ANÁLISIS POLÍTICO Y JURÍDICO DE LA JUSTICIA ELECTORAL EN MÉXICO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia.
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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ANÁLISIS POLÍTICO Y JURÍDICO DE LA JUSTICIA ELECTORAL EN MÉXICO
EDUARDO DE JESÚS CASTELLANOS HERNÁNDEZ
tirant lo blanch México, 2021
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© Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1378-914-9v MAQUETA: Disset Ediciones
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Para Lolis, Eduardo y Érika, Marco y Rebeca, Santiago y Julián A mis padres, Raúl y Alicia, y a mis segundos padres, Ezequiel y Conchita
Índice PRÓLOGO............................................................................................... 13 INTRODUCCIÓN................................................................................... 17 a) Antecedentes....................................................................................... 17 b) Contexto actual................................................................................... 19 c) Hipótesis central y suposiciones auxiliares.......................................... 20 I. EL ESTADO CONSTITUCIONAL, DEMOCRÁTICO Y SOCIAL DE DERECHO......................................................................................... 25 1. Formas de gobierno y sistemas electorales........................................... 28 a) Estado, Constitución y Derecho............................................ 30 b) Formas de gobierno y democracia......................................... 33 c) Sistemas electorales............................................................... 36 d) Estado constitucional, democrático y social de derecho........ 39 2. Presidencialismo latinoamericano y presidencialismo mexicano.......... 41 a) Presidencialismo latinoamericano......................................... 42 b) Presidencialismo mexicano y facultades metaconstitucionales..................................................................................... 42 3. El sistema de partidos políticos en México.......................................... 44 a) Visión histórica y situación actual......................................... 44 b) El populismo......................................................................... 47 4. El sistema económico mexicano.......................................................... 50 a) Política y economía............................................................... 52 b) El desarrollo estabilizador..................................................... 52 c) Populismo económico........................................................... 53 d) El libre comercio................................................................... 53 e) La Cuarta Transformación.................................................... 54 II. LA EVOLUCIÓN DE LA JUSTICIA ELECTORAL EN MÉXICO...... 57 1. Las constituciones de México.............................................................. 57 a) El siglo XIX.......................................................................... 57 b) El siglo XX........................................................................... 61 c) El siglo XXI.......................................................................... 64 2. Los colegios electorales........................................................................ 65 a) Calificación de las elecciones legislativas............................... 65 b) Calificación de la elección presidencial.................................. 66 3. Las autoridades electorales administrativas......................................... 67 a) Comisión Federal de Vigilancia Electoral.............................. 69 b) Comisión Federal Electoral................................................... 70
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Índice
c) d)
Instituto Federal Electoral..................................................... 73 Instituto Nacional Electoral.................................................. 77
4. Las autoridades electorales jurisdiccionales......................................... 80 a) El Tribunal de lo Contencioso Electoral................................ 81 b) El Tribunal Federal Electoral................................................. 82 c) El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación...... 84 d) La Suprema Corte de Justicia de la Nación........................... 85 5. La autoridad electoral penal................................................................ 86 a) La Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales............................................................................ 88 b) El proceso penal acusatorio y los juicios orales..................... 93 III. LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN VIGENTES EN MATERIA ELECTORAL........................................................................................... 97 1. Las causales de nulidad........................................................................ 98 a) En la legislación.................................................................... 99 b) En la Constitución................................................................ 102 2. El derecho administrativo sancionador electoral.................................. 104 3. Los recursos y juicios........................................................................... 