Guadalajara y profesora investigadora en las áreas de Administración Pública y Políticas Públicas en el CIDE. Miembro del S.N.I., nivel II. Sus áreas de investigación son Participación ciudadana; gobernanza territorial, tecnologías e implicación ciudadana (smart cities), sobre los que ha publicado diversos artículos y libros. Actualmente funge como investigadora principal en el proyecto binacional financiado por ESRCNewton Fund/Conacyt “Smart Urban Resilience. Enabling Citizen Action”.

JAIME SAINZ SANTAMARÍA Profesor investigador titular de la División de Administración Pública del CIDE Región Centro. Es politólogo por la UAM, Maestro en Políticas Públicas por el ITAM y Doctor en Ciencias Ambientales y Gestión por la Universidad de California Santa Barbara. Actualmente estudia las políticas climáticas de gobiernos locales y los efectos de la gobernanza de áreas verdes urbanas en la salud física y mental de las ciudades. ELIZABETH PÉREZ CHIQUÉS Profesora investigadora en la División de Administración Pública del CIDE. Obtuvo su maestría en políticas públicas en la Universidad de Chicago, y su doctorado en administración y políticas públicas en la Universidad de Albany en Nueva York. Sus principales líneas de investigación se centran en la implementación de políticas públicas, corrupción gubernamental y en la gestión de los recursos humanos en el sector público. GRISEL SALAZAR REBOLLEDO Doctora en Políticas Públicas por el CIDE y maestra en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca. Su investigación se centra en las intersecciones entre prensa e instituciones públicas, libertad de expresión y transparencia. Es Profesora Asociada del CIDE donde coordina el área de Periodismo sobre Políticas Públicas. Su investigación más reciente es el libro Más allá de la violencia: alianzas y resistencia de la prensa local mexicana, por aparecer. GABRIEL PURÓN CID Profesor de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE). Sus líneas de investigación abarcan fiscalización superior, transparencia financiera, gestión presupuestaria, evaluación del desempeño, gobierno electrónico, innovaciones tecnológicas, gobierno abierto. Cuenta con varias publicaciones en estos temas y años de experiencia en gobierno, docencia, consultoría y capacitación en México, Estados Unidos y varios países de Latinoamérica.

Índice Capítulo I INTRODUCCIÓN: LECCIONES DE LA PANDEMIA PARA UN MEJOR ESTADO OLIVER MEZA

1. Los efectos de la pandemia....................................................................

2. Repensar al Estado más allá de la Pandemia.........................................

3. En este libro ¿Cómo administrar lo público?.........................................

4. Referencias............................................................................................

Capítulo II LAS TRANSFORMACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN Y TRAS LA PANDEMIA GUILLERMO M. CEJUDO

1. Introducción..........................................................................................

2. La pandemia como problema ...............................................................

“súper perverso”.......................................................................................

3. ¿Cómo nos encontró la pandemia?........................................................ 3.1 Condiciones políticas poco propicias....................................... 3.2 Administraciones públicas poco preparadas.............................

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4. ¿Cómo han respondido las administraciones públicas?.........................

5. La administración pública será transformada por las consecuencias .....

de la crisis................................................................................................. 5.1 Revalorizar a los trabajadores esenciales del Estado................ 5.2 Reconstruir los sistemas de protección social........................... 5.3 Recuperar el papel del Estado como guardián de lo público....

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6. Conclusión............................................................................................

7. Referencias............................................................................................

Capítulo III LA EMERGENCIA EDUCATIVA POR COVID19 Y LA RESPUESTA DEL ESTADO MEXICANO: LO BUENO, LO MALO Y LO QUE SIGUE ANA RAZO

1. Introducción: la magnitud del desafío...................................................

2. La respuesta del Estado mexicano ante la emergencia educativa............ 2.1 Aprende en casa I..................................................................... 2.2 Alianza SEP-Google for Education y la gestión de clase a distancia................................................................................. 2.3 Verano divertido...................................................................... 2.4 La atención educativa del Conafe............................................ 2.5 Aprende en casa II y III............................................................

