Copyright© 2020 by Tirant lo Blanch Editor Responsável: Aline Gostinski Capa e Diagramação: Carla Botto de Barros CONSELHO EDITORIAL CIENTÍFICO: Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Investigador do Instituto de Investigações Jurídicas da UNAM - México
Juarez Tavares
Catedrático de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - Brasil
Luis López Guerra
Magistrado do Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Catedrático de Direito Constitucional da Universidade Carlos III de Madrid - Espanha
Owen M. Fiss
Catedrático Emérito de Teoria de Direito da Universidade de Yale - EUA
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Direito Penal da Universidade de Valência - Espanha
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ N927c Nunes, Plínio Leite A criminologia das drogas no Brasil [recurso eletrônico] / Plínio Leite Nunes. - 1. ed. - São Paulo : Tirant Lo Blanch, 2020. recurso digital ; 2 MB Formato: ebook Requisitos do sistema: Modo de acesso: world wide web Inclui bibliografia e índice ISBN 978-85-9477-486-6 (recurso eletrônico) 1. Criminologia - Brasil. 2. Narcóticos - Legislação - Brasil. 3. Livros eletrônicos. I. Título. 20-62370 CDU: 343.9(81) Leandra Felix da Cruz Candido - Bibliotecária - CRB-7/6135
É proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, inclusive quanto às características gráficas e/ ou editoriais. 15/01/2020 16/01/2020 A violação de direitos autorais constitui crime (Código Penal, art.184 e §§, Lei n° 10.695, de 01/07/2003), sujeitando-se à busca e apreensão e indenizações diversas (Lei n°9.610/98). Todos os direitos desta edição reservados à Tirant Empório do Direito Editoral Ltda.
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Plínio Leite Nunes
A CRIMINOLOGIA DAS DROGAS
São Paulo 2020
Aos meus filhos, Lucas e Luísa. Meu tudo. Ao querido amigo e mestre Sérgio Salomão Shecaira. Pela referência, inspiração e por tornar tudo isso possível.
APRESENTAÇÃO Esta obra é fruto de anos de pesquisa no Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de São Paulo (USP), sob orientação do professor Sérgio Salomão Shecaira, cujo apoio e inspiração foram fundamentais na construção deste trabalho. Com algumas adaptações, o texto corresponde essencialmente à tese de doutoramento cuja defesa pública realizei em meados de 2018. Ao pesquisar e escrever sobre a criminologia das drogas tinha em mente dois objetivos fundamentais (talvez ambiciosos demais): investigar a fundo o complexo e multifacetado universo da criminalização das drogas; apontar caminhos e soluções alternativas à política de proibição. Ao concluir (parcialmente) as investigações sobre um tema tão sensível e impregnado de preconceitos, desinformação e falsos moralismos, dei-me conta de que um outro objetivo seria preciso atingir: levar ao grande público, na maior extensão possível, o resultado da pesquisa, ainda que isso implicasse em também compartilhar inquietações, utopias e limitações do próprio autor diante de uma questão assustadoramente vital para esta e para as futuras gerações. Eis o livro, agora publicado. Nele, o leitor encontrará mais do que uma fonte de pesquisa ou de reflexão (crítica) em torno da mais poderosa máquina de encarceramento e inflição de dor inútil desenvolvida na modernidade líquida: a “guerra às drogas”. Terá em mãos uma fascinante e ao mesmo tempo perturbadora radiografia da política de proibição tal como ela é: uma guerra total contra pessoas; um instrumento de criminalização da pobreza e dos indesejáveis a serviço dos poderosos de sempre. Convido o leitor a mergulhar neste impressionante universo de poder e dominação; de fatos e mitos; de novas ideias e velhos consensos. Boa leitura!
PREFÁCIO À CRIMINOLOGIA DAS DROGAS NO BRASIL OU COMO O PROIBICIONISMO CRIA CRIMES Quando li A Peste de Camus, vi o quanto a criatividade do homem e a perda dos valores de humanidade permitiram criar diferentes formas de aprisionamento. Encarceraram-se, ao longo do tempo, o corpo e a alma. A escravidão encarcera com grilhões e calcetas. Os regimes de apartheid encarceram real e metaforicamente a partir da discriminação racial. O colonialismo construiu, além de fazer uma brutal exploração, um sistema terrível e cabal de submissão, muito próximo de um encarceramento das ideias. Na colônia brasileira, por exemplo, as edições de livros estavam proibidas. As escolas superiores inexistiam. A censura era a regra. Os regimes totalitários encarceram a voz e a vez das pessoas. O silêncio e o medo eram a regra. Na modernidade líquida, no entanto, o aprisionamento passou a ser tão sutil quanto efetivo. Partindo de uma igualdade formal, encarcera-se em masmorras tanto quanto se fazia com as antigas enxovias. Logo após a Guerra da Secessão nos Estados Unidos novas leis foram criadas para levar pessoas ao cárcere. Foram conhecidas como As leis de Jim Crow (em inglês, Jim Crow laws) foram leis estaduais e locais que impunham a segregação racial no sul dos Estados Unidos. Todas essas leis foram promulgadas no final do século XIX e início do século XX pelas legislaturas estaduais dominadas pelos Democratas após o período da Reconstrução. O princípio legal da segregação racial de “separados, mas iguais” foi estendido às instalações e aos transportes públicos, incluindo os ônibus e trens interestaduais. As instalações para afro-americanos e nativos americanos eram consistentemente inferiores e subfinanciadas em comparação com as instalações para americanos brancos; às vezes, não havia instalações para pessoas de cor. No seu corpo, as leis de Jim Crow institucionalizaram desvantagens econômicas, educacionais e sociais para afro-americanos e outras pessoas negras que viviam no sul dos EUA. Mais uma prisão foi criada. Mas no bojo da Campanha de Direitos Civis, nos anos 60, a igualdade formal foi assegurada a brancos e negros americanos. O que fazer para restaurar as diferenças? O caminho encontrado
