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(Coordinadora)

FABIOLA MECO TÉBAR

COMENTARIOS A LA LEY VALENCIANA DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA

La presente obra aborda el contenido y alcance que representa la Ley valenciana 26/2018, de 21 de diciembre, de derechos y garantías de la infancia y adolescencia en el ordenamiento jurídico español, como exponente en el ámbito autonómico del nuevo paradigma que abandona la visión de niños, niñas y adolescentes como objeto de atención y protección. Se trata de un análisis actualizado a la luz de las recientes reformas que han impactado en el ámbito de infancia en 2015 y 2021. Aspira a ser una reflexión teórico-práctica, holística, responsable y crítica. Es fruto de las aportaciones realizadas por: profesionales especializados adscritos a diferentes universidades y distintas áreas de conocimiento; expertos que han tenido o tienen responsabilidades en organismos internacionales u órganos nacionales concernientes a la infancia; representantes de organizaciones sin ánimo de lucro encargadas de promover los derechos infanto-juveniles; y por último, de técnicos adscritos a instituciones de autogobierno valenciano en el ámbito autonómico o local. Se busca ofrecer a los operadores jurídicos, pero en general a quienes trabajan con niñas, niños y adolescentes, las claves con las que deben ser diseñadas, ejecutadas o interpretadas las acciones o políticas que afecten a su interés superior en tanto que verdaderos sujetos de derecho.

FABIOLA MECO TÉBAR (Coordinadora)

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COMENTARIOS A LA LEY VALENCIANA DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

COMENTARIOS A LA LEY VALENCIANA DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA Coordinadora FABIOLA MECO TÉBAR Autores

Mª TERESA ALEMANY JOSEFINA ALVENTOSA CARMEN AZCÁRRAGA LOLA BAÑON MARI FE BLANES JORGE CARDONA Mª EMILIA CASAR ASUNCIÓN COLÁS CATALINA ESCUIN MANUEL GARCÍA FORT ELENA GARCÍA TESTAL PAU MARI KLOSE ANA LOIS CÉSAR MARÍ RUBÉN MARTÍNEZ REYES MARZAL FABIOLA MECO AUREA ORTIZ MARLENE PERKINS TRINIDAD PIQUER GEMMA PLAZA ISABEL RABANETE SONIA RODRÍGUEZ ADELA SERRA FRANCISCO JUAN VIDAL

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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Índice Prólogo.......................................................................................................................

Título Preliminar. Disposiciones generales.............................................................. Capítulo único. Objeto, ámbito y criterios de interpretación...........................

13 13

Título I. Políticas públicas de infancia y adolescencia............................................. Capítulo Único. Políticas públicas de infancia y adolescencia..........................

27 27

Título II. Derechos de la infancia y la adolescenciade la Comunitat Valenciana..... Capítulo I. Instrumentos internacionales........................................................... Capítulo II. Protección de la vida y de la integridad física y psíquica.............. Capítulo III. Derechos de ciudadanía................................................................. Capítulo IV. Derechos en el ámbito de las relaciones familiares...................... Capítulo V. Derecho a la información................................................................ Capítulo VI. Derecho a la salud.......................................................................... Capítulo VII. Derecho a la educación................................................................ Capítulo VIII. Derechos en relacion con el medio ambiente, el entorno urbano y la movilidad........................................................................................................ Capítulo IX. Derecho a la inclusión y condiciones de vida digna.................... Capítulo X. Derecho a una vivienda digna......................................................... Capítulo XI. Derecho al desarrollo a través del ocio educativo, la actividad física y el deporte................................................................................................. Capítulo XII. Derecho a la cultura..................................................................... Capítulo XIII. Derechos en materia laboral....................................................... Capítulo XIV. Derechos como personas consumidoras y usuarias................... Capítulo XV. Derecho a una alimentación adecuada........................................ Capítulo XVI. Garantías y defensa de los derechos...........................................

