ÚLTIMOS TÍTULOS PUBLICADOS DESIGUALDADES, CONTRADICCIONES Y POLARIZACIÓN EN ESTADOS UNIDOS Discusiones sobre una sociedad fragmentada Ernesto Domínguez López Olga Rosa González Martín Salvador Percastre-Mendizábal Alberto Zuart Garduño (Editores)
ciencia política La colección de Ciencia Política de Tirant lo Blanch representa un proyecto editorial abierto a las líneas de investigación más novedosas desarrolladas por los profesionales de la disciplina. Desde este presupuesto, las obras que componen esta colección tienen como objeto fundamental trazar un panorama amplio de las materias propias de la Ciencia Política, sin olvidar por ello la necesaria interdisciplinariedad que conllevan estos estudios e investigaciones. Por tanto, este proyecto editorial no sólo pretende cubrir las áreas centrales en el estudio de la disciplina, sino también aquellos campos temáticos más marginales dentro de ésta o que ofrecen, en el caso español, una producción de menor envergadura desde el punto de vista científico y también docente.
EL ESTADO DE MÉXICO A LA LUZ DE LOS PROCESOS ELECTORALES DE 2017 Y 2018: UNA MIRADA COMPARTIDA Miguel Ángel García Hernández Bernardo Aguilar Rodríguez (Coordinadores)
ciencia política
LOS ESCENARIOS ELECTORAL E IDEOLÓGICO EN EL SISTEMA DE PARTIDOS MEXICANO Una mirada posterior a la elección 2018 Oniel Francisco Díaz Jiménez Luis Eduardo León Ganatios ESTUDIOS ELECTORALES César Astudillo DEMOCRACIA, GOBIERNO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA Alma Rosa Ayala Virelas Humberto Urquiza Martínez Guillermo Rafael Gómez Romo de Vivar (Coordinadores) LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA EN MÉXICO Fernando Patrón Sánchez Mª Ofelia Camacho García SENTIDO Y ALCANCE DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS Ricardo Uvalle Berrones Maximiliano García Guzmán (Coordinadores) ÉLITES PARLAMENTARIAS LOCALES EN MÉXICO: ACTITUDES Y DESEMPEÑO Mónica Montaño Reyes Fernando Patrón Sánchez (Coordinadores)
Propuesta de teoría
ACERCA DEL GOBIERNO Propuesta de teoría
LOS RIESGOS DE LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS José Antonio Peña Ramos Daniel Javier De La Garza Montemayor (Coordinadores)
Acerca del Gobierno
Luis F. Aguilar Villanueva
ciencia política
978-84-1147-356-9
ciencia política
Importa una democracia de resultados y no solo de valores y principios. La cuestión política de la sociedad contemporánea ya no se centra principalmente en la legitimidad de la posición de autoridad del gobierno, sino en la efectividad de su actuación directiva, en su gobernanza. El libro expone, en la primera parte, el concepto, los principios y los problemas de la gobernanza pública, las críticas que se le han hecho desde enfoques financieros, administrativos, políticos, y enuncia las reformas recientes para asegurar su calidad institucional y técnica. La segunda parte, sustantiva, argumenta una propuesta de teoría del gobierno, su objeto de conocimiento, sus supuestos, su estructura conceptual y explicativa, su rol metodológico y formula las unidades causales de la gobernanza: el ordenamiento normativo del Estado, el sistema de información y conocimiento de la sociedad, las relaciones políticas y la decisión del agente gubernamental que, al seleccionarlas y conjuntarlas, detona su causación y determina los objetivos y las acciones de la gobernanza. Las variables e indicadores empíricos de las unidades causales cierran la exposición. Una idea más integrada del gobernar del gobierno puede ser la contribución del libro.
ACERCA DEL GOBIERNO Propuesta de teoría
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT HUMANIDADES Manuel Asensi Pérez
Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València
Ramón Cotarelo
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València
Juan Manuel Fernández Soria
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València
Pablo Oñate Rubalcaba
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València
Joan Romero
Catedrático de Geografía Humana Universitat de València
Juan José Tamayo
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
ACERCA DEL GOBIERNO Propuesta de teoría
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2022
Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.
