COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
DERECHOS SOCIALES Y PROTECCIÓN DE COLECTIVOS VULNERABLES Técnicas de tutela Directora:
Isabel González Ríos Prólogo de:
José Mª. Souvirón Morenilla Autores:
Carmen Mª Ávila Rodríguez
Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo (Acreditada a Profesora Titular) - Universidad de Málaga
Véronique Champeil-Desplats
Profesora de Derecho Público Universidad de París Oueste-Nanterre (Francia)
Isabel González Ríos
Prof. Titular de Derecho Administrativo (Acreditada Catedrática) - Universidad de Málaga
Mabel López García
Ayudante-doctora Derecho Administrativo (Acreditada Contratada-Doctora) Universidad de Málaga
Antonio Márquez Prieto
Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Málaga
José María Souvirón Morenilla Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Málaga
Remedios Zamora Roselló
Profesora Ayudante-Doctor de Derecho Administrativo (Acreditada Contratada-Doctora) Universidad de Málaga
Valencia, 2016
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© Isabel González Ríos
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-726-6 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Abreviaturas ART Artículo CDUCE Carta de Derechos del Usuario de los servicios de comunicaciones electrónicas, aprobada por Real Decreto 899/2009, de 22 de mayo CE Constitución Española CNMC Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia DUDH Declaración Universal de los Derechos Humanos, INSALUD Instituto Nacional de la Salud LGtel Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones LODP Ley Orgánica 3/81, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo LSE Ley 24/2013, de 26 de noviembre, del Sector Eléctrico PVPC Precios Voluntarios para el Pequeño Consumidor SNS Servicio Nacional de Salud STS Sentencia del Tribunal Supremo TUR Tarifa de Último Recurso UE Unión Europea LRJAP-PAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común RSU Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios
Prólogo Los momentos actuales resultan especialmente propicios para la reflexión sobre los llamados derechos sociales. Como digo en uno de los trabajos incluidos en este libro que los demás autores me han dispensado el honor de prologar, al clásico décalage entre esos derechos y los derechos de libertad se unen hoy circunstancias que podrían poner en cuestión su definición, su concreción y su garantía efectivas. La expansión en el reconocimiento de los derechos sociales, producida sin solución de continuidad desde la segunda mitad del pasado siglo hasta no hace mucho, parece haberse topado con la cruda realidad de los recortes o descartes en las prestaciones públicas generalizados por razones financieras en estos años de crisis económica global. Pero esos recortes, más que transitorios o coyunturales, podrían resultar la última manifestación de la también crisis que los derechos sociales están sufriendo en tres planos concomitantes: crisis real, material —en el disfrute efectivo de los mismos—; crisis institucional, expresiva de la crisis del propio Estado del Bienestar intervencionista y de su actual sustitución por un Estado “regulador”; y crisis en fin conceptual, porque los dos planos anteriores no pueden menos que repercutir en la propia noción y virtualidad de los derechos sociales. Este horizonte nos convoca, al ser los derechos sociales un logro de civilidad, al reto de delimitar su significado y alcance jurídico, en particular de aquellos netamente vinculados a la dignidad de la persona, y en todo caso respecto de aquellas personas y grupos sociales vulnerables cuya situación puede verse comprometida por la no descartable dialéctica entre un Estado Social intervencionista solamente retórico y en regresión y ese Estado regulador que, confiado en la funcionalidad económica y social de la “regulación” más que en la responsabilidad directa de los poderes públicos en la provisión de las prestaciones colectivas, al cabo pudiera en la práctica dejar a aquellos abandonados a lo que les depare su doble suerte final de consumidores y excluidos. Este planteamiento nos llevó al Grupo de Investigación “Estudios jurídicos interdisciplinares: servicios colectivos”, de la Universidad de Málaga, a la organización de un seminario internacional sobre los
Prólogo
