UN LUSTRO ILUSTRE DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
JORGE A. CERDIO HERRÁN
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
VÍCTOR MORENO CATENA
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
FRANCISCO MUÑOZ CONDE
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
ANGELIKA NUSSBERGER
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
HÉCTOR OLASOLO ALONSO
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
LUCIANO PAREJO ALFONSO
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
CONSUELO RAMÓN CHORNET
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
TOMÁS SALA FRANCO
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
IGNACIO SANCHO GARGALLO
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
MARTA LORENTE SARIÑENA TOMÁS S. VIVES ANTÓN
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
JAVIER DE LUCAS MARTÍN RUTH ZIMMERLING
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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UN LUSTRO ILUSTRE DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
ELISEO ROSALES AVALOS Coordinador
tirant lo blanch Ciudad de México, 2022
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© Varios autores
© TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc 06100 Ciudad de México Telf.: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1147-249-4 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Agradecimientos: Para mis queridos y entrañables padres: Eliseo y Rita que seguramente desde donde están se siguen preocupando por que sea la mejor persona posible. Gracias por sus consejos y palabras a veces fuertes. Para Juan Carlos, mi querido hermano que ya los acompaña. Vuele hasta el otro barrio mi más sincero cariño. Para mis hermanas y hermanos que todavía batallan conmigo, agradezco su apoyo y paciencia infinita. Los abrazo con mi corazón.
Víctor Manuel Andrade Martínez Rafael Anzures Uribe Eber Omar Betanzos Torres Raúl Contreras Bustamante Adán Córdova Trujillo Mónica de los Ángeles Valencia Díaz Arely Gómez González Rafael Guerra Álvarez Rubén Medina Estrada José Roldán Xopa Eliseo Rosales Avalos Roberto Salcedo Aquino Rene Uribe Manrique David Villanueva Lomelí Lizbeth Xóchitl Padilla Sanabria
Índice
Prólogo ..............................................................................................
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Capítulo 1 Puntos de mejora continua para el combate a la corrupción a la luz de la ley general de responsabilidades administrativas Arely Gómez González
INTRODUCCIÓN.............................................................................. I. DECLARACIONES DE SITUACIÓN PATRIMONIAL Y DE INTERESES SIMPLIFICADAS.................................................. II. COMPLIANCE EN MATERIA ADMINISTRATIVA................ III. PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA............ IV. FALTA A LA VERACIDAD EN LAS DECLARACIONES DE SITUACIÓN PATRIMONIAL................................................... V. HOSTIGAMIENTO Y ACOSO SEXUAL COMO FALTA ADMINISTRATIVA GRAVE.......................................................... VI. CONCLUSIONES..................................................................... VII. FUENTES DE CONSULTA.......................................................
25 28 33 37 39 41 46 47
Capítulo 2 Reflexiones sobre la responsabilidad administrativa en la función pública Roberto Salcedo Aquino
INTRODUCCIÓN.............................................................................. I. SOBRE LA RESPONSABILIDAD.............................................. II. LA ÉTICA DE LA RESPONSABILIDAD................................... III. LA RESPONSABILIDAD EN EL SECTOR PÚBLICO............... IV. RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS........ V. RETOS DE LA SFP EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS................................................................ VI. CONCLUSIONES..................................................................... VII. BIBLIOGRAFÍA........................................................................
52 53 55 56 60 64 69 69
12
Índice
Capítulo 3 Análisis proactivo del procedimiento de responsabilidad administrativa contemplado en la ley general Rafael Guerra Álvarez
INTRODUCCIÓN.............................................................................. I. ANÁLISIS PROACTIVO DEL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA CONTEMPLADO EN LA LEY GENERAL .................................................................. II. CONCLUSIONES..................................................................... III. BIBLIOGRAFÍA .......................................................................
71
74 85 86
Capítulo 4 El nuevo régimen de responsabilidades administrativas en México: breve repaso y reflexión Rafael Anzures Uribe
INTRODUCCIÓN.............................................................................. I. ESTADO ACTUAL DE LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO....... II. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LA CREACIÓN DEL SNA Y DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS........................................................................... III. ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES ASPECTOS DE LA LGRA. IV. CONSIDERACIONES Y REFLEXIONES SOBRE SU INSTRUMENTACIÓN Y LOS RESULTADOS ALCANZADOS..... V. CONCLUSIONES..................................................................... VI. BIBLIOGRAFÍA........................................................................
