DERECHO PÚBLICO DE LA COMUNITAT VALENCIANA
Artemi Rallo Lombarte Catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat Jaume I
Rosario García Mahamut Catedrática de Derecho Constitucional de la Universitat Jaume I
José Luis Blasco Díaz Catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat Jaume I
Cristina Pauner Chulvi Profesora Titular de Derecho Constitucional de la Universitat Jaume I
Beatriz Tomás Mallén Profesora Titular de Derecho Constitucional de la Universitat Jaume I
Valencia, 2013
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Índice* Capítulo I PRINCIPIOS GENERALES: EVOLUCIÓN DE LA COMUNITAT VALENCIANA, SU SISTEMA DE FUENTES Y SU SISTEMA DE DERECHOS Artemi Rallo, Rosario García, Cristina Pauner, Beatriz Tomás
I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA COMUNITAT VALENCIANA......... 9 II. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE LA COMUNITAT VALENCIANA....... 11 1. Procedimientos de acceso a la autonomía previstos en la Constitución: el hecho diferencial valenciano..................................................................................... 11 2. Reformas operadas en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana................................................................................................................... 17 2.1. Las reformas del EACV en la II y III Legislaturas (1991 y 1994)........... 17 2.2. La Ley Orgánica 1/2006, de 1 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana........................................................ 18 3. Naturaleza del Estatuto valenciano................................................................ 20 3.1. El EACV como norma jurídica.............................................................. 20 3.2. El EACV como norma institucional básica de la Comunitat Valenciana. 22 4. Estructura y contenido del Estatuto valenciano.............................................. 22 5. Las fuentes del Derecho de la Comunitat Valenciana...................................... 24 5.1. La Ley de la Generalitat Valenciana....................................................... 24 5.2. Especialidades del procedimiento ordinario........................................... 28 5.3. El Decreto legislativo............................................................................. 29 5.4. El Decreto ley........................................................................................ 31 5.5. El Reglamento valenciano...................................................................... 32 III. LAS COMPETENCIAS DE LA COMUNITAT VALENCIANA......................... 33 1. El listado de competencias............................................................................. 33 2. Relaciones con el Estado, otras Comunidades Autónomas y la Unión Europea. Acción exterior de la Generalitat.................................................................... 36 2.1. Relaciones con el Estado y con otras Comunidades Autónomas............ 36 2.2. Otras competencias de la Comunitat Valenciana en relación con la formación de la voluntad estatal................................................................ 38 2.3. Relaciones con la Unión Europea y acción exterior de la Comunitat Valenciana............................................................................................. 41 Capítulo II EL SISTEMA DE DERECHOS DE LA COMUNITAT VALENCIANA Artemi Rallo, Rosario García, Cristina Pauner, Beatriz Tomás
I. LOS DERECHOS ESTATUTARIOS. PANORÁMICA GENERAL..................... 47 II. LOS DERECHOS ESTATUTARIOS Y SISTEMA DE GARANTÍAS ESTATUTARIAS................................................................................................................... 50 1. El catálogo de los derechos estatutarios......................................................... 50 1.1. Derecho a una buena administración..................................................... 50
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1.2. Derecho a la participación ciudadana.................................................... 50 1.3. Derechos lingüísticos............................................................................. 51 1.4. Igualdad de hombres y mujeres.............................................................. 51 1.5. Derechos sociales................................................................................... 51 1.6. Solidaridad y derechos de tercera generación......................................... 53 1.7. Derechos culturales................................................................................ 55 2. Las garantías estatutarias de los derechos autonómicos................................. 55 Capítulo III LAS INSTITUCIONES AUTONÓMICAS VALENCIANAS Artemi Rallo, Rosario García, Cristina Pauner, Beatriz Tomás I. INTRODUCCIÓN............................................................................................. 57 II. LES CORTS VALENCIANES O LES CORTS.................................................... 58 1. Composición y sistema electoral.................................................................... 58 2. Estatuto del diputado valenciano................................................................... 61 3. Organización y funcionamiento..................................................................... 64 4. Funciones....................................................................................................... 69 III. EL PRESIDENT DE LA GENERALITAT VALENCIANA.................................. 74 1. Elección y estatuto personal........................................................................... 75 2. Funciones....................................................................................................... 77 IV. EL CONSELL.................................................................................................... 79 1. Caracterización del Consell............................................................................ 79 2. Marco político de relaciones entre Les Corts y el Consell............................... 81 V. LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA: EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA EN LA COMUNITAT VALENCIANA............................................................... 84 VI. INSTITUCIONES COMISIONADAS POR LES CORTS: EL SÍNDIC DE GREUGES Y LA SINDICATURA DE COMPTES........................................................ 86 1. El Síndic de Greuges....................................................................................... 86 2. La Sindicatura de Comptes............................................................................ 88 VII. INSTITUCIONES CONSULTIVAS Y NORMATIVAS DE LA GENERALITAT: EL CONSELL VALENCIÀ DE CULTURA, LA ACADÈMIA VALENCIANA DE LA LLENGUA, EL COMITÉ ECONÒMIC I SOCIAL Y EL CONSELL JURÍDIC CONSULTIU...................................................................................................... 89 1. El Consell Valencià de Cultura....................................................................... 89 2. La Acadèmia Valenciana de la Llengua........................................................... 90 3. El Comité Econòmic i Social.......................................................................... 91 4. El Consell Jurídic Consultiu........................................................................... 92 Capítulo IV LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA GENERALITAT VALENCIANA José Luis Blasco Díaz I. INTRODUCCIÓN............................................................................................. 95 II. EVOLUCIÓN Y CARACTERES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VALENCIANA....................................................................................................... 96
