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LA INFLUENCIA DE LOS TRATADOS EUROPEOS SOBRE DERECHOS HUMANOS EN LA PARTICIPACIÓN Y REPRESENTACIÓN POLÍTICA

LA INFLUENCIA DE LOS TRATADOS EUROPEOS SOBRE DERECHOS HUMANOS EN LA PARTICIPACIÓN Y REPRESENTACIÓN POLÍTICA ANDRÉS IVÁN DUEÑAS CASTRILLO ALBERTO MACHO CARRO Directores

tirant lo blanch Valencia, 2021

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Índice INTRODUCCIÓN...................................................................................

PARTE 1 DERECHOS DE PARTICIPACIÓN UNIÓN EUROPEA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN LOS ESTADOS MIEMBROS: UN PANORAMA CON CLAROSCUROS......................... 19 PALOMA BIGLINO CAMPOS

I. INTRODUCCIÓN.................................................................................

II. DOS EJEMPLOS DE ALTERACIONES DEMOCRÁTICAS EN LOS PROCESOS ELECTORALES: HUNGRÍA Y BULGARIA...................

III. UNA DEMOCRACIA NECESARIA EN DOS AMBITOS................... III. 1. Los principios democráticos en la Unión Europea................ III. 2. La exigencia de democracia en el seno de los Estados miembros............................................................................... III. 3. Protección de la democracia y defensa del Estado de Derecho. IV. LA EXIGENCIAS A LOS ESTADOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN..................................................................... IV. 1. La peculiar recepción del voto en la Carta de Derechos fundamentales de la Unión Europea....................................... IV. 2. El derecho de voto en las elecciones al Parlamento Europeo. IV.2.a. La remisión a las leyes electorales de los Estados miembros.............................................................. IV. 2. b. Los límites a las legislaciones de los Estados: las exigencias impuestas al voto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea................................................... IV. 3. El derecho de voto en las elecciones nacionales..................... V. CONCLUSION: ALGUNOS CAMBIOS NECESARIOS.......................

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EL EMBROLLO JURÍDICO SUSCITADO EN TORNO A LA INMUNIDAD DE LOS PARLAMENTARIOS EUROPEOS A RAÍZ DEL CASO JUNQUERAS. 51 ALBERTO MACHO CARRO

I. INTRODUCCIÓN.................................................................................

II. LOS HECHOS DEL CASO...................................................................

III. EL ALCANCE DE LA INMUNIDAD DE LOS PARLAMENTARIOS EUROPEOS A LA LUZ DE LA STJUE DE 19 DE DICIEMBRE DE 2019.................................................................................................... III.1. La adquisición de la condición de miembro del Parlamento Europeo................................................................................. III.2. La «relevancia constitucional» de la Sentencia del TJUE....... III.3. El alcance de la inmunidad parlamentaria de los eurodiputados y sus implicaciones en el caso concreto de Oriol Junqueras...............................................................................

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IV. REFLEXIONES SOBRE LA ACTUACIÓN DEL TRIBUNAL SUPREMO. IV.1. Sobre el planteamiento de las cuestiones prejudiciales........... IV.2. Sobre los efectos atribuidos a la STJUE.................................

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V. LA DUDOSA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA HIPOTÉTICA CAUSA DE INELEGIBILIDAD PARA LOS PROCESADOS POR DETERMINADOS DELITOS.............................................................

VI. CONCLUSIONES...............................................................................

LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN LA JURISPRUDENCIA DEL TEDH.................................. 79 Mª ARÁNZAZU MORETÓN TOQUERO

1. INTRODUCCIÓN................................................................................

2. EL ALUMBRAMIENTO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN EL MARCO DEL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS............................................................. 2.1. Los antecedentes..................................................................... 2.2. El cambio de línea jurisprudencial........................................... 2.3. El estado de la cuestión...........................................................

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3. EL DISEÑO DEL DERECHO DE ACCESO EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS....... 3.1. La finalidad de la demanda de información............................. 3.2. La naturaleza de la información solicitada..............................

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3.3. El papel o la función que desempeña el solicitante de información................................................................................... 3.4. La disponibilidad de las informaciones...................................

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IV. CONCLUSIONES...............................................................................