63 63 73 93 161 237 273 385

Título III. Protección social y jurídica de la infancia y adolescencia...................... Capítulo I. Disposiciones generales.................................................................... Capítulo II. Prevención de desprotección.......................................................... Capítulo III. Riesgo.............................................................................................. Capítulo IV. Desamparo y tutela......................................................................... Capítulo V. Guarda............................................................................................... Capítulo VI. Disposiciones comunes a la guarda y la tutela.............................. Capítulo VII. Acogimiento familiar.................................................................... Capítulo VIII. Acogimiento residencial.............................................................. Capítulo IX. Adopción.........................................................................................

843 843 871 909 971 1023 1045 1141 1197 1245

481 515 577 591 627 639 663 735 783

Título IV. Atención socioeducativa de personas menores de edad en conflicto con la ley..................................................................................................................... 1329 Capítulo I. Disposiciones generales.................................................................... 1329 Capítulo II. Acción preventiva............................................................................. 1355

Índice

Capítulo III. Organización y gestión de los programas, servicios y centros destinados a la ejecución de medidas judiciales................................................ 1359 Capítulo IV. Actuaciones complementarias a la ejecución de las medidas...... 1381 Título V. Competencias públicas y cooperación para la promoción y protección de derechos................................................................................................................ 1389 Título VI. Órganos de garantía de derechos y de participación............................. 1425 Título VII. Régimen sancionador............................................................................. 1507 Disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales................................. 1621

PRÓLOGO Al glosar el aforismo que abre su extraordinario “Oráculo manual y arte de prudencia”, ya advertía Baltasar Gracián que “[m]ás se requiere hoi para un sabio que antiguamente para siete”. Esta observación, efectuada a mediados del siglo XVII, muestra en la actualidad su vigencia y solo cabría objetarle su timidez. En todas las disciplinas se verifica ese fenómeno y, como es lógico, el ámbito jurídico no escapa a esa tendencia. Aquellos tiempos, no tan lejanos, en que un jurista podía razonablemente desenvolverse con el conocimiento de tres códigos sustantivos y dos leyes procesales han desaparecido por completo. La complejidad del mundo jurídico ha alcanzado tal grado de intensidad que el nivel de información, análisis y criterio que se exige a los operadores no se multiplica por siete como anunciaba Gracián, sino por mucho más. Además, la producción normativa reviste unos caracteres que escapan a los moldes tradicionales. Los textos normativos han aumentado de tal modo que su conocimiento es inasumible. Esa explosión normativa parece responder a una creencia en la función transformadora de la legislación que está lejos de ser cierta. La legislación solo es un instrumento más en la transformación de las estructuras. Un instrumento necesario, sí, pero, por lo general, insuficiente si no va paralelamente acompañado de políticas públicas y de financiación adecuadas. La exclusividad del poder legislativo estatal es desplazada por un esquema en el que han de convivir reglas internacionales, estatales y autonómicas, cuya coordinación acrecienta sus problemas de aplicación. Las leyes, además, no son fácilmente adscribibles a uno u otro sector del ordenamiento. La aparente calificación de una ley como administrativa, como civil o como penal no suele abarcar todos sus aspectos: contienen fórmulas claramente dirigidas a los poderes públicos, pero también diseñan pretensiones en favor de los ciudadanos sea frente a otros ciudadanos, sea frente a otros sujetos. Hoy, la tendencia es la promulgación de leyes que se autodenominan “integrales”, subrayando, desde su título, que se procuran abordar las múltiples aristas de una concreta materia. La Ley valenciana 26/2018, de 21 de diciembre, de derechos y garantías de la infancia y la adolescencia, es una ley muy extensa (casi doscientos artículos) y de contenido tan abigarrado y heterogéneo que su conocimiento no resulta sencillo. En particular, su alcance ya no es solo una suerte de carta magna recopilatoria de sus derechos fundamentales, sino que se propa-