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1. El origen de la moderna Administración valenciana....................................... 96 1.1. El Ente Preautonómico.......................................................................... 96 1.2. La transferencia de competencias y la Administración preautonómica... 98 2. El Estatuto de Autonomía y sus primeras normas de desarrollo..................... 99 2.1. La Constitución y el Estatuto de Autonomía......................................... 99 2.2. La primera normativa de desarrollo....................................................... 101 2.3. La dinámica del traspaso de servicios.................................................... 102 2.4. Los principales caracteres de la primera Administración Pública valenciana...................................................................................................... 105 III. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VALENCIANA..................................................................................................................... 107 1. La potestad autonómica de autoorganización................................................ 107 1.1. El significado de la autoorganización autonómica y el Estatuto de Autonomía.................................................................................................... 107 1.2. Las competencias estatales..................................................................... 109 2. El régimen jurídico de la Administración Pública valenciana: Ley del Consell y normativa complementaria.......................................................................... 111 IV. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VALENCIANA.. 113 1. La Administración activa............................................................................... 113 1.1. Consideraciones generales..................................................................... 113 1.2. La Administración central..................................................................... 116 1.3. La Administración periférica................................................................. 119 1.4. Organización extraterritorial................................................................. 122 2. La Administración institucional..................................................................... 123 3. La Administración corporativa....................................................................... 126 4. Las empresas públicas valencianas................................................................. 128 Capítulo V EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LA COMUNITAT VALENCIANA Artemi Rallo, Rosario García, Cristina Pauner, Beatriz Tomás
I. EL MARCO CONSTITUCIONAL DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y SU DESARROLLO.................................................................................................. 131 II. LOS RECURSOS DE LA GENERALITAT VALENCIANA................................ 132 1. Los recursos de la Generalitat........................................................................ 133 2. Los recursos propios...................................................................................... 135 3. Los Fondos Europeos..................................................................................... 136 III. LOS PRESUPUESTOS DE LA COMUNITAT VALENCIANA........................... 137 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 139
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Los Capítulos I, II, III y V han sido elaborados por Artemi Rallo Lombarte, Rosario García Mahamut, Beatriz Tomás Mallén y Cristina Pauner Chulvi. El Capítulo IV ha sido elaborado por José Luis Blasco Díaz.
Capítulo I
Principios generales: evolución de la Comunitat valenciana, su sistema de fuentes y su sistema de derechos I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA COMUNITAT VALENCIANA El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana (EACV), aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, “constituye la manifestación de la voluntad autonómica del pueblo de las provincias valencianas” y “es, en su marco, donde la tradición valenciana proveniente del histórico Reino de Valencia se encuentra con la concepción moderna del País Valenciano, dando origen a la autonomía valenciana” (Preámbulo). El EACV es, pues, la expresión moderna y actual del derecho de autogobierno del pueblo valenciano y no una mera construcción artificial surgida a raíz del modelo de Estado Autonómico previsto en la Constitución de 1978. Ésta no hace sino posibilitar la continuidad histórica de las aspiraciones de autogobierno de los valencianos. Así, según la redacción originaria del artículo 1 EACV: “El pueblo valenciano, históricamente organizado como Reino de Valencia, se constituye en Comunidad Autónoma, dentro de la indisoluble unidad de la nación española, como expresión de su identidad histórica y en el ejercicio del derecho de autogobierno que la Constitución reconoce a toda nacionalidad, con la denominación de Comunidad Valenciana”. Tras la reforma operada mediante la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril (la que se ha dado en llamar “nuevo Estatuto valenciano”), el art. 1 EACV se ha actualizado con la siguiente redacción: “1. El pueblo valenciano, históricamente organizado como Reino de Valencia, se constituye en Comunidad Autónoma, dentro de la unidad de la Nación española, como expresión de su identidad diferenciada como nacionalidad histórica y en el ejercicio del derecho de autogobierno que la Constitución Española reconoce a toda nacionalidad, con la denominación de Comunitat Valenciana. 2. La Comunitat Valenciana es la expresión de la voluntad democrática y del derecho de autogobierno del pueblo valenciano y se rige por el presente Estatuto, que es su norma institucional básica. 3. La Comunitat Valenciana tiene como objetivo la consecución del autogobierno en los términos de este Estatuto, reforzar la democracia y garantizar la participación de todos los ciudadanos en la realización de sus fines. 4. La Comunitat Valenciana, como región de Europa, asume los valores de la Unión Europea y velará por el cumpli-