87 89
92 98 103 108 109
Capítulo 5 Ley general de responsabilidades administrativas una perspectiva situacional David Villanueva Lomelí
PREÁMBULO..................................................................................... INTRODUCCIÓN.............................................................................. I. LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS ....................................................................................... 1. Aspectos generales.............................................................. 2. Exégesis de la Ley General de Responsabilidades Administrativas................................................................................
113 115 120 120 122
13
Índice
II. III.
CONSIDERACIONES............................................................... FUENTES DE CONSULTA.......................................................
139 142
Capítulo 6 Los códigos de ética como mecanismos de prevención de faltas administrativas y hechos de corrupción Raúl Contreras Bustamante
INTRODUCCIÓN.............................................................................. I. IMPORTANCIA DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS................................................... II. EL CÓDIGO DE ÉTICA DENTRO DE LOS MECANISMOS DE PREVENCIÓN DE FALTAS ADMINISTRATIVAS Y HECHOS DE CORRUPCIÓN........................................................ III. LA IMPORTANCIA DE LOS CÓDIGOS DE ÉTICA EN LA FUNCIÓN PÚBLICA................................................................ IV. LÍNEAS DE ACCIÓN PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS A PARTIR DE LOS CÓDIGOS DE ÉTICA................................... V. CONCLUSIONES..................................................................... VI. FUENTES DE CONSULTA.......................................................
147 148
153 157 159 162 163
Capítulo 7 Atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación para la promoción de responsabilidades a un lustro de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas Víctor Manuel Andrade Martínez
INTRODUCCIÓN.............................................................................. I. CARACTERÍSTICAS DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS............................................. II. ATRIBUCIONES DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN, EN EL MARCO DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS.......................... III. LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN EN LAS FASES DE INVESTIGACIÓN Y SUBSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDADES ..................... IV. CONCLUSIONES..................................................................... V. BIBLIOGRAFÍA........................................................................
168 171
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180 187 189
14
Índice
Capítulo 8 Evolución legislativa y jurisprudencial de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la urgente necesidad de su reforma sustancial Mónica de los Ángeles Valencia Díaz
I.
BIBLIOGRAFÍA........................................................................
210
Capítulo 9 La búsqueda del estándar probatorio en los procesos de fiscalización Rubén Medina Estrada
I.
II.
III.
LA BÚSQUEDA DEL ESTÁNDAR PROBATORIO EN LOS PROCESOS DE FISCALIZACIÓN............................................ 1. La importancia de la fiscalización....................................... DIAGNÓSTICO A CINCO AÑOS DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN (SISTEMA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN) Y LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS ................................................................................ 1. El Sistema Nacional Anticorrupción .................................. 2. Aplicación de la Ley General de Responsabilidades Administrativas .......................................................................... HACIA LA DEFINICIÓN DE UN ESTÁNDAR PROBATORIO PARA LA FISCALIZACIÓN. UNA PROPUESTA A DEBATE...
211 213
217 217 223 230
Capítulo 10 La importancia de la operatividad de los principios de tipicidad y de taxatividad en la imputación de infracciones disciplinarias: la exacta aplicación de la Ley en el Derecho Disciplinario Lizbeth Xóchitl Padilla Sanabria
I. II.
III.
EL PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD EN LOS TIPOS DISCIPLINARIOS.................................................................................... LA FÓRMULA DEL PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD PARA LA OPERATIVIDAD DEL PRINCIPIO DE EXACTA APLICACIÓN DE LA NORMA EN EL DERECHO DISCIPLINARIO MEXICANO............................................................................. EL PRINCIPIO DE EXACTA APLICACIÓN DE LA NORMA EN EL DERECHO DISCIPLINARIO........................................
248
255 256
15
Índice
IV. V.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LAS FALTAS ADMINISTRATIVAS................................................................................. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS..........................................
