EL (DES)ENCAJE DE CATALUNYA EN ESPAÑA Director: Jaime Ferré Durá PENSAR EN NUESTRA SOCIEDAD DIGITAL Y GLOBAL (2ª edición) Coordinador: Manuel García Ferrando EL AUGE DE LA EXTREMA DERECHA Erika Jaráiz Gulías / Ángel Cazorla Martín / María Pereira López (Coordinadores)
ciencia política La colección de Ciencia Política de Tirant lo Blanch representa un proyecto editorial abierto a las líneas de investigación más novedosas desarrolladas por los profesionales de la disciplina. Desde este presupuesto, las obras que componen esta colección tienen como objeto fundamental trazar un panorama amplio de las materias propias de la Ciencia Política, sin olvidar por ello la necesaria interdisciplinariedad que conllevan estos estudios e investigaciones. Por tanto, este proyecto editorial no sólo pretende cubrir las áreas centrales en el estudio de la disciplina, sino también aquellos campos temáticos más marginales dentro de ésta o que ofrecen, en el caso español, una producción de menor envergadura desde el punto de vista científico y también docente.
EL SISTEMA POLÍTICO ESPAÑOL. ENTRE LA MEMORIA Y EL DEVENIR Directora: Irene Belmonte Martín Coordinadora: María Ángeles Abellán López POLÍTICA Y GOBIERNO EN LA COMUNIDAD VALENCIANA Joaquín Martín Cubas Vicente Garrido Mayol Rosa Roig Berenguer (Editores) LA UNIÓN EUROPEA Y RUSIA CARA A CARA Editores: Rubén Ruiz Ramas Jesús de Andrés Javier Morales
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EL GOBIERNO HIPERMINORITARIO David Giménez Glück ESTRATEGIAS DE INVESTIGACIÓN EN LAS CIENCIAS SOCIALES Coordinadores y editores: Félix Requena Santos / Luis Ayuso Sánchez DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN LA CE 1978 David Almagro Castro
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRANSPARENCIA EN LAS DEMOCRACIAS DEL SUR DE EUROPA
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POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRANSPARENCIA EN LAS DEMOCRACIAS DEL SUR DE EUROPA Gema Pastor Albaladejo (Directora)
FEDERALISMO, DEVOLUTION Y GOBERNANZA MULTINIVEL Guy Lachapelle / Pablo Oñate (Ed.)
CATALUÑA EN PROCESO. LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS DE 2015 José Manuel Rivera Otero Juan Montabes Pereira Nieves Lagares Díez (Ed.)
978-84-1113-201-5
9 788411 132015
ciencia política
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El estudio de la política pública nacional de transparencia correspondiente a cada país se lleva a cabo de una manera exhaustiva y sistemática (aplicando un marco analítico común en aquellos capítulos del libro que indagan en cada caso), lo que no sólo favorece la comprensión del proceso de gestación y de articulación de esta política pública en cada contexto, sino también la comparación en aras de constatar (en el último capítulo) si se detecta alguna pauta o tendencia común entre los países que comparten el mismo modelo de democracia. En definitiva, la obra aporta un conocimiento novedoso con respecto a otros estudios previos sobre este tema, que puede servir de base o de fuente de inspiración para aquellos investigadores que quieran emprender futuros trabajos académicos y/o también para aquellos interesados (profesionales del sector público y parapúblico) que deseen aproximarse a las políticas públicas de transparencia de determinados países de la Unión Europea.
TRANSFORMACIONES DEL ESTADO CONTEMPORÁNEO Evelyne Huber / Matthew Lange Stephan Leibfried / Jonah D. Levy Frank Nullmeier / John S. Stephens (Comps.)