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miento de sus objetivos y por la defensa de los derechos de todos los ciudadanos europeos.” El análisis de los precedentes históricos de la Comunitat Valenciana exige diferenciar entre el ejercicio organizado del autogobierno (histórico Reino de Valencia) y los proyectos contemporáneos que lo pretendían. Desde la conquista de las tierras valencianas por Jaume I en 1231 y a lo largo del siglo XIII al XVIII, el Reino de Valencia se organizó en instituciones políticas propias reguladas en los Fueros en el marco político de la Confederación de la Corona de Aragón: las instituciones básicas fueron el Rey y Les Corts Valencianes en las que participaban los estamentos militar, eclesiástico y real. El triunfo de Felipe d’Anjou (partidario de un modelo centralista de Estado) en la Guerra de Sucesión a la Corona española (1707) supuso para los valencianos la pérdida de sus instituciones forales públicas y del derecho privado mediante la aprobación de los Decretos de Nueva Planta. Durante el siglo XX, y en diferentes momentos políticos (reinado de Alfonso XIII, II República y franquismo), surge la reivindicación de instituciones políticas valencianas propias manifestada en diversos proyectos: a) Proyecto de Constitución para el Estado Valenciano (1904): de inspiración federal, fue elaborado por el republicanismo federal valenciano. Debe considerarse como el primer intento de los valencianos para recobrar su derecho y sus instituciones de autogobierno. b) Durante la II República se elaboraron 4 anteproyectos de Estatuto de Autonomía de manera que cabe afirmar que la Comunidad Valenciana fue uno de los primeros territorios de España que junto con Cataluña, Galicia y País Vasco expresó su intención de alcanzar un Estatuto de Autonomía. Los tres últimos anteproyectos de Estatuto serían elaborados en el marco del modelo de Estado Integral previsto en la Constitución republicana: 1.º El anteproyecto “blasquista” de 1931 fue elaborado antes de la aprobación de la Constitución de 1931 debiéndose calificarse, por tanto, de preconstitucional y confeccionado a iniciativa del Ayuntamiento de Valencia surgido de las elecciones del 12 de abril e inspirado en el proyecto federal de 1904; 2.º El anteproyecto anarquista (diciembre de 1936), elaborado por la CNT; 3.º El anteproyecto de Esquerra Valenciana (febrero de 1937); 4.º El anteproyecto de Unió Republicana (marzo de 1937). El inicio de la Guerra Civil paralizaría los trámites jurídicos previstos en la Constitución de 1931 para el acceso a la autonomía, pues la celebración del plebiscito valenciano estaba prevista para el verano de 1936 lo que imposibilitaría definitivamente que la Comunitat Valenciana se
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encontrase entre aquéllas que, según lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución Española de 1978, pudieron acogerse a un procedimiento especial o privilegiado para la aprobación de su Estatuto de Autonomía. c) Durante el franquismo dos anteproyectos de Estatuto vieron la luz: 1.º El anteproyecto de Estatuto d’Elx (1975), elaborado por un grupo de intelectuales valencianos antes del fallecimiento del general Franco. 2.º El anteproyecto de Estatuto del Consell Democràtic del País Valencià (organismo unitario de las fuerzas políticas de oposición), de febrero de 1976.
II. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE LA COMUNITAT VALENCIANA 1. Procedimientos de acceso a la autonomía previstos en la Constitución: el hecho diferencial valenciano La ordenación autonómica contenida en la Constitución de 1978 se inspira directamente en el antecedente de las autonomías regionales previsto en la Constitución republicana de 1931. El principio constitucional básico del sistema de ordenación de las Comunidades Autónomas es el contenido en el art. 2: la unidad y la autonomía. Este precepto reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española así como la solidaridad entre todas ellas. Por su parte, el Título VIII prevé los rasgos básicos del modelo de organización territorial del Estado. La peculiaridad más importante de la Constitución Española consiste en la indefinición del modelo territorial adoptado que no cabe enmarcar en ninguno de los modelos de derecho comparado —Estado federal, Estado regional, confederación— ni en la propia historia constitucional española —Estado integral de la II República—. Aunque cabe afirmar que la definición expresa de un modelo puede no resultar decisiva o significativa: países como Austria, Alemania, Estados Unidos, México, India o Brasil se autocalifican como Estados federales y presentan unas estructuras de poder muy diferenciadas. Por este motivo, es preferible adoptar una clasificación básica que diferencie entre Estados unitarios o de estructura unitaria por oposición a Estados compuestos o de estructura compuesta. Los primeros se organizan en base a un único centro de gobierno de forma que existe un único nivel de instituciones dotadas de poder de naturaleza estatal (legislativo y ejecutivo) que actúan sobre todo el territorio aunque pudieran existir otras entidades de carácter administrativo que, con subordinación a los órganos
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estatales y sin un ámbito propio de decisión legislativa y política, ejercieran poderes de gestión. Frente a este diseño, el Estado compuesto se organiza sobre la base de una división vertical del poder, de forma que se crea un doble nivel territorial de gobierno, cada uno con sus propias instituciones y con poderes de igual naturaleza que se proyectan sobre ámbitos propios y diferenciados. Según el diseño que resulta de las previsiones constitucionales, el modelo español de organización territorial del poder responde en esencia al Estado compuesto y las notas básicas que se derivan del régimen autonómico previsto pueden resumirse en los principios de unidad y autonomía, en el principio dispositivo y en el principio de solidaridad. La autonomía que se reconoce, en primer lugar, respecto de las nacionalidades y regiones en el art. 2 CE consiste en el derecho que tienen los territorios que se consideren nacionalidades o regiones de convertirse en Comunidad Autónoma, de adoptar la forma organizativa prevista en la Constitución que les permita dotarse de instituciones y de poderes de autogobierno en los términos establecidos en la misma Norma fundamental. Previsión que debe completarse con la contenida en el art. 137 CE que afirma que “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas… Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. La autonomía se predica de todos los distintos niveles de organización político-administrativa si bien la naturaleza y alcance de esta autonomía no son iguales, distinguiéndose dos grandes niveles: la autonomía local y la autonomía de nacionalidades y regiones. El contenido político de la autonomía que se reconoce a las nacionalidades y regiones puede definirse como la capacidad de su titular para trazar y ejecutar una política propia sobre aquellas materias que caen en el ámbito de su autogobierno contando para ello, incluso, con potestades legislativas. Además, el art. 2 CE vincula el principio de autonomía sobre el que se construye el Estado en la Constitución de 1978 con el de unidad. Lo que significa que la autonomía de las entidades territoriales de gobierno debe compatibilizarse con la unidad que se predica del conjunto. Unidad y autonomía, uniformidad y diversidad son los polos en tensión que deben encontrar el equilibrio que posibilite su coexistencia de forma que la existencia de una pluralidad de centros de gobierno no destruya la unidad o ponga en peligro el funcionamiento armónico del conjunto ni la unidad puede conducir a la desaparición o reducción de la autonomía de las partes. El Tribunal Constitucional, ya desde una de sus primeras sentencias, dejó constancia del carácter limitado de la autonomía y de su vinculación a la idea de unidad: “… la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía…, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución” (STC 4/1981, de 2 de febrero).