Rafael Verdera Server

ga a una multiplicidad de ámbitos, de indudable transcendencia práctica. Baste, a estos efectos, pensar si un abogado especializado en Derecho de familia puede desconocer los planteamientos y los valores que se plasman en esa legislación. Todo ello redunda en la necesidad de una atenta observación de la realidad por parte del jurista. Es obvio que de esa realidad no solo forman parte las normas, sino también las resoluciones judiciales o administrativas, las prácticas, los acuerdos o los códigos de comportamiento, en un enfoque cercano al concepto económico de institución. Y naturalmente, en un mundo como el actual, la cantidad de información que al respecto se debe procesar aumenta de tal modo que adquieren especial valor las obras que guían en el desbrozamiento de esa, en ocasiones, intrincada maleza jurídica. Las leyes sobre infancia y adolescencia constituyen un acabado compendio de algunos de los fenómenos descritos. A pesar de su título, no se regula el estatuto de la infancia y de la adolescencia: si se repasa la ley valenciana, se constatará que las continuas referencias a “niños, niñas y adolescentes” o a “infancia y adolescencia”, no son sino un modo de evitar referirse a los menores de edad. Pero no hay un régimen propio de la infancia y tampoco lo hay de la adolescencia. Cuando el legislador valenciano ha querido matizar se ha visto abocado a referirse a una concreta edad (de cero a dos o tres años, seis años, doce años, dieciséis años) o a su madurez. La mera condición de niño o de adolescente no supone la identificación de un estatuto jurídico propio. Hay que saber leer la Ley valenciana 26/2018 y sus reformas: no deja de llamar la atención que haya sido objeto de prácticamente una modificación por año desde su promulgación, y eso a falta de solucionar sus desajustes con la regulación estatal derivados de las reformas del Código Civil por la Ley 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica, o de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia. Y ya veremos el nivel de impacto que tiene el desarrollo reglamentario de algunas de las previsiones de la Ley valenciana. Para desentrañar, pues, el significado de esta Ley valenciana se requiere ser consciente de su carácter poliédrico y contar con una pluralidad de perspectivas que, sin dejar de destacar el particular sentido de cada regla, sean adecuadas para proporcionar una visión armónica de conjunto. Esta obra no solo proporciona una inestimable hoja de ruta, sino que conjuga sabia y pacientemente, a lo largo de sus más de mil quinientas páginas, esa diversidad de perspectivas que se torna necesaria para poder calibrar su transcendencia.

Prólogo

Es curioso constatar cómo, en tiempos recientes, los textos legales revelan un acentuado sentido pedagógico. Abundan declaraciones y manifiestos que difícilmente pueden reconducirse a las pautas clásicas de las normas jurídicas. Las leyes se convierten en una proclamación de objetivos y de deseos que no siempre va acompañada de consecuencias, más allá de su propia formulación. No basta, por ejemplo, con afirmar la prevalencia de un principio, si no se articulan mecanismos para que ese principio goce de efectividad. Obras como ésta permiten eliminar (o, al menos, reducir) el abismo entre ciertas formulaciones normativas y su aplicación práctica. Incluso de leyes de contenido pedagógico es necesario llevar a cabo una labor de explicación y de difusión. El desconocimiento de algunas de estas leyes por parte de ciertos operadores jurídicos es palmario: por ejemplo, ¿en cuántas demandas formuladas ante tribunales valencianos se alega “el derecho de quien esté separado de su padre, su madre o de ambos, a mantener una relación suficiente para preservar y desarrollar un vínculo afectivo, y para que puedan ejercer las funciones propias de la crianza, salvo que su interés aconseje otra cosa” (art. 23.2)? ¿O cuántos conocen que, si un progenitor o una persona que tiene a su cargo un niño o un adolescente propicia una inasistencia reiterada a la enseñanza obligatoria que suponga absentismo escolar, incurre en una infracción grave que puede ser sancionada con una multa mínima de 6.000 euros (arts. 188.4 y 191.2)? Y ello sin entrar a valorar si se causan daños irreversibles para los derechos de la persona menor de edad, pues en tal caso se trataría de una infracción muy grave (art. 189.2). Más allá de la impresión que causa la extensión de esta obra (extensión exigida por el análisis de los múltiples problemas suscitados), un dato debe ser inmediatamente puesto de relieve. El equipo de autores merece ser destacado por su diverso origen profesional. No es frecuente, en efecto, en obras de estas características que sus autores presenten unos perfiles tan exquisitamente adecuados para examinar las materias que se les han asignado. Entre los académicos hay profesores de Derecho constitucional, civil, administrativo, penal, laboral, mercantil e internacional privado y público. Pero también los hay que pertenecen a áreas de conocimiento no jurídicas, como la expresión gráfica arquitectónica, la sociología, el urbanismo o el periodismo. El elenco se completa con profesionales y técnicos que conocen el día a día de la problemática de los menores de edad. Esta diversidad de perspectivas confiere una extraordinaria riqueza a la obra, pero de modo paralelo acentúa la importancia de una sensata dirección y coordinación. Solo quien se ha visto sometido a similares quehaceres

