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MEDIDAS

EN EL ÁMBITO

JURÍDICO PARA

EL ACCESO A LA VIVIENDA DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD SOCIAL Y ECONÓMICA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)

Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional

Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web:

www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

MEDIDAS EN EL ÁMBITO

JURÍDICO PARA EL ACCESO

A LA VIVIENDA DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD SOCIAL Y ECONÓMICA

FRANCISCA RAMÓN FERNÁNDEZ

Profesora titular de Derecho civil

Universitat Politècnica de València

Catedrática de Universidad Acreditada

tirant lo blanch

Valencia, 2023

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DEPÓSITO LEGAL: V-992-2023

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Trabajo realizado en el marco del Proyecto I+D+i «Retos investigación» del Programa estatal de I+D+i orientado a los Retos de la Sociedad del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades RTI2018-097354-B-100 (2019-2022) y Proyecto de I+D+i Retos MICINN (PID2019-108710RB-I00, 2020-2022), Grupo de Investigación de Excelencia Generalitat Valenciana “Algorithmical Law” (Proyecto Prometeu 2021/009, 2021-2024), y Proyecto “Promoting capacity building and knowledge for the extension of urban gardens in European cities” (PCI2022-132963) (02/06/2201/06/25). Investigación competitiva proyectos. Ministerio de Ciencia e Innovación.

Para la publicación del mismo se ha contado con una Ayuda PAIV (Propuestas de Actividades de Innovación en Vivienda), convocatoria 2022 de la Càtedra Innovació en Habitatge de la UPV, marco de colaboración entre la Generalitat Valenciana, a través de la Vicepresidencia Segona i Conselleria d’Habitatge i Arquitectura Bioclimàtica y la Universitat Politècnica de València.

1.1.1. El Real Decreto-ley 16/2021, de 3 de agosto, por el que se adoptan medidas de protección social para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica ................................................................ 119

1.1.2. La Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital ....................................................... 120

1.1.3. La Ley 4/2022, de 25 de febrero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica ............................. 120

1.1.4. El Real Decreto 42/2022, de 18 de enero, por el que se regula el Bono Alquiler Joven y el Plan Estatal para el acceso a la vivienda 2022-2025...................... 122

1.1.5. El Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y para la recuperación

1.2.5. La Comunidad Autónoma de Cataluña

1.2.5.1. La Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética de la Comunidad Autónoma de Cataluña

1.2.5.2. El Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda de la Comunidad Autónoma de Cataluña ...........................................

1.2.5.3. El Decreto-ley 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la COVID-19 de la Comunidad Autó-

1.2.5.4. La Ley 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda de la Comunidad

1.2.5.5. La Ley 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda de la Comunidad Autónoma de Cataluña

La Comunidad Autónoma de las Illes Balears

1.2.6.1. La Ley 3/2021, de 10 de noviembre, para impulsar y agilizar la tramitación de ayudas y otras actuaciones en materia de vivienda de la Comunidad Autónoma de las Illes

El Decreto ley 7/2022, de 11 de julio, de Prestaciones sociales de carácter económico

1.2.7.1. La Ley Foral 22/2016, de 21 de diciembre, por la que se adoptan medidas de apoyo a los ciudadanos y ciudadanas en materia de vivienda contempla la posibilidad de desti-

PRINCIPALES ABREVIATURAS

Art.: Artículo

BOA: Boletín Oficial de Aragón

BOC: Boletín Oficial de Canarias

BOE: Boletín Oficial del Estado

BON: Boletín Oficial de Navarra

BOCL: Boletín Oficial de Castilla y León

BOCG: Boletín Oficial de las Cortes Generales

BOIB: Boletín Oficial de les Illes Balears

BOJA: Boletín Oficial de la Junta de Andalucía

BORM: Boletín Oficial de la Región de Murcia

CE: Constitución española

Coord.: Coordinado

CCAA: Comunidades Autónomas

Dir.: Director/es; Directora/as

DOCE: Diario Oficial de las Comunidades Europeas

DOGC: Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña

DOGV: Diario Oficial de la Generalitat Valenciana

DOUE: Diario Oficial de la Unión Europea

FEANTSA: Federación Europea de Organizaciones Nacionales que trabajan con las personas sin hogar