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El principio dispositivo supone la posibilidad de creación voluntaria de Comunidades Autónomas puesto que la autonomía de cada una de las nacionalidades y regiones no está directamente reconocida como tal en la Constitución sino que es un derecho que, como tal, podría ejercitarse o no. La Constitución no identifica taxativamente cuáles son las diversas nacionalidades ni regiones existentes, ni determina de forma directa qué Comunidades se podrán constituir, ni cuál será su concreta organización institucional y sus poderes concretos. Estas cuestiones se remiten a decisiones posteriores y la Constitución de 1978 prevé, por tanto, el marco general dentro del cual se podrán adoptar estas decisiones y los procedimientos a seguir para su adopción. Sobre la libertad de disposición de los territorios interesados sobre el proceso de creación y organización de las Comunidades Autónomas debe destacarse que se ha producido una generalización del fenómeno autonómico que alcanza a todo el territorio español. Finalmente, el principio general de solidaridad contenido en el art. 2 CE aparece como una regla básica que debe inspirar la relación entre todas las partes que integran el Estado. El mismo principio de solidaridad se encuentra en otras partes del Texto constitucional como fundamento de determinadas obligaciones estatales y como criterio que debe presidir ciertas actuaciones de los poderes públicos: el art. 138.1 CE en el terreno económico, el art. 156.1 CE respecto a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas o el art. 158 que alude a mecanismos destinados a cubrir específicamente objetivos de solidaridad. Por su parte, la referencia general a la solidaridad contenida en el art. 2 CE tiene una dimensión de reciprocidad entre intereses generales e intereses particulares porque, por un lado, exige que todos los poderes públicos —centrales y autonómicos— actúen teniendo presente que persiguen un mismo objeto o finalidad que no puede ser otro que el interés general y la realización de los valores constitucionales. Pero, por otra parte, la solidaridad se traduce también en la exigencia de que cada parte del conjunto respete los intereses que legítimamente son propios de las otras y colabore en la consecución de los objetivos y responsabilidades que corresponden a las otras instancias. Estos principios se completan con otros de carácter general que cumplen la función de establecer y asegurar un espacio único jurídico-constitucional en todo el territorio estatal. Se trata de los principios de igualdad entre todas las Comunidades Autónomas y el de igualdad de derechos y deberes de los ciudadanos en todo el territorio español. El principio de igualdad de las Comunidades Autónomas, consagrado en el art. 138.2 CE, significa que todas ellas reciben igual consideración político-institucional como entidades territoriales de gobierno de manera que ocupan la misma posición en el conjunto del Estado. Una manifestación de esta igualdad es la configuración de determinados órganos del Estado (Senado, Comisiones Mixtas Estado-Comunidades Autónomas, etc.). Pero esta idea de igualdad no significa
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uniformidad absoluta entre todas las Comunidades Autónomas en todos los aspectos —económicos, competenciales, organizativos,…— puesto que pugnaría con la propia idea de autonomía que presupone la diversidad sino que supone que la autonomía no puede justificar el trato discriminatorio de unas Comunidades Autónomas respecto de otras. El principio de igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos se contiene en el art. 139.1 CE que significa que todos los ciudadanos disfrutan de la misma posición jurídica ante los poderes públicos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas y resulta coherente con la fórmula del Estado social y democrático de Derecho que se funda en la propia idea de igualdad. Esta igualdad presenta dos dimensiones distintas: por un lado, todos los españoles tienen los mismos derechos y deberes básicos en cualquier parte del territorio del Estado por ello corresponde al Estado regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE); por otra, todas las Comunidades Autónomas deben otorgar el mismo trato a todos los ciudadanos sin que puedan introducirse diferencias o desigualdades entre sus propios ciudadanos y los del resto de Comunidades. Esta idea debe matizarse puesto que la igualdad no puede significar “una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento, de la que resulte que en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tengan los mismos derechos y obligaciones” (STC 37/1981, de 16 de noviembre). Así, las Comunidades Autónomas disponen de muchas competencias cuyo ejercicio incide, directa o indirectamente, en los derechos y deberes ciudadanos por lo que el principio de igualdad de los derechos y deberes de los ciudadanos no puede garantizar una total uniformidad entre los individuos de forma que el régimen concreto de ejercicio de todos y cada uno de sus derechos haya de ser idéntico puesto que esta idea chocaría frontalmente con el principio de autonomía. El Capítulo III (“De las Comunidades Autónomas”) del Título VIII (“De la Organización Territorial del Estado”) CE contiene los procedimientos de acceso de éstas a la autonomía que, en síntesis, son los siguientes: – Procedimiento “privilegiado” o de vía rápida: en los territorios que en el pasado hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía y que contasen al tiempo de promulgarse la Constitución con regímenes provisionales de autonomía —sólo aplicable a Cataluña, País Vasco y Galicia— la iniciativa autonómica se adoptará mediante acuerdo por mayoría absoluta de sus órganos preautonómicos colegiados superiores. El proyecto de Estatuto será elaborado por la Asamblea de diputados y senadores de la Comunidad, remitido al Congreso de los Diputados donde se examinará y aprobará con el consenso de una delegación de la Asamblea, será sometido a referéndum en su ámbito territorial y, posteriormente,