Directores de la Colección:
ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia
PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia
© Luis F. Aguilar Villanueva © D.R. 2022, El Colegio de Jalisco, A.C. 5 de Mayo 321 45100, Zapopan, Jalisco ISBN El Colegio de Jalisco: 978-607-8831-21-0 www.coljal.mx © EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1147-357-6 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Asociados Numerarios de El Colegio de Jalisco Ayuntamiento de Guadalajara Ayuntamiento de Zapopan El Colegio de México, A.C. El Colegio Mexiquense, A.C. El Colegio de Michoacán, A.C. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Gobierno del Estado de Jalisco Instituto Nacional de Antropología e Historia Subsecretaría de Educación Superior-SEP Universidad de Guadalajara
Roberto Arias de la Mora Presidente
Ixchel Nacdul Ruiz Anguiano Secretario General
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
Francisco Javier Velázquez López Secretario General
ÍNDICE Presentación.......................................................................................
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Parte I EL GOBIERNO. Problemas, conceptos, críticas, reformas 1. El problema del gobierno.............................................................
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2. El concepto de gobierno: el Gobernante y la Gobernanza............. 2.1. La Gobernanza Pública: su concepto........................................... 2.2. La Gobernanza Pública: sus propiedades..................................... 2.3. La Gobernanza Pública: sus principios y problemas.................... 2.4. La Gobernanza Pública: sus tipos................................................
29 35 40 46 57
3. La legitimidad y la efectividad: los dos imperativos del gobernar.. 3.1. La legitimidad del gobernar......................................................... 3.2. La efectividad del gobernar.........................................................
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4. La problematización del gobierno y las teorizaciones críticas....... 4.1. La (In)Gobernabilidad................................................................. 4.2. La Elección Pública..................................................................... 4.3. La Nueva Gestión Pública........................................................... 4.4. El populismo...............................................................................
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5. El desplazamiento de la cuestión de la Ingobernabilidad hacia la Nueva Gobernanza Pública y hacia la Buena Gobernanza y la Calidad del Gobierno................................................................... 5.1. La Nueva Gobernanza Pública.................................................... 5.2. La Buena Gobernanza y la Calidad del Gobierno........................
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Parte II TEORÍA DEL GOBIERNO 6. Una propuesta de teoría del gobierno........................................... 6.1. La composición de la teoría I: su objeto de conocimiento............ 6.2. La composición de la teoría II: sus supuestos, su carácter conceptual, su rol metodológico............................................................ 6.3. La composición de la teoría III: sus unidades causales y la relación entre la estructura estatal-social y la agencia gubernamental............................................................................................... 6.4. El acotamiento de la teoría: la delimitación de las variables causales............................................................................................ 6.5. La función metodológica de la teoría para la investigación empírica.............................................................................................
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7. Las Unidades Causales de la Teoría del Gobierno........................ 7.1. La primera unidad causal de la gobernanza: El Ordenamiento Normativo del Estado................................................................. 7.2. La segunda unidad causal de la gobernanza: el Sistema de Conocimiento de la Sociedad...................................................... 7.3. La tercera unidad causal de la gobernanza: las relaciones políticas.............................................................................................. 7.4. La cuarta unidad causal de la gobernanza: la Agencia gubernamental.........................................................................................
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8. La Integración de las unidades causales: el centro de la teoría......
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9. Las Variables y los Indicadores del orden normativo estatal, el sistema social de conocimiento, la relación política y la agencia gubernamental.............................................................................
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10. Una consideración conclusiva.......................................................
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Bibliografía........................................................................................
