reformas
978-84-1130-171-8
EFRAÍN LÓPEZ AMARÍS
Comentarios al Decreto 811 de 2021 sobre acceso seguro e informado al uso del cannabis
Comentarios al Decreto 811 de 2021 sobre acceso seguro e informado al uso del cannabis
La presente obra sobre derecho regulatorio, que consulta el espíritu de la norma, pretende servir de herramienta jurídica tanto para los funcionarios de turno que en la Rama Ejecutiva ejercen la actividad de regulación, como para los empresarios regulados, estudiosos de la materia y particulares interesados. Para llegar al Decreto 811 de 2021 se adelantará, en primer lugar, un breve análisis sobre la regulación mundial y local del cannabis medicinal. Una vez hecho este recuento, en segundo lugar, será posible profundizar cada uno de los artículos del nuevo decreto que fija el marco del cannabis medicinal en la república colombiana, a través de comentarios que tendrán como base los debates técnicos y jurídicos, así como las decisiones políticas surtidas durante la construcción del nuevo decreto.
EFRAÍN LÓPEZ AMARÍS
COMENTARIOS AL DECRETO 811 DE 2021 SOBRE ACCESO SEGURO E INFORMADO AL USO DEL CANNABIS
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
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EFRAÍN LÓPEZ AMARÍS
tirant lo blanch Bogotá D.C., 2022
Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. López Amarís, Efraín Comentarios al Decreto 811 de 2021 sobre acceso seguro e informado al cannabis / Efraín López Amarís. – 1. edición. – Bogotá: Tirant lo Blanch, 2022. 357 páginas. ISBN: 978-84-1130-171-8 1. Cannabis – Legislación – Colombia. 2. Legalización de drogas – Colombia. 3. Cannabis – Uso terapéutico – Colombia. 4. Industria de la marihuana – Legislación - Colombia. I. Título. LC-K3641 344.05/4-DDC Catalogación en publicación de la Biblioteca Carlos Gaviria Díaz
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Efraín López Amarís
TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH Calle 11 # 2-16 (Bogotá D.C.) Telf.: 4660171 Email: tlb@tirant.com Librería virtual: www.tirant.com/co/ ISBN: 978-84-1130-172-5 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A Hilda, Liz, Valeria y Valentina «Lo que sabemos es una gota; lo que ignoramos es el océano» Isaac Newton
ÍNDICE Presentación......................................................................................................
17
Prólogo..............................................................................................................
19
Agradecimientos................................................................................................
23
Acrónimos, siglas y símbolos.............................................................................
25
Introducción......................................................................................................
27
Una historia por contar......................................................................................
37
Un pasado oscuro: más de 600 años de represión, control y fiscalización mundiales..................................................................................................................
37
En Colombia la situación no fue muy diferente: 1920-1997.............................
44
Los cambios normativos y la regulación colombiana del siglo XXI...................
62
Robert Hoban
COMENTARIOS AL DECRETO 811 DE 2021 SOBRE ACCESO SEGURO E INFORMADO AL CANNABIS ESTRUCTURA DE NUEVO DECRETO...................................................
PARTE MOTIVA............................................................................................
71 74
Capítulo 1 DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 1. Subrogación del Título 11 de la Parte 8 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016....................................................................................................... Artículo 2.8.11.1.2. Ámbito de aplicación.........................................................
Artículo 2.8.11.1.3. Definiciones....................................................................... Artículo 2.8.11.1.4. Autoridades competentes para la expedición de licencias...
Artículo 2.8.11.1.5. Autoridades de control para el seguimiento.......................
87 90 91
111 111
10
Índice
Capítulo 2 LICENCIAS Artículo 2.8.11.2.1.1. Licencia...........................................................................
115
Artículo 2.8.11.2.1.3. Modalidades de la licencia de fabricación de derivados de cannabis.............................................................................................................
123
Artículo 2.8.11.2.1.2. Tipos de licencias............................................................
Artículo 2.8.11.2.1.4. Modalidad única de licencia de fabricación de derivados no psicoactivos de cannabis................................................................................ Artículo 2.8.11.2.1.5. Modalidades de la licencia de semillas para siembra y grano..................................................................................................................