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elevado a las Cortes Generales para su aprobación definitiva (art. 151.2 y Disposición Transitoria Segunda CE), precisando de mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados al tratarse de una ley orgánica (art. 81 CE). El ámbito competencial de estos Estatutos tendrá como límite máximo las materias reservadas en exclusiva al Estado por el art. 149 CE. – Procedimiento “especial”: la iniciativa autonómica se ejercerá a través del acuerdo de las Diputaciones u órganos interinsulares, 3/4 de los municipios de cada provincia que representasen la mayoría de su censo electoral y será ratificada por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia manifestada en referéndum —Andalucía— (art. 151.1 CE). El procedimiento de elaboración del Estatuto y el techo competencial de éste coincide con lo previsto en el procedimiento anterior. – Procedimiento “ordinario” o de vía lenta: se encuentra establecido en el art. 143 CE y fue el procedimiento seguido por doce Comunidades Autónomas [Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Madrid - a partir de la autorización de las Cortes Generales por Ley Orgánica 6/1982 de 17 de julio, a la provincia en cuestión su transformación en Comunidad (art. 144.a CE) y Castilla y León] que optaron por la autonomía de vía lenta o plena. La iniciativa autonómica corresponderá a las Diputaciones u órgano interinsular y 2/3 de los municipios que representasen la mayoría del censo de la provincia. El proyecto de Estatuto será elaborado por una Asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular y los diputados y senadores y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley (de nuevo, Ley Orgánica ex art. 81 CE). Su ámbito de competencias quedará restringido a las materias previstas en el art. 148 CE y no será ampliable sino en el plazo de cinco años (arts. 143.2, 146 y 148 CE). Completan el mapa autonómico, la Comunidad Autónoma de Navarra y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Por lo que respecta a Navarra se acogió a un procedimiento especial de acceso a la autonomía amparándose en la Disposición Adicional Primera CE y, en lugar de elaborar un Estatuto de Autonomía, procedió a actualizar su régimen foral mediante la aprobación de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento de su Régimen Foral. Las LLOO 1 y 2/1995 han aprobado los Estatutos de Autonomía para Ceuta y Melilla sobre la base del art. 144.b) CE que prevé la posibilidad de dotar de autonomía a territorios que no estén integrados en la organización provincial. Debe significarse que el contenido de la autonomía reconocida a estas ciudades es cualitativamente distinto de la que poseen las Comunidades Autónomas, debiendo situarse a medio camino entre éstas y la autonomía de los entes locales.
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A la vista de los procedimientos descritos, ¿en qué reside lo que denominamos el hecho diferencial valenciano? El procedimiento de acceso a la autonomía valenciana fue especialmente complejo desde el punto de vista técnico. 1.º La Comunitat Valenciana, a pesar de contar por Real Decreto Ley 10/1978, de 17 de marzo, con un régimen preautonómico, no pudo ejercer el procedimiento “privilegiado” por no haber plebiscitado anteriormente un proyecto de Estatuto (recordemos que éste estaba previsto para el verano de 1936). De este modo la Comunitat Valenciana dejaba de quedar encuadrada, paradójicamente en relación con sus precedentes históricos, dentro de las denominadas “nacionalidades históricas”. 2.º La iniciativa autonómica se ejerció inicialmente por el procedimiento “especial” previsto en el art. 151 CE: el proceso autonómico arranca formalmente con el acuerdo de iniciativa del Consell, según la Disposición Transitoria Primera CE (Declaración de Morella, de 9 de enero de 1979), por acuerdos de los municipios valencianos (del 88% en Alicante, del 93% en Castellón y del 99% en Valencia, que representaban el 96%, 98% y 99% de su censo electoral, respectivamente) y por acuerdos de las Diputaciones de Alicante, Castellón y Valencia (de 15 de octubre, 26 de noviembre y 19 de octubre de 1979, en cada caso). Ejercida la iniciativa de acuerdo con los requisitos previstos constitucionalmente en el art. 151 CE, ésta debía ser ratificada mediante referéndum de conformidad con el mismo precepto pero el Gobierno de la UCD, competente para su convocatoria, nunca lo convocó. El acceso a la autonomía por el procedimiento del art. 151 CE entró en vía muerta. 3.º Tras el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, los Acuerdos Autonómicos entre UCD y PSOE de 31 de julio de 1981 recondujeron el acceso a la autonomía de los valencianos al procedimiento “ordinario” del art. 143 CE aunque con notables diferencias: – desde el punto de vista procedimental, el proyecto de Estatuto fue redactado en Benicasim por una ponencia nombrada por la Asamblea (Plenari de Parlamentaris), ratificado por ésta y, en segunda instancia, por la reunión conjunta de éstos y de los miembros de las Diputaciones valencianas en Peñíscola; procedimiento éste ajeno a lo establecido en los arts. 143 y 146 CE. – desde el punto de vista competencial, el proyecto de Estatuto de Benicasim excede el marco competencial previsto en el art. 148 CE para los Estatutos tramitados por el procedimiento “ordinario” del art. 143 CE y se equipara competencialmente a los Estatutos que siguieron el procedimiento “especial” del art. 151 CE.