257 261
Capítulo 11 Las tecnologías de información y de la comunicación como herramienta de la fiscalización superior para la consolidación de la gobernanza: el caso de las EFS de la OLACEFS Eber Omar Betanzos Torres
INTRODUCCIÓN.............................................................................. I. UNA DEFINICIÓN OPERATIVA DE GOBERNANZA............ II. ENCONTRAR EL COMÚN DENOMINADOR DE LA GOBERNANZA............................................................................. 1. Es un concepto con una carga valorativa, además de técnica........................................................................................ 2. La gobernanza parte de dos supuestos: la capacidad limitada de cualquier actor para ejercer un control social unilateralmente, y la fragmentación del poder............................... III. EL COMÚN DENOMINADOR DE LA GOBERNANZA ES LA COOPERACIÓN ENTRE ACTORES CON AUTONOMÍA DE FACTO ............................................................................... IV. LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN COMO HERRAMIENTA DE IMPULSO DE LA GOBERNANZA ...................................................................... V. EL GOBIERNO ABIERTO Y EL USO DE LAS TIC EN LAS ENTIDADES DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE....................................................... 1. El estado de la participación ciudadana a través de las TIC en las EFS de OLACEFS...................................................... VI. CONCLUSIONES..................................................................... VII. FUENTES CONSULTADAS......................................................
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Capítulo 12 Algunas consideraciones en torno a la función del derecho administrativo sancionador (disciplinario) en el combate a la corrupción en México. Bien jurídico y función en el derecho sancionador Rene Uribe Manrique
INTRODUCCIÓN..............................................................................
297
16 I.
II. III. IV.
Índice
DERECHO PENAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS (DISCIPLINARIO), ¿DOS CARAS DE UNA MISMA MONEDA?.................................................................. SOBRE LA DISTINCIÓN ENTRE BIEN JURÍDICO Y FUNCIÓN........................................................................................ 1. Función............................................................................... CONSECUENCIAS (A MANERA DE CONCLUSIONES)....... BIBLIOGRAFÍA........................................................................
299 306 313 316 320
Capítulo 13 Los Órganos Internos de Control municipal en Oaxaca, frente a la Ley General de Responsabilidades Administrativas Adán Córdova Trujillo
INTRODUCCIÓN.............................................................................. I. SOBRE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS...................................................................... II. DEL DEBIDO PROCESO Y DEFENSA ADECUADA................ III. CONSIDERACIONES DESDE LO LOCAL-OAXACA............. IV. POSIBLES IMPACTOS.............................................................. V. CONCLUSIONES..................................................................... VI. BIBLIOGRAFÍA........................................................................
321 323 325 327 331 334 336
Capítulo 14 Dogmática Disciplinaria Eliseo Rosales Avalos
INTRODUCCIÓN ............................................................................. I. DERECHO DISCIPLINARIO................................................... II. DOGMÁTICA DISCIPLINARIA............................................... 1. Emergencia de una nueva rama de derecho disciplinario..... 2. Falso Dilema: Dogmática disciplinaria vs Dogmática Penal.... 2.1. Garantismo Penal...................................................... 2.2. Disciplinaristas puros ............................................... 3. Tendencias del derecho disciplinario en México.................. III. RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS................................................................... 1. Definiciones preliminares.................................................... 2. Ley general de responsabilidades administrativas................ 3. Paso lento pero seguro........................................................
337 338 340 340 341 341 343 344 345 345 346 347
17
Índice
4.
Características de las responsabilidades administrativas .... 4.1. Formalista................................................................. 4.2. Objetivo y universo de trabajo.................................. 4.3. Bien jurídico tutelado ............................................... IV. AVANCES DE LA LEY ............................................................. 1. Ley aplicable....................................................................... 2. Reglas de la prescripción .................................................... V. PENDIENTES EN LA LEY ...................................................... 1. Daño Patrimonial............................................................... 2. Acumulación ...................................................................... 3. Medidas de Protección y Cautelares ................................... 4. Estándar probatorio ........................................................... 4.1. Consideraciones para un estándar probatorio .......... V. PASOS POR SEGUIR ............................................................... 1. Reformas legales ................................................................ 2. Derecho probatorio ........................................................... 3. Remedios procesales........................................................... VI. CONSIDERACIONES FINALES............................................... VII. BIBLIOGRAFÍA........................................................................
