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LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

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nuevas tendencias del derecho mexicano

LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)

Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web:

www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Comité Editorial

Arely Gómez González

Mariano Azuela Güitrón

Alfonso Pérez Daza

Juan Pablo Pampillo Baliño

Luciano Parejo Alfonso

José Luis González Cussac

Director de la colección

Eber Omar Betanzos Torres

LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

60 años de la Organización

Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS)

Coordinador

David Rogelio Colmenares Páramo

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2023

Copyright ® 2023

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Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

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ISBN: 978-84-1197-359-5

MAQUETA: Tink Factoría de Color

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Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Autores

José Ignacio Arango Bernal

Gladys María Bejerano Portela

Camilo Daniel Benítez Aldana

Dorothy Bradley

Jens Brüggemann

Leandro Buendía Valdivia

David Rogelio Colmenares Páramo

Luisa Collazo Nidegger

Contraloría General de la República del Perú

Bruno Dantas Nascimento

María Graciela de la Rosa

Peter Dineiger

Ingrid Escobar

Norma González

Juan Claudio González Bascuñán

Frank Helmuth Bode Fuentes

María Laviana Herrera Marenco

Eduardo Mendoza

Sandra Quiroga Solano

Erwin Alberto Ramírez Gutiérrez

Raquel Sánchez de Bringas

Daniela Santana Silva

Michelle Villalobos Sarmiento

Mayra Johana Zambrano

Presentación

La Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) presenta esta recopilación de ensayos de quince de sus integrantes y de la Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) como parte de la conmemoración del sesenta aniversario del inicio del proceso de integración de esta organización regional, que forma parte de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés).

La OLACEFS tuvo sus inicios a raíz de la resolución adoptada en el Primer Congreso Latinoamericano de Entidades Fiscalizadoras, que tuvo lugar en Caracas, Venezuela, en 1963, y que es precisamente el evento conmemorado este año. En dicha resolución, las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) asistentes resaltaron la conveniencia de generar una instancia que permitiera avanzar en la investigación y el desarrollo en materia de fiscalización superior y se constituyera en un espacio de intercambio de ideas para beneficio de sus integrantes. Dos años después, este proyecto se materializó en la creación del Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF) a través de la adopción de su Carta Constitutiva.

En 1990 su nombre fue modificado para asumir su actual denominación, OLACEFS, como una de las siete organizaciones regionales de la INTOSAI: Organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores de África (AFROSAI), Organización Árabe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (ARABOSAI), Organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores de Asia (ASOSAI), Organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores del Caribe (CAROSAI), Organización de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Europa (EUROSAI) y Asociación de Entidades Fiscalizadoras Superiores del Pacífico (PASAI).

Para entender la importancia que la OLACEFS ha tenido es necesario tomar en cuenta a la vez las similitudes entre las EFS integrantes, así como sus diferencias. Las organizaciones regionales tienen el objetivo de acercar a instituciones que presentan afinidades en

cuanto a sus respectivos marcos jurídicos, culturas administrativas, idiomas de trabajo, así como contextos históricos, sociales, políticos y económicos compartidos. Por otra parte, es preciso subrayar que, al interior de estos grupos, se registran contrastes en cuanto a las capacidades técnicas, disponibilidad de recursos financieros, capital humano y la naturaleza de sus mandatos legales. El objetivo principal es lograr, a través de la investigación en materia de fiscalización con la integración de grupos de trabajo ad hoc respecto a temáticas específicas, la definición de mejores prácticas y el impulso a programas de intercambio y creación de capacidades, una creciente profesionalización de la labor auditora en la región. No se aspira con ello a alcanzar una unificación en cuanto a las funciones de estos entes, sino a fortalecer sustancialmente su ejercicio.

En este sentido, la OLACEFS ha sido un aliado estratégico de todas las EFS de la región, en la medida en que ha generado alternativas viables para diversificar la praxis auditora de sus integrantes, se ha constituido en un foro abierto y democrático para el análisis y la opinión respecto a temas técnicos y ha contribuido a través del intercambio y la capacitación a incrementar la calidad en el desempeño de los cuadros auditores. Es indispensable señalar que esta labor ha sido lograda gracias a la cooperación desinteresada de los integrantes de la OLACEFS, los cuales han dedicado el tiempo y los recursos necesarios para incrementar el acervo de conocimientos en materia de fiscalización superior, así como para poner su experiencia al servicio de otras instituciones. En un acto de reciprocidad, la interacción entre los miembros de la Organización ha traído beneficios a todas las partes intervinientes, puesto que las impele a ir más allá de sus capacidades actuales.

Por otra parte, la OLACEFS está consciente de los grandes retos que enfrenta continuamente en su labor de revisión del uso de los recursos públicos. La administración pública presenta una dinámica de constante adecuación a los cambios que se operan en la realidad, por lo que es indispensable que las EFS cuenten con los elementos teóricos y las capacidades operativas necesarias para poder desarrollar sus actividades de manera eficiente. Temas como el combate a la corrupción, la introducción de tecnologías en el proceso auditor, la promoción de la equidad de género, la revisión de la construcción de

obra pública e infraestructura, las licitaciones y compras de gobierno, la protección medioambiental, los planes para abatir la pobreza y la marginación, son asignaturas que requerirán el concurso de todas las EFS de la Organización para generar productos que puedan ser aprovechados en la región e, inclusive, que puedan contribuir al perfeccionamiento de la labor auditora en el mundo.

