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EL SISTEMA DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA PENAL ELECTORAL FEDERAL EN MÉXICO, 1994-2009

La FEPADE en los principios del Estado Democrático de Derecho

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL SISTEMA DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA PENAL

ELECTORAL FEDERAL EN MÉXICO, 1994-2009

La FEPADE en los principios del Estado Democrático de Derecho

Autores:

JOSÉ FRANCISCO MARTÍNEZ VELASCO

GABRIELA MARÍA LUISA RIQUELME ALCANTAR

JESÚS ENRIQUE MORALES RICO

tirant lo blanch

Ciudad México, 2022

Copyright ® 2022

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MAQUETA: Disset Ediciones

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Sobre los autores

JOSÉ FRANCISCO MARTÍNEZ VELASCO

Profesor del Centro de Investigaciones Económicas Administrativas y Sociales del Instituto Politécnico Nacional (CIECAS—IPN)

Email: jfmartinezv@ipn.mx

GABRIELA MARÍA LUISA RIQUELME ALCANTAR

Profesora del Centro de Investigaciones Económicas Administrativas y Sociales del Instituto Politécnico Nacional (CIECAS—IPN)

Email: griquelme@ipn.mx

JESÚS ENRIQUE MORALES RICO

Profesor del Centro de Investigaciones Económicas Administrativas y Sociales del Instituto Politécnico Nacional (CIECAS—IPN)

Email: emorales@ipn.mx

Para ti querido Ander...por el simple hecho de ser y estar. José

Capítulo III

TANCIA DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA ELECTORAL DE

INTRODUCCIÓN

Esta obra “El Sistema de Procuración de Justicia Penal Electoral Federal en México, 1994-2009. La FEPADE en los Principios del Estado Democrático de Derecho. México” reviste una gran responsabilidad y un compromiso de trabajo para los autores, aun cuando esta instancia de procuración de justicia penal electoral poco ha hecho en la práctica política en pro de la consolidación de la democracia mexicana. Por lo que, no fue una empresa fácil decantarse por algún fenómeno de la realidad política y/o social para observar su comportamiento en la dinámica nacional desde su creación (19 de julio de 1994)1.

Esta experiencia materializó la posibilidad de observar dos momentos de gran relevancia en la dinámica institucional de la Fiscalía. En el primer periodo coincidió con el proceso electoral 2005-2006, fecha en que se construyó por primera vez en la vida nacional una política pública de prevención del delito en materia electoral denominada blindaje electoral impulsada por la propia FEPADE, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y la Secretaría de la Función Pública (SFP).

Y en el segundo periodo, las acciones de la FEPADE se orientaron en el apuntalamiento de acciones preventivas como la continuación de la política pública de prevención del delito en materia electoral, los apoyos a las elecciones y las acciones de capacitación electoral en el interior del país para fomentar una cultura de la legalidad y generar las sinergias con los órganos de procuración de justicia penal electoral en las entidades federativas del país.

No obstante, y pese a la diferencia de ritmos de trabajo y acciones sustantivas en ambos periodos de trabajo, se pudo apreciar que el común denominador en la actuación de la FEPADE es, en el mejor de los casos, el desconocimiento que se tiene de su trabajo y, en el peor de ellos, la desconfianza y la falta de credibilidad en su quehacer

1 Desde su creación se denominó FEPADE —Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales— y ya en funciones el gobierno de 2018-2024 cambia a FEDE— Fiscalía Especializada en Delitos Electorales—).

institucional como instancia procuradora de justicia penal electoral a nivel federal.

En efecto, para el grueso de la ciudadanía su actividad pasa prácticamente desapercibida y en los pocos sectores donde su trabajo se ha dado a conocer, sólo se reconocen algunos esbozos en acciones de prevención del delito electoral. A su vez, priva la falta de confianza sobre su desempeño, toda vez que sus determinaciones no han enviado un mensaje que muestre los alcances de sus capacidades institucionales.

