EL ACUERDO DE ESCAZÚ
Perspectiva Latinoamericana y Comparada
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia.
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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EL ACUERDO DE ESCAZÚ Perspectiva Latinoamericana y Comparada
GONZALO AGUILAR CAVALLO Coordinador
Proyecto de Investigación Fondecyt Regular Nº 1190423 “Análisis de los estándares internacionales sobre el derecho de acceso a la información, a la participación y a la justicia ambiental y su concreción en el derecho interno”
tirant lo blanch Valencia, 2021
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© Gonzalo Aguilar Cavallo
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ÍNDICE Prólogo..................................................................................................... 9 Sebastián Benfeld
Presentación.............................................................................................. 11 Gonzalo Aguilar Cavallo
Primera Parte Génesis y visión comparada Historia, gestación y pilares del Acuerdo de Escazú................................... 17 Constance Nalegach Romero
La Convenzione di Aarhus e l’informazione ambientale in Italia: Evoluzione di un diritto................................................................................... 35 Donata Borgonovo Re
La doctrina respecto de los estándares del Convenio de Aarhus emanada del Comité de Cumplimiento que examina los Informes Nacionales de Cumplimiento....................................................................................... 61 Silvia Bertazzo
EL Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus: Análisis de su doctrina y práctica.................................................................................... 85 Andrea Lucas Garín Marco Ossandón Chávez
Los derechos de acceso como herramientas claves para el litigio climático, a la luz del Convenio de Aarhus y el Acuerdo de Escazú...................... 113 Henry Jiménez Guanipa
El derecho a disfrutar de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible en el Convenio de Aarhus y Escazú................................... 143 Marisol Anglés Hernández
La presencia de los estándares del Acuerdo de Escazú sobre acceso a la información, participación y acceso a la justicia ambiental en el derecho comparado europeo............................................................................ 163 Simone Pitto
Segunda Parte Pilares del Acuerdo Acuerdo de Escazú: Derecho al acceso a la información ambiental........... 183 Carmen Droguett González Ángela Moreno Bobadilla
Acuerdo de Escazú: Derecho al acceso a la participación ambiental.......... 203 Alejandro Díaz Díaz Paz Gallardo Olivos Daniela Méndez Royo
Acuerdo de Escazú: Derecho al acceso a la justicia ambiental................... 225 Gonzalo Aguilar Cavallo
Los estándares interamericanos en la OC 23/17 sobre derecho a la información en materia medioambiental y estándares del Acuerdo de Escazú....................................................................................................... 255 Humberto Nogueira Alcalá
Tercera Parte Visión de la sociedad civil El proceso de creación, negociación y puesta en marcha del Acuerdo de Escazú y la significativa participación de la sociedad civil.......................... 283 Andrea Sanhueza Echeverría
Acuerdo de Escazú: Un Convenio regional con historia ciudadana............ 311 Flavia Liberona
PRÓLOGO Respiramos el aire de América del Sur y caminamos entre los grandes pulmones del planeta Tierra. Somos privilegiados al vivir en una de las regiones con mayor biodiversidad del planeta, pero también responsables de que esa riqueza natural se mantenga viva y pueda ser heredada a las generaciones venideras. Hoy, los avances del cambio climático y la profundización del modelo extractivista en la región, amenazan la conservación de nuestros recursos naturales y ponen de manifiesto la importancia de proteger la salud de las personas y de la Tierra antes de que sea demasiado tarde. Es por eso que el 4 de marzo de 2018, nuestros pueblos se unieron para dar el paso inicial hacia una nueva manera de vivir en comunidad y en común unidad, adoptando el único acuerdo jurídicamente vinculante derivado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20), que es a su vez el primer tratado ambiental de América Latina y el Caribe, y el primero en