348 348 349 352 352 353 355 356 356 358 358 359 360 363 363 363 363 364 365
Capítulo 15 El derecho disciplinario no es ius puniendi. Notas para la distinción José Roldán Xopa
I. II.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.................................... CONSTITUCIÓN Y RÉGIMEN DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS................................................................ III. LA RESPONSABILIDAD POR EL ROL O EL CARGO............ IV. LA SANCIÓN DISCIPLINARIA Y SUS EFECTOS AFLICTIVOS. V. LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y LA RELACIÓN DE SUJECIÓN ESPECIAL...................................................................... VI. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y ORGANIZACIÓN PÚBLICA........................................................................ VII. RESPONSIVIDAD Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN. A MODO DE CONCLUSIÓN......................................................
367
Anexo. Reseñas curriculares................................................................
389
368 373 379 380 383 384
Prólogo
La lucha contra la corrupción es el problema más grande que enfrentamos, es la madre del deterioro social y económico que sufre México, innumerables efectos perniciosos padecemos todos los días, asesinatos, falta de medicamentos, feminicidios, proyectos fallidos y costosos, la cadena es larga y dolorosa. Con esta preocupación el Congreso de la Unión publicó las reformas constitucionales en materia anticorrupción en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 27 de mayo de 2015, y que son el sustento a toda la legislación secundaria en la materia. En complemento el 18 de julio de 2016 fueron publicadas en el DOF las leyes secundarias que dan vida al Sistema Nacional Anticorrupción, entre otras, la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA). Luego de un largo periodo la LGRA entró en vigor el 18 de julio del año 2018, a partir de esa fecha se han desplegado una serie de acciones de gobierno, criterios, opiniones jurídicas y jurisprudencias para su aplicación a efecto de sancionar las conductas irregulares de los servidores públicos. En este libro, a iniciativa del diario “El Economista”, se hace una evaluación de la LGRA, donde los principales exponentes en la materia de responsabilidades administrativas: secretarios de estado; directores de facultades de derecho; contralores y fiscalizadores en los tres poderes de gobierno; representantes ciudadanos en el Sistema Nacional Anticorrupción; jueces y magistrados; así como los académicos e investigadores, plasman sus reflexiones a cinco años de su entrada en vigor. Sin lugar a duda están todos los que tenían que estar. Producto de esta eclosión de ideas, surge la obra: “Un lustro ilustre de la Ley General de Responsabilidades Administrativas”, que se conforma de 15 artículos, en los cuales se abordan los temas más relevantes que se desprenden de la ley: nuevo régimen de responsabi-
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Prólogo
lidades administrativas, dogmática disciplinaria, acoso sexual como falta administrativa grave, estándar probatorio y comités de ética, entre otros. Nuevo régimen de responsabilidades Administrativas Los articulistas coinciden que partir de la entrada en vigor de la LGRA se genera un nuevo régimen de responsabilidades administrativas, que llega al grado de modificar el derecho disciplinario o derecho administrativo sancionador. A lo largo de la obra se retoma con magistralidad el debate en torno a la interrogante ¿el derecho administrativo sancionador es parte ius puniendi? destacados articulistas desarrollan ideas en el que el lector puede sobre decantarse en torno a este debate. De manera relevante los articulistas hacen referencia a los avances de la LGRA destacando figuras jurídicas como la retroactividad, irretroactividad, la caducidad y prescripción de la acción sancionatoria, las medidas cautelares y convencionalidad, entre otras. De la misma manera se desarrolla puntualmente la teoría del agravio en las conductas administrativas, proponiendo a lector metodologías y técnicas para analizar los elementos de los tipos administrativos que le permitirán a la autoridad desarrollar protocolos para sancionar dentro de los parámetros de la legalidad a los servidores públicos que incurren en conductas irregulares; y en contra parte, a los servidores públicos inculpados y sus defensores acciones para demostrar su inocencia. Reformas legislativas En los artículos del libro se reflejan una gran cantidad de propuestas de reformas a la LGRA que sin lugar a duda constituyen una base sustantiva de discusión para el perfeccionamiento de la Ley, digna de tomarse en cuenta por los legisladores mexicanos. Estándar probatorio en materia de responsabilidades administrativas De forma unánime los especialistas coinciden en la urgencia de desarrollar un estándar probatorio en materia de responsabilidades administrativas, que parta desde la propia auditoria, y posteriormente en investigación.