Pero no sólo ello, sino también al contrastar la percepción que se tiene del desempeño de la FEPADE respecto a las otras dependencias que articulan el entramado institucional electoral, es decir, el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), la FEPADE se encuentra rezagada, lo cual se traduce en un rol secundario en la salvaguarda de los principios del Estado democrático de derecho que se buscaron tutelar con la creación de estas instancias electorales especializadas.

La FEPADE desde su creación en julio de 1994, ha tenido como principales encargos institucionales: i) conferir una atención institucional, profesional y especializada a todas y cada una de las denuncias presentadas con motivo de la probable comisión de delitos electorales federales; y ii) prevenir la comisión de conductas delictivas electorales federales a través de diversos cursos de acción, acorde a sus atribuciones legales e institucionales.

Muchas han sido las explicaciones que han tratado de aclarar el rezago: desde el anquilosado marco de hipótesis delictivas que son contempladas en el Título Vigésimo Cuarto del Código Penal Federal, hasta la sujeción orgánica que se tiene con la Fiscalía General de la República (FGR, antes PGR— Procuraduría General de la República) y la esclerosis que priva en el sistema de procuración de justicia en México.

Al hacer un primer acercamiento sobre estas acciones sustantivas, se aprecia que en la parte del combate al delito electoral, su actuación ha sido por demás discreta, no sólo por el bajo índice de consignaciones que han terminado en la encarcelación de aquellos quienes transgreden los bienes que tutelan los delitos electorales, sino que los ejercicios de la acción penal se han focalizado en asuntos que no inciden

en los principios del Estado democrático de derecho y lo complicado que resulta acreditar un delito electoral.

Aunado a ello hay que agregar la baja incidencia de denuncias interpuestas por particulares. Esta circunstancia obedece al desconocimiento y al desinterés de los ciudadanos para denunciar aquellas conductas tipificadas como delitos electorales, pero también por el largo camino que significa denunciar un delito y seguir todos los procedimientos para concluir satisfactoriamente la denuncia.

En otras palabras, se aprecian aquellos casos donde, a pesar de que se logra interponer la denuncia penal, los querellantes no regresan a ratificar las mismas, tanto por el vericueto burocrático que representa concluir el procedimiento (sobre todo en las acusaciones de aquellos delitos del fuero federal interpuestas en los estados de la República), como por el poco incentivo que representa concluir todo el proceso.

Si a esto se le añade la mala integración en las Averiguaciones Previas (AP) por parte del Ministerio Público (MP) o la deficiencia en las diligencias que realiza esta representación social —no sólo en los delitos en materia electoral, sino en general con todo lo relacionado con materia penal— hacen que la labor de la instancia de procuración de justicia penal electoral por parte de la FEPADE se configure en el imaginario colectivo como una instancia con pocas capacidades institucionales en este ámbito y que la comisión de conductas que afectan los principios del Estado democrático de derecho se reproduzcan en los procesos de cambio en los poderes públicos, particularmente antes y durante la jornada electoral.

Por su parte, dentro de su otro quehacer institucional y que se enfoca la prevención del delito, la actuación de la FEPADE ha tenido mayores alcances, toda vez que en su desarrollo institucional ha coadyuvado a generar políticas de largo alcance como las estrategia de Blindaje Electoral y las Bases de Colaboración Interinstitucional (por mencionar algunas acciones); esto sin descontar su labor de capacitación en diversos organismos públicos y privados, federales y estatales a fin de evitar los delitos relacionados con los servidores públicos, el mal uso de la credencial para votar con fotografía, la capacitación a Ministerios Públicos, entre otros.

Pese a este impulso en materia de prevención, esta actividad no ha tenido el impacto que pudiera posicionar a la FEPADE como una

instancia de primer nivel en la salvaguarda de los principios y valores que se derivan de la democracia liberal representativa y que sirven en la transmisión ordenada, pacífica y legítima de los poderes públicos en México.

De ahí, la importancia de conocer los alcances que tiene el sistema de procuración de justicia penal electoral federal en México, básicamente a través del estudio sobre la FEPADE desde su creación en 1994 hasta 2009 y cuál ha sido su contribución al Estado democrático de derecho, como parte del entramado institucional especializado que se derivó del proceso de cambio político en México en el último cuarto de siglo.