el mundo que contiene disposiciones específicas para proteger a quienes luchan por la dignidad de la tierra y de quienes la habitamos; hablamos del Acuerdo de Escazú. Ese día, 22 países hicieron historia al comprometerse firmemente con el desarrollo sostenible y la implementación de la democracia ambiental en la región. Como resultado de años de negociaciones lideradas por Chile y Costa Rica en una co-presidencia, el Acuerdo de Escazú busca incluir a las y los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones respecto a aquellas materias que nos afectan y garantizar una implementación plena y efectiva de nuestros derechos a tener justicia ambiental. A través de la apertura, la transparencia y la participación, el Acuerdo de Escazú contribuye a una transición justa e inclusiva, que no deje a nadie atrás. Es un acuerdo visionario y sin precedentes que refleja la ambición de nuestros pueblos por alcanzar un desarrollo sostenible que sea respetuoso con nuestra Madre Tierra y que sitúe a la igualdad en el corazón de su implementación. Con mucho pesar, a la fecha de publicación de este libro, el Estado de Chile -pese a haber liderado el proceso de negociación durante más
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Sebastián Benfeld
de 4 años- se ha negado a firmar el acuerdo y a comprometerse así con los Derechos Humanos y Ambientales de sus habitantes. En un proceso de transformación como el que hoy estamos viviendo como humanidad toda, urge repensar el presente y tomar buenas decisiones conscientes del futuro que nos espera. Las decisiones que tomemos hoy, marcarán el rumbo del Chile que tendremos mañana. Resulta imperioso, entonces, que esas decisiones se tomen considerando a las y los jóvenes que seremos los protagonistas de ese Chile del mañana. Si seguimos en la misma dirección, lo más seguro es que el cambio climático se agrave, que las injusticias ambientales se acrecienten, y que la desigualdad que hoy socava la dignidad humana se incremente a límites a los que no queremos llegar. Firmar y ratificar el Acuerdo de Escazú no tan solo es una señal y paso firme hacia el desarrollo sostenible, sino una responsabilidad que tienen las autoridades con las generaciones presentes, pero por sobre todo, con las generaciones futuras. Es por eso que las y los jóvenes de la región hoy alzamos la voz para exigir a nuestras autoridades ser responsables y tomar decisiones pensando en el porvenir de nuestros pueblos, en la dignidad de las personas y en la dignidad de nuestra Madre Tierra. Hoy más que nunca necesitamos un pacto por nuestro futuro, y el Acuerdo de Escazú es el primer paso para ello.
SEBASTIÁN BENFELD
Champion de Escazú para América Latina y el Caribe
PRESENTACIÓN Este libro es el resultado de la primera parte del Proyecto de Investigación Fondecyt Regular N° 1190423 titulado “Análisis de los estándares internacionales sobre el derecho de acceso a la información, a la participación y a la justicia ambiental y su concreción en el derecho interno”, cuyo investigador responsable es el profesor Dr. Gonzalo Aguilar Cavallo. El investigador responsable es investigador del Centro de Estudios Constitucionales de Chile de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Talca, en cuyo seno se ha desarrollado esta investigación. En la primera etapa de la investigación, se realizó un Workshop con la participación de destacados académicos nacionales cuyo objetivo era discutir los aportes o consecuencias que se podrían producir en el ordenamiento jurídico nacional derivados del Acuerdo de Escazú, adoptado el 4 de marzo de 2018. Dada la estrecha interconexión entre el Acuerdo de Escazú y el Convenio de Aarhus de fecha 25 de junio de 1998, se invitó a participar en esta obra colectiva a destacados autores extranjeros. En este sentido, hemos intentado componer una obra que recoja sintéticamente las siguientes ideas matrices: en primer lugar, hemos querido plasmar el origen histórico de este Acuerdo; en segundo lugar, hemos apuntado a efectuar una comparación entre los principales punto de intersección entre el Convenio de Aarhus y el Acuerdo de Escazú; en tercer lugar, hemos pretendido examinar los pilares más importantes, desde el punto de vista de los derechos de acceso, del Acuerdo de Escazú; y en cuarto lugar, buscamos dejar constancia expresa, dada su importancia, de las aportaciones a este proceso de Escazú, de la sociedad civil. En este contexto, la obra colectiva se encuentra compuesta de las contribuciones de académicos tanto nacionales como extranjeros, con amplia experiencia en la materia, y también han colaborado expertos de la sociedad civil. Hemos querido organizar el libro en tres grandes partes. En una primera parte, se reúnen aportes vinculados con la génesis del Acuerdo de Escazú y también relacionados con la experiencia europea y el Convenio de Aarhus de 1998. Así, el libro comienza con el texto titulado “Historia, gestación y pilares del Acuerdo de Escazú” de Constance Nalegach. Luego, sigue el análisis comparativo