LAS BARRERAS ELECTORALES Joan Oliver Araujo
El libro Políticas públicas de transparencia en las democracias del sur de Europa surge con la pretensión de dar respuesta a una pregunta de investigación original: ¿el modelo de democracia incide, de algún modo, en el origen, la formalización y el desarrollo de la política pública de transparencia? Para verificar esta cuestión, la obra analiza, en profundidad, las políticas públicas nacionales o estatales de transparencia de seis países del sur de Europa, que pertenecen a diferentes tipologías de democracia: Italia, España y Portugal (democracias de consenso); y Grecia, Malta y Francia (democracias mayoritarias).
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Políticas públicas de transparencia en las democracias del sur de Europa
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez
Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València
Ramón Cotarelo
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València
Juan Manuel Fernández Soria
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València
Pablo Oñate Rubalcaba
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València
Joan Romero
Catedrático de Geografía Humana Universitat de València
Juan José Tamayo
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
Políticas públicas de transparencia en las democracias del sur de Europa
GEMA PASTOR ALBALADEJO (Directora)
tirant lo blanch Valencia, 2021
Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
Directores de la Colección:
ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia
PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia
© Gema Pastor Albaladejo y otros
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-202-2 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Listado de autores Javier Amorós Dorda Fabio García Lupato María José García Solana Consuelo Laiz Castro Manto Lampropoulou Pilar Mairal Medina Ana Ruiz Martínez Marco Meloni Mercedes Paja Fano Gema Pastor Albaladejo Belén Porta Pego Gema Sánchez Medero Oliver Soto Sainz Calliope Spanou
Índice Capítulo 1 El estudio de la transparencia como política pública para mejorar la calidad de la democracia.......................................................... 11 Gema Pastor Albaladejo
Capítulo 2 La política pública de transparencia en Italia.............................. 47 Fabio García Lupato Marco Meloni
Capítulo 3 La política pública de transparencia en España........................... 131 Javier Amorós Dorda Mercedes Paja Fano Ana Ruiz Martínez
Capítulo 4 La política pública de transparencia en Portugal......................... 205 Belén Porta Pego Pilar Mairal Medina
Capítulo 5 La política pública de transparencia en Grecia............................ 293 Manto Lampropoulou Calliope Spanou
Capítulo 6 La política pública de transparencia en Malta............................. 373 María José García Solana Pilar Mairal Medina Gema Sánchez Medero
Capítulo 7 La política pública de transparencia en Francia........................... 459 Oliver Soto Sainz Consuelo Laiz Castro
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Índice
Capítulo 8 Panorama general de las políticas públicas de transparencia en las democracias del sur de Europa................................................ 547 Gema Pastor Albaladejo Oliver Soto Sainz Consuelo Laiz Castro
Capítulo 1
El estudio de la transparencia como política pública para mejorar la calidad de la democracia Gema Pastor Albaladejo
(Instituto Complutense de Ciencia de la Administración)
1. INTRODUCCIÓN La transparencia pública no es un tema novedoso en los estudios científicos. Sin embargo, el resurgimiento de la transparencia como objeto de interés, tanto entre los académicos como entre las autoridades político-administrativas, viene derivado de su vinculación al paradigma de Gobierno Abierto (en adelante GA), siendo el punto de inflexión el Memorándum on Transparency and Open Government, expuesto por el presidente de Estados Unidos, Barack H. Obama, el 21 de enero del año 2009. A partir de entonces, se podría decir que el GA, como nuevo enfoque modernizador y democratizador de la acción pública, ha provocado una verdadera revolución en el desarrollo teórico y práctico de la transparencia. Por un lado, la incorporación de la transparencia en el acervo teórico del GA ha llevado consigo un cambio cuantitativo (mayor cantidad de publicaciones) y cualitativo (nuevas interpretaciones del término) en las investigaciones sobre este tema. Desde una perspectiva cuantitativa, el GA ha situado a la transparencia en el foco del debate académico, dando lugar a múltiples estudios de carácter teórico y/o empírico sobre este fenómeno que, además, proceden de diferentes disciplinas o áreas de conocimiento (Ciencia Política, Ciencia de la Administración, Ciencias de la Información/ Comunicación, Derecho y Economía, entre otras). En este sentido, Ruvalcaba y Criado (2016) han analizado las publicaciones cientí-