106 4. La evolución jurisprudencial................................................................ 114 IV. EL NUEVO MODELO DE CONTROL DIFUSO EX OFFICIO DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD.......................... 119 1. Bloque y parámetros de constitucionalidad.......................................... 120 a) Constitucionalismo multinivel.............................................. 122 b) Las reformas constitucionales de 2011.................................. 124 c) Bloque y parámetros............................................................. 128 d) La interpretación y argumentación jurídicas......................... 130 2. El nuevo modelo de control difuso ex officio....................................... 137 a) Control concentrado y control difuso................................... 138 b) El expediente varios 912/2010.............................................. 141 3. La jurisprudencia interamericana........................................................ 145 a) Convención y protocolos...................................................... 146 b) La jurisdicción internacional vinculante................................ 147 c) Criterios jurisprudenciales.................................................... 148 d) Diálogo jurisprudencial......................................................... 149 4. Avances y retrocesos............................................................................ 150 a) Las tensiones entre derechos humanos, Constitución y democracia............................................................................... 151 b) La contradicción de tesis 293/2011....................................... 152 c) Otros criterios jurisprudenciales........................................... 152 d) Resoluciones polémicas del TEPJF durante la 4T.................. 154
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Índice
e)
Fideicomiso del partido MORENA para damnificados del sismo de 2017. SUP- RAP-209/2018 y acumulado SUP-RAP-215/2018................................................... 156 Elección de la gobernadora del estado de Puebla. SUPJRC-204/2018 y SUP- JDC-517/2018 acumulados.... 168 Integración y presidencia de la Sala Superior del TEPJF........ 185 “Populismo en América”. SUP-REP-108/2019...................... 190 Servidores de la Nación. SRE-PSC-71/2019.......................... 198 Informes del presidente Andrés Manuel López Obrador. SRE-PSC-69/2019 y SRE-PSC-70/2019..................... 209 Improcedencia de recursos contra la elección de titular de la CNDH. SUP-JDC-1818/2019 y acumulados.......... 222 Elección de la dirigencia nacional del partido MORENA. SUP-JDC-1557/2019, acumulados y otros................. 227 La “Ley Bonilla”. SUP-JRC-22/2019 y acumulados.............. 247 El caso John Ackerman......................................................... 254 La Cuarta Transformación de la República ......................... 264
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS......................................................... 267 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 275
PRÓLOGO En mi carácter de Rector de la Escuela Libre de Derecho de Sinaloa, me es muy grato prologar la presente obra debida al esfuerzo, disciplinado e inteligente, del Dr. Eduardo de Jesús Castellanos Hernández, quien desde hace años es profesor de la División de Estudios de Posgrado de esta Casa de Estudios en la Maestría en Derecho Constitucional y Amparo, en la que imparte la materia Poder Legislativo. Se trata de un libro que viene a enriquecer la bibliografía mexicana en los diversos temas que integran su contenido, el cual se aborda desde la doble vertiente jurídica y política. En este sentido, los capítulos son de gran interés no sólo dogmático e histórico sino también filosófico, en tanto contienen muchas consideraciones ético políticas y de axiología jurídica. Durante el capitulado, el Dr. Castellanos Hernández asume diversas posiciones epistemológicas, ontológicas y axiológicas, según la materia y su propósito de investigación en cada segmento del libro que me honro en prologar. Utiliza un lenguaje descriptivo, narrativo, explicativo y argumentativo, siempre claro, preciso, elocuente y entendible para estudiantes de licenciatura y posgrado así como para profesores e investigadores de los diversos temas que se tratan en el libro. Celebro que la temática del libro asuma planteamientos extranormativos, tal y como por ejemplo acontece en el capítulo primero, en el que por ejemplo se estudia el sistema económico junto al sistema político, lo cual es un contrapunto muy plausible al excesivo legalismo que todavía es preponderante en la doctrina jurídica mexicana. En este capítulo se profundiza inclusive en lo que el autor denomina populismo económico, cuestión de enorme actualidad no sólo en México sino en el mundo. El libro parte de un marco teórico suficientemente clarificado y explícito –el capítulo primero- que deviene utilísimo para entender y comprender lo que posteriormente se estudiará en el capítulo segundo –evolución de la justicia electoral- así como en el capítulo cuarto, principalmente en su última sección, denominada Resoluciones polémicas del TEPJF durante la 4T. En el capítulo tercero se hace un análisis dogmático de los medios de impugnación vigentes en materia electoral.