ICO: Instituto de Crédito Oficial

IPREM: Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples

KAPS: Kompartir pis Amb Projectes Solidaris

ISM: Inclusión, Seguridad Social y Migraciones

Núm.: Número

ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible

Pág./págs.: Página/páginas

PAIV: Propuestas de Actividades de Innovación en Vivienda

PIA: Programa Individual de Atención

PIDESC: Pacto Internacional de los derechos económicos, sociales y culturales

S/SS: Sentencia/s

Sigs.: Siguientes

TC: Tribunal Constitucional

TED: Transición Ecológica y el Reto Demográfico

TMA: Transportes, movilidad y agenda urbana

TS: Tribunal Supremo

UPV: Universitat Politècnica de València

Vol.: Volumen

PRÓLOGO

La Agenda Urbana Española (AUE), inspirada en los principios y objetivos establecidos en la Agenda Urbana de las Naciones Unidas y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, es un documento estratégico de referencia en nuestro país desde 2019. En materia de vivienda, el objetivo principal que persigue la AUE es el de lograr un parque de viviendas digno, adecuado, asequible y suficiente para satisfacer las necesidades sociales, sustentado sobre un parque edificatorio de calidad. Para alcanzar esta meta, la AUE señala dos objetivos específicos: el de fomentar la existencia de un parque de vivienda adecuado a precio asequible, y el de garantizar el acceso a la vivienda, especialmente a los colectivos más vulnerables.

En este contexto, resulta muy oportuno, por su interés y actualidad, el presente trabajo de investigación realizado por la Doctora Francisca Ramón, que, tras analizar la cuestión del acceso y derecho a la vivienda, estudia en detalle, y de manera comparada, las medidas contempladas en la legislación para el acceso a la vivienda de las personas en situación de vulnerabilidad social y económica, tanto en el ámbito estatal, foral y autonómico, como a nivel estatal. De todo ello resulta una obra muy completa, de gran interés para todos aquellos que, desde el campo académico o el profesional, deseen adentrarse en el estudio de la cuestión del acceso a la vivienda para colectivos vulnerables, un tema crucial en el actual contexto económico y social, que requiere aportaciones desde diversas perspectivas.

La autora de la obra es profesora en activo del Departamento de Urbanismo de la Universidad Politécnica de Valencia, y tiene acreditada una muy extensa y relevante trayectoria investigadora. Es para mí motivo de gran satisfacción, como actual director del Departamento, constatar que esa trayectoria sigue su curso ascendente con nuevos trabajos como este, y acompañarla con estas breves líneas de presentación.

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo de investigación se centra en el análisis de las medidas en el ámbito jurídico para el acceso a la vivienda de las personas en situación de vulnerabilidad social y económica, en la que se atenderá la regulación aplicable a la vivienda a través de la legislación actual.

El estudio se estructura en tres grandes bloques: el acceso a la vivienda y el derecho a la vivienda; las medidas contempladas en la legislación para el acceso a la vivienda de personas en situación de vulnerabilidad social y económica; y el Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda.

Se centrará el estudio en los denominados colectivos vulnerables que por su condición tienen especiales dificultades para el acceso a una vivienda, derecho a la vivienda que consagra el artículo 47 de la Constitución. Se analizarán desde diversas perspectivas: vivienda protegida, vivienda sostenible, alquiler social, atendiendo principalmente al Proyecto de Ley por el derecho a la vivienda, que durante el transcurso del trabajo puede ya haberse aprobado por las Cortes, y también a la legislación específica, como, por ejemplo, la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital.

Las personas que forman el colectivo vulnerable (personas de la tercera edad, personas con escasos recursos económicos, personas que hayan sufrido violencia de género, entre otras) tienen especiales dificultades para acceder a una vivienda, y mucho más a una vivienda sostenible.

La legislación ha intentado paliar a través de determinadas medidas la vulnerabilidad en el ámbito de la vivienda, con distintas medidas dispares. No olvidemos que más recientemente se ha publicado la Ley 4/2022, de 25 de febrero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica.

Partiendo de esta situación, nos adentraremos también en la legislación específica relativa a la vivienda sostenible y las energías renovables, como modelo de vivienda cuyo acceso es harto difícil para los colectivos vulnerables.

También relacionaremos el acceso a la vivienda con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) principalmente el 11 “Ciudades y Comunidades Sostenibles”, y con la situación en la que durante la pandemia se ha producido respecto a la habitabilidad de las personas sin recursos y las medidas adoptadas.

Del mismo modo, las medidas de ámbito jurídico se contemplarán desde el punto de vista de la legislación estatal, pero también foral y autonómica, para determinar las diferencias existentes entre las diversas normativas aplicables.

Junto a ello, se detectarán los principales problemas y se realizarán aportes de interés para solucionar dichos conflictos.