derechos sociales y los colectivos vulnerables1, cuyas ponencias ven ahora la luz de modo conjunto en esta pequeña obra colectiva, donde se recogen, siguiendo el mismo orden de su exposición y discusión en dicho seminario, un primer grupo de trabajos de carácter más general dedicados a la configuración institucional de los derechos sociales y a su protección, y un segundo dedicado al estudio detallado de las prestaciones colectivas en algunos sectores específicos (energía, telecomunicaciones, seguridad social, etc.). Todo ello con la pretensión de abrir la cuestión, que nos parece especialmente pertinente en estos días, a un más amplio ámbito de debate. Veronique Champeil Desplats aborda el panorama actual de los derechos sociales y los colectivos vulnerables en Francia, centrando el análisis, en concreto, en su justiciabilidad y si ésta tiene o podría tener lugar en los mismos o análogos términos que los derechos individuales de libertad. En este sentido nos ilustra sobre los obstáculos que hoy por hoy impiden en ese país una reconoscibilidad definida de los derechos sociales, en particular en lo que respecta a los colectivos vulnerables; de manera determinante, la persistencia de una concepción clásica sobre los derechos sociales que cuestiona su justiciabilidad e incluso su propio carácter de derechos desde un planteamiento tautológico: no serían justiciables por no ser derechos, y no serían derechos por no ser justiciables. Con esta perspectiva, la profesora Champeil se enfrenta de manera detallada a esa justiciabilidad de los derechos sociales en Francia, tanto en el plano teórico como en el de la realidad práctica. En este último aspecto reseña como en la jurisdicción ordinaria, civil o administrativa, se residencian en efecto las cuestiones suscitadas por el derecho a la salud, al trabajo, o a la educación, y el interesante dato de la existencia de unas jurisdicciones sociales especiales (en el campo de la seguridad social, de los discapacitados o del alojamiento social) como vía previa a la jurisdicción administrativa, pero que —lamenta la autora— dotadas con medios insuficientes y consideradas en gene-
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Celebrado en la Facultad de Derecho de la Universidad de Málaga el 24 de octubre de 2014, financiado por el Grupo de Investigación SEJ 410: “Estudios Jurídicos Interdisciplinares avanzados” y el programa de Doctorado en Ciencias Jurídicas y Sociales.
Prólogo
ral por jueces y abogados como “jurisdicción de pobres”, no resultan tan operativas como podrían serlo. Por lo demás, según se nos relata, la posición reconocida a los colectivos vulnerables no resulta ciertamente alentadora, porque las políticas públicas se encuentran con un obstáculo de calado: el predominio todavía de una concepción formal del principio de igualdad y, como su consecuencia, la prohibición —asentada en la dificultad de su propia noción— de la discriminación positiva. Las políticas sociales tratan, no obstante, de abrirse paso ante esa dificultad, con el reconocimiento de algunas, pocas, excepciones. Así el reconocimiento de cuotas en el acceso al empleo público para las mujeres y los discapacitados, o las políticas a favor de las personas en riesgo de exclusión social (por ejemplo, por razón de su pertenencia étnica). En mi trabajo, dedicado a los derechos sociales y los colectivos vulnerables en España, paso revista a la realidad y crisis actual de los derechos sociales, la distinción de éstos de otras posiciones jurídicas típicas o tipificadas como las libertades públicas y los derechos fundamentales, la conexión existente entre la evolución del Estado de Derecho y los derechos sociales y el panorama que a este respecto se abre en el actual estado regulador. Para a partir de ahí acotar la configuración jurídica de los derechos sociales en España —y desde esta perspectiva la posición de los colectivos particularmente vulnerables— en el triple plano de su dimensión constitucional, en los Estatutos de las Comunidades Autónomas y en la legalidad ordinaria, contrastando esa configuración con la piedra de toque de su justiciabilidad. A modo de conclusión, constatamos que el auténtico problema estriba, al margen de la regulación legal del derecho de que se trate, en si existe o no efectividad real en su disfrute. Pues aunque a ello se dirige la necesidad de su protección jurisdiccional y antes su definición como derecho subjetivo, incluido el reaccional frente a la no provisión efectiva de las correspondientes prestaciones, estas determinaciones, al cabo formales, pueden resultar insuficientes para que en la práctica los ciudadanos vean satisfechos sus derechos. Por ejemplo, por el excesivo burocratismo en la acreditación para acceder a su disfrute, especialmente en el caso de los colectivos vulnerables cuya situación de tales puede, en sí misma, impedirles acceder —pensemos, por ejemplo, en los “sin techo”— a esa acreditación y aun el decidirse a solicitarla. Aunque, aun así, alertamos sobre la indispensable no re-
Prólogo
