COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
GOBIERNO ABIERTO PARA LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA RAFAEL MARTÍNEZ PUÓN Editor
ANDRÉS HOFMANN Estudio introductorio Autores ÁLVARO V. RAMÍREZ-ALUJAS Académico del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile
ANDRÉS HOFMANN Asesor externo de la Estrategia Digital Nacional en la Unidad de Gobierno Digital de la Secretaría de la Función Pública, México
CARLOS E. JIMÉNEZ GÓMEZ Responsable del Institute of Electrical and Electronics Engineers (IEEE) Computer Society e Government STC, España
IVANA MERLO RODRÍGUEZ Profesora de la Universidad Nacional de Villa María, Argentina
J. IGNACIO CRIADO Profesor del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid, España
JOSÉ MEJÍA LIRA Auditor Especial de Municipios en el Gobierno de San Luis Potosí, México
CÉSAR NICANDRO CRUZ-RUBIO
RAFAEL ENRIQUE VALENZUELA MENDOZA
Investigador Asociado en el Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas de la IUIOG-FOM, México
Profesor investigador del Instituto de Ciencias Sociales y Administración, de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, México
FRANCISCO ROJAS-MARTÍN Investigador en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid, España
FREDDY MARIÑEZ NAVARRO Director General de Policy & Politics Consulting and Research, México
RAFAEL MARTÍNEZ PUÓN Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral Nacional del Instituto Nacional Electoral, México
XAVIER SANCLIMENT CASADEJÚS Fundador de Peakway, empresa focalizada en el desarrollo de las smart cities, España
Ciudad de México, 2016
Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web http://www.tirant.com/mex/ Directores de la Colección Derecho y Democracia:
PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
CLICERIO COELLO GARCÉS Magistrado Presidente de la Sala Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
© Rafael Martínez Puón y otros
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, PH Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-730-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Sobre los autores ÁLVARO V. RAMÍREZ-ALUJAS Es Doctor en Ciencias Políticas, mención en Gobierno y Administración Pública, del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Es académico del Instituto de Asuntos Públicos (INAP) de la Universidad de Chile. Miembro fundador e investigador asociado del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP) y colaborador del Grupo de Investigación en Liderazgo e Innovación en Gestión Pública (GLIGP, 2009 SGR 148) del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de ESADE, Barcelona. Actualmente se desempeña como responsable del área de Gobierno Abierto de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL.
ANDRÉS HOFMANN Es asesor externo de la Estrategia Digital Nacional en la Unidad de Gobierno Digital de la Secretaría de la Función Pública, y en la Dirección de Innovación y Desarrollo Tecnológico del Instituto Mexicano del Seguro Social. Ex director de la Revista Política Digital del Grupo Nexos.
CARLOS E. JIMÉNEZ GÓMEZ Es Máster universitario en Sociedad de la Información y el Conocimiento, Posgraduado en Dirección de Sistemas de Información e Ingeniero Informático. Como especialista en el tema de e-Government, desarrolla la modernización de la oficina judicial e implantación del sistema de e-justicia de la Generalitat de Catalunya “e-Justicia.cat”. Ha participado con universidades e instituciones como el CLAD y en la elaboración de la Guía de Interoperabilidad del Gobierno de Brasil, es fundador del grupo internacional de e-Government de IEEE, Senior Member y Distinguished Speaker de la referida sociedad. Actualmente es responsable de la IEEE Computer Society e Government STC.
CÉSAR NICANDRO CRUZ-RUBIO Es Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México. Doctorado en Gobier-
Sobre los autores
no y Administración Pública en el Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid, España. Trabajó como investigador en el Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña. Actualmente trabaja como Community Manager, Webmaster e Investigador Asociado en el Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP) de la IUIOG-FOM y realiza su tesis doctoral para la obtención del título de Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid.
FRANCISCO ROJAS-MARTÍN Investigador en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid, y co-fundador de NovaGob, la red social de la administración pública en español (www.novagob.org), la comunidad 2.0 de empleados públicos más importante en Iberoamérica.