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PARTE 2 LA PARTICIPACIÓN EN SUS DOS FACETAS: PROCESOS ELECTORALES Y REFERÉNDUMS LA JURISPRUDENCIA DEL TEDH EN LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO A ELECCIONES LIBRES.......................................................................... 123 AMAYA ÚBEDA DE TORRES

I. INTRODUCCIÓN.................................................................................

123

1. LA PROTECCIÓN DEL DERECHO A LAS ELECCIONES LIBRES Y LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS.............................................................

125

2. LA INFLUENCIA DE LAS SENTENCIAS DEL TEDH A TRAVÉS DE LAS INTERACCIONES CON OTROS ÓRGANOS DEL CONSEJO DE EUROPA EN EL CAMPO ELECTORAL: EL PAPEL DE LA COMISIÓN DE VENECIA.......................................................................

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3. CONCLUSIONES: LA CONSTRUCCIÓN DEL PATRIMONIO ELECTORAL EUROPEO....................................................................

141

EL REFERÉNDUM A OJOS DE LA COMISIÓN DE VENECIA: SUS NUEVAS DIRECTRICES Y SU INCIDENCIA EN ESPAÑA.................................... 145 ANDRÉS IVÁN DUEÑAS CASTRILLO

I. INTRODUCCIÓN................................................................................. II. ANÁLISIS DE LAS NUEVAS DIRECTRICES SOBRE LA CELEBRACIÓN DE REFERENOS DE LA COMISIÓN DE VENECIA........... 1. La importancia de las resoluciones de la Comisión.................... 2. Comentario de las nuevas Directrices sobre la celebración de referendos..............................................................................

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III. SU APLICACIÓN PRÁCTICA EN ESPAÑA........................................

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IV. CONCLUSIONES...............................................................................

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PARTE 3 ASPECTOS PROBLEMÁTICOS DE LA PARTICIPACIÓN A TRAVÉS DE SUS ACTORES PRINCIPALES: LOS PARTIDOS POLÍTICOS LA DOCTRINA DEL TEDH EN RELACIÓN CON LOS PARTIDOS POLÍTICOS (ART. 11 CEDH)........................................................................................ 167 JUAN MARÍA BILBAO UBILLOS

INTRODUCCIÓN ...................................................................................

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1. LOS PARTIDOS EN LA COMPETICIÓN ELECTORAL. EL ALCANCE DE LA PROTECCIÓN DISPENSADA COMO TITULARES DEL DERECHO A UNAS ELECCIONES LIBRES (ARTÍCULO 3 DEL PROTOCOLO Nº 1)...........................................................................

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2. LOS PARTIDOS POLÍTICOS COMO MODALIDAD ASOCIATIVA CUYA LIBERTAD DE CREACIÓN Y FUNCIONAMIENTO GARANTIZA EL ARTÍCULO 11 CEDH................................................. 2.1. El derecho de asociación en la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo. Panorámica general........................................... 2.2. La libertad de creación: el registro de los partidos políticos.... 2.3. La prohibición de afiliación o participación activa en un partido político........................................................................... 2.4. Discriminación motivada por la afiliación a un partido político. 3. LA DISOLUCIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS...........................

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DISCIPLINA DE PARTIDO Y PÉRDIDA DEL MANDATO EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS.... 207 CARLOS ORTEGA SANTIAGO

1. DESDE EL PUNTO DE FUGA: EL MANDATO PARLAMENTARIO LIBRE COMO PRINCIPIO SUSTANCIAL SUBYACENTE AL ESTADO CONSTITUCIONAL.................................................................................

207

2. EN EL PUNTO DE PARTIDA: LA DEDUCCIÓN DE DERECHOS SUBJETIVOS DEL ARTÍCULO 3 DEL PROTOCOLO ADICIONAL DEL CONVENIO POR EL TEDH......................................................

213

3. TRAS EL PUNTO DE INFLEXIÓN: LA PERMANENCIA EN EL CARGO COMO DERECHO INDIVIDUAL DEL REPRESENTANTE EN LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 3 DEL PROTOCOLO ADICIONAL DEL CONVENIO.........................................................