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Rodolfo Campoy de la Vega
Castellanos Hernández asume diversas perspectivas: histórica y genealógica, dogmática/descriptivista así como iusfilosófica, y, cuando se requiere, postula tesis de carácter estrictamente político y social, que rebasan con mucho el troquel kelseniano ortodoxo, todavía con presencia generalizada en los ámbitos académicos y universitarios nacionales por más que se denuncien los límites del positivismo jurídico; postula además varias tesis dignas de consideración, análisis y controversia, las cuales invito vivamente al lector a conocer y debatir. Por ejemplo, asume Castellanos que actualmente el derecho se encuentra sometido a la política y que en nuestro país asistimos a un “resurgimiento del populismo a partir del 1 de julio de 2018”. Escribe también que, “La dificultad de que frente a la omnipotencia del Poder Judicial de la Federación, particularmente de la SCJN y de la Sala Superior del TEPJF, los justiciables o la academia puedan cuestionar con éxito sus criterios y resoluciones cuando no se apegan a los principios y valores del orden jurídico nacional, o cuando modifican sus criterios sin que haya una causa o razón expresa y puntual de carácter jurídico y no política, muestra el estado de indefensión de los justiciables, de una parte, pero también de otra parte, que la relación entre política y derecho está siempre presente con la decisión final a favor de la política y no del derecho. Pero lo paradójico es que también los ministros y magistrados del PJF están sujetos a la influencia del poder político, ante el cual se encuentran inermes”. En opinión del autor: “Queda entonces como única propuesta viable e inmediata la construcción de observatorios electorales múltiples para evaluar la pertinencia de las resoluciones y sentencias de las autoridades electorales -administrativas, judiciales y de fiscalía penalfederales y locales. En nuestro país hay más de mil escuelas y facultades de derecho -además de los institutos de investigación jurídica-, en las cuales se llevan numerosas asignaturas de carácter procesal cuyo objeto de estudio, entre otros, es sin duda la motivación, fundamentación y argumentación de las sentencias judiciales de todo tipo. El joven estudiante de derecho que aspire a un desarrollo personal en dichos ámbitos profesionales debe saber, desde su formación universitaria, que está sujeto a una observación experta de su desempeño como juez, agente del ministerio público o consejero electoral”.
Prólogo
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Personalmente, la última parte del libro me resultó de un interés e importancia mayúscula. Resoluciones polémicas del TEPJF durante la 4T constituye un apartado del libro que prologo que seguramente será motivo de gran discusión. Podrá estarse de acuerdo o no con las tesis del libro que tengo el privilegio de presentar a la comunidad jurídica y política de México. Eso dependerá de cada lector. Ahora bien, al margen de que se compartan los planteamientos valorativos de Castellanos Hernández, debe reconocerse que su posición crítica está fuertemente cimentada en análisis jurídicos rigurosos cuya refutación exige una contraargumentación que percibo complicada si se espera que la misma no huya de un marco de racionalidad discursiva, como en ocasiones sucede en el espacio público, no solamente el mexicano sino en otros países americanos y europeos. Análisis político y jurídico de la justicia electoral en México es un libro de excelencia, obra de consulta obligada para operadores jurídicos en materia electoral, sea a nivel administrativo sea a nivel jurisdiccional, actores políticos, estudiantes, profesores e investigadores sobre todo de los ámbitos de las ciencias sociales como derecho, política y sociología, de igual manera para abogados que litigan la materia electoral en cualquiera de sus instancias, además y en última palabra, es un libro que forma ciudadanía, que estimula la reflexión informada y crítica al dejarle al lector retumbando muchas ideas y elementos de juicio debidamente estructurados, como debe ser toda investigación que aspire a ser evaluada como académica. En lo personal y en lo institucional, felicito al Dr. Eduardo de Jesús Castellanos Hernández por su estatura universitaria y talante ciudadano al publicar este texto que será muy útil para los estudiosos de la política y el derecho. Concluyo el prólogo para no privar al lector del gusto de sumergirse en un libro al que le auguro un éxito formidable.