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Gema Pastor Albaladejo
ficas de tres revistas inglesas de impacto (en las que habitualmente se difunden estudios sobre GA), evidenciado varias cuestiones, entre las que cabe destacar: la interrelación entre la transparencia y el GA, debido a que 87 artículos (de los 136 publicados) abordan el tema de manera conjunta; el incremento gradual del número de artículos publicados a lo largo del tiempo (17 en el año 2011, 19 en 2012, 21 en 2013 y 33 en 2014), aunque la mayoría de los estudios son de enfoque exploratorio-descriptivo y se sustentan en el análisis de fuentes documentales; y el carácter multidisciplinar de las investigaciones, si bien la mayor parte proceden de departamentos especializados en Administración Pública (27% de los casos) y en Sistemas de Información (15% de las publicación). Desde una perspectiva teórica-cualitativa, el GA ha supuesto una reinterpretación de la transparencia al concebirla como un pilar clave en la instauración de un sistema gubernamental de carácter tridimensional, en donde el Gobierno transparente se destaca como el primer nivel para avanzar hacia un Gobierno participativo y un Gobierno colaborativo. Además, bajo este paradigma, se produce un binomio entre las nuevas tecnologías de la información y comunicación y la transparencia, lo que ha trastocado también la fundamentación clásica de este concepto y ha promovido la generación de nuevas ideas, investigaciones y debates académicos. Por otro lado, el GA es mucho más que un paradigma teórico, ya que sus ideas han calado en los discursos político-administrativo y han orientado las estrategias y líneas de acción de los Gobiernos y las Administraciones Públicas en el siglo XXI, lo que ha tenido un impacto positivo en el desarrollo de la transparencia, convirtiéndola en una práctica real. A la aplicabilidad del GA y, en consecuencia, de la transparencia (como su eje o pilar clave) ha contribuido sobremanera la asociación Open Government Partnership1. Una entidad que, a partir del año 2011, ha prestado el apoyo técnico necesario a diferentes países para que pudiesen formular e implemen
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La Alianza para el Gobierno Abierto se creó en el año 2011 y actualmente tiene, como miembros, 78 países o Gobiernos nacionales y 56 Gobiernos locales. Además, cuenta con más de un millar de organizaciones de la sociedad civil. Fuente: www.opengovpartnership.org. Fecha de consulta: 1 de junio de 2021.
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tar sus planes de acción sobre GA. Por otra parte, Transparencia Internacional también ha incentivado el desarrollo de la transparencia gubernamental mediante evaluaciones periódicas como el reconocido Índice de Percepción de la Corrupción (que se realiza en 179 países) o los Índices de Transparencia focalizados en instituciones específicas de algunos países (por ejemplo, el Índice de Transparencia de los Ayuntamiento en el caso de España). Además, la Agenda 2030 de desarrollo sostenible (el marco internacional que orienta actualmente la acción gubernamental) hace referencia también a la transparencia en su objetivo 16, al destacar entre sus metas la siguiente: “reducir sustancialmente la corrupción y el soborno en todas sus formas, crear instituciones eficaces, responsables y transparentes en todos los niveles y garantizar el acceso público a la información (…)”. Teniendo en cuenta lo señalado, no es de extrañar que la transparencia se haya convertido, hoy en día, en uno de los productos “estrella” dentro de los programas gubernamentales y que la mayoría de los países democráticos estén desarrollando, en mayor o menor medida, este tipo de iniciativas. Este capítulo pretende indagar en la transparencia como política pública de las democracias liberales-representativas, que es el enfoque utilizado en este libro. Para ello, en el siguiente epígrafe, se realiza una aproximación conceptual, analizando algunas de las definiciones académicas de la transparencia, destacando sus principales tendencias y limitaciones, y proponiendo un marco interpretativo (a partir de la identificación de los diferentes elementos constitutivos de una política pública) que permita construir, después, un concepto omnicomprensivo de política pública de transparencia. En el tercer apartado, se reflexiona sobre cómo las políticas públicas de transparencia pueden incidir en la calidad de la democracia, concretamente en cada una de sus dimensiones (calidad de contenido, calidad de procesos y calidad de resultados). Finalmente, en el último epígrafe, se presenta la estructura del libro, se explica el marco analítico que orienta el contenido del resto de los capítulos y se exponen sus principales aportaciones con respecto a otras investigaciones sobre este fenómeno.