216

4. ANTE EL PUNTO DE NO RETORNO: LA PROHIBICIÓN DE MANDATO IMPERATIVO FRENTE A LA DISCIPLINA DE PARTIDO COMO DERECHO SUBJETIVO Y EL ENJUICIAMIENTO POR EL TEDH DE LAS DECISIONES DE LAS CÁMARAS LEGISLATIVAS AL RESPECTO...................................................................................

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ESTÁNDARES EUROPEOS EN MATERIA DE FINANCIACIÓN DE LA VIDA POLÍTICA...................................................................................... 231 ÓSCAR SÁNCHEZ MUÑOZ

I. INTRODUCCIÓN.................................................................................

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II. LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES COMO PRINCIPIO INSPIRADOR..............................................................................................

234

III. LOS ESTÁNDARES CONTENIDOS EN NORMAS DE SOFT LAW EMANADOS DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DE ÁMBITO EUROPEO.....................................................................

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IV. LOS CRITERIOS EMANADOS DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS.......................

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V. CONSIDERACIONES CRÍTICAS SOBRE LA REGULACIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LA VIDA POLÍTICA EN LOS ESTADOS EUROPEOS............................................................................................. 1. Desde el punto de vista de la suficiencia y estabilidad de los recursos de los partidos: Campañas relativamente poco costosas, pero organizaciones partidistas hipertrofiadas y excesivamente burocratizadas....................................................... 2. Desde el punto de vista de la igualdad de oportunidades: ¿Promoviendo un campo de juego nivelado o creando un oligopolio político?........................................................................ 3. Desde el punto de vista de la conexión entre los partidos y la sociedad: Menos influencia de los poderes económicos, pero excesiva dependencia de los fondos públicos.......................... 4. Desde el punto de vista de la lucha contra la corrupción: La plaga que no cesa...................................................................

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INTRODUCCIÓN La obra colectiva que ahora se introduce es el resultado del trabajo de investigación desarrollado por los profesores y profesoras de la Universidad de Valladolid que integran su Grupo de Investigación Reconocido (GIR) en Derecho Constitucional. En concreto, esta obra se enmarca en la fase final del Proyecto de investigación “Derechos humanos en un escenario multinivel: participación e intimidad” (VA023G19) concedido por la Junta de Castilla y León, institución a la que agradecemos sinceramente su apoyo para que este trabajo vea la luz. El objetivo primordial del libro consiste en analizar las principales implicaciones que los estándares fijados por los tratados europeos de derechos humanos en materia de participación y representación política han tenido a nivel nacional. Como es sabido, hace décadas que la tutela de los derechos humanos en Europa se desarrolla en un escenario multinivel. Un marco de pluralismo constitucional que resulta imprescindible transitar si se quiere conocer la configuración concreta de todo derecho fundamental y, por tanto, también de los derechos políticos, sobre los que se asienta cualquier sistema democrático digno de tal nombre. En concreto, las contribuciones de los autores pondrán el foco en la delineación de estos derechos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos y por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, para lo que, obviamente, será imprescindible analizar la jurisprudencia de sus respectivos órganos de garantía: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, respectivamente. No obstante, también se presentará especial atención a las resoluciones emanadas de la Comisión de Venecia que, como se verá, ha desarrollado estándares sumamente desarrollados sobre estas materias. El libro se estructura de la siguiente manera. En la primera parte, se recogen tres trabajos que analizan cuestiones relacionadas con los derechos de participación propiamente dichos. En el primero de ellos, Paloma Biglino Campos esboza un panorama sobre las posibilidades de protección de la participación política en el ámbito de la Unión Europea. Hasta ahora, múltiples trabajos han analizado los meca-