Rafael Verdera Server

puede ser consciente de las dificultades que implica coordinar una obra tan ambiciosa como la presente. A la vista de sus resultados, la Prof. Meco ha encauzado las aportaciones de los diversos autores con una equilibrada combinación de flexibilidad y rigor. En buena medida, esta obra responde a su iniciativa, a su dedicación y a sus esfuerzos. Y estoy convencido de que el lector sabrá apreciar cuánto de bueno hay en todo ello. Hay un aspecto que se deriva de este tipo de legislación y que nos debe mover a la reflexión. Habituados a los paradigmas del Código Civil y a su perspectiva centrada en el tráfico patrimonial, que presuponía la igualdad de todas las personas, nos enfrentamos a su desajuste con la realidad actual. Seguir hablando de igualdad de las personas y asumirla como presupuesto y como objetivo ya logrado significa obviar la existencia de situaciones de desigualdad que inciden decisivamente en los derechos de las personas. Pasamos de una concepción del Derecho civil como el propio del “hombre sin atributos” (recordando el título de la obra de Robert Musil) a otra en la que no podemos prescindir de los atributos reales de cada hombre para llegar a una auténtica noción de persona. Solo teniendo en cuenta esos atributos reales de cada persona podemos establecer los mecanismos para que esas condiciones no limiten sus derechos. Es necesario, pues, replantearse los axiomas decimonónicos, aún vigentes. Las leyes sobre infancia y adolescencia, al igual que sucede con las de discapacidad o las de personas ancianas, tienen la virtud de evidenciar los límites de los presupuestos decimonónicos y de abrirnos los ojos a la conveniencia de una reformulación de nuestros esquemas. Solo de este modo podremos dar respuesta a los problemas reales de nuestra sociedad.

TÍTULO PRELIMINAR. DISPOSICIONES GENERALES CAPÍTULO ÚNICO. OBJETO, ÁMBITO Y CRITERIOS DE INTERPRETACIÓN Artículo 1. Objeto Marlene Perkins Pérez1 El objeto de esta ley es el reconocimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia y el principio de corresponsabilidad de toda la sociedad, las administraciones públicas y las familias, así como el establecimiento del marco normativo que defina las políticas públicas en este ámbito y su distribución de competencias y medidas de coordinación.

1. INTRODUCCIÓN El objeto de la Ley 26/2018, de 21 de diciembre, de derechos y garantías de la infancia y la adolescencia, está compuesto de tres elementos claros y concatenados. Primeramente, señalar el reconocimiento de los derechos de la infancia y adolescencia, enunciándose a continuación el principio de corresponsabilidad y los agentes sociales a los que éste interpela. Se expone así la idea integral del conjunto de los derechos de niños, niñas y adolescentes y la corresponsabilidad como marco imprescindible y posibilitador de éstos. En tercer y último lugar se indica que el objeto de la ley también es definir el marco normativo para desarrollar las políticas públicas al servicio de los dos primeros elementos del texto, así como la organización de competencias y coordinación.