lativización de lo jurídico-formal, porque, dada la discrecionalidad de que el legislador dispone para configurar los derechos sociales, cara al futuro quizá el riesgo estribe en que podamos asistir, después del largo trecho de intensa expansión legal de los derechos sociales, a otro de regresión también en lo jurídico-formal; una hipótesis ésta ante la que la posición de los colectivos vulnerables aparece como una cuestión capital. Digamos, en fin, que como derecho social testigo de las citadas consideraciones y conjeturas de carácter general paso revista, por otra parte, a las recientes reformas producidas en nuestro país en lo que respecta a la asistencia sanitaria pública. Carmen María Ávila Rodríguez nos ofrece un interesante estudio sobre el papel que en la protección de los derechos sociales vienen cumpliendo en España el Defensor del Pueblo y los Comisionados parlamentarios de las Comunidades Autónomas. Nos pone así de manifiesto, de manera detallada y muy oportuna, en momentos como los actuales en que este tipo de institución ha podido ser puesta en cuestión —e incluso suprimida en alguna Comunidad Autónoma—, la importante función que la misma viene cumpliendo, y aun más, podría cumplir en el campo de la protección de los más vulnerables. Sus informes constituyen análisis completos y muy rigurosos de nuestra realidad social (se ha dicho, una auténtica “radiografía social de España”), que es de lamentar no tengan la consecuente repercusión en la dinámica política y administrativa y el merecido eco en la opinión pública. De algunos de esos informes (sobre la crisis económica y la insolvencia personal; la gratuidad de los libros de texto; la crisis económica y los deudores hipotecarios; las viviendas de protección pública vacías, etc.) nos da detallada cuenta Carmen María Ávila, que añade, por lo demás, una serie de oportunas consideraciones y propuestas sobre el contenido de dichos informes, así como para un entendimiento actualizado de los cometidos del Defensor del Pueblo en esta materia (así, ante los procesos de liberalización de actividades antes publificadas y hoy radicadas, aunque sin mengua de su perfil y finalidad de servicio público objetivo, en el ámbito de actividad de prestadores privados). Isabel González Ríos aborda la protección de los colectivos vulnerables en el sector del suministro eléctrico, centrándose en una
Prólogo
cuestión de evidente interés: las medidas de liberalización del sector eléctrico ciertamente están logrando la universalidad territorial del servicio, pero no lo están haciendo de la asequibilidad de éste, produciéndose así el fenómeno de la llamada “pobreza energética”, manifestada en términos acuciantes con la crisis económica de estos años. En su trabajo pasa revista al Derecho comunitario del sector y sus ejes (liberalización del servicio, conjugada con la protección del consumidor eléctrico articulada a través del servicio universal y la imposición de obligaciones de servicio público relativas al precio de suministro, la protección del cliente vulnerable y la lucha contra la pobreza energética) y a su trasposición por nuestro Derecho interno: la regulación como servicio universal del suministro prestado a Tarifa de Último Recurso (TUR) para consumidores con potencia contratada inferior a 10 Kw, el bono social, y los precios voluntarios para el pequeño consumidor, apartados éstos objeto de diversas modificaciones legales recientes. Sin embargo, aún así, la actual regulación española muestra evidentes insuficiencias, si no incumplimientos, de las determinaciones comunitarias. Señala así Isabel González que en este punto resulta preocupante, especialmente en momentos de crisis como los actuales, que nuestra legislación no precise el alcance del servicio universal, el insuficiente acotamiento y ajuste a las distintas circunstancias personales de las bonificaciones en la TUR, y sobre todo que la pobreza energética no haya sido aún objeto de previsión normativa, definición o medida alguna tendente a hacerle frente, o que la protección del cliente vulnerable no se haya vinculado al concepto de pobreza energética. Mabel López García nos sitúa ante el sector de las telecomunicaciones y el reconocimiento en ese contexto de los derechos de los usuarios en relación con el servicio universal de telecomunicaciones que permiten, también en este campo, asegurar en un mercado liberalizado de las telecomunicaciones la prestación de determinados servicios básicos en condiciones de calidad y asequibilidad, así como la específica atención a las necesidades de determinados colectivos que de otro modo no podrían disfrutar de estos servicios (telefonía, acceso a Internet, etc.). La reciente Ley General de Telecomunicaciones de 2014 (LGTel), que ha recogido lo ya establecido a este respecto por la normativa precedente, ha añadido un plus de protección para los colectivos vulnerables. El marco normativo recoge así las oportunas
Prólogo