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3. ¿Qué aprendimos y que necesitamos aprender?..................................... 3.1. Información no es aprendizaje................................................ 3.2. Revalorar la función docente.................................................. 3.3. Reconocer la función socializadora de la escuela..................... 3.4. Desarrollar Competencias digitales......................................... 3.5. Usar mejor el financiamiento educativo................................... 3.6. Diseñar políticas equitativas de cuidados................................

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4. ¿Qué sigue, en México, para remontar la desigualdad de oportunidades educativas acentuada por la pandemia?...............................................

5. Referencias............................................................................................

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Capítulo IV ADMINISTRACIÓN DIGITAL: UNA ASIGNATURA PENDIENTE DEL ESTADO MEXICANO FABIOLA PERALES RIK PEETERS

1. Introducción..........................................................................................

2. Administración digital–un breve resumen.............................................. 2.1. Digitalización como racionalización...................................... 2.2. Beneficios de digitalización.................................................... 2.3. Riesgos de digitalización........................................................

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3. Administración digital en México.......................................................... 3.1. Esfuerzos institucionales para alcanzar una administración digital....................................................................................

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3.2. La digitalización de trámites gubernamentales en México: un breve diagnóstico..............................................................

4. La agenda de administración digital con visión integral........................ 4.1. Simplificar previo a la digitalización...................................... 4.2. Generar un diagnóstico robusto y actualizado de los trámites digitales............................................................................ 4.3. El diseño de los trámites centrado en el ciudadano: hacia un modelo híbrido...................................................................... 4.4. Invertir en la infraestructura de la información......................

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5. Conclusiones.........................................................................................

110

6. Referencias............................................................................................

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Capítulo V LA CARGA EMOCIONAL DE INTERACTUAR CON EL ESTADO: RECUPERANDO LA DIMENSIÓN DE LO COLECTIVO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MARIANA CHUDNOVSKY SERGIO A. CAMPOS

1. Introducción..........................................................................................

121

2. ¿Cómo pensar las emociones desde la disciplina de la Administración Pública? Del enfoque de la elección racional (rational choice) al de la conducta (BEHAVIORAL public administration)................................

122

3. Emociones y razón................................................................................

128

4. Conclusiones.........................................................................................

133

5. Referencias bibliográficas......................................................................

134

Capítulo VI CAPACIDAD DE ADAPTACIÓN DE ORGANIZACIONES PÚBLICAS FRENTE A CAMBIOS EN EL ENTORNO CÉSAR RENTERÍA

1. Introducción..........................................................................................

139

2. Entorno de las organizaciones públicas................................................. 2.1 Entornos dinámicos................................................................. 2.2 Gestión pública de eventos....................................................... 2.3 Gestión pública de cambios en el entorno................................

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3. Casos de estudio: Gestión de la epidemia del COVID-19 y de las protestas en contra de la violencia policial.................................................... 3.1 Epidemia del COVID-19.......................................................... 3.2 Protestas en contra de la brutalidad policial.............................

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4. Cuatro macrotendencias globales..........................................................

155

5. Conclusiones.........................................................................................

157

6. Referencias............................................................................................

158

Capítulo VII REPENSANDO LAS CIUDADES MEXICANAS A PARTIR DE LA PANDEMIA: LA NECESARIA CONSTRUCCIÓN DE GOBIERNOS INTELIGENTES ENRIQUE CABRERO MENDOZA ANA DÍAZ ALDRET

1. De los proyectos a las estrategias “inteligentes”.....................................

169

2. ¿Hay capacidades de gestión en las ciudades mexicanas para enfrentar las crisis?.............................................................................................

173

3. ¿Cómo se ha enfrentado la pandemia en ciudades del mundo, qué aprendimos?........................................................................................