FREDDY MARÍÑEZ NAVARRO Tiene Ph.D. en Sociología Política, miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACyT, nivel II. Ha participado como Visiting Scholars en el Woodrow Wilson Center y la Georgetown University, Washington y en la Kennedy School of Government of Harvard University, Cambridge, Massachussets. Es miembro fundador del Claustro (Faculty) de la EGAP Gobierno y Política Pública del Tecnológico de Monterrey. Sus investigaciones abordan los temas de gestión pública, políticas públicas, gobernanza y participación de la sociedad civil; entre sus obras destaca La perspectiva internacional de los Partidos Políticos en México en coautoría con José Fernández Santillán. Actualmente es Director General de Policy & Politics Consulting and Research.
IVANA MERLO RODRÍGUEZ Candidata a Doctora en Gobierno y Administración Pública por la Universidad Complutense de Madrid y candidata a Doctora en Política y Gobierno por la Universidad Católica de Córdoba. Es experta en Evaluación de Políticas Públicas por la Universidad de Sevilla y posgraduada en Alta Dirección de Gobierno y Políticas Públicas del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, de la Universidad Complutense de Madrid y la Universidad Católica de Córdoba. Es Profesora concursada e investigadora en la Licenciatura
Sobre los autores
en Seguridad de la Universidad Nacional de Villa María y Profesora de la Escuela de Posgrado de la Universidad Empresarial Siglo 21.
J. IGNACIO CRIADO Profesor de Ciencia Política y Administración Pública en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid, Vicedecano de Investigación e Innovación en su Facultad de Derecho y co-fundador de NovaGob, la red social de la administración pública en español (www.novagob.org), la comunidad 2.0 de empleados públicos más importante en Iberoamérica.
JOSÉ MEJÍA LIRA Tiene estudios doctorales en Administración por el Centro de Estudios Superiores de Administración, Escuela de Altos Estudios y en Sociología de las Organizaciones por la Universidad de París IX, Dauphine, ambos en París, Francia. Cuenta con Maestría en Administración Pública por el Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. (CIDE). Ha ocupado diversos cargos, entre los que destacan: Contralor General y Director General de Modernización Administrativa, en el gobierno de San Luis Potosí, Director Regional del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), Director General de Recursos Humanos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del gobierno federal. Actualmente, es Auditor Especial de Municipios en el Gobierno de San Luis Potosí.
RAFAEL ENRIQUE VALENZUELA MENDOZA Es Doctor en Política Pública por la EGAP-Gobierno y Política Pública del Tecnológico de Monterrey. Ha coordinado grupo de investigación y presentaciones de paneles en el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). En coautoría con el Dr. Freddy Maríñez Navarro, publicó el libro Gobierno Abierto ¿Más innovaciones? ¿Más gobierno? ¿Más sociedad? Propuestas para gobiernos locales. En 2014 asesoró diversos proyectos en materia de gobierno abierto e ingresó al Sistema Nacional de Investigadores. Actualmente es Profesor Investigador Titular B, del Instituto de Ciencias Sociales y Administración, de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.
Sobre los autores
RAFAEL MARTÍNEZ PUÓN Es Doctor en Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universitario Ortega y Gasset, de la Universidad Complutense de Madrid, Maestro y Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel II, del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT). Es Director General de la Revista Buen Gobierno que edita la Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos A. C. Es autor de diversos libros sobre el servicio profesional de carrera y catedrático de la UNAM y del Instituto Nacional de Administración Pública, entre otras. Actualmente es Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral Nacional del Instituto Nacional Electoral (INE).
XAVIER SANCLIMENT CASADEJÚS Es ingeniero en Telecomunicaciones y en Electrónica por la Universidad Ramón Llull, ingeniero técnico en Informática y licenciado en Psicología por la Universidad Oberta de Cataluña (UOC). Es Executive MBA por la EAE-UPC y máster en desarrollo organizacional por el GR-Institute de Tel-Aviv. Se ha desempeñado como director de Servicios de Tecnología y Director de Terrassa Smart City donde, entre otros, obtuvo el reconocimiento al mejor proyecto de Gobierno Abierto. Actualmente ejerce la docencia en la UOC, la Escuela Superior de Archivística de Cataluña (UAB) y en el máster de smart cities de la Universidad Ramón Llull, es el CEO y fundador de Peakway, empresa focalizada en el desarrollo de las smart cities.
GOBIERNO ABIERTO: ALGUNOS APUNTES Estudio Introductorio ANDRÉS HOFMANN*
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN; II. GOBIERNO ABIERTO: ¿UNA OFERTA PARA CREAR NUEVAS NECESIDADES?; III. EL AMASIATO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS CON LA TRANSPARENCIA.