Prefácio à Criminologia das Drogas no Brasil ou como o proibicionismo cria crimes 7
foi o de estabelecer novas prisões para os novos crimes a serem criados. E o caminho foi uma Lei de Drogas que restabelecesse as diferenças. No Brasil, por caminhos diversos chegou-se ao mesmo resultado. Nossos presos são pardos e pretos, em sua maioria, mostrando-se a quem se destina o cárcere. Plínio Leite Nunes, com maestria, descreve esse longo e tortuoso processo. Mestre em Direito pela Faculdade de Direito do Recife, galgou o doutoramento na Faculdade de Direito da USP, com o trabalho que ora se prefacia. Conseguiu, pois, seus títulos pelas mais prestigiosas e tradicionais faculdades do Brasil. Seu doutorado mostra que a criminalização pelo uso de drogas é um processo criminológico e deliberado. O livro se desdobra em 7 capítulos. Inicia-se com uma sólida história do proibicionismo, passando-se pela criação global de um regime de proibição. Na sequência, o proibicionismo é dissecado, com a revelação de suas causas e consequências. O estudo da criminologia de drogas no Brasil, desenvolvido no capítulo 5 da obra, é de uma originalidade ímpar, deixando entrever os meandros e os diagramas criados pela proibição. Os dois últimos capítulos, a partir de uma análise de políticas de outros países, sugere alternativas a partir das experiências alternativas, mas focando com profundidade na realidade brasileira. Plínio Leite Nunes nos ensina que se não temos como encarcerar determinadas pessoas, necessário que leis sejam feitas para que o encarceramento se faça. As drogas, sem prejuízo de tudo o quanto se disse na literatura especializada, serviram e servem só para encarcerar. Mas não se encarceram todas as pessoas, somente algumas pessoas que são vulneráveis ao sistema. Enfim, parece assistir razão a Daniel Defoe quando afirma que é tão valido representar um modo de aprisionamento por outro, quanto representar qualquer coisa que de fato existe por alguma coisa que não existe. A obra falará por si, por sua solidez e profundidade. Sérgio Salomão Shecaira Prof. Titular da USP Na primavera cálida de 2019.
SUMÁRIO APRESENTAÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 PREFÁCIO À CRIMINOLOGIA DAS DROGAS NO BRASIL OU COMO O PROIBICIONISMO CRIA CRIMES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 INTRODUÇÃO: CONTEXTUALIZANDO O PROBLEMA . . . . . . . . . . . . 11
PARTE 1 - A POLÍTICA GLOBAL DE DROGAS: O ONTEM E O HOJE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 CAPÍTULO 1 - UMA BREVE HISTÓRIA DO PROIBICIONISMO. . . . . . 24 1.1. CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. AS ORIGENS DO PROIBICIONISMO: OS EUA COMO EPICENTRO DA POLÍTICA ANTIDROGAS DE NÍVEL GLOBAL . . . . . 1.3. A GUERRA HISPANO-AMERICANA E O INÍCIO DO PROJETO EXPANSIONISTA-IMPERIALISTA DOS EUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. A REUNIÃO DE XANGAI (1909) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5. AS CONVENÇÕES DE HAIA SOBRE O CONTROLE DE DROGAS . . . . 1.6. A LEI HARRISON . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7. A LEI SECA NOS EUA E O DESASTRE PROIBICIONISTA . . . . . . . . . . . 1.8. THE MARIHUANA TAX ACT (1937) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24 30 35 43 46 50 51 60
CAPÍTULO 2 - A CRIAÇÃO DO REGIME GLOBAL DE PROIBIÇÃO. . . 64 2.1. CONVENÇÃO ÚNICA DA ONU SOBRE ENTORPECENTES DE 1961: PEDRA FUNDAMENTAL DO SISTEMA INTERNACIONAL DE CONTROLE E PROIBIÇÃO DE DROGAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 2.1.1. O PERÍODO PÓS-SEGUNDA GUERRA MUNDIAL E O CONSUMO LEGAL DE SUBSTÂNCIAS SINTÉTICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 2.1.2. A GUERRA FRIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
2.2. DA CONVENÇÃO DE VIENA SOBRE SUBSTÂNCIAS PSICOTRÓPICAS (1971) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 2.2.1. NIXON E A “GUERRA ÀS DROGAS”: A GÊNESE DA POLÍTICA CRIMINAL DA BARBÁRIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
2.3. OS ANOS OITENTA E A CONVENÇÃO DE VIENA CONTRA O TRÁFICO ILÍCITO DE ESTUPEFACIENTES E SUBSTÂNCIAS PSICOTRÓPICAS (1988) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 2.4. A DÉCADA DE 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 2.5. A QUESTÃO DAS DROGAS NO NOVO MILÊNIO . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
CAPÍTULO 3 - DESVELANDO O PROIBICIONISMO . . . . . . . . . . . . . . 112
SUMÁRIO 9
3.1. POR UMA DEFINIÇÃO MINIMAMENTE ÚTIL: PROIBIÇÃO VERSUS PROIBICIONISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 3.2. PROIBICIONISMO, CRIMINALIZAÇÃO E GUERRA ÀS DROGAS . . . 115 3.3. DROGAS E O DISCURSO PROIBICIONISTA: ENTRE FALSOS CONSENSOS, MORALISMOS E INIMIGOS DE ESTADO . . . . . . . . . . . 122 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.3.4.