Coordinadora Autonómica y Responsable de Incidencia Política, UNICEF Comité Comunidad Valenciana (mperkins@unicef.es). Todas las páginas webs mencionadas en este estudio han sido consultadas el 31 de agosto de 2021.

VV.AA.

2. EL PRINCIPIO DE CORRESPONSABILIDAD El primer y más obvio objeto de la Ley 26/2018, el del reconocimiento de los derechos de la infancia y adolescencia, viene acompañado del reconocimiento del “principio de corresponsabilidad de toda la sociedad, las administraciones públicas y las familias ”. El concepto de corresponsabilidad implica que, si bien los Estados son los garantes de los derechos de la infancia, con las obligaciones legales que ello implica, para que todos los niños, niñas y adolescentes disfruten con plenitud de los derechos de los que son titulares, es necesaria la concurrencia, conocimiento, consciencia y responsabilidad de todos los miembros de la sociedad, en función de su papel en la misma en relación a la infancia. La cota de responsabilidad de los diferentes actores sociales es diversa, pero siempre existente, y evidenciarla es el primer paso para poder ejercerla y avanzar en que todos los engranajes funcionen, generándose así una sociedad respetuosa con los derechos de la infancia. Esto constituye un paso más allá del mero cumplimiento de obligaciones legales por parte del Estado y sus administraciones, y revela el horizonte aspiracional de esta ley. Respecto de los tres elementos nombrados en el marco de esta corresponsabilidad se cita a las administraciones públicas, el garante fundamental del ejercicio de derechos de la infancia. Esta obligación viene marcada por el Artículo 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas (CDN): “Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención”.

Respecto de la alusión a toda la sociedad como corresponsable en el cumplimiento de los derechos de la infancia y adolescencia, son múltiples las referencias que dejan patente esta necesaria concurrencia. Destacamos la que se realiza en la Observación General Nº 5 del Comité de Derechos del Niño sobre las Medidas Generales de Aplicación de la Convención de los Derechos del Niño de Naciones Unidas en su epígrafe referido a la Cooperación con la Sociedad Civil2:

Observación General Nº 5 sobre las Medidas Generales de Aplicación de la Convención de los Derechos del Niño de Naciones Unidas, epígrafe referido a la Cooperación con la Sociedad Civil, Artículo 56.

Comentarios a la ley valenciana de infancia y adolescencia

“La aplicación de la Convención es una obligación para los Estados Partes, pero es necesario que participen todos los sectores de la sociedad, incluidos los propios niños. El Comité reconoce que la obligación de respetar y garantizar los derechos del niño se extiende en la práctica más allá del Estado y de los servicios e instituciones controlados por el Estado para incluir a los niños, a sus padres, a las familias más extensas y a otros adultos, así como servicios y organizaciones no estatales”.

A lo largo del articulado de la ley quedará patente el concepto de corresponsabilidad, a través de las numerosas alusiones a las responsabilidades y relevancia de los diversos perfiles de profesionales que trabajan con o para la infancia, a entidades de la sociedad civil y otros agentes sociales. Es importante matizar que el grado de responsabilidad necesariamente varía y ha de enfocarse en función del propio papel en el fomento y el ejercicio de derechos por parte de los niños, niñas y adolescentes. Cualquier profesional que se relaciona cotidianamente con la infancia tiene un potencial elevado de corresponsabilidad en facilitar el cumplimiento de sus derechos. El espectro de profesionales es amplio: maestros y profesores, educadores sociales, trabajadores sociales, psicólogos, médicos, enfermeros, jueces, fiscales, abogados, peritos, miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, monitores de ocio y tiempo libre, y un largo etcétera. La asunción del propio papel como promotores de un enfoque de derechos en el desempeño profesional es una de las claves para la generación de un entorno protector de la infancia y promotor de sus derechos, objetivo que subyace a la redacción de este artículo. Respecto de la corresponsabilidad de las familias, éstas tienen un papel central respecto del cuidado y desarrollo de la infancia, tal y como establece el preámbulo de la CDN: “Convencidos de que la familia, como grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de los niños, debe recibir la protección y asistencia necesarias para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad, Reconociendo que el niño, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer en el seno de la familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión”.