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4.º El Proyecto de Estatuto fue remitido al Congreso de los Diputados y aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio. En el texto remitido desde la Comunidad Valenciana se mantenía un nivel competencial propio de los Estatutos de Autonomía que habían sido tramitados por la vía del art. 151 CE y ello motivó que, el 10 de agosto, las Cortes Generales aprobaron la Ley Orgánica 12/1982 de Transferencia a la Comunidad Valenciana de competencias en materia de titularidad estatal (LOTRAVA) con la que, en el marco del art. 152.2 CE de la Constitución, se pretendía subsanar la incongruencia jurídica denunciada por la doctrina que suponía que un Estatuto tramitado por la vía del art. 143 CE excediera las competencias que el art. 148 CE le permitía asumir.
2. Reformas operadas en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana 2.1. Las reformas del EACV en la II y III Legislaturas (1991 y 1994) Aparte del intento de reforma llevado a cabo en 1988 —fracasado por no alcanzar la mayoría suficiente para su aprobación—, el EACV ha sido objeto de tres reformas. La primera de ellas, de carácter institucional, fue fruto del acuerdo a nivel estatal entre las dos formaciones políticas mayoritarias (PSOE y AP) básicamente para unificar el calendario electoral en trece de las diecisiete Comunidades Autónomas y fue aprobado por Ley Orgánica 4/1991, de 13 de marzo. Concretamente, se reformó el art. 12.4 EACV para confirmar como fecha fija de celebración de las elecciones autonómicas valencianas el cuarto domingo de mayo de cada cuatro años. Se pretendían salvar las disfuncionalidades electorales que la finalización de los mandatos de los Parlamentos autonómicos podían causar y, al tiempo, se unificaban las fechas electorales tanto de los comicios municipales como de los autonómicos correspondientes a las Comunidades Autónomas de acceso ordinario. La segunda reforma, de naturaleza competencial, fue provocada por el singular procedimiento de acceso a la autonomía de la Comunitat Valenciana con una particular proyección en el ejercicio de competencias: en rigor, el EACV fue elaborado y aprobado conforme al procedimiento constitucionalmente previsto en el art. 143 CE, lo que, teóricamente, la ubicaba entre las Comunidades Autónomas que verían limitado su nivel competencial a los límites impuestos por el art. 148 CE, debiendo esperar al menos cinco años para asumir mayores competencias mediante la pertinente reforma estatutaria; pero lo cierto es que el EACV incorporó más competencias de las que el art. 148 CE le autorizaba aunque el título habilitador para su ejercicio hubiera que buscarlo en la mencionada LOTRAVA.
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En la práctica, esta singular “vía valenciana a la autonomía” ha supuesto que, desde el primer momento, la autonomía valenciana ha ejercido un amplio techo competencial que la ha homologado con las Comunidades Autónomas de “régimen especial”. De hecho, la segunda reforma estatutaria, que fue operada mediante Ley Orgánica 5/1994, de 24 de marzo, constituyó un mero ajuste técniconormativo en el EACV en virtud del cual el exceso competencial protagonizado por el EACV desde su aprobación dio paso a la titularidad autonómica plena de dichas competencias y a la esterilidad de la LOTRAVA que, lógicamente, fue derogada mediante la Ley Orgánica 12/1994, de 24 de marzo.