Artículo 2.8.11.2.1.6. Modalidades de la licencia de cultivo de plantas de cannabis psicoactivo................................................................................................ Artículo 2.8.11.2.1.7. Modalidades de la licencia de cultivo de plantas de cannabis no psicoactivo........................................................................................... Artículo 2.8.11.2.1.8. Vigencia de la licencia..................................................... Artículo 2.8.11.2.1.9. Clases de solicitudes........................................................ Artículo 2.8.11.2.1.10. Trámite de la solicitud................................................... Artículo 2.8.11.2.1.11. Requerimiento de información.....................................
Artículo 2.8.11.2.1.12. Decisiones..................................................................... Artículo 2.8.11.2.1.13. Desistimiento................................................................ Artículo 2.8.11.2.1.14. Cancelación de las licencias a solicitud de parte............ Artículo 2.8.11.2.1.15. Modificaciones durante el trámite de solicitud..............
Artículo 2.8.11.2.1.16. Publicidad de la información sobre licencias................. Artículo 2.8.11.2.2.1. Requisitos generales para la obtención de las licencias....
Artículo 2.8.11.2.2.2. Requisitos de la licencia de fabricación de derivados de cannabis............................................................................................................. Artículo 2.8.11.2.2.3. Requisitos adicionales para la licencia de fabricación de derivados de cannabis en la modalidad de investigación.................................... Artículo 2.8.11.2.2.4. Requisitos adicionales para la licencia de fabricación de derivados de cannabis en la modalidad de exportación......................................
Artículo 2.8.11.2.2.5. Requisitos adicionales de la licencia de fabricación de derivados no psicoactivos de cannabis................................................................... Artículo 2.8.11.2.2.6. Requisitos adicionales de la licencia de semillas para siembra y grano.................................................................................................. Artículo 2.8.11.2.2.7. Requisitos adicionales de la licencia de semillas para siembra y grano en la modalidad de investigación.............................................
117
125 126 129 133 135 136 139 141 145 147 148 149 150 153 162 167 168 169 170 173
Índice Artículo 2.8.11.2.2.8. Requisitos adicionales para la licencia de cultivo de plantas de cannabis psicoactivo................................................................................. Artículo 2.8.11.2.2.9. Requisitos adicionales para la licencia de cultivo de plantas de cannabis psicoactivo en la modalidad de fabricación de derivados...........
Artículo 2.8.11.2.2.10. Requisitos adicionales para la licencia de cultivo de plantas de cannabis psicoactivo en la modalidad de investigación...................... Artículo 2.8.11.2.2.11. Requisitos para la licencia de cultivo de plantas de cannabis no psicoactivo...........................................................................................
Artículo 2.8.11.2.2.12. Requisitos adicionales para la licencia de cultivo de plantas de cannabis no psicoactivo en la modalidad de fabricación de derivados..................................................................................................................... Artículo 2.8.11.2.2.13 Requisitos adicionales para la licencia de cultivo de plantas de cannabis no psicoactivo en la modalidad de investigación....................... Artículo 2.8.11.2.3.1 Obligaciones.................................................................... Artículo 2.8.11.2.3.2 Prohibiciones...................................................................
Artículo 2.8.11.2.4.1 Sanciones......................................................................... Artículo 2.8.11.2.4.2 Suspensión de la licencia.................................................. Artículo 2.8.11.2.4.3 Condiciones resolutorias..................................................
Artículo 2.8.11.2.5.1. Evaluación y seguimiento................................................
Artículo 2.8.11.2.5.2. Visitas............................................................................. Artículo 2.8.11.2.5.3. Registro general de actividades.......................................
Artículo 2.8.11.2.5.4. Pérdida o hurto...............................................................
Artículo 2.8.11.2.6.1. Inicio de las actividades relacionadas con las licencias y cupos otorgados................................................................................................. Artículo 2.8.11.2.6.2. Tercerizaciones y novedades............................................
Artículo 2.8.11.2.6.3. Transporte....................................................................... Artículo 2.8.11.2.6.4. Disposición final.............................................................