CONSTRUINDO O INIMIGO DO ESTADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 DROGAS E ESTEREÓTIPOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 FALSOS MORALISMOS E ORTOPEDIA MORAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 MÍDIA E DROGAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
PARTE 2 - AS CONSEQUÊNCIAS DO PROIBICIONISMO.135 CAPÍTULO 4 - CONSEQUÊNCIAS DO PROIBICIONISMO . . . . . . . . . 136 4.1. ALGUNS ESCLARECIMENTOS DE ORDEM METODOLÓGICA . . . . 136 4.2. A “GUERRA ÀS DROGAS” FRACASSOU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 4.2.1. A OFERTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 4.2.2. O MERCADO CONSUMIDOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
4.3. EFEITOS COLATERAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 4.3.1. AS NARCO-ORGANIZAÇÕES E A(S) ECONOMIA(S) DAS DROGAS . . 146 4.3.2. O PROIBICIONISMO E O FENÔMENO DO HIPERENCARCERAMENTO: DOIS LADOS DE UMA MESMA MOEDA . . . . . 154 4.3.3. O HOLOCAUSTO DO PROLETARIADO SEM EMPREGO: A GUERRA ÀS DROGAS MATA MAIS DO QUE O CONSUMO . . . . . . . . . 166 4.3.4. MORTES POR OVERDOSE, CONTAMINAÇÃO VIRAL E ESTIGMATIZAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 4.3.5. DROGAS E LAVAGEM DE DINHEIRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 4.3.6. GUERRA ÀS DROGAS E DANOS AMBIENTAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
PARTE 3 - A CRIMINOLOGIA DAS DROGAS NO BRASIL.182 CAPÍTULO 5 - A CRIMINOLOGIA DAS DROGAS NO BRASIL. . . . . . . 183 5.1. A FORMAÇÃO DO PROIBICIONISMO BRASILEIRO OU COMO (E POR QUE) NASCE E SE DESENVOLVE A POLÍTICA ANTIDROGAS EM TERRAE BRASILIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 5.2. O BRASIL SOB OS ESCOMBROS DO PÓS-GUERRA ÀS DROGAS . . . 203 5.2.1. BRASIL: DE ROTA DO TRÁFICO A MERCADO CONSUMO DE DROGAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 5.2.2. DROGAS E AS NARCO-ORGANIZAÇÕES BRASILEIRAS . . . . . . . . . . . . 209 5.2.3. DROGAS, ENCARCERAMENTO EM MASSA E CONTROLE DOS INDESEJÁVEIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 5.2.4. GUERRA ÀS DROGAS E VIOLÊNCIA NO BRASIL: LETALIDADE POLICIAL E O GENOCÍDIO DA JUVENTUDE NEGRA . . . . . . . . . . . . . 228
10 A CRIMINOLOGIA DAS DROGAS
PARTE 4 - A CRISE DO MODELO DE PROIBIÇÃO E AS NOVAS ALTERNATIVAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 CAPÍTULO 6 - A CRISE GLOBAL DO MODELO DE PROIBIÇÃO ÀS DROGAS: EM BUSCA DE NOVOS HORIZONTES. . . . . . . . . . . . . . . 239 6.1. A CRISE DA POLÍTICA DE CRIMINALIZAÇÃO DAS DROGAS . . . . . . 239 6.2. A CRISE DO DIREITO PENAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 6.3. NOVAS ALTERNATIVAS DE ABORDAGEM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 6.3.1. A DESCRIMINALIZAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 6.3.1.1. A experiência de Portugal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 6.3.2. A ABORDAGEM REGULATÓRIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 6.3.2.1. Classificação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 6.3.2.2. A experiência do Uruguai. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 6.3.2.3. A experiência norte-americana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 6.3.3. POLÍTICAS DE REDUÇÃO DE DANOS (HARM REDUTION) . . . . . . . . 266
6.4. OUTROS MODELOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
PARTE 5 - PARA ONDE IR E POR QUE LEGALIZAR?. . . . . 273 CAPÍTULO 7 - (RE)PENSANDO O MODELO BRASILEIRO DE ABORDAGEM ÀS DROGAS: A REGULAMENTAÇÃO DE DROGAS COMO UM CAMINHO POSSÍVEL E NECESSÁRIO . . . . . . . 274 7.1. O HORIZONTE DE POSSIBILIDADES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 7.2. POR QUE LEGALIZAR? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 7.3. A EPISTEMOLOGIA DO MODELO REGULATÓRIO . . . . . . . . . . . . . . . 280 7.3.1. REALISMO PRAGMÁTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 7.3.1.1. A insuficiência do modelo misto alternativo. . . . . . . . . . . . . . . . . 281 7.3.2. O VIÉS HUMANÍSTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 7.3.3. O NÃO INTERVENCIONISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 7.3.3.1. A deslegitimidade do sistema penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 7.3.4. DIREITOS E LIBERDADES INDIVIDUAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 7.3.4.1. O uso recretativo como direito de múltiplas faces. . . . . . . . . . . . . 289
7.4. PROGNÓSTICOS DE IMPACTO DA LEGALIZAÇÃO DAS DROGAS NO BRASIL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 7.5. DESCONSTRUINDO OS MITOS DO PROIBICIONISMO . . . . . . . . . . 301 7.6. CONTRIBUIÇÕES PARA UMA DISTINÇÃO ENTRE PORTE PARA USO PRÓPRIO E TRÁFICO DE DROGAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
CONSIDERAÇÕES FINAIS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
INTRODUÇÃO