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Gema Pastor Albaladejo
2. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA PÚBLICA El aproximarse a definir qué es una política pública de transparencia no es un cometido sencillo por varios motivos. En primer lugar, porque la estrecha relación (e interdependencia) entre las políticas públicas (policy) y el modelo de Estado (polity) conlleva a que la concepción de la política pública de transparencia (su contenido —el qué— y su finalidad —el para qué— y, en consecuencia, su regulación, procedimientos y medios —el cómo—) no esté exenta de variaciones a lo largo del tiempo, ya que estará condicionada por el contexto político, institucional, social, económico y cultural imperante en cada periodo histórico. Prueba de ello es que las políticas públicas de transparencia que surgen a partir de los años ochenta del siglo XX en las diferentes vertientes o modalidades del Estado postmoderno (Estado neoliberal o neogerencial y el Estado neopúblico o abierto) ya no sólo pueden interpretarse como políticas institucionales de información pública o de publicidad gubernamental destinadas a garantizar el derecho a saber de los ciudadanos o el derecho de acceso a la información pública, sino que también deben concebirse como políticas de modernización de la acción pública para mejorar la calidad de las democracias. Además, tampoco se puede obviar que las políticas públicas de transparencia se caracterizan por su contingencia, por lo que, aunque se comparta el mismo modelo de Estado, su configuración y contenido dependerá también de los factores contextuales propios o inherentes de cada país. En segundo lugar, como se ha señalado en la introducción, el creciente interés académico por el estudio de la transparencia ha dado lugar a una prolija literatura al respecto, que ha ido acompañada de múltiples y diversas interpretaciones del término. A modo de muestra, la Tabla 1 recoge sólo algunas concepciones de la transparencia, aunque este mapa de significados permite detectar varias tendencias interpretativas (que se acumulan en algunos casos) en función de donde se sitúe el foco analítico: el proceso, en cómo se articula la transparencia (o debería llevarse a cabo); y/o el
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resultado, en cuál es la finalidad de la transparencia o cuáles son los objetivos que pretende lograr. Tabla 1. Definiciones del término transparencia Autor/a
Definición
D. Kaufman y A. Kraay (2002)
Flujo incremental de información oportuna y confiable de carácter económico, social y político, accesible a todos los actores relevantes.
N. Baragli (2005: 23)
La expresión “políticas públicas de transparencia” puede ser entendida como un conjunto de estrategias y prácticas, basadas esencialmente es una amplia apertura y disponibilidad de información, que coadyuvan a la gobernabilidad y a la rendición de cuentas (accountability) en una organización.
M. Merino (2005: 18)
Herramienta para combatir la apropiación privada de los espacios públicos.
F. Sáinz Moreno (2005: 168)
La transparencia de la Administración Pública no se alcanza sólo con la regulación de acceso de los ciudadanos a los registros y a los archivos administrativos, ni por la vía pasiva de la información a los ciudadanos. El principio de transparencia administrativa exige, también, racionalidad, claridad, certeza en la relación de la Administración con los ciudadanos.
E. Villanueva (2005: 63-64)
Deber de los mandatarios o gobernantes para realizar como regla general sus actuaciones de manera pública como un mecanismo de control del poder y de legitimidad democrática de las instituciones públicas.