En definitiva, se propone una obra completa, ambiciosa y multidisciplinar enfocada al acceso a la vivienda desde las diversas perspectivas, pero centrada en los colectivos vulnerables que presentan dificultades más acuciantes para disponer de un bien necesario para vivir.

Este estudio resultará de especial interés para diversos colectivos, arquitectos, abogados, profesionales de la construcción, juristas, empresarios, y profesionales relacionados con el ámbito de la vivienda, para conocer la legislación aplicable y las principales medidas que se contemplan para beneficiar a este colectivo.

Por último, quiero mostrar a través de estas líneas mi agradecimiento a la Càtedra Innovació en Habitatge de la UPV, marco de colaboración entre la Generalitat Valenciana, a través de la Vicepresidencia Segona i Conselleria d’Habitatge i Arquitectura Bioclimàtica y la Universitat Politècnica de València, por la concesión de la Ayuda PAIV (Propuestas de Actividades de Innovación en Vivienda), convocatoria 2022, al Director del Departamento de Urbanismo de la Universitat Politècnica de València, Dr. D. Javier Pérez Igualada, por el prólogo que acompaña a esta obra, al Jefe de la Unidad Administrativa del Departamento de Urbanismo de la Universitat Politècnica de València, D. Francisco Manuel Navarrete Lázaro, por siempre su buen hacer y por todas las facilidades en la gestión, y a la Editorial Tirant lo Blanch, por su consideración para la publicación de esta monografía.

I. EL ACCESO A LA VIVIENDA Y EL DERECHO A LA VIVIENDA

1. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO A LA VIVIENDA Y EL ACCESO A LA MISMA. EL ARTÍCULO 47 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

La Declaración Universal de los Derechos Humanos1, en su artículo 25 reconoce el derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, «así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad».2

También el artículo 17 de esta misma Declaración establece que toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente y que nadie podrá ser privado arbitrariamente de su propiedad. El artículo 11 del Pacto Internacional de los derechos económicos, sociales y culturales (PIDESC) aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 2220 A (XXI), de 16 de diciembre de 19663, y que entró en vigor el 3 de enero de 1976, reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,

1 NACIONES UNIDAS: Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948. Disponible en: https://www.un.org/es/about-us/universal-declaration-of-humanrights (Consultado el 13 de junio de 2022).

2 KUZNETSOYA, A.: «El derecho a la vivienda como derecho humano», Desafíos actuales del derecho: Aportaciones presentadas al II Congreso Nacional de jóvenes investigadores en Ciencias Jurídicas, SÁNCHEZ-ARCHIDONA HIDALGO, G. y PASTOR GARCÍA, A. Mª. (coord.), VALENCIA SÁIZ, A. (dir.), Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 2020, págs. 792 y sigs. Disponible en: https:// www.eumed.net/libros/1884/index.html (Consultado el 11 de julio de 2022).

3 NACIONES UNIDAS: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Disponible

incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Y los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.

La Observación general número 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas al PIDESC, el contenido del derecho a la vivienda incluye el acceso permanente a recursos naturales y comunes, al agua potable, a la energía para la cocina, calefacción y la luz4, y el derecho al agua y al saneamiento reconocidas por la Observación general número 155, y la número 7 incorpora al contenido de este derecho la protección contra los desahucios forzosos y la obligación de los poderes públicos a garantizar el adecuado realojamiento de las personas sin recursos afectadas por un desahucio.6

La mencionada Observación general número 4 se refiere a la asequibilidad, e indica que debe garantizarse la vivienda a los grupos en situación de desventaja:

«La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Deen: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/cescr.aspx (Consultado el 13 de junio de 2022).

4 NACIONES UNIDAS: El derecho a una vivienda adecuada (Art.11, párr. 1): 13/12/91 CESCR Observación general Nº 4 (General Comments) 6° período de sesiones (1991). Disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/ BDL/2005/3594.pdf (Consultado el 13 de junio de 2022).

5 NACIONES UNIDAS: Cuestiones sustantivas que se plantean en la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación general Nº 15 (2002). El derecho al agua (artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), 2002. Disponible en: https://www.refworld.org.es/publisher,CESCR,GENERAL,,47ebcbfa2,0.html (Consultado el 13 de junio de 2022).

6 NACIONES UNIDAS: Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 7, El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): los desalojos forzosos (16º período de sesiones, 1997), U.N. Doc. E/1999/22, anexo IV (1997). Disponible en: http://hrlibrary.umn.edu/gencomm/epcomm7s.htm (Consultado el 13 de junio de 2022).