I. INTRODUCCIÓN El gobierno abierto se empezó a aplicar de manera tímida y dispersa en diferentes países antes del 21 de enero del año 2009. Ese día, Barack Obama asumió la presidencia de los Estados Unidos de América y por la tarde, después de la ceremonia de asunción, firmó el multicitado decreto presidencial Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto1. Y tres años después, en el marco del 66 período ordinario de sesiones de la ONU (septiembre, 2011) ocho países, entre ellos Brasil y México, estrenan la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership)2. A pesar de que su difusión global arrancó apenas en 2009 y 2011, el Gobierno Abierto está rodeado de un aura tremendamente atractiva porque pretende responder al giro cultural provocado por el emergente empoderamiento ciudadano, habilitado por las TIC, y por la disfuncionalidad de los viejos sistemas de interlocución y contrapesos políticos.
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Es asesor externo de la Estrategia Digital Nacional en la Unidad de Gobierno Digital de la Secretaría de la Función Pública, y en la Dirección de Innovación y Desarrollo Tecnológico del Instituto Mexicano del Seguro Social. Ex Director de la Revista Política Digital del Grupo Nexos. Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies, Transparency and Open Government, en http://www.whitehouse.gov/the_press_office/ TransparencyandOpenGovernment (23 de febrero de 2015). http://www.opengovpartnership.org/countries (23 de febrero de 2015).
Andrés Hofmann
Para muchos, el gobierno abierto es una apuesta que rebasa con creces el sentido de una política pública sin más, debido a que ofrece, potencialmente, soluciones profundas y estables a una serie de problemas crónicos de nuestras democracias y simultáneamente absorbe las emergentes —y crecientes— contingencias para la gobernabilidad democrática que presenta la sociedad en red. Esta suerte de entusiasmo se sostiene por cuatro principios y procedimientos y sus respectivas apuestas para ejercer la política, tomar decisiones de política pública y gestionar el Estado. A. La transparencia del Estado. El principio: La información pública que gestiona el Estado es un acervo de la nación. Su aspecto procedimental consiste en gestionar la información pública gubernamental de tal forma, que la sociedad pueda acceder y disponer a ella fácilmente. La aplicación de este principio y de su procedimiento, apuesta por un resultado: la sociedad contará con más y mejor conocimiento —preferentemente en tiempo real— del estado que guarda su entorno, el territorio, y las personas físicas y morales que lo habitan. Pero no solo eso, puesto que también tendrá más y mejor conocimiento relacionado con el quehacer del Estado: a qué se dedica, cómo funciona, qué decisiones toma, y cuál es el resultado de sus operaciones. La transparencia del Estado será, además, la materia prima para la rendición de cuentas, un proceso más complejo que la mera apertura de información. En términos generales existen cinco modalidades para transparentar las instituciones públicas: La transparencia pasiva o reactiva por medio de la cual el Estado entrega únicamente la información requerida por la ciudadanía; la activa, donde el Estado publica información limitada que exigen las leyes de transparencia de algunos países: la focalizada donde las instituciones publican de manera voluntaria, información puntual y útil para segmentos sociales específicos; la proactiva que consiste en publicar de manera voluntaria, la información que las instituciones públicas estiman necesaria, independientemente de quienes la consuman; y la transaccional en la que se publica información —generalmente datos— susceptibles de ser procesados y reutilizados por la sociedad. B. La participación. El principio: La ciudadanía cuenta con un patrimonio de información, conocimientos y experiencias que el Estado (servidores públicos) no siempre tienen. El procedimiento: Consis-
Gobierno abierto: algunos apuntes. Estudio introductorio