R. Vergara (2007: 8)
Cuando hablamos de transparencia en el gobierno nos referimos a organizaciones públicas que informan a la sociedad sobre sus criterios de decisión, sus procesos, sus rutinas y sus resultados.
J. A. Aguilar Rivera (2008: 11)
Una práctica o un instrumento que utilizan las organizaciones para publicar o volver público cierto tipo de información o bien para abrir al público algunos procesos de toma de decisiones.
M. Arenilla (2011: 120)
La transparencia no comprende solo el conjunto de instrumentos que ayuda a iluminar el poder público, que tiene una tendencia importante a la opacidad, sino que se trata de un instrumento fundamental del ejercicio democrático del poder y el antídoto más eficaz contra la corrupción.
A. Cerillo i Martínez (2011: 285)
Conocimiento por parte de los ciudadanos de lo que sucede en el seno de las administraciones públicas.
16 Autor/a
Gema Pastor Albaladejo
Definición
I. Moreira y M. V. Claussen (2011: 132)
La transparencia como política pública está asociada a la profundización democrática, a la buena gobernanza y la prevención y combate de la corrupción.
E. Aranda Álvarez (2013: 20)
La transparencia requiere dar un paso más que el ofrecimiento de datos, informes y estadísticas requiere que quien gobierna además de dar esos datos los ponga a disposición de todos de forma inteligible.
S. Grimmelikhuijsen et al. (2013: 576)
La provisión de información sobre una organización o actor con la que actores externos pueden monitorizar su trabajo interno y desempeño.
F. Mariñez Navarro (2013)
La disponibilidad de información para el público general y la claridad sobre las reglas, regulaciones y decisiones del gobierno
I. Belmonte Martín (2014: 350)
Conjunto de políticas, prácticas y procedimientos por la que discurre un flujo de información adecuada y confiable entre la ciudadanía y los centros de decisión, de manera recíproca.
J. J. Gilli (2017)
Adopción de políticas y actuaciones destinadas a brindar toda la información generada por las administraciones públicas
M. J. Canel Crespo (2018: 188)
La capacidad que tiene la Administración Pública de dar acceso a su interior y hacerse comprender.
Fuente: Elaboración propia a partir de la consulta de los autores citados en la Tabla 1.
La mayoría de los autores de la Tabla 1 suelen identificar la transparencia con los procesos de difusión de información sobre el quehacer de los Gobiernos y las Administraciones Públicas. Por tanto, la información gubernamental y su apertura hacia la sociedad se caracteriza por ser uno de los elementos que dotan de significado al término. Sin embargo, hay que matizar que la transparencia es también un proceso de información de carácter recíproco (Belmonte Martín, 2013: 350), que favorece la comunicación y la bidireccionalidad: desde la institución pública hacia la sociedad; y desde el ciudadano hacia la institución pública. Estas dos vertientes del proceso de información conducen a la diferenciación entre dos tipos de transparencia: la transparencia activa, que se asocia con la publicación de información de las instituciones públicas a la sociedad; y la transparencia pasiva o reactiva, que hace referen-
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cia a la solicitud de información, por parte de la ciudadanía, a las entidades públicas, en virtud del derecho de acceso o, lo que es lo mismo, el “derecho de poder solicitar a las instituciones públicas toda la información y recibir una respuesta positiva por parte de éstas” (Corojan y Campos, 2011: 57). Además, Hofmann Furth (2012) destaca también otras dos tipologías de transparencia: la transparencia proactiva y la transparencia focalizada. Estas categorías comparten con la transparencia activa la entidad o el sujeto que inicia el proceso de información (las instituciones públicas) y, en términos generales, podrían concebirse como unas subtipologías de la publicidad activa, porque pueden suponer un avance en su desarrollo, siempre y cuando el contenido de la información sea acumulativo. A pesar de ello, también hay diferencias en su significado académico, si se tienen en cuenta algunos aspectos que pueden incidir en su planificación y gestión: los destinatarios; y el contenido de la información