Capítulo I LOS ENFOQUES SOBRE LA JUSTICIA ELECTORAL Y LAS DERIVACIONES EN SU PROCURACIÓN

1.1. LA GOBERNANZA ELECTORAL: BASE DEL SISTEMA DE JUSTICIA ELECTORAL

La gobernanza electoral representa uno de los referentes para analizar el quehacer institucional de aquellas instituciones que llevan a cabo los procesos de elección de representantes populares y se inserta como uno de los enfoques que estudia la administración electoral, toda vez y como señal Monsiváis, la organización de elecciones libres, limpias y competitivas requiere ordenamientos normativos especiales y adecuadas capacidades institucionales1

Al igual que otros enfoques analíticos, para la gobernanza electoral los procesos electorales representan un espacio de suma importancia para los procesos de democratización, toda vez que, en las democracias en funcionamiento, los procedimientos en la elección de los poderes públicos no representan mayor problema; y los posibles inconvenientes en el desarrollo de estos, se pueden en las estancias administrativas y jurisdiccionales respectivas.

Empero, es precisamente en los países inmersos en procesos de cambio y transiciones políticas donde las capacidades institucionales para garantizar la organización eficaz de los comicios suelen ser incipientes y débiles. La credibilidad y la certidumbre que le otorgan a éstos, la conducción transparente, limpia y eficiente de las elecciones, son decisivas para el rumbo que habrá de seguir dichas transformaciones.

1 Monsiváis Carrillo, Alejandro (2009). “La equidad electoral formal en las entidades federativas: México (1996- 2007)”, en Perfiles Latinoamericanos, Vol. 17, Núm. 33, enero-junio, 2009. México: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, p. 9.

Comparto la premisa esgrimida por Schedler cuando señala que el papel protagónico que desempeñan los procesos electorales tiende a ser más visible en las democracias emergentes toda vez que son débiles los procesos administrativos y altos los niveles de desconfianza entre los actores.2

Si la competencia electoral, la emisión del sufragio y el conteo de los votos se llevan a cabo conforme a un conjunto de reglas equitativas e imparciales, la incipiente democracia podrá afianzarse; de lo contrario, los conflictos electorales y el autoritarismo pueden prolongarse indefinidamente.3

La gobernanza electoral ha sido estudiada como un elemento dentro de la llamada administración electoral. Ésta presenta tres enfoques de análisis: el enfoque subjetivo, el enfoque procesal y el enfoque sistémico.4 Desde la visión subjetiva, la administración electoral se enfoca a los organismos electorales, es decir, a los agentes encargados de llevar a cabo las elecciones, con sus respectivas modalidades y subdivisiones según cada régimen electoral.

A su vez, desde la aproximación procesal la administración electoral se vislumbra como gestión de elecciones; es decir, corresponde a un acercamiento procesal de los comicios, como «proceso electoral» (electoral management). Finalmente, la visión sistémica coloca el énfasis en la relación de las elecciones con otros componentes del sistema político; en este sentido, dentro de la administración electoral se habla de gobernanza electoral (electoral governance).5

De tal suerte, el concepto de gobernanza electoral ubica a la administración electoral en un conjunto de interacciones, formales e informales, entre los agentes estatales y no estatales que participan en un proceso electivo. Ello equivale a observar a la administración

2 Schedler, Andreas (2004). Measuring the formal independence of electoral governance. Documento de trabajo no. 164. México: Centro de Investigación y Docencia Económicas

3 Monsiváis op cit. p. 9.

4 Picado León Hugo (2009). “Diseño y transformaciones de la gobernanza electoral en Costa Rica”, en Revista América Latina Hoy Vol. 51, abril (documento en línea). Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed. jsp?iCve=30811731006#, p. 97.