previsiones para las personas con discapacidad, mayores, personas en situación de dependencia, otros usuarios con necesidades sociales especiales (invidentes y personas con graves dificultades visuales, sordos o con graves dificultades auditivas, minusválidos físicos, afectados por cualesquiera otras discapacidades que les impidan el acceso normal al servicio telefónico o les exija un uso más oneroso del mismo) o pensionistas y jubilados cuya renta familiar no exceda del salario mínimo interprofesional. El estudio de Mabel López García se extiende, además de a los citados aspectos sustantivos, a los procedimientos especiales de protección existentes en el sector de las telecomunicaciones que, alternativos a los previstos en la legislación general de los consumidores y usuarios, incluyen en secuencia progresiva, la reclamación ante los propios prestadores de los servicios, la Administración General del Estado y el eventual conocimiento ulterior por la Jurisdicción contencioso-administrativa. En todo caso el trabajo de Mabel López García demuestra la necesidad de un desarrollo reglamentario de la LGTel que precise de modo claro y operativo, en lo sustantivo y particularmente lo procedimental, la posición de los colectivos vulnerables en este sector. Antonio Márquez afronta el problema de los colectivos vulnerables y las prestaciones de la seguridad social desde esta consideración de partida: la vulnerabilidad de estos colectivos se acrecienta por la propia vulnerabilidad y desprotección financiera de nuestro sistema de seguridad social como tal. Dato éste que atribuye al origen de sus ingresos, procedentes no de tributos sino de las cotizaciones de empresarios y trabajadores (fuente ésta dependiente lógicamente de los ciclos económicos y de la tasa de empleo), a la aplicación en nuestro sistema del criterio de reparto (los trabajadores cotizantes financian el gasto de los que han pasado a ser pensionistas) y no el de capitalización (basado en las aportaciones hechas por cada trabajador a lo largo de su vida laboral), que habría sido el más coherente con la citada financiación del sistema basada en cotizaciones, y, en fin. al doble fenómeno del aumento de la esperanza de vida y de reducción de la tasa de nacimientos. La vulnerabilidad de un sistema de seguridad social con tales características resulta patente en momentos de crisis económica como los actuales, lo que ha dado lugar a medidas para reequilibrar su fi-
Prólogo
nanciación ligadas a las reciente reformas legales en materia de pensiones, que han limitado sensiblemente los derechos de los beneficiarios. Aun así, el autor nos ilustra sobre un dato de interés: nuestra seguridad social no es universalizadora, sino un sistema de colectivos bien distintos, unos más protegidos y otros claramente vulnerables, dentro de un sesgo que por los datos que nos aporta Antonio Márquez, ciertamente no resulta alentador. Por último, María Remedios Zamora, desde una consideración ciertamente amplia de la noción de colectivo vulnerable, que aplica a la entera ciudadanía ante la repercusión que sobre ella y su participación en distribución y ejercicio del poder entre los distintos niveles de la organización político-administrativa, nos ofrece una reflexión sobre la incidencia que en ese plano puede tener el cambio producido en la Unión Europea en su concepción sobre la llamada gobernanza. Hasta ahora esa gobernanza, como modelo de gobierno abierto a la cercanía, la colaboración, la corresponsabilidad y la participación, constituía un decidido objetivo de la Unión, pero recientemente esa concepción está sufriendo un vuelco orientado a enfatizar los principios de supervisión y coordinación vertical, si no jerárquica. Con ello la participación de los distintos niveles, estatal, regional y local, se va a ir viendo condicionada paulatinamente por las directrices impuestas por la Unión Europea, incidiendo así en los niveles de autonomía de los entes locales, tal y como en efecto ha tenido lugar, por ejemplo, con la reciente reforma local producida tanto en Italia como en España. Una realidad que Mª. Remedios Zamora valora como determinante de una más que probable fractura entre la ciudadanía y los entes locales. José María Souvirón Morenilla
Capítulo Primero
PORTÉE ET JUSTICIABILITÉ DES DROITS SOCIAUX PROTECTION DE QUELQUES CATÉGORIES DE PERSONNES DÉFAVORISÉES EN FRANCE Véronique Champeil Desplats
Profesora de Derecho Público Universidad de París Ouest-Nanterre (Francia)