176

4. ¿Hacia una “agenda renovada” para construir ciudades inteligentes frente a crisis? La pandemia como detonador para pensar la agenda de ciudades inteligentes en México......................................................

180

5. Referencias............................................................................................

184

Capítulo VIII LA GOBERNANZA DE LOS PARQUES URBANOS DE MÉXICO: EL RETO DE CREAR CIUDADES RESILIENTES JOSÉ JAIME SAINZ SANTAMARÍA

1. Introducción..........................................................................................

187

2. Pandemias, cambio climático, desastres naturales: ¿qué retos implican para la administración pública?...........................................................

188

3. Resiliencia urbana y gobernanza adaptativa en ciudades.......................

190

4. La gobernanza de los bosques y parques urbanos en México................

192

5. ¿Cómo se refleja la resiliencia urbana en la administración de parques y bosques?...........................................................................................

195

5.1. Regulación del acceso: horarios y puntos de entrada............... 5.2. Amenidades, manejo de atracciones y programación de actividades................................................................................... 5.3. Manejo de vegetación............................................................. 5.4. Vínculos con organizaciones vecinales..................................... 5.5. Presupuesto y alternativas de financiamiento.......................... 5.6. Manejo de un sistema de parques, no de un grupo de parques.

196 197 197 197 198 198

6. Recomendaciones para transformar la administración pública ante las perturbaciones por venir e implicaciones teóricas................................

199

7. Conclusión............................................................................................

201

8. Referencias............................................................................................

202

Capítulo IX PROFESIONALIZACIÓN PARA ENFRENTAR LA INCERTIDUMBRE: ENSEÑANZAS DEL PERSONAL HOSPITALARIO PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL ELIZABETH PÉREZ-CHIQUÉS Y OLIVER MEZA

1. Introducción..........................................................................................

207

2. El fracaso del Estado Mexicano............................................................

210

3. El personal hospitalario enfrentó la incertidumbre................................

211

4. ¿Qué papel juega el Estado en todo esto?.............................................. 4.1. Reclutamiento......................................................................... 4.3. ¿Para qué se utilizan?.............................................................. 4.4. Reforzado por prácticas sociales............................................. 4.5. Algunos efectos....................................................................... 4.6. Otras características de los empleados municipales................. 4.7. Preparación académica............................................................

217 217 220 220 221 221 222

5. Conclusión............................................................................................

224

6. Referencias............................................................................................

225

Capítulo X “PAN-MEDIA”: VICIOS Y TENDENCIAS EN LA COBERTURA MEDIÁTICA DE LA EPIDEMIA DE COVID-19. EN MÉXICO GRISEL SALAZAR REBOLLEDO

1.Introducción: la emergencia, la prensa y un contexto diverso.................

230

2. La información pública y periodística para la construcción de confianza....

233

3. “Pan-media”: las enfermedades crónicas que aquejan a la prensa mexicana.....................................................................................................

237

4. Entre la estridencia y la utilidad pública: ¿qué rol adoptó la prensa para cubrir la pandemia?.............................................................................

241

5. ¿Y después de la pandemia? Aprendizajes para el periodismo y el manejo de la información.............................................................................

247

6. Referencias............................................................................................

249

Capítulo XI SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS ESTATALES EN EL CONTEXTO DEL COVID: UN ENFOQUE SISTÉMICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS GABRIEL PURÓN CID