12 entre el Convenio de Aarhus y el Acuerdo de Escazú, lo que nos permite contrastar las virtudes y defectos de dichos instrumentos, con los siguientes textos. La profesora de la Universidad de Trento Donata Borgonovo realiza un estudio titulado “La Convenzione di Aarhus e l’informazione ambientale in Italia: Evoluzione di un diritto”. Por su lado, Silvia Bertazzo hace un examen muy interesante de la práctica en su artículo titulado “La doctrina respecto de los estándares del Convenio de Aarhus emanada del Comité de Cumplimiento que examina los Informes Nacionales de Cumplimiento”. Complementan este examen, Andrea Lucas Garín y Marco Ossandón Chávez, con su artículo titulado “El Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus: análisis de su doctrina y práctica”. Por su parte, Henry Jimenez Guanipa efectúa una interesante vinculación entre los derechos de acceso ambiental y las herramientas para hacer frente al cambio climático, en su texto titulado “Los derechos de acceso como herramientas claves para el litigio climático a la luz del Convenio de Aarhus y el Acuerdo de Escazú”. En la misma línea comparada se encuentra la contribución de Marisol Anglés Hernández, titulada “El derecho a disfrutar de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible en el Convenio de Aarhus y Escazú”. Por último, en esta primera parte, se presenta un interesante análisis comparado europeo por Simone Pitto con su trabajo titulado “La presencia de los estándares del Acuerdo de Escazú sobre acceso a la información, participación y acceso a la justicia en el derecho comparado europeo”. En una segunda parte, la obra ha querido reunir el análisis de los principales pilares del Acuerdo de Escazú de 2018. De este modo, se incorporan las contribuciones de Carmen Droguett y Ángela Moreno Bobadilla, titulada “Acuerdo de Escazú: Derecho al acceso a la información ambiental: En búsqueda de una nueva herramienta para la formulación de políticas públicas y para la toma de decisiones en materias ambientales de interés público”. Asimismo, Daniela Méndez Royo, Alejandro Díaz Díaz y Paz Gallardo Olivos abordan un segundo pilar, en su estudio titulado “Acuerdo de Escazú: Derecho al acceso a la participación ambiental”. Enseguida, Gonzalo Aguilar Cavallo presenta una contribución titulada “Acuerdo de Escazú: Derecho al acceso a la justicia ambiental”. Completa esta segunda parte, el aporte de Humberto Nogueira Alcalá con su trabajo denominado “Los estándares interamericanos en la OC 23/17 sobre derecho a la información en materia medioambiental
13 y estándares del Acuerdo de Escazú”. La tercera parte y final de la estructura de esta obra colectiva ha querido sumar la interesante perspectiva de la sociedad civil, quien desempeñó y sigue desempeñando un papel fundamental en el progreso del Acuerdo de Escazú. Así, se incorporan los análisis de Andrea Sanhueza, titulado “El proceso de creación, negociación y puesta en marcha del Acuerdo de Escazú y la significativa participación de la sociedad civil”, y de Flavia Liberona, cuyo lleva por nombre “Acuerdo de Escazú: Un Convenio regional con historia ciudadana”. Esperamos que este libro genere el interés y la curiosidad de toda la comunidad involucrada ya que la temática que aborda el Acuerdo de Escazú es de relevancia global y vital para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, para la protección del medio ambiente y de los derechos de los individuos y comunidades afectadas. Pero, por sobre todo, los principios de Escazú son vitales para garantizar el compromiso de la humanidad para con las generaciones futuras en el sentido de legarles un mundo que puedan disfrutar de la misma manera que lo han hecho las generaciones pasadas y presentes.