CONTEXTUALIZANDO O PROBLEMA O século XX – a “era dos extremos”, como cunharia Eric HOBSBAWM1 – marcaria de modo profundo e singular a história recente da humanidade. Seria o palco de duas guerras mundiais; do nazismo alemão; da revolução comunista; do triunfo do capitalismo (financeiro e especulativo) e do holocausto do proletariado sem emprego. Foi o século da globalização2 e cenário dos movimentos e da luta pelos direitos civis. Legou ao mundo os Beatles e Elvis Presley; Woodstock e a psicodelia de Jimi Hendrix. Epicentro da revolução tecnológica (televisão, telefonia e internet), tornou-se o marco da conformação de um novo tipo de sociedade: líquida3 e globalizada; a sociedade do risco,4 do individualismo exacerbado5 e da cegueira moral.6 Em meio a tantos avanços e retrocessos, o século XX haverá ainda de ser para sempre lembrado e relembrado como o século da proibição mundial às drogas. Poucos temas seriam, como elas, as drogas, tão explorados política e midiaticamente. Poucos despertariam tantos medos e paixões, embates morais e polarizações ideológicas. Poucos, enfim, transformaram-se em tema tão universal: da ciência à política, da filosofia ao direito. Desde que mundialmente proibidas, na década de 1960, até os dias de hoje, as drogas se mantêm como tabu social, enquanto a proibição e o discurso proibicionista resistem no tempo, transcendendo ideologias e regimes políticos,7 desafiando os progressos da ciência e da civilização, produzindo 1 2 3 4 5 6 7
Cf. HOBSBAWM, Eric. Era dos extremos: o breve século XX – 1914-1991. Trad. Marcos Santarrita. 2.ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1995. Cf. BECK, Ulrich. O que é globalização? Equívocos do globalismo: respostas à globalização. Trad. André Carone. São Paulo: Paz e Terra, 1999. Cf. BAUMAN, Zygmunt. Modernidade líquida. Trad. Plínio Dentzien. Rio de Janeiro: Zahar, 2001. Cf. BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Trad. Sebastião Nascimento. São Paulo: Ed. 34, 2010. Ver: LIPOVETSKY, Gilles. A era do vazio: ensaios sobre o individualismo contemporâneo. Trad. Therezinha Monteiro Deustch. Barueri: Manole, 2005. Cf. BAUMAN, Zygmunt; DONSKIS, Leonidas. Cegueira moral: a perda da sensibilidade na modernidade líquida. Trad. Carlos Alberto Medeiros. Rio de Janeiro: Zahar, 2014. Como enfatiza Sergio Salomão Shecaira, “Os nazistas alemães e os fascistas italianos adotaram a proibição da mesma forma que os regimes democráticos da época. Na China, desde há muito, os mandarins, os militares, os capitalistas e os comunistas adotaram a proibição. Os soviéticos, com seu rígido sistema punitivo, enviavam os traficantes aos Gulags. (...) Os generais populistas da América Latina e os intelectuais anticolo-
12 A CRIMINOLOGIA DAS DROGAS
inquietações e perplexidades. Se algo verdadeiramente mudou, desde então, foi o ponto das tensões: se durante décadas os embates se centraram fundamentalmente em torno dos possíveis malefícios à saúde física e moral da humanidade – e, pois, da necessidade ou não de se estabelecerem mecanismos de proteção social frente ao “flagelo das drogas” – hoje, a discussão é outra e bem mais pragmática: os custos sociais da política de “guerra às drogas”. Como consequência disso, se antes o ponto nodal da controvérsia girava em torno do por quê proibir e punir?, atualmente esse debate se converteu no por quê seguir proibindo e punindo? Ao cabo de mais de cem anos de proibicionismo e quase meio século de uma cruzada planetária e intervencionista contra as drogas (e seus usuários), o consenso da comunidade internacional em torno da proibição e principalmente da eficácia e viabilidade (sobretudo econômica) da política antidrogas já emite sinais de esgotamento. É possível falar no avanço de um movimento global (formado por lideranças políticas, organismos internacionais e sociedade civil organizada como um todo), em defesa de uma nova política pública de abordagem às drogas. Um movimento que, baseado em evidências científicas e na realidade social, propõe a substituição de um contestável modelo de “guerra às drogas” por estratégias alternativas que permitam lidar com a questão de modo mais racional, eficaz e consentâneo com os direitos e liberdades individuais. Especialmente no sentido de encontrar opções que substituam a lógica belicista e punitivista da proibição absoluta (isto é, sem soluções intermediárias) por novas práticas públicas que ao mesmo tempo protejam as pessoas contra ações arbitrárias e intervenções indevidas do Estado e sejam capazes de minimizar as consequências sociais negativas produzidas pelo proibicionismo. Até mesmo históricos artífices da cruzada antidrogas, como os Estados Unidos da América (EUA), parecem dispostos a rediscutir os rumos da política global de proibição. O que também inclui, em certa medida, estabelecer um novo olhar sobre a própria relação do homem com as drogas no curso das sensíveis transformações sociais e culturais que caracterizam a sociedade na modernidade tardia.8 No caso dos EUA, a possível revisão da política antidrogas no país voltou
8
nialistas da África pensa da mesma maneira quando se fala em repressão às drogas.” (cf. SHECAIRA, Sergio Salomão: Reflexões sobre as políticas de drogas. In: SHECAIRA, Sergio Salomão (org.). Drogas: uma nova perspectiva. São Paulo: IBCCRIM, 2014, p. 236). Para uma análise mais profunda da questão, ver, dentre outros: Cf. HALL, Stuart. A identidade cultural na pós-modernidade. Trad. Tomaz Tadeu da Silva; Guacira Lopes Louro. Rio de Janeiro: Ed. DP&A, 2006; Cf. GIDDENS, Anthony. As consequências da modernidade. Trad. Raul Fiker. São Paulo: UNESP, 1991.