Artículo 2.8.11.2.6.5. Transferencia de cannabis y/o de derivados no psicoactivos...................................................................................................................... Artículo 2.8.11.2.6.6. Trámites ante el Fondo Nacional de Estupefacientes...... Artículo 2.8.11.2.7.1. Control en el proceso de fabricación de derivados..........
Artículo 2.8.11.2.7.2. Registro de los procesos de producción...........................
Artículo 2.8.11.2.7.3. Inscripción de oficio ante el Fondo Nacional de Estupefacientes............................................................................................................. Artículo 2.8.11.2.7.4. Inscripción ante el Fondo Nacional de Estupefacientes y la adquisición de materiales de referencia.......................................................... Artículo 2.8.11.2.7.5. Control de cannabinoides...............................................
Artículo 2.8.11.2.7.6. Límite de fiscalización....................................................
11 174 182 183 184 187 189 189 204 211 212 212 219 221 223 225 226 231 233 237 240 241 242 243 244 245 247 247
12
Índice
Artículo 2.8.11.2.7.7. Prohibición de comercialización de residuos psicoactivos...................................................................................................................... Artículo 2.8.11.2.7.8. Variación en la concentración de THC en los derivados que se presumían no psicoactivos....................................................................... Artículo 2.8.11.2.7.9. Variación en la concentración de THC en los derivados que cuentan con fichas técnicas previas..............................................................
Artículo 2.8.11.2.8.1. Variación en la concentración de THC en las pruebas de evaluación agronómica....................................................................................... Artículo 2.8.11.2.8.2. Variación en la concentración de THC en cultivares inscritos en el Registro Nacional de Cultivares...................................................... Artículo 2.8.11.2.8.3. Control en el cultivo de plantas de cannabis...................
250 250 251 252 254 255
Capítulo 3 CUPOS Artículo 2.8.11.3.1. Grupo Técnico de Cupos...................................................
257
Artículo 2.8.11.3.3. Categorías de cupos...........................................................
268
Artículo 2.8.11.3.2. Integrantes del Grupo Técnico de Cupos...........................
Artículo 2.8.11.3.4. Tipos de solicitud de cupos................................................
Artículo 2.8.11.3.5. Previsiones del país en cannabis, resina y extracto de cannabis...................................................................................................................... Artículo 2.8.11.3.6. Aprovechamiento de cupos................................................ Artículo 2.8.11.3.7. Criterios y requisitos para la asignación de cupos..............
Artículo. 2.8.11.3.8. Condicionamiento de cupos..............................................
267 269 271 272 273 274
Capítulo 4 TARIFAS Artículo 2.8.11.4.1. Tarifas................................................................................ Artículo 2.8.11.4.2. Método de pago.................................................................
279 280
Capítulo 5 PRODUCTOS TERMINADOS Artículo 2.8.11.5.1. Preparaciones magistrales provenientes de cannabis..........
281
Artículo 2.8.11.5.3. Clasificación de los productos terminados fiscalizados.......
289
Artículo 2.8.11.5.2. Producto terminado para uso nacional............................... Artículo 2.8.11.5.4. Promoción y publicidad.....................................................
285 291
Índice
13
Capítulo 6 COMERCIO EXTERIOR Artículo 2.8.11.6.1. Régimen de importación....................................................
293
Artículo 2.8.11.6.3. Ingreso desde el resto del mundo con destino a Zona Francas......................................................................................................................
295
Artículo 2.8.11.6.2. Licencia de importación.....................................................
Artículo 2.8.11.6.4. Autoridades competentes para otorgar vistos buenos para importación o ingreso........................................................................................
Artículo 2.8.11.6.5. Personas autorizadas para importar o para ingresar mercancía desde el resto del mundo con destino a las zonas francas............................. Artículo 2.8.11.6.6. Destino de los derivados o productos de control especial...
Artículo 2.8.11.6.7. Condiciones o requisitos para la importación o ingreso desde el resto del mundo con destino a zonas francas............................................. Artículo 2.8.11.6.8. Exportación........................................................................ Artículo 2.8.11.6.9. Exportación al resto del mundo......................................... Artículo 2.8.11.6.10. Exportación a zonas francas............................................. Artículo 2.8.11.6.11. Autoridades competentes para otorgar vistos buenos.......