Andrés Iván Dueñas Castrillo - Alberto Macho Carro

nismos de que dispone la Unión para la defensa del Estado de Derecho, pero casi ninguno se ha centrado en la salvaguarda de la propia democracia, tanto a nivel nacional como comunitario. Para ello, la profesora Biglino expone dos ejemplos de alteraciones democráticas en los procesos electorales de países miembros de la Unión, analiza las exigencias democráticas impuestas por el ordenamiento comunitario a los Estados miembros, y estudia la configuración y las posibilidades de tutela por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea del derecho de sufragio activo, tanto en las elecciones nacionales como europeas. El segundo capítulo corre a cargo de Alberto Macho, quien analiza las implicaciones que la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 19 de diciembre de 2019, recaída en el asunto Junqueras, ha tenido tanto para la adquisición de la condición de miembro del Parlamento Europeo como para el alcance de su inmunidad. El trabajo pone de manifiesto las dificultades derivadas de una regulación dual del proceso electoral europeo, así como las divergencias generadas para el derecho de sufragio pasivo entre el nivel nacional y el comunitario. Todo ello, en el marco de un estudio crítico sobre el desarrollo procesal del caso del que trae causa la Sentencia. El tercero y último de los trabajos que integran esta primera parte lo firma Mª Aránzazu Moretón Toquero, y en él se ocupa de la construcción del derecho de acceso a la información pública en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En primer lugar, la autora esboza el alumbramiento de este derecho en el marco del Convenio Europeo de Derechos Humanos, dando cuenta desde sus antecedentes hasta el estado de la cuestión en la actualidad. A continuación, desgrana el diseño del derecho de acceso a la información pública tal y como este ha ido siendo configurado por la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo. La segunda parte de la obra cuenta con dos trabajos, cada uno sobre una faceta distinta de la participación política. La abre Amaya Úbeda de Torres con un trabajo sobre la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la construcción del derecho a elecciones libres. Aquí la autora relata la protección de este derecho en el marco del Convenio Europeo de Derechos Humanos y la protección de la democracia a través de otros estándares de soft law, concreta-

Introducción

mente de las aportaciones que la Comisión de Venecia ha hecho en la protección de este derecho. En la segunda aportación a esta parte, Andrés Dueñas Castrillo habla de las nuevas Directrices de la Comisión de Venecia en materia de referéndum y su posible incidencia en España. En él, primero realiza un análisis de este texto y la importancia de las resoluciones de la Comisión de Venecia para pasar, posteriormente, a relacionarlo con una posible modificación de la Ley Orgánica que regula las distintas modalidades de referéndum en España. Finalmente, en la tercera parte del libro se incluyen tres estudios sobre aspectos problemáticos de la participación a través de sus actores principales: los partidos políticos. En el primero de ellos, Juan María Bilbao Ubillos desgrana la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el artículo 11 del Convenio de Roma en relación con los partidos. En concreto, analiza la protección dispensada por este órgano frente a diversas injerencias y restricciones de las autoridades nacionales sobre distintos aspectos del funcionamiento de estas organizaciones como su autonomía organizativa, las limitaciones impuestas a su registro, la discriminación fundada en la pertenencia a los mismos y, muy especialmente, su disolución. Como se muestra a lo largo de este completo estudio, el nivel de la tutela dispensada por el Tribunal al ejercicio del derecho a asociarse en partidos políticos es considerablemente elevado. En el segundo, Carlos Ortega Santiago trata la disciplina de partido y la pérdida de mandato en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El autor analiza el mandato parlamentario libre como principio consustancial de un Estado constitucional y cómo ha tratado el Convenio Europeo de Derechos Humanos esta cuestión a través de la interpretación del artículo 3 de su protocolo adicional. El libro y esta tercera parte son cerrados por Óscar Sánchez Muñoz con su capítulo acerca de los estándares internacionales en materia de financiación de la vida política. En él aborda los estándares internacionales en esta materia emanados del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y otras organizaciones internacionales de ámbito europeo. Posteriormente, los estudia desde un punto de vista crítico, desde varios puntos de vista: la suficiencia y estabilidad de los recur-

Andrés Iván Dueñas Castrillo - Alberto Macho Carro

sos públicos de los partidos políticos, la igualdad de oportunidades, la conexión de este tipo de asociaciones con la sociedad y la corrupción. De las investigaciones realizadas por todos los autores que acabamos de mencionar nos atrevemos a lanzar una pequeña conclusión: los tratados internacionales de derechos humanos en el ámbito de la Unión Europea y del Consejo de Europa de los que España forma parte han permitido que nuestro país integre en su ordenamiento jurídico un mínimo común múltiplo entre los Estados europeos en la protección de los derechos de participación política. Algo esencial en la construcción de un Derecho constitucional común sobre el que asentar un sentimiento de mayor ciudadanía europea.