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157 161 166 169
Presentación
E
n nuestras conversaciones cotidianas, en casa, en el trabajo y en los cafés que frecuentamos con amigos, es común hablar del gobierno, de sus discursos, acciones, resultados. A veces lo hacemos con tonos de confianza, reconocimiento, respeto, defendemos sus políticas, aprobamos sus acciones y aplaudimos sus resultados. En otras ocasiones, interrumpimos cualquier conversación sobre el gobierno porque nos pone de mal humor y nos lleva a discutir con colegas, amigos y familiares acerca de sus discursos y decisiones, sus falacias, sus errores directivos, su bajo desempeño en asuntos vitales. Lo usual es que la discusión se enrede y el entendimiento sea impracticable todas las veces que no compartimos el mismo concepto del gobierno y de su actividad directiva. El concepto que tenemos del gobierno es resultado de nuestra socialización familiar, escolar, barrial, gremial, religiosa, regional, acaso partidista, por lo que juzgamos sus decisiones y actividades de acuerdo con las creencias y las expectativas de la cultura política en la que hemos sido socializados. Unos tienen un concepto del gobierno en grande y creen que es un sujeto todopoderoso, conocedor, benefactor y la solución de nuestros problemas. Otros tienen interiorizada una opinión negativa, basada en experiencias vividas o en prejuicios heredados. Otros más aprecian la necesidad e importancia de su rol directivo en el contexto de una sociedad que no es una comunidad fraternal, altruista y solidaria, pero exigen que el gobierno sea realmente dirigente, tome decisiones informadas, productivas, socialmente útiles. En suma, si nuestros conceptos del gobierno son discordantes, es previsible que el desenlace de nuestra discusión con amigos o, peor aún, con desconocidos sea el desacuerdo con tonos de exasperación. El gobernar del gobierno está en el centro de la discusión contemporánea. En siglos pasados la investigación académica y la discusión cívica se centró en el Estado, en la formación del Estado Nación, en la consolidación de su ordenamiento normativo y su soberanía territorial. Resuelta la cuestión del Estado nacional, hoy la atención ciudadana e intelectual se enfoca en el gobierno y en su proceso de gobernar, debido en mucho a sus transgresiones legales, hechos de co-
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rrupción, arbitrariedad y discriminación, y a sus fallas cognoscitivas y administrativas, que lastran sus políticas, servicios, gasto, inversiones, y erosionan la confianza social en su responsabilidad y capacidad directiva. En este par de años, a causa de la calamidad de la pandemia y del desastre económico y sanitario que ha provocado, con enfermedad y muerte de parientes y amigos queridos, hemos redescubierto el rol del gobierno y su importancia para la convivencia y la supervivencia. Es el único agente que posee la capacidad de organizar la sociedad para enfrentar un problema público letal y puede hacerlo porque tiene la autoridad para regular las conductas de la población a través de información, prescripciones, prohibiciones y porque dispone de un aparato coactivo para hacerlas efectivas y de un sistema administrativo que puede atender a los ciudadanos afectados en su salud, empleo, ingresos, proyectos de vida. Sin embargo, el redescubrimiento social de la importancia directiva del gobierno no ha significado que sus decisiones hayan sido consideradas satisfactorias. El gobierno ha sido objeto de críticas prácticamente en todos los países por defectos reales o imputados de planeación, proyección, información, medidas de protección, capacidad hospitalaria, programa de vacunación, etc. Es enteramente comprensible que la complejidad y gravedad de la pandemia con sus efectos en la salud, la vida y la economía haya rebasado las proyecciones, gestiones y recursos del gobierno y de la misma sociedad, con excepción de las empresas biofarmacéuticas en el terreno de las vacunas y los medicamentos. Hemos vivido una situación excepcional. Sin embargo, aun si se reconoce honestamente que el gobierno ha sido el catalizador y el facilitador de la respuesta social a la crisis, la pregunta acerca de su capacidad y efectividad directiva sigue siendo central y se enfoca en las cuestiones del relanzamiento económico, y del bienestar y la seguridad social. El propósito del libro es ofrecer un panorama conceptual del gobernar del gobierno y proponer una teoría. El gobernar comprende tal número y complejidad de normas, acciones, relaciones, componentes, recursos y circunstancias, que cualquier intento de comprenderlo y explicarlo parece destinado al fracaso teórico o a desembocar en un producto intelectual menor. Es un riesgo que he asumido y considero que no es una aventura intelectual temeraria, porque recapitula mi