El presente libro reúne las contribuciones que, a efecto de celebrar el sexagésimo aniversario de la OLACEFS, fueron solicitadas por la Secretaría Ejecutiva. Se contó con la participación de la Auditoría General de la Nación Argentina, la Auditoría General de Belice, la Contraloría General del Estado Plurinacional de Bolivia, el Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil, la Contraloría General de la República de Colombia, la Contraloría General de la República de Cuba, la Contraloría General de la República de Chile, la Contraloría General de Cuentas de la República de Guatemala, el Tribunal Superior de Cuentas de la República de Honduras, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) de México, la Contraloría General de la República de Nicaragua, la Contraloría General de la República de Panamá, la Contraloría General de la República de Paraguay, la Contraloría General de la República del Perú, el Tribunal de Cuentas de la República Oriental del Uruguay y de la GIZ. Agradecemos* este esfuerzo a todos aquellos que intervinieron en la integración de estos documentos, que muestran la gran diversidad de preocupaciones y propuestas existente en nuestra Organización.

CAMILO DANIEL BENÍTEZ ALDANA

Contralor General de la República de Paraguay y Presidente de la OLACEFS

DAVID ROGELIO COLMENARES PÁRAMO

Auditor Superior de la Federación de México y Secretario Ejecutivo de la OLACEFS

* Asimismo, agradecemos al personal del Centro de Estudios de la ASF, y de la Dirección de Informes de la Unidad Técnica de la ASF, por su colaboración en la revisión editorial de los textos que integran esta recopilación.

Auditoría

En un mundo donde la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas son elementos primordiales para fortalecer la democracia y garantizar el buen uso de los recursos públicos, la cooperación regional se convirtió en una herramienta indispensable.

En este sentido, la organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores de los Países de América del Sur (EFSUR) surgió como un organismo internacional para promover estos valores y contribuir al fortalecimiento de las instituciones de control gubernamental en la región.

A lo largo de su trayectoria, EFSUR experimentó importantes hitos y reformas consolidando un rol de referente en la fiscalización de los recursos públicos y la promoción de buenas prácticas. Actualmente está conformado por las EFS de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

HITOS DE EFSUR: DE LA GESTACIÓN CON EL MERCOSUR A LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA

La creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), en 1991, tuvo un profundo impacto en la administración pública de los países miembros. Esta iniciativa supuso una integración económica y comercial sin precedentes en la región, generando la necesidad de establecer mecanismos de control y supervisión más sólidos para hacer frente a los desafíos que surgirían.

La trayectoria de EFSUR: cooperación regional para promover la transparencia, participación y rendición de cuentas

En este contexto, las EFS de los cuatro países signatarios originales, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, vislumbraron la importancia de fortalecer sus capacidades y promover la cooperación y coordinación entre ellas. De esta forma, surgió la Comisión Permanente Multinacional que se convertiría en el embrión de EFSUR.

Consecuentemente, el 26 de julio de 1996, dichas EFS firmaron el Memorándum de Entendimiento en la ciudad de Asunción, que formalizó la creación de la organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores de los países del MERCOSUR y asociados.

En el año 1997, mediante la ratificación del Memorándum se incorporaron las EFS de Bolivia y Chile. Unos años más tarde hicieron lo propio las EFS de Venezuela (2006), Ecuador (2015), Colombia (2019) y Perú (2019).

Desde su origen, EFSUR tuvo como objetivo principal fomentar el control gubernamental y la fiscalización de los recursos públicos en los países de la región. En sus primeros años trabajó en la consolidación de su estructura y en el establecimiento de mecanismos de cooperación entre las EFS de los países de la región. En 1999 fue aprobado el primer Estatuto y fueron establecidas reglas para el funcionamiento de los órganos, definiendo funciones de cada uno y estableciendo las primeras categorizaciones de sus integrantes.

A partir de la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), las EFS miembros acordaron realizar informes financieros sobre su ejecución. En 2011, se aprobó el Plan Estratégico 2012-2014 y el Plan de Acción 2014, en el cual se adoptó el Informe Consolidado de la auditoría del FOCEM, y también se aprobó la realización de una auditoría coordinada sobre proyectos financiados por el mencionado fondo.

Otra importante función que asumió la EFSUR consiste en la realización de auditorías coordinadas. Las mismas constituyen una forma de colaboración entre las EFS para encarar el control sobre cuestiones de naturaleza internacional o regional, que revisten interés para los países involucrados. La primera auditoría coordinada fue realizada en 2003 por las EFS de Argentina, Bolivia y Chile. El objetivo fue analizar el control de importación, exportación y tránsito