1. Introducción..........................................................................................

253

2. Marco de la Sostenibilidad Financiera de los Gobiernos Estatales..........

256

4. Discusión, Conclusiones y Recomendaciones........................................

269

5. Referencias............................................................................................

273

Capítulo I

INTRODUCCIÓN: LECCIONES DE LA PANDEMIA PARA UN MEJOR ESTADO OLIVER MEZA Este libro apela a la capacidad de adaptación que tiene el Estado para hacer frente a constantes nuevos retos que afectan a la sociedad. Este libro pretende hacer evidente la necesidad que tiene el Estado de voltear a ver algunos de los aspectos largamente desatendidos, y que el contexto de la pandemia ha dejado ver con mayor claridad. El listado de tópicos en este libro no es exhaustivo en cuanto a los temas que podrían ser abordados, pero si pretende ofrecer un conjunto de elementos que permitan remodelar lo que significa un mejor Estado para México. El argumento de este libro es sencillo: Los eventos críticos como el de una pandemia traen consigo enormes pérdidas (las humanas las más importantes) pero también traen la oportunidad de revisar aquello que hemos venido haciendo. En materia de gobernanza, una crisis como esta permite identificar aquello que dentro del Estado ha venido fallando o aquello que necesita cambiar en aras de administrar mejor lo público. De tal forma que la humanidad en su historia registra múltiples crisis, guerras y desastres como grandes ventanas de cambio político y de políticas (Kingdon, 1995). Aquellos supuestos que algún tiempo sostuvieron las decisiones, en estos momentos de gran incertidumbre, se erosionan y se derrumban obligando a la humanidad a reconsiderar nuevas premisas de actuación (Alford & Head, 2017; Head & Head, 2019). Naturalmente, estas nuevas premisas hacen por lo menos dos cosas: modifican la trayectoria de las cosas, o modifican la velocidad de las tendencias existentes. Ambos resultados implican reformas de varios grados de profundidad con impactos en la vida de la humanidad, y puntualmente en la forma en como administramos lo público; esto último es la expectativa que depositamos en la figura del Estado. La pandemia del virus SARS-CoV-2 ha abierto ventanas que antes pensábamos eran imposibles o inimaginables. El efecto es mundial

Oliver Meza

y México no es la excepción. Pequeños o grandes cambios de velocidad e intensidad en las tendencias en curso van a ofrecer nuevos patrones de conducta humana que a su vez demandarán, por lo menos, nueva infraestructura física e institucional, que soporten las tendencias y que mitiguen los posibles riesgos. Un ejemplo es el teletrabajo, espacio donde este libro fue concebido. El teletrabajo ahora demanda, una nueva relación contractual entre el trabajador y la empresa; compensaciones diferentes para el trabajador de forma que realice sus labores ahora lejos de la oficina habitual y, por tanto, requeriría de infraestructura apropiada y de nuevas instituciones que protejan, en principio, a los trabajadores. Pero el teletrabajo no es una tendencia nueva. La pandemia sirvió como catalizador, y tendrá implicaciones para el Estado. Construir estas condiciones de gobernanza es papel del Estado. Esta pandemia, como otras que han existido en la historia de la humanidad, ha puesto de manifiesto, con niveles de claridad sin precedentes, los retos que enfrenta el Estado Mexicano. Este libro pretende reflexionar sobre el futuro de México en la relación entre Estado y sociedad. Aquí los autores son provocados a dilucidar sobre los cambios que México experimentará a partir de la crisis ocasionada por la pandemia del SARS-CoV-2. Puntualmente los autores aquí tratamos de responder ¿Cómo la pandemia cambiará la manera en cómo el Estado administra lo público? Las formas de hacerlo son varias, y cada capítulo se apoyará en el conocimiento que cada autora o autor tiene desde su propio ámbito de expertise. Las autoras y los autores aquí identifican los supuestos que se quebrantan, las ideas que revolucionan o simplemente las velocidades diferenciadas de aquellos aspectos que ya venían sucediendo. En común, los autores han hecho un esfuerzo considerable por mantener, en lenguaje claro y sencillo, un hilo conductor que inicia por identificar el fenómeno que puntualmente ha cambiado (o se percibe diferente) a la luz de la pandemia, cómo afecta el fenómeno a la sociedad mexicana, cuál es el papel del Estado en todo esto y finalmente las implicaciones de política que podrían derivar de esta reflexión.