RODOLFO CAMPOY DE LA VEGA
Rector de la Escuela Libre de Derecho de Sinaloa
INTRODUCCIÓN
A) ANTECEDENTES El análisis jurídico y político de la justicia electoral en México es oportuno en cualquier momento de la vida institucional del país, pero más aún en el umbral de un cambio político de la magnitud del que se anunció con motivo de la tercera alternancia partidista en la titularidad del Ejecutivo federal, así como la alternancia alcanzada también por la misma coalición electoral en las mayorías legislativas de ambas cámaras federales y en diecinueve legislaturas locales -ocurrida el 1 de julio de 2018-; denominada por sus protagonistas, particularmente el nuevo presidente de la República, Cuarta Transformación de la República (4T). La importancia de este hecho -la alternancia en los poderes ejecutivo y legislativo- invita a evaluar de manera objetiva y sistemática las primeras modificaciones que en materia de justicia electoral ponga en marcha el gobierno federal que inició sus funciones ejecutivas el 1 de diciembre de 2018 -o al menos sus iniciativas1; cuya mayoría legislativa en el Congreso de la Unión inició sus actividades el 1 de septiembre del mismo año. Así como la forma como se conducen las autoridades administrativas y judiciales electorales, además del partido político ahora mayoritario en los procesos de renovación gradual de las autoridades electorales mencionadas -incluida la Suprema Corte de Justicia de la Nación, desde luego-. Pero, más allá de este contexto inmediato y obligado, el estudio del Derecho Procesal Electoral2, comúnmente denominado Justicia Electoral3, deriva su importancia, igualmente, de ser parte de una discipli-
Hasta el momento de cerrar este reporte de investigación la estrategia de cambio legislativo en materia electoral ha sido la de dejar surgir las iniciativas en el ámbito del Poder Legislativo Federal. 2 Consultar: Derecho Procesal Electoral Mexicano, así como los tres tomos de la colección Temas de Derecho Procesal Electoral. 3 El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación imparte una formación de posgrado con el nivel de Especialidad que tiene dicha denominación: Justicia 1
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Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
na relativamente reciente que es el Derecho Procesal Constitucional4. Uno y otro ámbito de estudio procesal, con su propia identidad y utilidad, son indispensables para la materialización del Nuevo Modelo de Control Difuso ex officio de Constitucionalidad y Convencionalidad5, consecuencia a su vez del llamado Ius constitutionale commune6, constitucionalismo multinivel7 o constitucionalismo convencionalizado; derivado o fortalecido a su vez, en nuestro país, tanto de la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el célebre caso Rosendo Radilla Pacheco8 contra México, como por la reforma constitucional en materia de Derechos Humanos9, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de junio de 2011, vinculada desde luego a la reforma constitucional en materia de amparo publicada el 6 de junio de ese mismo año. En este contexto de estudio del Derecho Procesal Constitucional es obligado señalar la afirmación de Eduardo Ferrer Mac-Gregor y Alberto Saíd en el liminar con que introdujeron, en el año 2015, la reedición del libro La Garantía Jurisdiccional de la Constitución Electoral. Consultar: Diccionario de Derecho Procesal Constitucional y Convencional (2 tomos), así como Panorámica del Derecho procesal constitucional y convencional. 5 Más adelante explicaré que el Estado Mexicano fue condenado a establecer dicho modelo de control difuso ex officio de convencionalidad por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia dictada en el caso Rosendo Radilla Pacheco contra México. 6 Consultar: Ius constitutionale commune en América Latina. Rasgos, Potencialidades y Desafíos. 7 Consultar: Diálogo judicial y constitucionalismo multinivel. El caso interamericano. 8 Consultar: “Señores, soy campesino”. Semblanza de Rosendo Radilla Pacheco, desaparecido. El 23 de noviembre de 2009, la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó la sentencia en este caso y condenó, como medida de reparación, que “El Estado deberá realizar una semblanza de la vida del señor Rosendo Radilla Pacheco”. El libro citado, cuya referencia aparece en la bibliografía, es consecuencia de dicha sentencia condenatoria al Estado Mexicano. 9 Consultar: La reforma constitucional de derechos humanos. Un nuevo paradigma; La reforma constitucional sobre derechos humanos (2009-2011); El Derecho Internacional de los Derechos Humanos y su recepción nacional; Sistema Interamericano de Derechos Humanos; Derechos Humanos en la Constitución: Comentarios de Jurisprudencia Constitucional e Interamericana, entre otros libros sobre este tema que aparecen en la bibliografía, cuya lectura me permitió adoptar y afirmar plenamente este paradigma completamente nuevo para los licenciados en derecho formados durante mi generación universitaria (1970-1974). 4
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Introducción
Mexicana. Ensayo de una estructuración procesal del amparo -tesis de licenciatura de don Héctor Fix Zamudio sustentada en el año 1955-, en el sentido de que “representa el primer estudio de construcción dogmática de la disciplina con la intención manifiesta de establecer su contorno científico”. El análisis que me propongo de la Justicia Electoral no se limita a las cuestiones procesales que de suyo son de la mayor importancia para la viabilidad de la democracia electoral en nuestro país, sino que también incluye el estudio del contexto político institucional en el cual no solo son aprobadas las reformas constitucionales y legales correspondientes, sino que también se define la designación y actuación de cada uno de los titulares de los órganos colegiados y, en su caso, de servicio de carrera, cuando éste existe10; así como de los demás integrantes de los tribunales constitucionales y convencionales impartidores de la justicia electoral, específicamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y los tribunales electorales locales.