I. INTRODUCTION La France de l’après Seconde guerre mondiale se caractérise, en matière de droits et de libertés, par l’affirmation, dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, d’une liste de principes économiques et sociaux considérés “particulièrement nécessaires à notre temps”. Jusqu’au tournant néo-libéral de la fin des années 1980, de la droite chrétienne jusqu’à la gauche communiste, il existe une conviction partagée que l’Etat doit assurer des fonctions essentielles de protection et de redistribution sociales. Les principaux droits sociaux proclamés sont l’égalité entre les hommes et les femmes, le devoir de travailler et d’obtenir un emploi sans discrimination en raison de ses origines, opinions ou croyances, la liberté syndicale, le droit de grève, le droit à la négociation et aux conventions collectives, la garantie à l’individu et à la famille des conditions nécessaires à son développement, la garantie “à tous, et spécialement à l’enfant, à la mère et aux anciens travailleurs, la protection de la santé, de sécurité matérielle, au repose et au loisir”, le droit d’obtenir de la collectivité les moyens nécessaires de subsistance, la solidarité et l’égalité face aux charges résultant de calamités nationales, la garantie de l’égalité d’accès des enfants et des adultes à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture et, en conséquence, le devoir de l’Etat d’organiser un enseignement public
Véronique Champeil Desplats
gratuit et laïc à tous les niveaux1. Ce préambule de la Constitution de la IVème République auquel renvoie celui de l’actuelle Constitution du 4 octobre 1958 peut aujourd’hui être opposé tant aux actes administratifs2, qu’au pouvoir législatif3. Trois observations peuvent d’ores et déjà être formulées. Tout d’abord, les constituants de 1946 accordaient une grande importance à l’organisation des services publics pour assurer l’effectivité des droits sociaux, la création d’un organisme national de sécurité sociale immédiatement à la fin de la Seconde guerre mondial en reste l’illustration la plus éclatante4. Ensuite, plus tard, le Conseil constitutionnel a enrichi cette liste par la formulation de principes implicites et, plus précisément, par celle d’un “objectif à valeur constitutionnelle d’accès à un logement décent”5. Enfin et, surtout, en France, comme dans d’autres Etats, s’est engagée, depuis une dizaine d’années, une réflexion tant sur la capacité des droits sociaux à s’imposer comme justification juridique de l’intervention publique et, en particulier, des politiques sociales de redistribution des richesses, que sur leur justiciabilité, c’est-à-dire sur la possibilité de les invoquer devant les juges de la même façon que les droits et libertés individuelles afin d’obtenir leur garantie. Dès lors, bien que les évolutions soient aujourd’hui significatives, persiste, en France, une conception classique des droits sociaux qui conteste tant leur justiciabilité que leur qualité même de droit. Au terme d’une argumentation circulaire mais restée longtemps dominante et partagée, les droits sociaux ne seraient pas de vrais droits parce
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Voir RIVERO J. et VEDEL G. dans leur célèbre article “Principes économiques et sociaux de la Constitution”, Droit social, 1947, pp. 13-35, réed, in Pages de doctrine, París, LGDJ, 1980, t. 1, p. 101. Conseil d’État, Ass., 7 juillet 1950, Dehaene, rec. 426. Décisions núm. 71-44 DC du 16 juillet 1971, rec. 29 et núm. 75-54 DC du 15 janvier 1975, rec. 19. Voir CHAMPEIL-DESPLATS V., “Le service public dans les débats constituants de 1946”, Histoire et Service public, GUGLIELMI G. (dir.), P.U.F., 2004, pp. 231-245; CHAMPEIL-DESPLATS V. “Normativité et effectivité des droits économiques et sociaux dans les débats constituants de 1946”, in Commission nationale consultative des droits de l’Homme, La Déclaration des droits de l’homme (1948-2008)-Réalité d’un idéal commun?, París, 2009, La Documentation Française, pp. 31-40. Décision núm. 94-359 DC du 19 janvier 1995, J.O., 21 janvier 1995, rec. 176.
Portée et justiciabilité des droits sociaux et protection de quelques catégories…
qu’ils ne seraient pas justiciables, et ils ne seraient pas justiciables parce qu’ils ne seraient pas de vrais droits (I). Ce préconçu n’est pas le seul frein conceptuel à la conduite de politiques sociales, en particulier en faveur des personnes identifiées comme vulnérables. Il existe également, en France, une forte imprégnation de l’idéal universaliste qui conduit à une prédominance, sauf exception, d’une approche formelle du principe d’égalité. Cette approche constitue le principal obstacle à la détermination d’actions positives en faveur de certaines catégories de personnes qui peuvent se trouver dans une situation de vulnérabilité (II).
II. LES DROITS SOCIAUX: QUELLE JUSTICIABILITÉ? En France, comme dans de nombreux autres Etats6, la possibilité d’invoquer des droits sociaux devant un juge divise la doctrine (1). Pourtant, leur possible justiciabilité peut trouver un appui non seulement dans les décisions des juridictions de droit commun mais aussi dans l’existence d’une justice sociale (2).