te en crear espacios públicos de conversación Estado/Sociedad, para mejorar y legitimar decisiones de política, política pública y gestión estatal. Apuesta a que el Estado descubra su necesidad —y conveniencia— de acceder y proveerse de ese acervo social, la llamada inteligencia colectiva, que se encuentra diseminado en todo lo ancho de su jurisdicción, creando canales electrónicos y presenciales para inducir una conversación bidireccional con la ciudadanía. En lo que se refiere al buen gobierno, sigue la apuesta, la participación de la sociedad en la gestión gubernamental incrementa su eficacia, y mejora la calidad de sus decisiones. C. La colaboración. El principio: La sociedad está en condiciones de crear nuevos servicios públicos y de resolver problemas colectivos, que las instituciones públicas del Estado no son capaces de realizar por sí solas, debido a su falta de atribuciones y/o recursos y/o visión. El procedimiento: el Estado involucra a la ciudadanía en la solución de problemas sociales y de gestión pública, identificando personas y organizaciones que tienen la capacidad para hacerlo. Este procedimiento convoca también a las agencias estatales para abatir la insularidad entre ellas. Y la apuesta: La colaboración es un instrumento privilegiado del Estado para innovar puesto que involucra a los actores de la sociedad civil —y también a los servidores públicos— en la co-creación de soluciones inéditas de problemas o carencias colectivas, como por ejemplo crear nuevos servicios públicos, o mejorar la calidad del Estado y sus políticas. Este tipo de iniciativas, por su parte, conducen al emprendimiento esto es, a la creación de empresas con fines de lucro y OSCs cuyo asunto es solucionar problemas sociales. El Estado, sigue la apuesta, necesita a estos potenciales socios para que contribuyan a generar información, conocimiento, servicios públicos o negocios. Como se puede apreciar, colaborar no es igual a participar. D. Los datos abiertos gubernamentales. El principio: Todo ciudadano tiene el derecho de procesar y reutilizar la información pública gubernamental, para los fines que estime conveniente, sin restricciones de ningún tipo. El procedimiento: Gestionar la información, especialmente los datos públicos gubernamentales, de tal manera que cualquier persona, con la ayuda de dispositivos digitales, pueda apropiarse de ellos. Se trata de una gestión por defecto (by default) como alega el G-8 lo que significa administrar el ciclo de vida de los datos bajo esta moda-
Andrés Hofmann
lidad. La apuesta es que los datos abiertos gubernamentales se constituyan en un insumo fundamental para la innovación y el emprendimiento puesto que permitirá a “las personas y organizaciones desarrollar nuevos conocimientos e innovaciones que pueden mejorar la vida de otros y ayudar a mejorar el flujo de información entre las naciones… (esto) promueve la rendición de cuentas y la buena gobernanza, fomenta el debate púbico y contribuye a combatir la corrupción”3. Para la OCDE, la apuesta por los datos abiertos consiste en estimular el crecimiento de economías conducidas por el conocimiento4. ¿Qué significan estos cuatro principios, procedimientos y apuestas? Tomados en su conjunto, son un referente que apela a la transformación del modo en que se practica la política, se toman decisiones que afectan a la ciudadanía, y se gestiona el Estado y sus instituciones. Calan en el corazón de nuestras democracias porque convocan a la sociedad a que co-gobierne, por así decirlo, junto con los actores tradicionales. En esa medida, el Gobierno Abierto reconoce, sin expresarlo de manera directa, que nuestras democracias presentan rendimientos decrecientes, y sus instituciones fatiga de materiales. En esta medida, el Gobierno Abierto parece acercarse más hacia lo que podríamos denominar una doctrina política. En lo que sigue, compartiré un par de reflexiones. Una se refiere a la inserción y diseminación del Gobierno Abierto en las sociedades, y el otro a una suerte de estancamiento en que se encuentra la transparencia gubernamental. Los ensayos que integran este libro abordan estas temáticas desde distintos ángulos y enriquecen, con creces, las observaciones que siguen.
II. GOBIERNO ABIERTO: ¿UNA OFERTA PARA CREAR NUEVAS NECESIDADES? Hace algunos años, en un vuelo de Oaxaca a Ciudad de México, en un flamante Airbus 767, se sentó a mi lado un señor al que
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G-8 Open Data Charter and Technical Annex, publicado en junio de 2013. Ubaldi, B. (2013), “Open Government Data: Towards Empirical Analysis of Open Government Data Initiatives”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 22, OECD. Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7.