Asimismo, el Artículo 18 de la CDN establece las responsabilidades básicas de la familia hacia los niños y niñas: “Los Estados Partes pondrán el máximo empeño en garantizar el reconocimiento del principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño. Incumbirá a los padres o, en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del niño”.

VV.AA.

A pesar de todo ello, y del indudable valor de promover el principio de corresponsabilidad, son las administraciones públicas las que mantienen su rol de garantes máximos del cumplimiento de los derechos de la infancia y adolescencia, lo cual abarca tanto la propia promoción de la corresponsabilidad de los distintos actores sociales (lo que incluye la formación, la capacitación y la sensibilización social, que se abordan en el Capítulo XVI del Título II de la ley), como el apoyo que deben ofrecer a las familias que lo necesiten para el desempeño de sus responsabilidades parentales3, cuestiones en las que la ley profundiza en el Capítulo IV del Título II.

3. MARCO NORMATIVO PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS La segunda parte del Artículo 1 aterriza al plano práctico el contenido más conceptual de la primera parte, aludiendo al desarrollo normativo y ejecución de la ley que serán necesarias para su efectivo cumplimiento: “El establecimiento del marco normativo que defina las políticas públicas en este ámbito y su distribución de competencias y medidas de coordinación4”.

El aspecto más significativo de esta parte de la redacción es la superación de un objeto más restringido al ámbito de la protección, común en las leyes autonómicas de infancia anteriores, como la de la propia Ley 12/2008, de 3 de julio, de protección integral de la infancia y la adolescencia de la Comunitat Valenciana, cuyo objeto era eminentemente la protección de la infancia vulnerable, disponiendo el marco normativo fundamentalmente para el sistema de protección infantil5.

“2. A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convención, los Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños. 3. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para que los niños cuyos padres trabajan tengan derecho a beneficiarse de los servicios e instalaciones de guarda de niños para los que reúnan las condiciones requeridas”, CDN, Artículo 18. Artículo 1, Ley 26/2018, de 21 de diciembre, de derechos y garantías de la infancia y la adolescencia. “Artículo 1. Objeto. La presente Ley tiene como objeto: a) El reconocimiento y la protección de los derechos básicos del menor, especialmente los contenidos en la “Carta de Derechos del Menor de la Comunitat Valenciana”, concibiendo a los menores como sujetos activos de derechos.

Comentarios a la ley valenciana de infancia y adolescencia

En la presente ley se produce un cambio de paradigma hacia la integralidad e interdependencia de los derechos de la infancia, que además de los derechos de protección incluyen los de supervivencia, desarrollo y participación. La promoción del conjunto de los derechos es necesaria para que niños y niñas sean sujetos de derecho plenos, que puedan desarrollarse con plenitud en entornos sociales seguros donde se prevengan los riesgos que anteceden a la desprotección. Todo ello implica de manera directa el despliegue de unas políticas públicas que interpelan a todos los ámbitos de la administración pública, y no solo a los departamentos relacionados con el sistema de protección infantil. Dicho de otro modo, para el cumplimiento de los derechos de la infancia establecidos en la CDN y reflejados en la presente ley se requiere un esfuerzo transversal. Este planteamiento de políticas públicas integrales y trasversales demanda necesariamente la distribución de competencias y medidas de coordinación a las que alude el texto. Esta visión se recoge y desarrolla en la Observación General Nº 5 del Comité de Derechos del Niño de Medidas generales de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Esta Observación General desgrana y desarrolla en detalle las implicaciones de los artículos 4, 42 y párrafo 6 del artículo 44 de la CDN, aterrizando un abanico de políticas públicas clave que son necesarias para generar estructuras, contextos de desarrollo y sociedades protectoras y conducentes al cumplimiento de los derechos de la infancia al máximo nivel. Estas políticas abarcan estrategias nacionales de infancia, sistemas de coordinación, descentralización, obtención sistemática de datos, presupuesto visible y trazable, capacitación especializada, cooperación con la sociedad civil, políticas de cooperación internacional e instituciones independientes de derechos humanos.