1. Aspects théoriques: le débat sur la justiciabilité des droits sociaux La thèse selon laquelle les droits sociaux ne sont que des normes programmatiques et donc, à la différence des droits civils et politiques, ne sont pas justiciables, a en France longtemps prédominé (A). Toutefois, depuis une dizaine d’années, un nouveau courant doctrinal conteste de façon très argumentée cette conception en s’appuyant tout particulièrement sur les débats internationaux et le droit comparé (B).
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Voir par exemple, CHAMPEIL-DESPLATS V., “La justificiabilité des droits sociaux en Amérique Latine”, in ROMAN D. (dir.), Droits des pauvres, pauvres droits? Recherches sur la justiciabilité des droits sociaux, La Revue des Droits de l’Homme, núm. 1, juin 2012 http://revdh.files.wordpress.com/2012/06/lajusticiabilitc3ª9-des-droits-sociaux-en-amc3ª9rique-du-sud3.pdf; Voir aussi, ABRAMOVICH V., COURTIS C., Los derechos sociales como derechos exigibles, Madrid, Trotta, 2002, p. 47.
Véronique Champeil Desplats
A. Le rejet classique de la justiciabilité des droits sociaux Le rejet de la justiciabilité des droits sociaux repose essentiellement sur une distinction radicale des catégories de droits de l’homme. Cette divisibilité est fondée, d’une part, sur une reconstruction de l’histoire de ces droits en génération. La consécration des droits civils et politiques dits de première génération précéderait celle des droits sociaux dits de seconde génération, puis celle des droits “solidarité” (paix, protection de l’environnement…) dits de troisième génération7. D’autre part, l’argument de la divisibilité des droits prend appui sur le découplage, au niveau international, des droits civils et politiques, d’un côté, et des droits sociaux de l’autre, dans les deux Pactes de New York de décembre 1966, le premier sur les droits civils et politiques, le second sur les droits économiques, sociaux et culturels. Cette dualité des Pactes remettrait en cause l’unité des droits qu’avait réussi à consacrer la Déclaration Universelle des droits de l’homme de 1948. A ces éléments historiques, sont alors associées des conséquences juridiques, tout particulièrement des types différents d’obligations pesant sur les autorités publiques ou les tiers. Les droits civils et politiques impliqueraient des abstentions d’action, une non-ingérence de la part de l’Etat ou des tiers. Leur violation pourrait être invoquée devant le juge pour la faire cesser et obtenir réparation: le contrôle juridictionnel se limiterait ainsi à l’annulation ou à la condamnation des actes qui les enfreignent. Les droits sociaux, quant à eux, présenteraient un caractère symbolique, programmatique et à faible potentiel juridique. Ils n’exprimeraient que des obligations politiques abstraites. Ils seraient des droits-créances, des “droits à” obtenir des prestations de la part de l’Etat ou des autorités publiques8. Leur réali
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Voir par exemple, ROBERT J. et DUFFAR J., Droits de l’homme et libertés fondamentales, París, Montchrestien, 8ème éd., 2009, pp. 58-65. On trouve cette conception dorénavant très classique exprimée en France dès 1947 par RIVERO J. et VEDEL G. qui opposent les droits économiques et sociaux “aux libertés publiques traditionnelles” définissant “un ensemble de droits qui ne supposent de la part de l’Etat que l’abstention ou l’égalité de traitement”: “les droits économiques et sociaux au contraire répondent en général à des catégories nouvelles. Ces droits doivent s’entendre comme supposant de la part de l’Etat une action positive soit en vue de fournir des prestations aux individus (protection de la santé ou de la famille, droit à la culture, etc…), soit en vue d’organiser la vie économique (association des travailleurs à la gestion des entre-
Portée et justiciabilité des droits sociaux et protection de quelques catégories…
sation engagerait un coût pour la collectivité. Leur justiciabilité serait conditionnée à l’existence d’une loi qui les met en œuvre mais c’est alors sur cette loi que les recours juridictionnels devraient être fondés. A défaut, notamment en raison des coûts qu’elle engendrerait et des injonctions qu’elle supposerait à l’égard de l’administration, voire du législateur, la justiciabilité des droits sociaux mettrait à mal le principe de séparation des pouvoirs. En tout état de cause, les mécanismes juridictionnels seraient inadaptés et peu appropriés pour assurer la garantie des droits sociaux.