PARTE 1

DERECHOS DE PARTICIPACIÓN

Capítulo 1

UNIÓN EUROPEA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN LOS ESTADOS MIEMBROS: UN PANORAMA CON CLAROSCUROS PALOMA BIGLINO CAMPOS

Catedrática de Derecho Constitucional Universidad de Valladolid

Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. DOS EJEMPLOS DE ALTERACIONES DEMOCRÁTICAS EN LOS PROCESOS ELECTORALES: HUNGRÍA Y BULGARIA. III. UNA DEMOCRACIA NECESARIA EN DOS ÁMBITOS. III. 1. Los principios democráticos en la Unión Europea. III. 2. La exigencia de democracia en el seno de los Estados miembros. III. 3. Protección de la democracia y defensa del Estado de Derecho. IV. LA EXIGENCIAS A LOS ESTADOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN. IV. 1. La peculiar recepción del voto en la Carta de Derechos fundamentales de la Unión Europea. IV. 2. El derecho de voto en las elecciones al Parlamento Europeo. IV.2.a. La remisión a las leyes electorales de los Estados miembros. IV. 2. b. Los límites a las legislaciones de los Estados: las exigencias impuestas al voto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. IV. 3. El derecho de voto en las elecciones nacionales. V. CONCLUSION: ALGUNOS CAMBIOS NECESARIOS.

I. INTRODUCCIÓN El último Eurobarómetro, que recoge la opinión de los ciudadanos europeos entre octubre-noviembre de 2020, pone de manifiesto la importancia que estos conceden al principio democrático. En efecto, casi el 89% de ellos consideran que todavía hay que hacer esfuerzos para reforzar y para proteger la democracia en la Unión1. Este altísimo nivel de expectativas (y de exigencias) contrasta, sin embargo, con el retroceso que la democracia está experimentando en nuestro continente; primero fueron las quiebras en los Estados que formaban parte de la órbita de la extinta Unión Soviética; ahora es la 1

Comisión Europea y Parlamento Europeo, Special Eurobarometer 500. First results, Future of Europe, pág. 9, Eurobarometer (europa.eu), 24 mayo 2021.

Paloma Biglino Campos

incidencia de las medidas adoptadas para luchar contra la Covid 19. El refuerzo del ejecutivo con respecto a los parlamentos, las limitaciones al control político de las asambleas, las restricciones de algunos derechos ligados a la participación política, como son los de reunión y manifestación, las medidas adoptadas para impedir que las campañas electorales y las votaciones actúen como focos de contagio2 fueron factores que, seguramente, incidieron en el nuevo descenso experimentado por el índice de democracia en Europa occidental3. Aunque muchas de estas restricciones pueden haber sido temporales, queda por ver si otras permanecen en el tiempo y afectan al correcto ejercicio de la participación política. Para buena parte de la opinión pública y de la doctrina, estos retrocesos no dejan de ser una sorpresa. Durante décadas, cuando se hablaba de déficit democrático en la Unión Europea era para denunciar las limitaciones que pendían sobre la participación política, a la división de poderes y al juego institucional en el ámbito comunitario, en contraste con la satisfactoria situación de la democracia en el seno de los Estados miembros. Estos se consideraban los nichos de la soberanía popular, cuyo ejercicio se facilitaba por la proximidad de los poderes nacionales frente a la lejanía de las instituciones de la Unión, dominadas por los pactos entre los ejecutivos de algunos Estados miembros y orientadas prioritariamente a garantizas la libre circulación de trabajadores, capitales y mercancías. En los últimos años la situación ha sufrido un vuelco. En estos momentos, muchos ciudadanos ven a Europa como el último bastión de la democracia frente a los abusos de poder perpetrados por sus propias instituciones. Este capítulo se propone analizar si, efectivamente, la Unión Europea dispone de instrumentos adecuados para salvaguardar las

La Comisión de Venecia ha analizado dichas medidas en su Interim Report on the measures taken in the EU member States as a result of the Covid-19 crisis and their impact on democracy, the Rule of Law and Fundamental Rights, adopted by the Venice Commission at its 124th Plenary Session (CDL-AD(2020)018e), https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2020)018-e. The Economist, Intelligence Unit, Democracy Index 2020. In sickness and in health, 2021, págs. 50-51, https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2020/, 24 mayo 2021.