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vida académica, enfocada en temas de gobierno, gobernanza, política pública, administración pública. Sin embargo, sería presuntuoso declarar que estoy por ofrecer una teoría acabada del gobierno. Hago una propuesta criticable, pero estructurada, que ordena los componentes constitutivos de su calidad y efectividad directiva. El foco del libro es la efectividad del gobernar, que desde años atrás ha sido el centro de mi atención y de otros colegas, en sintonía con la preocupación y las interrogantes de los ciudadanos. La legitimidad de la posición y la acción del gobernante, que fue la cuestión prioritaria de la Transición Democrática al final del siglo pasado en la región latinoamericana, es indudablemente la condición necesaria de la efectividad directiva del gobierno, pero es insuficiente. La efectividad tiene una lógica diferente de acción. Incluye los valores, principios y normas de la sociedad en forma de Estado, pero va más allá y comprende las bases de datos empíricos, las relaciones causales de las ciencias, los sistemas tecnológicos, los métodos de investigación y experimentación, las competencias gerenciales. Gobernar es una acción performativa y no solo discursiva, comprometida con la materialización social de los valores humanos y no solo con su predicación. Mi elaboración conceptual se apoya en las tesis fuertes y duraderas que han producido autores que aprecio como guías ilustradas, pero no ha sido mi interés reproducirlas detalladamente ni dedicarme como alumno aplicado a citarlas y glosarlas a cada paso, para blindar con su autoridad mi reflexión personal. Dejo también de lado la inmensa producción de investigadores inteligentes y extraordinarios (latinoamericanos, europeos, angloamericanos, asiáticos) con diversos temas, problematizaciones, enfoques y conjeturas sobre el gobierno democrático y su desempeño directivo. No me dedico a exponer, comentar, resumir o debatir sus supuestos conceptuales, hipótesis, bases de datos, procesamientos estadísticos, estudios de caso, conclusiones y recomendaciones que llevarían a discusiones punto por punto en innumerables asuntos particulares y que, por lo leído, prejuzgo que fragmentan la cuestión de la gobernanza del gobierno y detienen el avance hacia la sistematización de los elementos cardinales de una teoría del gobierno. Mi propósito ha sido elaborar un texto de utilidad para las nuevas generaciones de estudiantes y ofrecerles un panorama de los concep-
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tos, principios, normas, propiedades y problemas del gobierno democrático, y una propuesta teórica integradora de su acción de gobernar. El tono didáctico de la exposición en algunos temas obedece a este propósito. Sin embargo, me alegraría saber que ofrece pistas a los ciudadanos que navegan en el mar agitado de la vida social contemporánea, con sus problemas embrollados y elusivos, y buscan las condiciones exigibles que hagan posible una dirección de la sociedad más acertada y satisfactoria. Me alegrará también saber que la propuesta de una teoría del gobierno despierta el interés de los colegas y genera críticas y contrapropuestas, que son indispensables para avanzar hacia la elaboración de una robusta teoría del gobierno. El libro tiene dos partes. La primera parte ofrece un panorama conceptual del gobierno. Es un memorándum de lo ya dicho, sabido y propuesto sobre el Estado, el gobierno y el gobernar, aunque tal vez ofrece algunas consideraciones nuevas en el campo de la gobernanza pública. La exposición se enfoca en algunas problematizaciones del gobierno democrático y en los conceptos recientes de su calidad institucional y ejecutiva. Es “el estado de la cuestión”, como se solía decir antes, que abre el camino a la teoría. La segunda parte se centra en la elaboración de la teoría, propone un modelo integrado de las unidades causales que determinan la configuración de la gobernanza y pone en el centro la decisión del agente gubernamental. La primera parte comienza con el planteamiento del problema del gobierno. Recuerda el doble sentido del concepto normalizado de gobierno, el del gobernante y el de su gobernar o gobernanza, una distinción que se descuida en muchos estudios. El foco de la exposición es el gobernar del gobernante, se presenta una definición fenomenológica de la gobernanza y se señalan sus dos ámbitos directivos, el sustantivo, que es el gobierno de la sociedad, y el funcional, que es la dirección de las entidades de la administración pública a través de las cuales el gobierno gobierna a la sociedad. En continuidad y contraste, se ofrece un cuadro de las teorizaciones críticas que han señalado los problemas y defectos del discurso, la organización y la actuación del gobierno democrático. Reviso sucintamente las tesis de la Ingobernabilidad, la Elección Pública, la Nueva Gestión Pública, el Populismo, que son objeto de estudios ejemplares de autores influyentes y respetados. Son cuatro posiciones