b) El establecimiento del conjunto de medidas, estructuras, recursos y procedimientos para la efectividad de la protección social y jurídica del menor en situación de riesgo o de desamparo y para la efectividad de la aplicación de la Ley reguladora de la responsabilidad penal de los menores. c) Las medidas de coordinación y colaboración de las distintas Administraciones Públicas y entidades colaboradoras, en el ámbito de la protección integral del menor y la familia. d) La creación del Observatorio Permanente de la Familia e Infancia de la Comunitat Valenciana. e) La creación del Comisionado del Menor de la Comunitat Valenciana, con la denominación de «Comisionado del Menor-Pare d’Òrfens». f) El régimen sancionador en las materias reguladas en esta Ley”, Ley Ley 12/2008, de 3 de julio, de protección integral de la infancia y la adolescencia de la Comunitat Valenciana, Artículo 1.

VV.AA.

4. CONCLUSIÓN El objeto de la Ley 26/2018 definido en el Artículo 1 aporta novedades importantes al planteamiento y enfoque de base de la norma en su conjunto. Tanto el principio de corresponsabilidad como la alusión a unas políticas públicas que transcienden y engloban las relativas a la protección denota un paradigma alineado con el enfoque de integralidad y transversalidad que permea tanto a la CDN como a toda la doctrina del Comité de Derechos del Niño. En relación a la integralidad de las políticas públicas de infancia, estos principios se reflejan con especial claridad en la citada Observación General Nº 5 de Medidas generales de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Tomado en su conjunto, el artículo establece como cimiento de toda la norma la concepción de los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos y ciudadanos plenos, con la correspondiente visión de las políticas públicas que son obligación de las administraciones públicas y la necesaria concurrencia del resto de la sociedad.

Artículo 2. Ámbito de aplicación Fabiola Meco Tébar6 1. La presente ley y sus disposiciones normativas de desarrollo son de aplicación a las personas de menos de dieciocho años, a las que en su conjunto se refiere esta ley con la expresión niños, niñas y adolescentes, que residan o se encuentren transitoriamente en la Comunitat Valenciana. No obstante, las disposiciones relativas a actuaciones respecto de estas personas que deriven de normas de derecho civil no serán de aplicación a quienes, en virtud de su ley personal, hayan alcanzado la mayoría de edad. 2. Excepcionalmente, podrán ser de aplicación a personas mayores de edad cuando así se prevea expresamente o cuando, antes de alcanzar la mayoría de edad, hayan sido objeto de alguna de las medidas administrativas o judiciales que contempla el ordenamiento jurídico. 3. También son de aplicación a las instituciones y personas físicas o jurídicas radicadas en la Comunitat Valenciana y que, en virtud de disposición normativa o en el desarrollo de sus actividades, tengan relación con los niños, niñas y adolescentes y sus derechos, en los términos establecidos en esta ley y el resto de legislación de aplicación.

Profesora Ayudante Doctora de Derecho Civil de la Universitat de València (Fabiola. meco@uv.es) Todas las páginas webs mencionadas en este estudio han sido consultadas el 15 de septiembre 2021