Artículo 2.8.11.6.12. Personas autorizadas para exportar...................................
Artículo 2.8.11.6.13. Condiciones o requisitos para la exportación...................
Artículo 2.8.11.6.14. Finalización......................................................................
294
298 300 304 305 305 308 309 309 311 314 314
Capítulo 7 MECANISMO DE INFORMACIÓN PARA EL CONTROL DE CANNABIS Artículo 2.8.11.7.1. Mecanismo de Información para el Control de Cannabis..
317
Artículo 2.8.11.7.3. Presentación de informes...................................................
322
Artículo 2.8.11.7.2. Responsables......................................................................
320
Capítulo 8 PEQUEÑOS Y MEDIANOS CULTIVADORES, PRODUCTORES Y COMERCIALIZADORES NACIONALES DE CANNABIS MEDICINAL Artículo 2.8.11.8.1. Criterios para la definición de pequeños y medianos cultivadores, productores y comercializadores nacionales de cannabis...................... Artículo 2.8.11.8.2. Protocolo de seguridad.......................................................
325 327
14
Índice
Artículo 2.8.11.8.3. Información sobre licenciamiento, cupos y registros..........
328
Artículo 2.8.11.8.5. Protección y fortalecimiento a pequeños y medianos cultivadores, productores y comercializadores nacionales de cannabis.......................
330
Artículo 2.8.11.8.4. Extensión de la vigencia de la licencia................................
Artículo 2.8.11.8.6. Listado de Pequeños y Medianos Cultivadores, Productores y Comercializadores Nacionales de Cannabis....................................................
Artículo 2.8.11.8.7. Asignación de cupos a pequeños y medianos cultivadores productores y comercializadores nacionales de cannabis.................................... Artículo 2.8.11.8.8. Investigación y protección de variedades de semillas naturalizadas y preexistentes para siembra................................................................ Artículo 2.8.11.8.9. Promoción al desarrollo de proyectos en el marco de programas de sustitución de cultivos ilícitos............................................................ Artículo 2. Periodo de transición....................................................................... Artículo 3. Vigencia y derogatorias....................................................................
BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................
329
333 335 336 338 339 349 351
ÍNDICE DE TABLAS Y FIGURAS Tabla 1. Esquema prohibicionista del cannabis medicinal en Colombia.........
62
Tabla 2. Riesgos en obligaciones de los licenciatarios.....................................
215
Tabla 4. Funciones del GTC...........................................................................
260
Tabla 3. Sustancias fiscalizadas....................................................................... Tabla 5. Quiénes pueden importar.................................................................. Tabla 6. Quiénes pueden exportar...................................................................
Tabla 7. Régimen de transición para solicitud de licencias e inclusión de modalidades............................................................................................
250 304 313 345
Figura 1. Licencias ordinarias...........................................................................
122
Figura 3. Etapas del procedimiento sancionatorio............................................
216
Figura 2. Licencias extraordinarias....................................................................
123
PRESENTACIÓN La obra que el lector posee en sus manos es un novedoso instrumento que contribuye con la doctrina del derecho regulatorio en Colombia. Son pocas las investigaciones científicas que se han desarrollado sobre la legislación nacional de cannabis, razón por la que los Comentarios al Decreto 811 de 2021 sobre acceso seguro e informado al cannabis vienen a ser una herramienta de consulta ineludible para los estudiosos de la ciencia jurídica. Son dos los aspectos de relevancia en este libro; el primero, la exposición pormenorizada del proceso de elaboración de cada artículo del decreto, acompañada del espíritu que el Gobierno nacional, como legislador extraordinario, pretendió imprimirle a la norma, lo cual será de utilidad para el regulador y el regulado al momento de aplicar y entender las disposiciones normativas. En segundo lugar, el lector se topará con pronunciamientos oficiales de las autoridades de control contenidos en respuestas a peticiones de información y de consulta, que dotarán de soporte jurídico lo sustentado en los comentarios del autor. En igual sentido, el articulado del decreto se concuerda con normatividad complementaria con la finalidad de que en un solo documento se realice una lectura integral de la regulación. Así las cosas, estos comentarios tienen como finalidad ulterior orientar la correcta aplicación del marco general regulatorio de cannabis, generando así mayor seguridad jurídica en este ámbito del Derecho.