2.2. La Ley Orgánica 1/2006, de 1 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana La última reforma operada en el EACV se ha inscrito en un amplio movimiento de reforma estatutaria iniciado en la VIII Legislatura por numerosas Comunidades Autónomas (Cataluña, Andalucía, Islas Baleares, Aragón, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Extremadura) que han procedido a modificar sus textos estatutarios tras los comicios generales en marzo de 2004. La Comunidad Autónoma Valenciana, concretamente, ha reformado su Estatuto mediante la aprobación de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril (DOGV, núm. 5238, de 11 de abril de 2006). La intención de profundizar en el desarrollo del autogobierno de la Comunidad Valenciana mediante la reforma de su Estatuto de Autonomía cuenta con antecedentes. Así tanto en la IV Legislatura como en la V Legislatura, Les Corts aprobarán sendas resoluciones para la creación de una Comisión especial de estudio de una posible reforma del Estatuto de Autonomía y consolidación del autogobierno [Resolución 97/IV (BOCV, núm. 87, de 4 de octubre de 1996) y Resolución 4/V (BOCV, núm. 8, de 4 de octubre de 1999, respectivamente)]. Pero en ambas ocasiones, la falta de consenso político suficiente y la sucesión de las legislaturas terminaron frustrando la negociación y dejando en vía muerta la tramitación iniciada. A iniciativa de los tres grupos parlamentarias con representación en la cámara legislativa autonómica, fue sometida al Pleno de Les Corts una propuesta de creación de una Comisión no Permanente de Estudio para una posible reforma del Estatuto de Autonomía que se aprobó por Resolución 34/VI, de 28 de abril. Para el desarrollo de los trabajos de la Ponencia creada en el seno de la Comisión Especial se elaboró un detallado Plan de Trabajo que planteó novedades frente a los procesos de reforma anteriores puesto que indicaba la solicitud de documentación, la necesidad de recabar la colaboración y el asesoramiento de expertos y entidades representativas y la habilitación en la página web de Les Corts de un espacio para la información relativa a la evolución de los trabajos de la Comisión y de la Ponencia
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así como de las colaboraciones, entrevistas y otros actos realizados con expertos y representantes de la sociedad civil en lo que ha venido a calificarse como una nueva estrategia desde la Cámara para acercar la posible reforma a la ciudadanía. Tras su paso por la cámara autonómica y su aprobación por Resolución 150/ VI, la Proposición de Ley Orgánica de Reforma del EACV fue presentada ante las Cortes Generales: el Texto remitido por Les Corts no sufrió ninguna modificación en el Senado y, en la sesión del 6 de marzo de 2006, el Pleno de Les Corts manifestó su conformidad con todas las modificaciones introducidas por el Congreso de los Diputados. El BOE de 11 de abril de 2006 publicó la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. En realidad, el Estatuto de Autonomía de 2006 es un texto estatutario de nuevo cuño y no una mera reforma del precedente de 1982. Esta reforma cambia elementos fundamentales del anterior, persigue la profundización en el desarrollo del autogobierno de la Comunitat Valenciana y ha sido la modificación estatutaria de mayor calado ya que ha supuesto, entre otros, el reconocimiento de la Comunitat Valenciana como nacionalidad histórica, la inclusión de un amplio catálogo de competencias así como de un catálogo de derechos de las ciudadanas y ciudadanos valencianos, la incorporación de la Comunitat Valenciana al grupo de Comunidades Autónomas cuyos presidentes pueden disolver el Parlamento sin celebrar elecciones en fecha fija, la ampliación significativa de la esfera de competencias de la Comunidad Autónoma, el tratamiento sistemático de las relaciones derivadas de la pertenencia a la Unión Europea, la reforma radical del sistema financiero y la administración tributaria, la adopción de un sistema de reforma totalmente nuevo que incluye la previsión de una consulta popular como trámite necesario, el impulso y desarrollo del Derecho Civil Foral Valenciano, la incorporación de todas aquellas instituciones de la Generalitat que se crearon después de la aprobación del Estatuto, la asunción de los valores de la Unión Europea o la modificación de importantes aspectos de la Administración de Justicia. Finalmente, la Disposición Derogatoria del EACV deroga tanto el Estatuto de 1982 como sus reformas de 1991 y de 1994. El EACV ha sido validado por el Tribunal Constitucional en sus sentencias 247 y 249/2007, de 12 y 13 de diciembre, respectivamente, ante los recursos planteados por el Gobierno de Aragón y el Parlamento de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha; recursos que se referían únicamente al art. 17.1 EACV que establece el derecho de los valencianos a redistribuir los sobrantes de las cuencas hidrográficas excedentarias por considerarlo contrario a los arts. 3, 45, 138, 147.2, 148.1.10 y 149.1.22 CE.
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3. Naturaleza del Estatuto valenciano El Estatuto de Autonomía Valenciano posee, como el resto de Estatutos de Autonomía, una doble dimensión que permite calificarla como norma sui generis. Por una parte, es la “norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma” como establece el art. 147.1 CE, lo que supone que constituye la base y fundamento del correspondiente ordenamiento jurídico autónomo en el que se integra. Por otra parte, los Estatutos de Autonomía forman parte del ordenamiento jurídico estatal, tal como describe el art. 147.1 in fine CE que señala que “el Estado los reconocerá como parte integrante de su ordenamiento jurídico”, idea que corrobora el hecho de que los Estatutos de Autonomía se aprueben por las Cortes Generales mediante ley orgánica (art. 81.1 CE).