Gobierno abierto: algunos apuntes. Estudio introductorio
le perdí la pista. Si aún vive, habrá de tener unos 65 años. Nuestro amigo nació y se crió en una comunidad indígena, muy remota, en la sierra de Oaxaca, donde no había luz. Vivió allí hasta sus 12 años. En la escuela se dieron cuenta que era un alumno aventajado, cosa que llegó a oídos del cura itinerante que atendía los asuntos espirituales de esa comunidad cada 4 semanas. El cura pidió conocer al muchacho y a los pocos meses terminó por convencer a sus padres que le permitieran llevárselo a la ciudad de Oaxaca, donde lo internaría en un convento para que siguiera estudiando. Y partieron a la ciudad. Cuenta mi compañero de viaje que después de caminar muchas horas, llegaron a un camino por donde pasaban automóviles y camiones, aparatos que nunca en su vida había visto. Se subieron a uno de ellos, grande y lleno de gente. El camión habría de llegar a Oaxaca de noche. Cuando se pudo avistar la ciudad, el cura, que iba a su lado, le apunto con el dedo hacia un sector donde había una aglomeración de pequeños puntos de luz, y le dijo: “allí está Oaxaca”. El niño, desorientado, no entendía, pues lo único que veía era una inmensa acumulación de puntos iluminados que no podía asociar con la ciudad. Cuenta nuestro amigo, que en medio de la oscuridad total y de los tumbos que daba el automotor en el que viajaban, le preguntó muchas cosas al cura para tratar de entender qué eran esos puntos de luz; pero sus respuestas no fueron convincentes. El joven, turbado, sólo pudo tranquilizarse cuando descubrió, por sí solo, que aquellas luces a las que se aproximaban, no podían ser sino una sola cosa. Y esa cosa eran estrellas. Nuestro amigo de Oaxaca no sabía que existía luz eléctrica. No la necesitaba. Dudo que ahora pueda vivir sin ella. Pasa con las tecnologías de la información, lo que pasa con las cosas que son, al mismo tiempo, nuevas y desconocidas; no me refiero a nuevas versiones de viejos iphones. Lo nuevo aquí se refiere a algo que nunca antes habíamos visto, ni siquiera vislumbrado, ni en sueños. Son cosas que no sabemos para qué sirven. Son aparatos que, incluso, podemos llegar a sospechar que nada bueno traerán consigo5.
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A una princesa de Bizancio que contrajo matrimonio con un comerciante italiano en el siglo XI, se le atribuye la introducción del tenedor a Europa. Las reacciones no se hicieron esperar, especialmente de la iglesia: “Dios, en su infinita sabiduría
Andrés Hofmann
El enunciado de esta primera idea es simple: La demanda para utilizar dispositivos digitales es creada por la oferta. No es al revés. No ocurre lo que pasa con la inmensa mayoría de la producción de bienes y servicios, que se crean para satisfacer necesidades conocidas pero insatisfechas. La mayoría de los duranguenses por ejemplo, pedían a gritos una carretera que los llevara al puerto de Mazatlán en un par de horas, en vez de las 6 u 8 que los mantenía lejos del mar. Lo demandaba la gente común y corriente, y lo demandaban los empresarios. Hoy, esa carretera está abriendo nuevos horizontes para los emprendedores y permite que los habitantes de Durango mejoren su condición de vida, puesto que pueden, entre otras cosas, ir por el día a la playa. Pero también se crean otro tipo de bienes y servicios que la gente dice no necesitar, o que no sabe que los necesita. Parecen cosas inútiles. En México alrededor del 10% de la población no tiene interés en tener una computadora, porque no sabrían qué hacer con ella. Antes teníamos un dispositivo para escuchar música, otro para hablar por teléfono, otro para escribir, otro para ver televisión, y muchos otros para jugar y entretenernos. Y estábamos tan felices o tan tristes como lo estamos hoy. Hasta que repentinamente, como salido de la nada, en un lapso de pocos años, nos empezaron a refregar la nariz con dispositivos digitales que nos permiten hacer todas esas cosas con un solo artefacto que, además, se vuelve moda, es un fetiche, y nos lo podemos meter en el bolsillo. ¿Y el gobierno abierto? El proceso que va desde la introducción del gobierno abierto en la sociedad hasta su plena institucionalización —embebido/empotrado como práctica política— como es el caso por ejemplo de los sistemas electorales o de la división de poderes, tiene fuertes semejanzas con lo descrito en párrafos anteriores: El Gobierno Abierto es como las estrellas de nuestro amigo oaxaqueño, o como el
dotó al hombre con tenedores naturales —sus dedos—. Es por tanto un insulto hacia Él sustituirlos por tenedores metálicos artificiales a la hora de comer” (Giblin).