Dr. GONZALO AGUILAR CAVALLO Profesor Centro de Estudios Constitucionales de Chile Universidad de Talca-Campus Santiago
En Santiago, a 5 de agosto de 2020.
Primera Parte
Génesis y visión comparada
HISTORIA, GESTACIÓN Y PILARES DEL ACUERDO DE ESCAZÚ CONSTANCE NALEGACH ROMERO*
Sumario: 1. Introducción. 2. La crisis socio ambiental como motor de la propuesta chilena. 3. Hitos de la negociación: la fase preparatoria y el comité de negociación. 4. Los pilares claves del acuerdo de Escazú. 4.1 Perspectiva de Derechos Humanos. 4.2 Democracia Deliberativa Ambiental. 4.3 Desarrollo Sostenible y Equitativo. 5. Conclusiones.
1. INTRODUCCIÓN En junio de 2012, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (“Río+20”, Brasil 2012), los Gobiernos de Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay respondieron al llamado de Chile para fortalecer la toma de decisiones en asuntos ambientales a través de un proceso regional. Ello se materializó a través de la suscripción de la Declaración sobre la aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo en América Latina y el Caribe1 iniciándose así el proceso que culminaría en el Acuerdo de Escazú. Cómo es apreciable, la referida Declaración de Río, fruto de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Brasil, 1992), fue la principal fuente internacional para que esos 10 países, dos décadas después, decidieran avanzar respecto *
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Abogada, Magíster en Derecho Público y Magíster (c) en Derechos Humanos. Fue la impulsora y negociadora principal de Chile para el Tratado de Escazú desde el Ministerio del Medio Ambiente y actualmente se desempeña como Consultora Internacional en Sustentabilidad y Académica. Correo electrónico: cnalegach@gmail.com Naciones Unidas (2012 c).
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Constance Nalegach Romero
de los derechos de acceso a la información, a la participación y a la justicia en asuntos ambientales (“los derechos de acceso”). Cabe mencionar que el citado principio dispone que “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes2”. No obstante, Río + 20 reafirmó y robusteció este principio enmarcando así la negociación del Acuerdo de Escazú. En efecto, su documento el “Futuro que Queremos”, apoyado por 192 gobiernos, expresó fehacientemente que “la democracia, la buena gobernanza y el estado de derecho son esenciales para el desarrollo sostenible, incluido el crecimiento económico sostenido e inclusivo, el desarrollo social, la protección del medio ambiente y la erradicación de la pobreza y el hambre” y que para ello son esenciales “la participación amplia del público y el acceso a la información y los procedimientos judiciales y administrativos”. Aún más, a pesar de las discusiones respecto al ámbito de aplicación del Principio 10 dado su tenor literal, dicho documento, en coherencia con la propuesta de Chile alentó la adopción de medidas también a nivel regional3. Sin perjuicio de dicho impulso, el que se adoptara el Acuerdo de Escazú, y que este tuviera naturaleza vinculante, estuvo en duda hasta el último momento. En efecto, los diversos enfoques políticos y jurídicos en discusión demandaron una exigente voluntad política y capacidad técnica según se relata en el acápite siguiente.
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Naciones Unidas (1992). Naciones Unidas (2012b).