3.1. El EACV como norma jurídica El EACV fue aprobado mediante ley orgánica (LO 5/1982, de 1 de julio) por exigencia del art. 81.1 CE, pero su naturaleza normativa exige dos precisiones:
A) Es una ley orgánica especial La especialidad de la LO 5/1982 deriva, en primer lugar, del procedimiento seguido para su aprobación (expuesto en el apartado anterior tanto en lo referido a los distintos procedimientos como al “hecho diferencial valenciano”) y, en segundo lugar, de las exigencias constitucionales y estatutarias previstas para su reforma (arts. 147.3 CE y 81 EACV). En relación con el procedimiento de aprobación, debe incidirse en la dicción literal del art. 81.1 CE que señala claramente que el Estatuto “se aprueba mediante” ley orgánica pero no “es” una ley de esa categoría. El Estatuto de Autonomía no es una norma emanada de la voluntad exclusiva de las Cortes Generales sino que se construye a través de un procedimiento consensual: el texto remitido por Les Corts al Congreso de los Diputados se tramita como proposición de ley del Parlamento autónomo. Una vez admitida y tomada en consideración por el Pleno del Congreso, el texto se envía a la Comisión Constitucional donde se nombra una Ponencia encargada de negociar el texto con una delegación del Parlamento valenciano. Si el Congreso aceptase íntegramente el texto pasa al Senado desde donde se puede someter a votación popular si no ha sufrido modificación alguna. En caso de que se introdujesen modificaciones a su paso por las Cortes Generales, deberá devolverse el texto a Les Corts que deben decidir si se admiten o no las modificaciones introducidas. Este procedimiento difiere profundamente del de aprobación de una ley orgánica si bien es cierto
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que las Cortes Generales utilizan este instrumento para la aprobación del Estatuto de Autonomía. Su diferenciación respecto a una ley orgánica coloca al Estatuto de Autonomía en una posición de inmunidad con respecto a las demás leyes orgánicas que no podrán incidir sobre las disposiciones estatutarias. Las únicas leyes orgánicas que pueden incidir en la materia estatutaria son las referidas en los arts. 157.3 (finanzas), 122.1 y 2 (poder judicial) y 149.1.29 CE (cuerpos y fuerzas de seguridad). En relación con el procedimiento de reforma del EACV, debe señalarse que, según dispone el art. 81 EACV, los sujetos titulares de la iniciativa de reforma son el Consell, una tercera parte de los miembros de Les Corts, dos grupos parlamentarios y las Cortes Generales. Asimismo, la reforma estatutaria debe ser acordada por dos terceras partes de los miembros de Les Corts, salvo que sólo tuviese por objeto la ampliación del ámbito competencial, en cuyo caso será suficiente la mayoría simple. El proyecto de reforma debe ser tramitado de acuerdo con lo establecido en la Sección 1ª del Capítulo III del Título V del Reglamento de les Corts Valencianes (RCV). Los trámites siguientes coincidirán con los de la aprobación: aprobada la reforma por Les Corts, el texto será presentado por medio de proposición de ley de Les Corts en el Congreso. Admitida a trámite por la Mesa y tomada en consideración la proposición por el Pleno, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, en el seno de la cual se nombrará una ponencia al efecto de revisar con una delegación de Les Corts el texto de la misma, de acuerdo con lo dispuesto en las normas reglamentarias del Congreso. Esta participación de Les Corts en la Ponencia encargada de analizar la reforma, no se contenía en el antiguo art. 61.2 del Estatuto de Autonomía lo que ha significado la equiparación de la reforma del EACV a la de los Estatutos tramitados por la vía del art. 151 CE para los que sí estaba prevista dicha participación de una delegación del Parlamento autonómico. Si las Cortes Generales no aprueban o modifican la reforma propuesta se devolverá a Les Corts para nueva deliberación, acompañando mensaje motivado sobre el punto o puntos que hubieran ocasionado su devolución o modificación y proponiendo soluciones alternativas. Esta disposición refleja la naturaleza de los Estatutos como fruto de las voluntades autonómica y estatal y deja patente el carácter de ley consensuada que tiene el Estatuto de Autonomía solicitada también para su reforma de un acuerdo de voluntades. Por último, se prevé que la aprobación de la reforma por las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrá incluir la autorización del Estado para que la Generalitat convoque un referéndum de ratificación de los electores en un plazo de seis meses desde la votación final en las Cortes Generales. El referéndum podrá no convocarse en aquellos casos en que la reforma sólo implique ampliación de competencias.
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B) Es la norma generadora e integradora del ordenamiento jurídico valenciano El EACV es, en primer lugar, una Ley orgánica que desarrolla la Constitución, que se ajusta a ésta y que forma parte del ordenamiento jurídico estatal. Se trata, por añadidura, de una parte normativa cualificada, al integrarse en el llamado “bloque de la constitucionalidad”. Se trata de la norma de conexión entre el ordenamiento jurídico general, en el que se integra, y el ordenamiento autonómico, que preside. El EACV crea, en segundo lugar, la Comunidad Autónoma Valenciana y la dota de instituciones de autogobierno a las que atribuye potestad normativa. Como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma Valenciana, establece el sistema y órganos de autogobierno de la Comunidad Autónoma y fija la esfera de competencia propia al definir el ámbito material del autogobierno mismo.
3.2. El EACV como norma institucional básica de la Comunitat Valenciana El art. 1.2 EACV, en coherencia con el art. 147.1 CE, establece que la Comunitat Valenciana se rige por el Estatuto “que es su norma institucional básica”. La diferenciación entre los términos “nacionalidad o región” valenciana, a la que el art. 2 CE reconoce y garantiza el derecho a la autonomía, y “Comunitat Valenciana” nos permite comprender la trascendencia que adquiere el EACV en tanto norma institucional básica. La nacionalidad o región valenciana preexiste al EACV y a la Comunitat Valenciana. El EACV crea la Comunidad Autónoma, es decir, crea un poder público territorial organizado en un conjunto de instituciones (la Generalitat) a las que dota de las facultades y poderes que la Constitución le permite. La última reforma operada en el Estatuto ha determinado el reconocimiento de la Comunitat Valenciana como nacionalidad histórica por sus raíces históricas, por su personalidad diferenciada, por su lengua y cultura y por su Derecho Civil Foral. Pero, sobre todo, al incluir un catálogo de derechos en el nuevo Título II, esto es, una “parte dogmática”, dota de mayor visibilidad o apariencia constitucional al nuevo Estatuto, que deja de ser la “Norma institucional básica” para convertirse en la “Norma básica”, por no ocuparse ya únicamente de la “parte orgánica” o los aspectos institucionales.
4. Estructura y contenido del Estatuto valenciano El art. 147.2 CE establece el contenido mínimo del EACV (denominación; territorio; denominación; organización y sede de las instituciones de autogobierno;