INTRODUÇÃO – CONTEXTUALIZANDO O PROBLEMA 13
ao centro do debate público doméstico, tornando-se uma das questões prioritárias no segundo mandato do ex-presidente Barack Obama (2012-2016). E isto não apenas em função do pesado custo econômico que a manutenção desse tipo de política tem gerado ao país, mas sobretudo pelo impacto negativo que a abordagem repressivista e encarceradora tem provocado há décadas no sistema prisional norte-americano.9 A própria opinião pública no país, historicamente conservadora, mudou sensivelmente em relação à questão. Hoje, de fato, há menos resistência ao debate. E, mais do que isso, às propostas de reforma. Um claro sintoma disso, é o crescente número de estados que aprovaram por voto popular a legalização (rectius: regulamentação) da maconha para fins recreativos. Algo que, em um passado não muito distante, seria simplesmente impensável... Na América Latina, região que reúne os principais países produtores e exportadores de drogas do mundo (entre os quais a Colômbia, o Peru, a Bolívia e o México) e sofre diretamente as consequências da política intervencionista-militarista antidrogas, sobram críticas e questionamentos à eficácia do modelo de proibição. Principalmente à abordagem belicista – responsável pelo recrudescimento da violência na região e a expansão do crime organizado (as narco-organizações) – e às estratégias de erradicação do cultivo de folha de coca, papoula e Cannabis, de efeitos devastadores para o meio ambiente e para inúmeras comunidades campesinas que sobrevivem da agricultura de subsistência.10 Nesse contexto, o consenso proibicionista de antes vem, em realidade, transformando-se em ceticismo e preocupação por parte da comunidade internacional. A própria concepção moral e ideologizante que desde sempre procurou sustentar e justificar a política de “guerra às drogas” tem cedido lentamente à realidade. Esse realismo parece desvelar uma “verdade inconveniente”: o proibicionismo falhou; seja do ponto de vista dos seus objetivos declarados (não tornou o “mundo livre das drogas”), seja quanto ao método (proibicionista-repressivista); seja, ainda, quanto à incoerência de sua base epistemológica (“terror intervencionista”); seja, finalmente, pela inconsistência científica do 9 10
Em 2013, a Casa Branca apresentou o National Drug Policy com enfoque no tratamento e prevenção dos usuários. Nos últimos dois anos de seu mandato, Obama também concederia perdão de pena a centenas de condenados por delitos com algum tipo de conexão com o tráfico e uso de drogas. Durante a Assembleia Geral da ONU, em 2012, vários países liderados pelos então presidentes Juan Manuel Santos (Colômbia), Otto Pérez Molina (Guatemala) e José Mujica (Uruguai) lançaram uma espécie de manifesto denunciando a ineficácia do regime global de proibição e as graves sequelas deixadas em pelo menos três décadas de violento enfrentamento às drogas e às narco-organizações. O episódio se repetiu na recente Sessão Especial da Assembleia Geral da ONU sobre as Drogas, quando o presidente colombiano Juan Manuel Santos foi ainda mais enfático ao criticar em seu discurso o modelo de repressão às drogas e propor um novo “consenso global” para o enfrentamento do problema, especialmente no que se refere a um novo enfoque sobre a questão dos usuários e a criminalização do consumo.
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discurso em que se fundamenta (as drogas representam uma “ameaça” à saúde da humanidade) e por representar um tipo de política que, a partir de uma lógica repressivista e paternalista (ortopedia moral), e no fluxo de uma cruzada com tintas moralizantes e racistas promove o aumento da violência e da corrupção institucional, além de estigmatizar pessoas e minorias vulneráveis (através da criminalização e guerra contra os pobres11), perpetuando e intensificando a marginalização social, as disparidades sociais e a seletividade do sistema, além de consolidar o estado policial em detrimento do estado social. A despeito de todos os esforços internacionais – incluindo o endurecimento das leis (com adoção, inclusive, de pena capital em certos países) e gastos monumentais em ações de controle e repressão às drogas e ao narcotráfico – praticamente nenhum impacto significativo se observou em relação aos níveis de oferta e demanda de drogas no mundo. Longe de reduzir a circulação e o consumo de substâncias psicoativas, o que se observa em mais de meio século de intensa repressão e autoritarismo punitivo é, ao revés, um número cada vez maior de consumidores ao redor do planeta. Na outra ponta, da oferta, assistiu-se ao aumento expressivo e em escala industrial do volume de drogas produzidas e em circulação seguindo por mar, ar e terra, através de rotas cada vez mais difíceis de rastrear. Apesar da proibição, as drogas, hoje, parecem estar cada vez mais acessíveis, baratas e com maior poder de adição. Some-se a isso a enorme quantidade de novas substâncias psicoativas (NPS) que, em velocidade espantosa, (re)abastecem e ampliam o mercado ilegal, graças aos avanços tecnológicos e científicos produzidos pela globalização do século XX. Nesse estado de coisas, avolumam-se as críticas no sentido de que a política de proibição teria se convertido, ela própria, em um problema social de graves proporções. Ao longo de décadas de proibição, o que se veria, propriamente, era a escalada da violência, a explosão dos níveis globais de encarceramento e o aumento substancial dos índices de criminalidade (homicídios, corrupção e lavagem de dinheiro). A realidade é de fato perturbadora: milhares e milhares de pessoas acabariam vítimas da “guerra às drogas” no mundo, não pelo consumo abusivo de drogas, senão pela ação violenta, seletiva e desproporcional das forças de segurança pública. No Brasil, jovens pobres e negros se tornariam reféns da 11
Ver, neste sentido: GLEDHILL, John. La nueva guerra contra los pobres: la produción de inseguridad en Latinoamérica. Trad. Francisco J. Ramos Mena. Barcelona: Ediciones Bellaterra, 2016; Cf. SIMON, Jonathan. Governar a través del delito. Trad. Victoria de los Ángeles Boschiroli. Barcelona: Gedisa Editorial, 2011; Cf. KARAM, Maria Lucia. Guerra às drogas e criminalização da pobreza. In: ZILIO, Jacson et al (orgs.). Estudos críticos sobre o sistema penal. Curitiba: Ledze Editora, 2012.