Historia, gestación y pilares del Acuerdo de Escazú
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2. LA CRISIS SOCIO AMBIENTAL COMO MOTOR DE LA PROPUESTA CHILENA De cara a Río + 20, la comunidad internacional contaba con suficientes estudios que relevaban el deterioro socio ambiental planetario y sus repercusiones en la calidad de vida de las presentes y futuras generaciones. Chile ostentando la presidencia pro tempore del foro de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) resaltó prospecciones de Naciones Unidas y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). En este sentido, la urgencia de acciones ambiciosas destacaba con nitidez ante la creciente evidencia científica de una serie de crisis tales como el cambio climático, la contaminación, la escasez de agua y la pérdida de la biodiversidad. Era igualmente incontrastable que la manera de enfrentar dichos desafíos era trascendental y exigía como mínimo una debida gobernanza, transparencia y rendición de cuentas. El panorama global demostraba como los derechos de acceso habían sido recepcionados tanto a nivel nacional como a través de instrumentos internacionales de distinta naturaleza, diversa fuerza obligatoria y variado ámbito de aplicación. Al respecto, el único acuerdo vinculante - el Convenio sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus, 1998), fue una fuente de especial consideración para Chile. En particular en virtud del proceso de incorporación a la OCDE, a Chile se le exigió demostrar su disponibilidad y capacidad para cumplir con los estándares ambientales de dicha Organización entre los cuales resaltaba el Convenio de Aarhus como el mayor desarrollo a esa fecha respecto del Principio 10 de 1992. Dado los desafíos y avances, Chile optó por proponer una iniciativa de alcance regional que convivía con la apertura del Convenio de Aarhus, a la cual Jamaica postulaba adherir, y la idea de Brasil de desarrollar un convenio global. Bajo este escenario, se plantearon dudas sobre la posibilidad de quebrar por primera vez la tradicional falta de consenso de la Región en temas ambientales percibiéndose dificultades respecto de tres temas claves: viabilidad, necesidad e impacto político.
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Constance Nalegach Romero
En relación con la viabilidad, ciertos países esbozaron que no era aconsejable elaborar otro acuerdo en atención a los riesgos que representaba la falta de recursos humanos y financieros y el precedente de incumplimiento de varios instrumentos multilaterales. La postura chilena enfatizó que los compromisos del Principio 10 debían cumplirse con seriedad al contemplar derechos humanos. Se resaltó además que dicho principio se había traspuesto en regulaciones obligatorias a nivel nacional y en numerosos instrumentos internacionales. Por último, que las carencias en el ámbito local podían suplirse a través de la cooperación internacional. Se planteó también que era innecesario un instrumento regional dado que el Convenio de Aarhus, se encontraba abierto a todos los países del orbe. Se contra argumentó que un instrumento propio permitiría reconocer características y circunstancias específicas, responder a desafíos y necesidades particulares, establecer etapas apropiadas, avanzar incluso sobre lo logrado a nivel internacional y fomentar un camino de aprendizaje y apropiación que propiciara su implementación y cumplimiento. Se relevó que, sin perjuicio de valores, prioridades y niveles de desarrollo disímiles; los países de la Región compartían lazos políticos, culturales y/o lingüísticos. Por último, en relación con los impactos políticos, se esbozó que los Estados no aceptarían un instrumento con sanciones por incumplimiento. En esta línea se agregó que solo sería factible si previamente se lograba la plena implementación de los derechos de acceso a nivel nacional. Ante ello se enfatizó la opción por un enfoque cooperativo: un instrumento con obligaciones internacionales y mecanismos de implementación que permitiera a los Estados parte adecuarse a estándares regionales con el apoyo de la colaboración internacional de un modo no confrontacional. Río + 20 concluyó no sólo con el compromiso de 10 países, sino con el firme apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) como secretaría técnica y la participación de la sociedad civil; actores distintivos que se mantendrían durante todo el proceso. En lo medular, la declaración suscrita en dicha Conferencia señala que “Es necesario alcanzar compromisos para la implementación cabal de los derechos de acceso a la información, participación y justicia ambientales, consagrados en el principio 10 de la Declaración