B) CONTEXTO ACTUAL Este contexto corresponde a lo que Eduardo Ferrer MacGregor y Rubén Sánchez Gil han llamado el “tsunami jurídico” que vive el país como consecuencia de una serie de reformas constitucionales y legales que incluyen, además de la ya mencionada en materia de Derechos Humanos, la reforma constitucional en materia de Amparo, publi-
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Hasta el momento solo se cuenta con el Servicio Profesional Electoral Nacional, regulado a partir de lo dispuesto en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece bases para regular la carrera judicial en sus aspectos de ingreso, adscripción y ratificación de jueces y magistrados federales (excepto los electorales), pero de ninguna manera implica un servicio profesional de carrera que incluya secretarios de estudio y cuenta y personal administrativo. La Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República establece un Centro de Formación y Servicio Profesional de Carrera, así como las bases para un Sistema Integral de Servicio Profesional de Carrera que por razón natural se encuentra en sus inicios bajo los nuevos lineamientos que, de cualquier forma, dan continuidad al Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial previsto en la anterior Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
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Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
cada en el Diario Oficial de la Federación de 6 de junio de 2011 y la consecuente nueva Ley de Amparo, publicada el 2 de abril de 201311, así como otras reformas constitucionales, por ejemplo, en materia penal, del 18 de junio de 2008, y las consecuentes leyes nacionales también en materia penal12, además de los criterios jurisprudenciales derivados de dichas reformas y del expediente varios 912/2010, consulta a trámite formulada a sí misma por la Suprema Corte de Justicia Mexicana para resolver la ejecución de sentencia dictada en el caso Radilla Pacheco, y de los criterios jurisprudenciales derivados de tales precedentes Naturalmente que el contexto político de la Justicia Electoral en México está definido a su vez, en primer lugar, por el sistema de partidos políticos que como resultado de la jornada electoral del 1 de julio de 2018 conoce necesariamente una recomposición en la fuerza político electoral de cada uno de los partidos que forman parte del mismo y cuya dinámica política comporta una modificación en la correlación de fuerzas entre ellos, con las consecuencias que habremos igualmente de analizar.
C) HIPÓTESIS CENTRAL Y SUPOSICIONES AUXILIARES La hipótesis central tiene una vertiente jurídica y otra de carácter político que necesariamente se entrelazan, bajo el apoyo conceptual de la teoría institucional del desarrollo. Por cuanto a la vertiente jurídica, me propongo demostrar que las reformas constitucionales, pero también las legales, que definen la estructura y funcionamiento del sistema impartidor de justicia electoral, corresponden a una etapa de
Consultar: El nuevo juicio de amparo. Guía de la reforma constitucional y la nueva Ley de Amparo. 12 Código Nacional de Procedimientos Penales (DOF 05.03.2014); Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal (DOF 29.12.2014); Ley Nacional de Ejecución Penal (DOF 16.06.2016); Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes (DOF 16.06.2016); Ley Nacional de Extinción de Dominio (DOF 09.08.2019); Ley Nacional del Registro de Detenciones (DOF 27.05.2019) y Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza (DOF 27.05.2019). 11