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violência policial e alvo do que pode ser concebido como verdadeiro “genocídio” nas periferias dos grandes centros urbanos do país. Enquanto isso, as prisões brasileiras – autênticos “campos de concentração para pobres”12 – tornaram-se o retrato mais acabado de uma política criminal reacionária baseada, fundamentalmente, na criminalização da pobreza, controle e neutralização dos “consumidores falhos”.13 Ao mesmo tempo, e paradoxalmente, o regime de proibição criaria um gigantesco e lucrativo mercado global de drogas, sob monopólio do crime organizado. O proibicionismo, neste sentido, criaria as condições ideias para o surgimento e a rápida expansão de uma economia estruturada das drogas em escala planetária. Uma economia que alimenta e sustenta complexas redes criminosas e se converteria, na era do “capitalismo sem emprego”,14 em atrativa fonte de renda informal para um enorme e difuso “exército de mão de obra desqualificada”. A própria disputa de poder e territórios de comercialização entre as narco-organizações se tornaria, por si mesma, um manancial de violência. Uma violência tão explícita e por vezes cruel e animalesca quanto aquela produzida em larga escala pelas agências de controle do crime a pretexto de reprimir e combater a criminalidade. É precisamente nesse ambiente – isto é, do mundo pós-proibicionismo absoluto – que se instala o debate em torno da necessidade de superar o paradigma proibicionista e inverter a lógica sobre a qual operam as atuais políticas criminais em nível global: a lógica que concentra as estratégias de controle quase que exclusivamente na criminalização e repressão militar à oferta (nos países produtores) e submete à justiça criminal a solução dos conflitos (em vez de considerar o problema uma questão de saúde pública); e que, com raríssimas exceções em contrário, criminaliza o uso e confere ao usuário praticamente o mesmo tratamento (penal) que dá ao traficante (ainda que com penas mais leves), supondo-se erroneamente que a ameaça simbólica de uma pena exerça alguma influência significativa no processo de escolha do sujeito. Aponta-se para a necessidade de deslocar o centro de gravidade das políticas públicas da oferta (tráfico) para a demanda (uso/posse), substituindo-se os atuais métodos punitivos e militaristas (uso da força policial) por políticas de prevenção (assistência, informação e persuasão racional) e controle 12 13 14
Cf. WACQUANT, Löic. As prisões da miséria. Trad. André Telles. Rio de Janeiro: Zahar, 2001, p. 11. Cf. BAUMAN, Zygmunt. Globalização: as consequências humanas. Trad. Marcus Pinchel. Rio de Janeiro: Zahar, 1999. A expressão é de Ulrich Beck. O que é globalização? Ob. cit., p. 20.
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normativo do consumo (incluindo a cadeia produtiva), tudo refletido na ideia de um Estado não-intervencionista e assimilador. Nessa perspectiva, o tráfico, embora siga proibido e reprimido (como o é o contrabando de cigarros, por exemplo), há de tornar-se secundário ou não prioritário do ponto de vista do direcionamento dos investimentos e do planejamento das estratégias de segurança pública. Entre as opções em discussão, algumas inclusive já implementadas com razoável eficácia em alguns países do mundo, estão a regulamentação15 (para uso recreativo e medicinal), a descriminalização16 e a despenalização17 (ou descarcerização), todas focadas, especificamente, no uso e posse de drogas para consumo pessoal e associadas, em larga medida, à implementação de políticas públicas de redução de danos e assistencialismo (tratamento terapêutico), além de campanhas publicitárias de conscientização em torno dos riscos à saúde provocados pelo uso abusivo e continuado de drogas. São medidas, de resto, que se propõem a criar, direta e indiretamente, condições favoráveis à redução do contingente prisional global e especialmente da cada vez crescente e incontrolável violência estatal associada à repressão ao narcotráfico e, igualmente, às disputas violentas entre narco-organizações pelo controle de rotas e mercados de venda de drogas. No mais, são medidas que visam coibir as sistemáticas violações aos direitos humanos que de há muito têm sido praticadas pelo Estado em nome da “moralidade” e “proteção da saúde coletiva”, mas que, de forma paradoxal, são responsáveis por mais mortes e violência do que o próprio consumo a que se propõem evitar e reprimir. Para os defensores da regulamentação ou legalização das drogas a medida asseguraria, de modo concreto e sem estigmatizações, direitos e liberdades individuais (como a intimidade e a autodeterminação), a partir da perspectiva do “consumo responsável”. Representaria, por outro lado, um duro golpe nas organizações criminosas por duas razões fundamentais: de um lado, o Estado se tornaria o principal “concorrente” do crime organizado (que o monopoliza e hoje disputa entre si o lucrativo mercado ilegal das drogas); de outro, a regulamentação tenderia a desestabilizar o narcotráfico – como verdadeira empresa que é – ao cooptar sua principal fonte de renda: o usuário. E isso, ao criar opções mais seguras para aquisição de substâncias 15 16 17
A regulamentação significa tornar lícitos o consumo e a venda de drogas sob certas condições impostas pelo Estado. A descriminalização significa abolir a natureza criminosa da posse de drogas para uso pessoal, sem prejuízo de considerá-la um ilícito civil ou administrativo susceptível de penas de natureza civil e administrativa. Também voltada exclusivamente aos casos de porte de drogas para uso pessoal, a despenalização não elimina o caráter criminoso do fato, apenas propõe a aplicação de medidas penais de menor severidade. Em geral, é empregada no sentido de descarcerização, cujo método indica a proibição de aplicação da pena de prisão.