5 Ibidem.

LOS ENFOQUES SOBRE LA JUSTICIA ELECTORAL Y LAS DERIVACIONES...

electoral como componente de un engranaje sistémico. La manera en que se hayan dado esas interacciones dentro de un determinado diseño institucional incide en las posibilidades de que el resultado de las elecciones sea o no aceptable para los actores políticos a elecciones de calidad, al «buen gobierno» de la actividad comicial.

Así, la gobernanza electoral abarca la interacción de reglas constitucionales, legales e institucionales y prácticas organizativas que determinan los siguientes elementos:

1. Las reglas básicas de los procedimientos por utilizar en las elecciones y la contienda electoral;

2. La organización de las campañas, el registro de los votantes, y el escrutinio de los votos el día de las elecciones y;

3. La resolución de disputas y la certificación de los resultados. 6

Dentro de este enfoque se contempla un entramado de instituciones denominadas Organismos de Gestión Electoral (OGE), las cuales son entendidas como las unidades del Estado, responsables de los aspectos centrales de la gobernanza electoral, que regula las votaciones y la competencia electoral y que también puede tener funciones administrativas y judiciales asociadas con el proceso electoral.

Por ejemplo, si quisiéramos tomar este referente para nuestro análisis, la FEPADE, en su rol de instancia procuradora de justicia penal electoral federal, pertenece a estos OGE´s no sólo por su pertenencia orgánica al aparato estatal, sino porque a diferencia de otras latitudes que resuelven el buen desarrollo de los procesos electorales, por medio de acciones administrativas y/o jurisdiccionales, el ámbito de acción de esta Fiscalía se ubica en la materia penal, como parte del sui generis entramado institucional con que cuenta el país como característica del cambio político puesto en marcha en las últimas tres décadas, tal y como se verá más adelante.

A su vez, uno de los aspectos más importantes que aporta el enfoque de la gobernanza electoral radica en buscar referentes empíricos

6 Hartlyn, Jonathan, Jennifer Mc Coy y Thomas M. Mustillo (2008). La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la América Latina contemporánea (documento en línea). Disponible en: http://www.cartercenter. org/documents/Gobernanza_Electoral_Seminario_Ma yo_2007.pdf.

que demuestran la correlación entre la independencia formal-legal institucional con el adecuado desempeño de las instituciones de administración electoral. Otro de los elementos que se desprende dentro de este enfoque radica no se pueden considerar la creación de los organismos de Gestión Electoral sin tomar en cuenta el contexto sociopolítico, algo que anteriormente había tomado en cuenta a partir del enfoque del institucionalismo contextualizado.

Asimismo, la independencia institucional formal legal debe estar asociada al respeto por las reglas del juego para que tenga un impacto sobre la calidad de las elecciones, y que otros factores también son importantes. En este sentido, las autoridades que se encuentran inmersas orbitando en las organizaciones de gestión electoral, deben ser capaces de realizar complejas actividades administrativas y reglamentarias, mantener relaciones equilibradas con los partidos políticos, proyectar una imagen de neutralidad, profesionalismo, y eficiencia, así como decidir con justicia y equidad las disputas que surjan.

Si bien la teoría clásica de la gobernanza electoral responsabiliza al Ejecutivo de la administración de las elecciones y al poder legislativo de la certificación de los resultados, solamente cuando los partidos delegan la gobernabilidad electoral a tribunales autónomos, como en el caso mexicano, se añade la peculiaridad de ser especializados, es cuando los conflictos en torno a asuntos electorales no provocan inestabilidad política.7

De tal suerte, en los diseños institucionales de carácter electoral que apuntalen los principios de libertad, legalidad, igualdad, transparencia, certeza, imparcialidad y equidad, característicos de un Estado democrático de derecho implica que se cimientan en un esquema de gobernanza electoral y es este conjunto de labores administrativas y jurisdiccionales integran la idea de justicia electoral en la cual se inserta la procuración de justicia en la materia, tema de esta investigación y que a continuación explico detenidamente.

7 Lehoucq Fabrice (2001). Can parties police themselves? Electoral governance and democratization. Documento de Trabajo Número 140. México: Centro de Investigación y Docencia Económicas.