Gobierno abierto: algunos apuntes. Estudio introductorio
tenedor del siglo XI en Italia6, o si se quiere, como las sucesivas creaciones de Steve Jobs. Se trata de una innovación que es preciso introducir/insertar en la sociedad. No es un fenómeno natural; es un constructo —una praxis— absolutamente artificiosa a la que se están adhiriendo montones de personas e instituciones en todo el mundo, con gran velocidad, debido a que se trata de una doctrina7 que promete y apuesta por respuestas a un nuevo tipo de frustración colectiva, propia de las sociedades en red. Lo que estamos haciendo entonces, es construir una oferta y, simultáneamente, tratar de que sea apropiada por el medio social y gubernamental; hacemos lo posible por conquistar almas y colonizar mentes con los principios del Gobierno Abierto. Si lo anterior suena a evangelización, es porque de eso se trata, precisamente: Estamos inventando/proponiendo una nueva manera de gobernar que no existe aún. Es una propuesta titánica. Ya tenemos el concepto más o menos desarrollado —este libro es prueba contundente de ello; ya existen más de 60 Planes Nacionales de Gobierno Abierto orquestados alrededor de la Alianza para el Gobierno Abierto; ya convergen instituciones multinacionales en el tema (el Banco Mundial, el Interamericano de Desarrollo, la OCDE, la OEA, el G-8, y grandes Fundaciones, especialmente estadounidenses, que alimentan el activismo de las OSCs locales); las leyes de transparencia y acceso se generalizan y cada vez hay más ordenanzas y decretos para instaurar el Open Data como política pública. El gobierno abierto ni es la luz, ni el tenedor, ni el ipad. Pero es nuevo y ha iniciado un camino sin retorno hacia su adopción. Esta-
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Es más: el tenedor fue utilizado durante varios siglos únicamente para retirar la comida del plato o su equivalente, y no para introducir la comida directamente en la boca. El procedimiento era como sigue: i) utilizar el tenedor para retirar la comida de su fuente; ii) utilizar el tenedor para sacudir la comida con el objeto de despojarla de aditamentos como jugos u otros; iii) quitar el alimento del tenedor con los dedos de la mano y iv) introducir el alimento en la boca, con la ayuda de los dedos. El tenedor no fue más que una especie de puente, o tránsito, entre el plato y la boca del usuario final. Lo digo con reserva porque el concepto se asocia a viejos ejercicios políticos excluyentes y burocráticos, completamente ajenos al espíritu Open.
Andrés Hofmann
mos seguros que se transformará en parte sustantiva de la institucionalidad democrática, tal cual lo son por ejemplo, los sistemas electorales o la división de poderes, como ya apuntábamos. Varios textos de este libro abordan los retos de su implantación, en especial el de Ivana Merlo Rodríguez8 que nos recuerda que las diferentes olas de modernización del Estado en América Latina siempre se hicieron a medias; o el texto de Álvaro V. Ramírez-Alujas y César Nicandro Cruz-Rubio9 que además de definir un modelo de lo que puede ser una política pública abierta, crearon un prototipo que ayuda a explicar los derroteros de la diseminación del GA al interior de un gobierno; o incluso el texto de Rafael Enrique Valenzuela Mendoza10 y Xavier Sancliment Casadejús11 que nos advierte del duro camino de la transformación organizacional que debe sufrir la administración pública para hacer del Gobierno Abierto una realidad. No se diga el del propio coordinador de la obra Rafael Martínez Puón, que nos expresa un cambio importante en el perfil de las personas en las organizaciones.
III. EL AMASIATO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS CON LA TRANSPARENCIA Connivencia con la corrupción. Las reformas a la Constitución, las leyes de transparencia, sus herramientas, normas y procedimientos, no han sido capaces de mitigar la corrupción y con ello acotar la desafección ciudadana de las instituciones públicas y sus funcionarios. En México, transparencia y corrupción conviven en feliz amasiato desde hace más de 10 años12. Y en los demás países de nuestra región,
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La buropatología en las administraciones públicas de América Latina, el problema. El Open Government ¿la solución? ¿Políticas públicas abiertas?: Hacia la definición y análisis de los diseños políticos bajo los principios del gobierno abierto. Del diseño a la acción organizacional. Los nudos en la implementación de un gobierno abierto Gobierno Abierto, fruto de un proceso de intraemprendimiento en la administración pública: ¿otro modelo de open innovation? En lo sucesivo se emitirán juicios sumarios que no están sustentados por la investigación empírica. Serán hipótesis.