PRÓLOGO ROBERT HOBAN
Miembro de Clark Hill y Co-Chair International Cannabis (Hemp and Marijuana) Industry Group
Pregunta: ¿Qué ocurre cuando un movimiento social se convierte en una industria comercial regulada por el gobierno? Respuesta: Los profesionales con experiencia variada deben establecer y hacer cumplir las normas que rigen esa flamante industria. Estos profesionales tienen a su cargo una enorme tarea, que refleja la línea entre el caos y el orden. Estos profesionales son verdaderos pioneros. *** Fue en 2012 cuando Uruguay anunció que sería el primer país del mundo en legalizar el consumo de cannabis con fines recreativos. En gran parte, la medida tenía como objetivo sustituir los vínculos entre el crimen organizado y el comercio de cannabis con una regulación gubernamental más responsable. Ese mismo año, los votantes de los estados de Washington y Colorado se convirtieron en los primeros de Estados Unidos en apoyar la legalización de la droga para uso no médico. Estos fueron los primeros pasos en la creación de la economía global regulada del cannabis. En 1986, Colombia inició su camino hacia la legalización del cannabis, y ahora cuenta con uno de los sistemas de regulación más avanzados del planeta. En 1994, la Corte Constitucional de Colombia dictaminó que la posesión de cannabis y otras drogas en cantidades para uso personal era legal. En 2015, la Corte Suprema de Colombia reafirmó que el cultivo de hasta veinte plantas de cannabis estaba permitido. La evolución de estas leyes y políticas a través de la legislación y los procesos judiciales simboliza el gran movimiento hacia la economía global del cannabis que presenciamos hoy en día. Y demuestra que las cosas pueden cambiar mucho a través de procesos legales.
20
Robert Hoban
Luego, en 2016, Colombia aprobó un marco histórico que regula la producción, distribución, venta y exportación de semillas y otros derivados del cannabis. Se convirtió en uno de los mayores países del mundo en regular la producción y exportación de cannabis. Sin embargo, este experimento requirió una adaptación y una reacción en tiempo real a las condiciones políticas y del mercado mundial del cannabis. Así, a finales de julio de 2021, el presidente colombiano Iván Duque autorizó la venta legal y la exportación mundial de flores secas de cannabis y biomasa con fines médicos. Con la firma de este decreto —Decreto 811— el gobierno colombiano liberó al país de los grilletes que le impedían dominar, si no conquistar, el mercado internacional del cannabis. Todo ello supone una enorme hazaña frente a la gran competencia por la cuota de mercado internacional del cannabis. El cannabis se ha despenalizado y se ha permitido su uso médico en varias regiones de Norteamérica, África, Australia, Europa y Sudamérica. En concreto, a partir de 2021, más de 38 países han legalizado y regulado algún tipo de industria mundial del cannabis comercial y/o medicinal. Se espera que el mercado mundial alcance un valor de 30.000 millones de dólares estadounidenses en 2025. Y cada mes, hay un nuevo desarrollo de la política de cannabis en una región del mundo que nadie veía venir. Es extraordinariamente competitivo y vanguardista. Incluso las ultraconservadoras Naciones Unidas votaron a finales de 2020 a favor de retirar el cannabis con fines medicinales de una categoría de las drogas más peligrosas del mundo, una decisión muy esperada y largamente retrasada que podría despejar el camino para una expansión de la investigación y el uso médico de la marihuana. Esta votación eliminó el cannabis de la Lista IV de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, en la que figuraba junto a opiáceos peligrosos y altamente adictivos como la heroína, y marcó una nueva era para el tratamiento comercial regulado de esta planta a nivel mundial. Dicho esto, se han sentado las bases para el cannabis comercial mundial. Pero, ¿quién saldrá ganando? Sin duda, Colombia está a la vanguardia en esa categoría. Con su rica historia agrícola y su emergente estatura en una de las regiones de más rápido crecimiento del mundo, Colombia ha demostrado que no