publicada. En lo referente a los destinatarios, la transparencia activa y la transparencia proactiva implican una difusión de información para toda la sociedad en general, sin atender al perfil de los receptores. En cambio, la transparencia focalizada se destina a un público objetivo determinado (grupos de interés o entidades privadas) para satisfacer una demanda de información y de conocimiento específico. En lo relacionado con el contenido, la transparencia activa se asocia con la información que las instituciones públicas deben publicar de manera obligatoria, según la legislación correspondiente de cada país, a diferencia de las otras dos tipologías (proactiva y focalizada) que también transmiten información no requerida legalmente. La transparencia focalizada, como se ha podido deducir, tiene un contenido informativo más especializado porque pretende cubrir necesidades específicas. En el caso de la transparencia proactiva, el contenido publicado contempla también aquella información que puede resultar de interés para la sociedad, bien porque se ha solicitado de manera reiterativa por la ciudadanía o bien porque se ha demandado para uso personal (Hofmann, 2012). Por tanto, este último tipo de transparencia es la que ofrece un mayor grado de apertura de las instituciones públicas hacia la sociedad.
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Gema Pastor Albaladejo
Por otro lado, la idea de que “la información por sí sola no produce transparencia” (Cunill, 2006: 24) ha dado lugar a un conjunto de definiciones (Kaufmann y Kraay, 2002; Sáinz Moreno, 2005; Aranda Álvarez, 2013; Mariñez Navarro, 2013; Belmonte Martín, 2014) que no sólo hacen hincapié en la información, sino también en sus características o sus atributos de calidad: oportuna, accesible, confiable, adecuada, inteligible o comprensible, entre otros. Desde este punto de vista, la información se interpreta como un “recurso estratégico” que hay que gestionar para que aporte conocimiento (Pastor Albaladejo, 2014). Por tanto, esta tendencia conceptual supera la visión clásica de la transparencia como un proceso de información de las instituciones públicas a la sociedad (o viceversa) al situar el foco analítico en el proceso interno, que deben llevar a cabo las Administraciones Públicas, de reconversión de la información en conocimiento en aras de lograr una transparencia efectiva. Una parte de la literatura especializada (Merino, 2005; Villanueva, 2005; Arenilla, 2011; Moreira y Claussen, 2011; Grimmelikhuijsen et al., 2013; entre otros) ha generado un concepto de transparencia que pivota en torno al para qué, los efectos o los resultados que puede llegar a producir, entre los que se destacan principalmente los siguientes: controlar el ejercicio del poder, prevenir la corrupción, fomentar la rendición de cuentas, lograr una buena gobernanza y aportar legitimidad democrática a las instituciones públicas. En consecuencia, esta corriente interpretativa concibe a la transparencia como un instrumento fundamental para mejorar la calidad de las democracias. En la Tabla 1, llama la atención que pocos autores (Baragli, 2005; Moreira y Claussen, 2011; Belmonte, 2014; Gilli, 2017) identifiquen la transparencia con una política pública, a pesar de que la mayoría de las fuentes consultadas suelen incluir esta terminología en el contenido de sus investigaciones. Sin embargo, estas definiciones parten también de una concepción restringida de la transparencia, si se tienen en cuenta sólo los aspectos analizados hasta el momento. En concreto, Belmonte (2014) y Gilli (2017) señalan que la transparencia es una política pública, pero su concepto se centra en los procesos, aunque la profesora Belmonte
El estudio de la transparencia como política pública para mejorar la calidad de la democracia