B. Le dépassement des arguments classiques Aucun des arguments précédents n’est incontestable9. Ils ne reposent sur aucune caractéristique substantielle ou intrinsèque des droits et libertés mais résultent de diverses croyances et présupposés. Leur relativisation se fonde sur les principes d’indivisibilité et d’interdépendance des droits de l’Homme. Cinq principaux arguments peuvent le justifier. En premier lieu, le découpage des droits en génération s’avère, à y regarder de plus près, trop schématique: des préoccupations sociales existaient dès 1789 et, réciproquement, certains droits et libertés “individuels” ont été formulés et consacrés après l’entrée dans le droit positif de droits sociaux (interdiction de la peine de mort, protection de la vie privée…). En outre, la coexistence des deux pactes internationaux de New York ne remet pas nécessairement en cause le principe d’indivisibilité des droits; rien n’interdit de les concevoir sur le mode de la complémentarité plutôt que sur celui de l’opposition.
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prises, progressivité de l’impôt, droit de propriété”, in“Principes économiques et sociaux de la Constitution”, op. cit., p. 101. Voir également plus généralement, ALEXY R., Teoría de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de estudios constitutionales, 1993, p. 420, où les droits sociaux sont présentés comme des “droits à prestation au sens strict”. Voir van HOOF G. H. J., The legal nature of economic, social and cultural rights. A rebuttal of some traditional views, in ALSTON P. et TOMAŠEVSKI K. (eds.), The right to food, Ultrecht, Martinus Nijhoff publishers, 1984, pp. 97110; SCHUTTER O. de, “Les générations des droits de l’homme et l’interaction des systèmes de protection: les scenarios du système européen de protection des droits fondamentaux”, in OMIJ (dir.), Juger les droits sociaux, PULIM, p. 13, ABRAMOVICH V., COURTIS C., op. cit.
Véronique Champeil Desplats
En deuxième lieu, les droits sociaux ne sont pas plus abstraits ou imprécis que les droits civils et politiques. Les termes d’égalité, de liberté, de propriété ou d’accès au logement ne posent pas aux juges de problèmes de compréhension, d’interprétation ou de mise en œuvre très différents. En troisième lieu, l’opposition entre des droits et libertés qui n’impliqueraient que des abstentions de la part des tiers et des droits sociaux dont la garantie n’exigerait que des prestations se révèle également grossière. Ces conséquences juridiques ne caractérisent pas des catégories de droits ou de libertés spécifiques et distinctes. Chaque droit ou liberté s’avère porteur, certes dans des proportions variables, d’obligations de respecter, de protéger, de garantir et de promouvoir. Ces obligations impliquent tout autant des abstentions que des actions de la part des débiteurs ou des tiers10. Par exemple, la garantie de la liberté d’aller et venir suppose ainsi aussi bien de ne pas être arrêté arbitrairement que de disposer d’infrastructures routières pour circuler. Le droit au logement permet de prémunir contre des expulsions arbitraires comme il peut justifier la construction de logements sociaux. En quatrième lieu, s’il est possible que la justiciabilité des droits sociaux n’implique pas les mêmes procédures ou voies d’exécution que celle des droits civils et politiques, cela ne signifie pas que leur absence de garantie échappe à toute sanction juridictionnelle. D’ailleurs, l’observation des pratiques juridictionnelles révèle que les tribunaux peuvent recourir à une gamme très variée de moyens pour obtenir la mise en œuvre ou sanctionner la violation d’un droit social: annulation d’actes portant atteinte à tel ou tel droit, modulation des effets dans le temps d’annulation de décisions administratives portant atteinte aux droits acquis, mesures d’injonction avec ou sans astreinte, amende, réparation…11. En cinquième lieu, enfin, il n’est pas certain que certaines mesures de réparation des violations de libertés individuelles soient dans tous
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van HOOF G. H. J., op. cit., pp. 97-110. Voir ABRAMOVICH V., COUTIS C, Los derechos sociales como derechos exigibles, op. cit.; Voir par exemple, ROMAN D. (dir.), Droits des pauvres, pauvres droits? Recherches sur la justiciabilité des droits sociaux, op. cit.