Gobierno abierto: algunos apuntes. Estudio introductorio
no parece haber evidencia suficiente como para afirmar categóricamente que la institucionalidad asociada a la transparencia y acceso a la información haya mitigado la corrupción en sus distintas facetas. El asunto con la corrupción es que se trata de una práctica “de muy diversa índole y se presenta en variadas circunstancias”13 Mi pesimismo sin embargo, reconoce que gracias a las leyes de transparencia ya no puede ser lo mismo “otorgar una ‘comisión’ al funcionario público para lograr obtener la asignación de una obra, que fingir la compra o construcción de infraestructura que no llega a realizarse”14. Ahora, gracias a las leyes de transparencia, lo primero persiste, y lo segundo empieza a escasear. Los servidores públicos y empresarios privados que deciden hacer trampas, saben que la sociedad cuenta con más y mejores herramientas que antes, para observar y juzgar su proceder. El mérito de las leyes de transparencia es indudable e irrebatible. Pero es igualmente cierto el creciente descrédito público de que es objeto el discurso que ensalza la transparencia gubernamental y la pinta como si se tratara de un dique contra los corruptos. Cómo cerrar la pinza. En esta obra, José Mejía Lira sugiere la necesidad de articular simultáneamente cuatro frentes: el jurídico, el procedimental/administrativo, el ético y cultural, y la participación ciudadana. Pero el asunto es qué tanto más puede hacer un Estado en los tres primeros frentes, que no se agote más temprano que tarde. Dicho de otro modo, el Estado parece incapaz de atender el problema de la corrupción por sí solo. La intervención de la sociedad pasa a ser un imperativo. El dilema que sigue entonces es cómo se involucra la sociedad en estos temas. Una modalidad es inducir este involucramiento desde el Estado, abriendo canales explícitos de conversación con la sociedad. Esto significa escuchar, un ejercicio que la autoridad, típicamente, no sabe cómo hacer, por lo que su ejercicio, necesario sin duda, no es confiable. La otra opción es el involucramiento desde abajo. Tal es el caso, muy destacado por cierto, de la Red por la Rendición de Cuentas (http://rendiciondecuentas.org.mx) que en México agrupa a
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José Mejía Lira, Elementos y fundamentos para un Gobierno Abierto, en este libro. José Mejía Lira, Ibíd.
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decenas de organizaciones de la sociedad civil (OSCs) e instituciones relativamente autónomas del Estado, como centros académicos, la Auditoría Superior de la Federación o el Instituto Nacional Electoral, entre otros. Así, la participación ciudadana inducida por el Estado, y la que se origina en el ámbito de la sociedad civil, son modalidades necesarias para ponerle un atajo a la corrupción. El desafecto. Si los corruptos conviven en paz con la transparencia, no ocurre lo mismo con la inmensa mayoría de los servidores públicos para quienes la institucionalidad asociada a la transparencia representa costos y obstáculos que a nuestro juicio impiden el desarrollo de la transparencia gubernamental. La información dura asociada a este tema la encontramos en una encuesta realizada por el Consejo de la Transparencia de Chile15 que es coincidente con la percepción que tienen los funcionarios mexicanos, tanto federales como estatales, con quienes he tratado el tema. El principal obstáculo mencionado por los funcionarios, consiste en que los ciudadanos no sabrían hacer uso de la Ley de Transparencia, de hecho 7 de cada 10 funcionarios (72,6%), indican esta alternativa en 1ra, 2da o 3ra prioridad. El segundo obstáculo percibido, con una tasa de mención mucho menor, cercana a la mitad de los funcionarios (47,0%) indica que los organismos públicos no cuentan con la cantidad suficiente de funcionarios para realizar las tareas asociadas a la ley. En tercer lugar se indica como obstáculo la falta de una política de gestión de archivos (40,6%).
Por otra parte, Los tres costos más mencionados fueron los siguientes: Un aumento de carga de trabajo para el funcionario público (68,0%), la utilización política de la información obtenida (62,2%) y la tergiversación de la información obtenida (42,9%).
Conviene separar estos costos y obstáculos en dos asuntos: a. Las políticas de gestión de la información gubernamental. Encontrar y disponer la información solicitada para proveerla es una actividad que consume tiempo, y que para muchos titulares de agencias,
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Consejo para la Transparencia. Informe de resultados: “Estudio de percepción del derecho de acceso a la información en funcionarios públicos 2014. Publicado en abril 2014, en http://www.consejotransparencia.cl.”