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(como dispensários, por exemplo), que não impliquem riscos à segurança e integridade física dos consumidores. De resto, espera-se que ao fragilizar o poder econômico das facções criminosas a legalização possa de algum modo reduzir sua influência política e a capacidade de recrutar novos “soldados”, e, principalmente, inviabilizar outras atividades ilícitas ligadas ao narcotráfico e por ele financiadas em típica ação de lavagem de capitais (como o comércio ilegal de armas, jogos de azar e prostituição). Noutro sentido, a legalização aumentaria a segurança dos consumidores ao possibilitar um controle (hoje inexistente) por parte do Estado sobre a qualidade dos produtos comercializados no mercado clandestino de drogas, através da fixação de rígidos parâmetros que orientem a produção, comercialização e o consumo final (como ocorre com produtos alimentares e medicamentosos em geral). Vista sob esta perspectiva, a legalização estaria em plena consonância com a ideia de proteção à saúde pública. Do ponto de vista econômico, a regulamentação, a depender do modelo adotado, permitiria o aumento da arrecadação tributária (a partir de tributos convertidos em financiamento de políticas públicas de prevenção e conscientização), ou ainda possível controle sobre os preços (evitando uma excessiva mercantilização da atividade), além de fomentar novos mercados (que vão da comercialização da substância para consumo até produtos fabricados à base da droga, e criação de postos de trabalhos). Alguns países já adotam o marco regulatório, ainda que em relação específica à maconha e em formatos e modelos diversificados, como são os casos do Uruguai, parte dos Estados Unidos e o Canadá. A descriminalização, por sua vez, é realidade em um número cada vez maior de países (dentre os quais Portugal, Colômbia, Estônia, Áustria, Finlândia, Argentina e República Tcheca, apenas para citar alguns).18 Um dos principais argumentos em defesa da descriminalização é o de que a medida evita a estigmatização dos usuários e tende a atenuar uma série de problemas gerados pela própria abordagem punitivista, dentre eles o encarceramento e os abusos por parte das forças de segurança em relação aos consumidores. Especialmente nos casos, como o Brasil, onde inexistem critérios objetivos seguros que permitam estabelecer uma clara diferenciação entre o porte de drogas para uso pessoal e aquele destinado ao narcotráfico. Finalmente, a despenalização procura estabelecer um tratamento penal diferenciado em relação ao usuário, com o objetivo de mitigar os efeitos 18
Ver, neste sentido, o panorama global apresentado pela Plataforma Brasileira de Política de Drogas – PBPD por ocasião do julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, acerca da (in)constitucionalidade do artigo 28 da Lei 11.343/06, que criminaliza a posse de drogas para uso pessoal. Disponível em: http://pbpd.org.br/ wordpress/?page_id=3387. Acesso em junho/2016.
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deletérios produzidos pela criminalização do uso. Por exemplo, proibindo a imposição de pena de prisão – como desde 2006 ocorre no Brasil19 – ou instituindo benesses diferenciadas ao acusado ou condenado por porte de drogas para consumo próprio, como a redução e substituição de pena ou mesmo suspensão do processo. No Brasil, ainda que timidamente, o debate sobre alternativas ao atual modelo de abordagem às drogas já se iniciou. No parlamento, são diversos os projetos de lei neste sentido. São projetos que, dentre outros, propõem a legalização do plantio doméstico de maconha e do comércio do produto em locais licenciados. Ou ao menos a regulamentação do uso. No judiciário, o Supremo Tribunal Federal iniciou o julgamento de recurso em que se discute, precisamente, a inconstitucionalidade do artigo 28 da Lei 11.343/06, no que criminaliza o porte de drogas para uso pessoal (RE 635.659/SP, rel. Min. Gilmar Mendes). Para além disso, é certo que as discussões em torno da política de drogas – ou, mais especificamente, do fracasso e efeitos negativos do proibicionismo – se inserem em um contexto bem mais amplo e complexo de debates em torno da própria crise do discurso punitivo e da (i)legimidade do sistema penal. Ou, numa dimensão mais limitada, da pena de prisão. Sobretudo no campo da criminologia crítica – de Sebastian Scheerer a Louk Hulsman, de Sergio Salomão Shecaira a Nilo Batista – essas discussões têm enfatizado cada vez mais as contradições e os aspectos negativos que envolvem a dinâmica e o próprio sistema de justiça criminal. E isto precisamente em um contexto no qual, em sentido contrário, cresce a demanda social por mais penas e ampliação da proteção do aparelho punitivo do Estado. Uma demanda que, estimulada e manipulada pelos veículos de comunicação em massa, formidáveis mecanismos de produção de “pânicos morais”, acaba projetando no direito penal e, sobretudo na prisão, a “solução final” para os problemas sociais. É precisamente nesse contexto que se situa a presente obra. Afinal de contas, de onde vem a proibição às drogas? O que sustenta o proibicionismo? Como explicar a hegemonia de um modelo que mais vitima do que protege as pessoas? No caso brasileiro, a política de criminalização atingiu seus objetivos declarados, isto é, eliminou ou reduziu a oferta e demanda de drogas no país? Há alternativas possíveis a esse modelo de abordagem? Em busca dessas e de outras respostas (nem sempre possíveis de encontrar), 19
Ao infrator, cominam-se sanções como advertência sobre os efeitos das drogas, prestação de serviços à comunidade e medida educativa de comparecimento a programa ou curso educativo (artigo 28).