Portée et justiciabilité des droits sociaux et protection de quelques catégories…
les cas moins couteuses que celles mettant en œuvre les droits sociaux. L’argument des coûts est donc souvent brandi au terme d’une minimisation de ceux engendrés par la garantie des droits civils et politiques et d’une maximisation de ceux relatifs à la mise en œuvre des droits sociaux. Aucun des traits distinctifs classiquement conférés par la doctrine aux droits sociaux pour les distinguer des libertés individuelles, ne peut être considéré comme “faux, mais aucun n’est exclusif” ou déterminant12. Les frontières entre les types de droits de l’homme s’avèrent donc beaucoup plus brouillées que les représentations doctrinales classiques l’ont laissé pendant longtemps penser.
2. De la justiciabilité des droits sociaux devant les juridictions de droit commun aux juridictions sociales Le droit français connait plusieurs formes de justiciabilité des droits sociaux. Celles-ci peuvent être observées tant devant les juges de droit de commun (A) que devant des juridictions spécialisées. Ces dernières visent à instituer une justice sociale dont certains ont d’ailleurs, un temps, pu revendiquer l’autonomisation à l’égard des ordres de juridiction administrative et judiciaire (B).
A. Bref aperçu des formes de justiciabilité des droits sociaux devant les juridictions de droit commun Il existe de nombreuses et diverses décisions juridictionnelles qui se fondent directement ou indirectement sur des droits sociaux13. Tout d’abord, on peut relever que la Cour de cassation, le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel ont reconnu la valeur constitutionnelle de ces droits, ce qui permet de les invoquer, en principe, à l’encontre d’actes de droit privé, d’actes administratifs ou de la loi. A l’occasion de décisions relatives à la Charte de l’environnement, le Conseil d’Etat
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C. HERRERA, Les droits sociaux, PUF, Que Sais-je?, 2011, p. 9. Voir pour une étude complète et détaillée, ROMAN D. (dir.), Droits des pauvres, pauvres droits? Recherches sur la justiciabilité des droits sociaux, op. cit.; ROMAN D. (dir.), La justiciabilité des droits sociaux: vecteurs et résistances, París, Pedone, 2012.
Véronique Champeil Desplats
et le Conseil constitutionnel notamment14 ont affirmé que “l’ensemble des droits et devoirs” définit dans la Charte, “à l’instar de toutes” les dispositions qui “procèdent du Préambule de la Constitution (…) ont valeur constitutionnelle; (…) elles s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif”. Par ailleurs, dès lors qu’il existe une loi qui les énonce et en prévoit des mécanismes de garantie, les droits sociaux peuvent faire l’objet de décisions juridictionnelles. Le droit du travail, le droit à l’éducation, la santé publique ont leur Code qui nourrit un abondant contentieux. De même, le droit au logement affirmé par l’article 1 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs comme étant un droit fondamental a été au fondement de quelques arrêts de la Cour de cassation15. Enfin, certains droits sociaux —certes, pas tous ceux qui ont été invoqués16—, ont pu bénéficier de la procédure d’urgence qu’est le référé-liberté prévu à l’article L. 521-2 du code de justice administrative qui permet au juge administratif d’ordonner à l’administration toute mesure de nature à faire cesser la violation d’une liberté fondamentale. Le Conseil d’Etat l’a d’abord admis à l’égard du principe d’égal accès à l’instruction justifiant la scolarisation des enfants handicapés17, cas qui s’inscrit dans la lignée d’un engagement de la responsabilité de l’Etat pour ne pas avoir déployé les moyens nécessaires à la scolarisation de ces enfants18. Le Conseil d’Etat a également considéré comme une liberté fondamentale pouvant être invoquée dans le cadre du référé-liberté, le droit à l’hébergement d’urgence19.
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Décision núm. 2008-564 DC, 19 juin 2008, cons. 18, rec. 313; Conseil d’Etat, 3 oct. 2008, Commune d’Annecy, req. núm. 297931, AJDA, 2008, p. 2166. Cass. Civ. 3 ème, 2 oct. 2002, req. núm. 01-00589. Voir sur le droit le refus de considérer le droit au logement comme liberté fondamentale au sens de l’art. L. 521-2 du Code de justice administrative, Conseil d’Etat, 3 mai 2002, Association de réinsertion sociale du Limousin et autres, AJDA, 2002, núm. 11, p. 818. Conseil d’Etat, 15 décembre 2010, M. P., AJDA, 2010, p. 858. Conseil d’Etat, 8 avril 2009, M. et Mme Laruelle, req. núm. 311434; AJDA, 2009, p. 1263. Conseil d’Etat, 10 février 2012, Karamoko, req. núm. 356456.