Gobierno abierto: algunos apuntes. Estudio introductorio
distrae de las actividades sustantivas16. Pero aún hay más: Los funcionarios públicos mexicanos suponen que los usuarios de la Transparencia Activa —se refiere a los portales que publican información gubernamental ordenada por la Ley, como el Portal de Obligaciones de Transparencia (POT) mexicano— son mayoritariamente servidores públicos, mientras que el 48% de los funcionarios públicos chilenos, por su parte, perciben que sus homólogos son los principales usuarios de la transparencia gubernamental, por encima de periodistas, ciudadanos, políticos u OSCs17. Si las percepciones de los funcionarios de ambos países se llegaran a confirmar (sospecho que sí) estaríamos frente al siguiente absurdo: Los servidores públicos relacionados con los temas de transparencia gubernamental en Chile y México, dedican un importante porcentaje de su tiempo de trabajo a atender requerimientos de información proveniente de sus pares. ¿Por qué el gobierno le pide información al gobierno a través de la Ley de Transparencia? ¿No puede acaso solicitar información vía mecanismos internos que son, supuestamente, más expeditos? La respuesta es no, porque la información no se encuentra habilitada para que pueda ser accedida por diversas agencias gubernamentales. Más bien, cada quien protege su información, a la que no tendrán acceso automático otras dependencias. Desde el punto de vista tecnológico una agencia de gobierno está en condiciones de encontrar y acceder a cualquier información gubernamental, sea quien sea su dueño. Y no hay excusa para que estos accesos demoren más tiempo del que utilizamos para encontrar algo en Google. La gestión de archivos es indudablemente un tema no menor. Hacen bien los encuestados al plantearlo como una omisión que dificulta el trabajo de transparencia. Pero a nuestro juicio, esa no es la visión que se requiere para resolver el problema. La mirada que proponemos consiste en gestionar el ciclo de vida de la información gubernamental en formatos abiertos. Esto significa utilizar este formato —que definimos más arriba— en cada uno de los procesos de generación, recolección, conversión, procesamiento,
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Un Subsecretario me dijo hace unos meses: “La transparencia es una pérdida de tiempo”. Consejo para la Transparencia. Ibíd.
Andrés Hofmann
publicación, distribución, administración, actualización, validación y almacenamiento de la información gubernamental, sin importar si es o no es pública. Esto facilitará sin lugar a dudas, encontrar y acceder a la información en el back office, sin importar la dependencia de que se trate. Este es el sentido más profundo del Open by Default que maneja el Grupo de los 818. Se trata, como se entenderá, de una profunda transformación administrativa, normativa y sobre todo cultural al interior del Estado. En ese contexto, la gestión de archivos en formatos abiertos, podría ser un excelente punto de partida. b. El sentido punitivo de la transparencia gubernamental. El otro aspecto que se desprende de la citada encuesta, se refiere al supuesto mal uso que la sociedad hace de la información que requiere de los órganos estatales. Al respecto, sociedad y servidores públicos se acoplan en una trama viciosa que le atribuye a la transparencia gubernamental un sentido persecutorio y fiscalizador contra las potenciales trampas que cometen los empleados públicos. Por una parte la desafección ciudadana presume que los servidores públicos son corruptos hasta que no demuestren su inocencia; y por el otro, los servidores públicos suponen que la ciudadanía hace mal uso de la información que se les entrega, puesto que la utilizan para molestar al gobierno, para golpearlo (es común escuchar “entregamos información y recibimos periodicazos”), o sencillamente para guardarse la información, sin hacer uso social de ella. Sostengo que la transparencia gubernamental goza de mala fama entre los funcionarios públicos, tanto en México como en Chile, lo que hace pensar que, de ser cierta esta hipótesis, también ocurre en otros países de la región. Esta situación está causando daño porque no ha permitido instalar la inmensa riqueza y diversidad de la transparencia gubernamental en el radar de ciudadanos y servidores públicos. El aspecto conflictivo de la transparencia traba el desarrollo de su zona no intimidatoria, que es infinitamente más rica en posibilidades para el crecimiento y bienestar de las personas. En nuestros países, la comunidad de activistas que propugnan por abrir datos gubernamentales ha empezado, por fortuna, a considerar aspectos de la información gubernamental que se alejan de esta espe-
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G-8, Ibíd.