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mergulhamos na história e na criminologia das drogas. Pretendendo fugir do lugar comum, da crítica pela crítica, apontamos caminhos possíveis ao atual modelo de “guerra às drogas”. Partindo do suposto de que a ruptura do paradigma proibicionista-repressivista é de fato um imperativo diante dos graves problemas sociais gerados pela atual política de criminalização, a obra faz clara opção pelo modelo de abordagem regulatória, segundo uma perspectiva pragmática, humanística, não intervencionista e conciliada com os direitos humanos. O livro se divide em cinco partes (1) a política global de drogas: o ontem e o hoje; (2) as consequências do proibicionismo; (3) a criminologia das drogas no Brasil; (4) a crise do modelo de proibição e as novas alternativas; (5) para onde ir e por que legalizar? Parte 1: a política global de drogas: o ontem e o hoje.
A primeira parte do livro traz um panorama geral da política de drogas, de ontem e hoje: sua história, seus mecanismos legais e suas características centrais (e objetivos ocultos ou não declarados). São questões centrais nesse estudo: a evolução das normas que regem e disciplinam a política antidrogas, tanto do ponto de vista doméstico dos países (como no caso dos EUA e do Brasil), quanto em nível global; principais fatos e episódios históricos que, de forma direta e indireta, contribuíram para a construção do regime internacional de proibição e controle de drogas a partir da Convenção Única das Nações Unidas sobre Entorpecentes, de 1961; o protagonismo exercido pelos Estados Unidos da América na criação do “problema das drogas” e idealização dos métodos de controle e repressão; os fluxos migratórios do final do século XIX, a ética puritana e o projeto imperialista-expansionista dos EUA e sua aparente influência na construção do regime de proibição às drogas. Após definirmos estes contornos históricos, nos dedicamos à análise propriamente dita do perfil e das características da abordagem proibicionista (discurso, métodos, justificativas e base epistemológica). Procurando desvelar o real significado da política de “guerra às drogas” e do discurso que sustenta a criminalização, nos centramos no aspecto belicista e repressivista desse modelo, no discurso moralizante e nos processos de estereotipagem e rotulagem que buscam legitimar e reafirmar o proibicionismo. De modo especial, nos debruçamos sobre o processo de construção e linguagem do “inimigo social”, além da perspectiva de “ortopedia moral” que também parece caracterizar o regime de proibição. No mesmo estudo, ganha destaque o papel da mídia na conformação do consenso proibicionista e sustentação do discurso de proibição absoluta.
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Parte 2: as consequências do proibicionismo
A segunda parte se debruça sobre os resultados e as consequências sociais da política antidrogas no plano global em mais de um século de proibicionismo. Analisamos os impactos da proibição em termos de oferta e demanda. Exploramos as consequências negativas produzidas (efeitos colaterais) em relação aos níveis de violência e criminalidade, e às taxas de encarceramento mundial. Nessa abordagem, a análise do crime organizado (as narco-organizações) ocupa um lugar de destaque. A ascensão dos cartéis, a rivalidade entre os grupos criminosos, os episódios violentos que marcam sua trajetória e a disputa de território e poder constituem também um componente fundamental no contexto da “guerra às drogas”. Imergimos, ainda, na investigação em torno da relação entre a lucrativa atividade do tráfico e a lavagem de dinheiro, bem como entre as ações de repressão por fumigação e os danos ambientais e sociais provocados. Parte 3: A criminologia das drogas no Brasil
A terceira parte se volta, especificamente, à política de drogas brasileira. Nos dedicamos ao resgate histórico e ao exame jurídico e criminológico dessa política, tomando como referência o modelo de proibição e controle de drogas instituído a partir da década de 1970, com a edição da Lei 6.368/76 e, mais recentemente, pela Lei 11.343/06. Neste sentido, o estudo recai sobre a evolução do sistema jurídico de criminalização das drogas e, fundamentalmente, os efeitos produzidos pela política antidrogas a partir da segunda metade do século XX até os dias atuais. Assume relevo nesse contexto a realidade carcerária brasileira e a problemática envolvendo a atuação das facções criminosas dentro e fora dos presídios brasileiros. Nesse estudo, duas questões se põem: haveria, de fato, relação entre a política de drogas e a crise penitenciária provocada pela explosão do contingente prisional brasileiro a partir da década de 1990? O que explicaria o aumento vertiginoso da população carcerária feminina, sobretudo a partir dos anos 2000? Haveria, de resto, relação entre a política de “guerra às drogas” e a violência endêmica que se instalou no Brasil? Parte dessas respostas procuramos encontrar a partir da análise do perfil carcerário (cor, idade e motivo da prisionalização) e dos dados oficiais da violência (sobretudo em relação aos homicídios). Também nesse contexto ganham destaque os efeitos transversos que a atual política de criminalização implica aos usuários, sobretudo do ponto de vista da estigmatização, seletividade e de insegurança jurídica. Esta última gerada pela ausência de critérios objetivos previstos em lei que permitam