Comentarios a la ley valenciana de infancia y adolescencia

1. INTRODUCCIÓN. OBJETO Y ALCANCE Esta disposición normativa se encuentra enmarcada en el Título Preliminar y en las Disposiciones Generales en un Capítulo único compuesto por dos únicos preceptos, uno relativo al objeto de la Ley 26/2018, de 21 de diciembre, de derechos y garantías de la infancia y la adolescencia, y este otro precepto que vamos a analizar relativo al ámbito de aplicación de la norma y criterios de interpretación de la misma. Se trata de una norma tipo presente en la estructura habitual de una ley, que está llamada a identificar a quiénes se va a aplicar esta disposición legal por criterio de seguridad jurídica. En el presente caso el ámbito se reconduce al ámbito subjetivo y territorial señalando las personas físicas y jurídicas que quedan sujetas a su dictado, que radiquen en la Comunitat, de manera permanente o transitoria. El alcance de esta disposición, que desentrañaremos seguidamente al analizar su contenido se deja sentir en la cuidada redacción del precepto que se sitúa en la premisa o eje fuerza de considerar a las niñas, niños y adolescentes como sujetos de derecho y no como objeto de protección, hasta el punto de huir de la utilización excesiva de la palabra menores con las que la tradición jurídica les ha identificado. La Ley 26/2018 en su Preámbulo así lo reconoce cuando dice “La presente Ley resulta de aplicación a todos los niños y adolescentes que se encuentren en el territorio de la Comunitat Valenciana, aún cuando lo estén de manera ocasional o temporal, previendo además la posible aplicación de la misma más allá de la consecución de la mayoría de edad, cuando así se permita por parte de la legislación. Eso sí, desde el punto vista terminológico, se ha optado mayoritariamente por la utilización del concepto «menor» en muchos artículos, propio de la tradición jurídica y claramente vinculado a la minoría y la mayoría de edad, por ser, desde un punto de vista técnico-jurídico, el que menos problemas plantea para su correcta definición y el que mayores garantías ofrece desde el punto de vista de la seguridad jurídica”. En todo caso podemos advertir que se observa una tendencia a superar esta conceptuación que se deja sentir en las normas relativas a la infancia y adolescencia que en el ámbito autonómico se están aprobando recientemente7. Se manifiesta, por tanto, ya desde los primeros preceptos, el abandono de una categoría, la de menor o menor de edad, establecida y dominada

Puede verse en este sentido la Ley 4/2021, de 27 de julio, de Infancia y Adolescencia de Andalucía (BOJA núm. 146, 30 de julio de 2021).

VV.AA.

por las personas adultas que se habían arrogado el privilegio de poder saber siempre qué quería o necesitaba esta infancia y adolescencia hasta el punto de decidir por ella sin oírla ni escucharla.

2. ANTECEDENTES El antecedente más inmediato de esta disposición lo encontramos en el Artículo 2 de la Ley 12/2008, de 3 de julio, de protección integral de la infancia y la adolescencia de la Comunitat Valenciana que establece: “1. La presente Ley y sus disposiciones de desarrollo son de aplicación a los menores de dieciocho años que residan o se encuentren transitoriamente en la Comunitat Valenciana, salvo que en virtud de su Ley personal hayan alcanzado antes la mayoría de edad. 2. Excepcionalmente, podrá ser de aplicación a mayores de edad cuando así se prevea expresamente o cuando, antes de alcanzar la mayoría de edad, hayan sido objeto de alguna de las medidas administrativas o judiciales que contempla el ordenamiento jurídico”.

Estos dos preceptos con alguna modificación a la que haremos mención se han mantenido por el legislador de 2018, si bien la disposición presenta como novedad la inclusión de un nuevo apartado tercero que pasaremos a analizar a continuación y que amplía el foco de sujetos destinatarios de esta importante norma valenciana. También pudiera considerarse como un antecedente remoto de este precepto en territorio valenciano el art. 1 de la Ley 7/1994, de 5 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, que abordaba conjuntamente el objeto de la ley y el ámbito de aplicación, bajo la denominación Objeto de la Ley, en el sentido siguiente: “La presente Ley tiene por objeto regular de forma integral la actuación de las instituciones públicas valencianas, los agentes sociales y los ciudadanos, en orden a procurar la atención e integración de los niños y las niñas en todos los ámbitos de convivencia. Se entiende por niño y niña, a los efectos de esta ley, todo menor de edad”.

En estos antecedentes puede advertirse que sin perjuicio de que la Convención de Derechos del Niño de 1989 ya estaba en vigor, ninguna de estas dos normas, ni la Ley 7/1994 ni la 12/2008, los situaban como sujetos de derechos, sino como objeto de atención, de protección y de integración.