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críticas severas, que desde su respectivo enfoque político, económico, financiero, administrativo nos advierten que la democracia actual puede ser gobierno de la sociedad, a condición de que reelabore el concepto de interés público de su discurso, reforme su organización y sus procesos administrativos, y reactive su representatividad política. En continuidad, se examinan sucintamente los conceptos elaborados en los últimos cuarenta años acerca de las propiedades que son esenciales y exigibles para que el gobierno democrático sea efectivamente gobierno. Se trata de los conceptos de Gobernanza, Buena Gobernanza-Buen Gobierno, Calidad del Gobierno, Calidad de la Democracia que ponen el énfasis en la calidad valorativa, normativa, institucional del gobernante. Es una posición fundamental y correcta, porque no hay efectividad sin legitimidad, sin calidad institucional, pero se debe acentuar también la calidad cognoscitiva y ejecutiva del gobernar, que es una acción performativa de efectuación de los resultados sociales intencionados, y comprende propiedades científicas y técnicas diferentes a las axiológicas de la legitimidad. La segunda parte del libro expone la propuesta de la teoría del gobierno. La propuesta se estructura con fundamento en la lógica de acción pura y estricta de la gobernanza pública, entendida como una acción normada, racional y política. La modelación conceptual de la gobernanza pública no es el objetivo final de la teoría. La articulación de sus componentes normativos, cognoscitivos y políticos, sin contradicciones e incoherencias, no tiene la intención de pintar un hermoso ideal abstracto y perfecto de gobernar, sino de elaborar el marco de referencia para las investigaciones que estudian las gobernanzas factuales. La teoría se compone por cuatro unidades causales determinantes de la gobernanza pública: el ordenamiento normativo del Estado, el sistema de conocimiento de la sociedad, las relaciones políticas entre el gobernante y la ciudadanía y la decisión del agente gubernamental, que integra la causalidad de las cuatro unidades y detona su causación. Tres de las unidades causales, el ordenamiento normativo estatal, el sistema de conocimientos de la sociedad y la trama de las relaciones políticas pueden conceptualizarse convencionalmente como las “causas estructurales” de la gobernanza. Sin embargo, la decisión del agente gubernamental constituye el centro causal de la teoría. La cau-
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sación estructural no es directa e inmediata, es mediada y ajustada por el agente gubernamental, quien en modo autónomo y/o en interlocución con los ciudadanos decide el contenido de la gobernanza de los asuntos públicos que importan a la sociedad. Si se ha podido alcanzar o no la meta de una propuesta teórica del gobierno o, por lo menos, se han dado pasos para avanzar hacia su construcción, será conclusión de la bienvenida evaluación crítica que hagan los lectores. El curso-seminario “Hacia una teoría del gobierno”, en El Colegio de Jalisco, Zapopan, en noviembre del 2021, fue una oportunidad para exponer por primera vez la propuesta a colegas, estudiantes de grado y ciudadanos interesados en el tema. Sus preguntas, observaciones y objeciones me llevaron a introducir precisiones, aclaraciones y nuevas consideraciones. Posteriormente envié una versión escrita del texto a un grupo de colegas expertos e interesados en el tema, que me hicieron observaciones críticas y propuestas de mejora, y me obligaron a repensar y reescribir algunos puntos. He valorado y agradezco las observaciones y los ajustes que me propusieron los colegas Marco A. Berger (Universidad de Guadalajara), Fernando Filgueiras (Universidad de Minas Gerais), Francisco Gamboa (Universidad Panamericana), Freddy Mariñez (El Colegio de Jalisco) y Rodolfo Vergara (Universidad Metropolitana). El libro recapitula en gran medida mi vida académica que ha tenido como motivo conductor la racionalidad del gobierno. El Estado moderno es la constitución racional de la sociedad humana, fundada en valores y normas racionalmente argumentadas, y el gobierno es la agencia racional de rectoría de la sociedad existente en forma de Estado. Mediante los aportes de la inteligencia social y de la inteligencia de las organizaciones de la administración pública el gobernante conduce y coordina la sociedad, abre el camino hacia futuros mejores de vida asociada, remueve obstáculos, se esfuerza por resolver problemas y relanza la esperanza. Una historia sin final. El gobierno racional, “la dominación racional”, a la manera de Weber, pero sin su tono añoso de dominio, ha sido la idea fuerza que ha inspirado a los muchos académicos que nos hemos dedicado a estudiar el gobierno de la sociedad, sus condiciones de legitimidad y efectividad, la dirección y la operación de la administración pública, el análisis, el diseño y la implementación de las políticas públicas,
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la gobernanza intergubernamental, gubernamental-social, internacional, convencidos de que la conducción racional de la sociedad humana es una exigencia irrenunciable y el blindaje contra los autoritarismos que resurgen en estos años y están destinados a ser pasajeros y olvidados por su indiferencia y oposición a las normas, los datos, las razones y las libertades. Ciudad de México, 31 de enero del 2022
p.s. Terminada la última versión del libro, ocurre semanas después la invasión de Rusia a Ucrania con su uso siniestro y condenable de las armas, la violencia, los abusos criminales y sus mentiras. Es el regreso irracional de “la política de potencia”, opuesta al gobierno democrático de la sociedad humana, en el que las leyes, la protección del valor de las libertades y los derechos humanos, la representación de la pluralidad de las expectativas ciudadanas, la construcción de acuerdos suficientes son el eje motivador del gobernar y la razón de ser de nuestras investigaciones y compromisos cívicos.
Parte I EL GOBIERNO. Problemas, conceptos, críticas, reformas