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(2014), a diferencia del otro autor, hace referencia también a la reciprocidad y a determinados atributos de calidad de la información (“adecuada” y “confiable”). Moreira y Claussen (2011) basan su definición en los resultados. Y Baragli (2015) incluye los procesos (la apertura y disponibilidad de información) y los impactos en su concepción de la política pública de transparencia, pero no aborda el tema de la calidad de la información. Como se ha señalado con anterioridad, esta cuestión se considera fundamental no sólo en la concepción teórica de la transparencia, sino también para su desarrollo en la práctica, para la existencia de una verdadera política pública de transparencia. Principalmente porque si las instituciones difunden información a la ciudadanía, pero ésta no puede acceder a ella y/o no puede comprenderla difícilmente estas iniciativas gubernamentales contribuirán a fomentar el control social del poder público, a reforzar la legitimidad democrática y a incrementar la confianza hacia las instituciones. El panorama conceptual de la Tabla 1 pone de manifiesto que las diferentes definiciones sobre la transparencia plantean algunas limitaciones, ya que se centralizan en determinados aspectos de la política pública, dejando de lado otros elementos constitutivos del término. Por ello, para aproximarse al estudio de la transparencia, como política pública, es pertinente clarificar e indagar en aquellos elementos que dotan de un significado omnicomprensivo al concepto. En concreto, los elementos constitutivos, que caracterizan cualquier política pública, son los siguientes (Pastor Albaladejo, 2014: 21): a) la existencia de un problema público que se intenta solventar; b) la presencia de actores institucionales que formalizan y legitiman la política pública; c) la adopción de decisiones (vinculantes y de obligado cumplimiento) dotadas de cierta racionalidad acompañadas de las medidas y los recursos necesarios para su ejecución; d) el propósito de cambiar u orientar comportamientos y conductas de grupos específicos; y e) la generación de impactos o resultados en el sistema social y político. A continuación, se analiza cada uno de estos elementos de manera diferenciada con la finalidad de ofrecer un marco interpretativo que permita comprender qué es una política pública de transparencia en el modelo estatal actual (Estado postmoderno), que es el contexto en el que se origi-
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Gema Pastor Albaladejo
nan, hoy en día, estas iniciativas gubernamentales en los sistemas políticos democrático-representativos del mundo occidental.
a) Problema público a solventar Las políticas públicas surgen porque existe o persiste un problema social que despierta el interés de las autoridades políticoadministrativas en un momento determinado y que, por ello, deciden introducirlo en la agenda gubernamental e intervenir sobre él para solventarlo. En el caso de la política pública de transparencia, en los últimos tiempos, como señala Villoria (2015), “la deslegitimación del poder público” se destaca como el principal problema que se intenta solucionar mediante el desarrollo de iniciativas y medidas de acción destinadas a instaurar un modelo gubernamental y administrativo abierto a la sociedad en el que la información se comparte con la ciudadanía para que pueda controlar e intervenir con suficientes elementos de juicio en la acción pública. La deslegitimación del poder público es un problema complejo, que puede derivarse de la confluencia de múltiples causas (políticas, sociales, económicas, culturales, institucionales y/o gerenciales) o situaciones percibidas socialmente como problemáticas en un contexto y periodo histórico concreto. Entre sus factores determinantes, la literatura especializada suele identificar la corrupción o los reiterados abusos en el ejercicio del poder público, lo que pone de manifiesto la existencia de un mal rendimiento del Gobierno y de la Administración Pública, así como de la manera en que los políticos y los servidores públicos desempeñan sus funciones, dirigen los intereses de la sociedad y gestionan los recursos públicos. Sin embargo, la corrupción no es un problema nuevo, sino que es uno de los “componentes intrínsecos de los Gobiernos” (Villoria, 2018: 87) y una constante desde los orígenes de la civilización humana. Por tanto, ¿por qué ahora las autoridades gubernamentales han decidido solventar este problema? ¿qué es lo que ha despertado su interés? La respuesta a estas preguntas se encuentra en la sociedad, debido a que la corrupción se ha convertido actualmente