Escuela Libre de Derecho
Revista de Investigaciones Jurídicas
44
México, 2020
REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA ESCUELA LIBRE DE DERECHO RECTOR Don Ricardo Antonio Silva Díaz JUNTA DIRECTIVA Don Fernando Cataño Muro Sandoval Doña Ligia Claudia González Lozano Don Álvaro J. Altamirano Doña Claudia Aguilar Barroso Don Juan Pablo Estrada Michel SECRETARIOS Don José Manuel Villalpando Secretario Académico
Doña Renata Sandoval Sánchez Secretaria de Administración
Doña Mayra Müggenburg Camil Secretaria de Posgrado
Don Arturo Ramos Sobarzo
Director del Centro de Investigaciones Jurídicas
Don Manuel Alexandro Munive Páez Director de Doctorado
Doña Cecilia Lizardi Tort Pro-Secretaria
COMITÉ EDITORIAL Don Carlos Müggenburg Rodríguez-Vigil † Director
Don Juan Pablo Estrada Michel Director
Don Francisco de Icaza Dufour Presidente Honorario
Doña Lizbeth América Cedillo Valderrama Don José Manuel Villalpando Don Rodolfo Gómez Alcalá Don Rafael Estrada Michel Don Pablo Francisco Muñoz Díaz Don Arturo Ramos Sobarzo
ESCUELA LIBRE DE DERECHO TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISSN 0185-1438 © 2020. Derechos reservados conforme a la ley ESCUELA LIBRE DE DERECHO Dr. Vértiz Número 12, Colonia Doctores Alcaldía Cuauhtémoc, Ciudad de México, C.P. 06720 Certificado de licitud del título núm. 6861. Certificado de licitud de contenido núm. 7357. Comisión calificadora de publicaciones y revistas ilustradas. Secretaría de Gobernación. Reserva de Derechos al uso exclusivo del título. Núm. de inscripción 2104-93. Registro Público del Derecho de Autor. Queda hecho el depósito de ley. Prohibida la reproducción de los artículos sin permiso de sus autores.
Índice 1 SECCIÓN MONOGRÁFICA DE ARTÍCULOS DE INVESTIGACIÓN O ACADÉMICOS EL INTERÉS LEGÍTIMO DE LAS ORGANIZACIONES CIVILES EN EL AMPARO MEXICANO
Jorge Alejandro Cardoso Sánchez Carlos G. Guerrero Orozco.......................... 11 UN CASO PARADIGMÁTICO DE APARENTE «DISOLUCIÓN PARLAMENTARIA»: LA PRÓRROGA PARLAMENTARIA Y EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL REINO UNIDO [EL «BREXIT» Y EL PRIMER MINISTRO BORIS JOHNSON]
Gregorio D. Castillo Porras...................................................................................... 37 DESDE LA PRÁCTICA EVANGELIZADORA AGUSTINA: DEFENSA DE DERECHOS DE LOS CHICHIMECAS
Jesús Antonio de la Torre Rangel............................................................................. 69 EL FENÓMENO ODEBRECHT Y SU IMPACTO EN LA DEMOCRACIA: REPENSANDO A LA CORRUPCIÓN Y LA TRANSPARENCIA EN AMÉRICA LATINA
Gonzalo Farrera Bravo, Jesús Manuel Niebla Zatarain Sthefany Vargas Avilés . 99 EL CONSEJO SUPERIOR DE SALUBRIDAD O CONSEJO DE SALUBRIDAD GENERAL (1841-1920): UN MODELO DE BIOPOLÍTICA PARA EMERGENCIAS SANITARIAS
Miguel Ángel Fernández Delgado............................................................................ 119 PLAN DE LEY DE EMERGENCIA ECONÓMICA PARA LA REACTIVACIÓN DE LOS ESTADOS TRAS EL CORONAVIRUS
Xavier Ginebra Serrabou............................................................................................ 151 DERECHO CONSTITUCIONAL ARBITRAL
Francisco González de Cossío..................................................................................... 181 EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA. VESTIGIOS DEL PENSAMIENTO DEL JURISTA NERACIO EN EL ART. 422 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES PARA EL DISTRITO FEDERAL
Yuri González Roldán................................................................................................ 253
Índice 7 REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44
ESTABLECIMIENTO DE CONTROLES PREVENTIVOS DE LOS DELITOS DE OPERACIONES CON RECURSOS DE PROCEDENCIA ILÍCITA Y FINANCIAMIENTO AL TERRORISMO EN LAS SOCIEDADES MERCANTILES
Paulina Morfín Cedeño............................................................................................... 267 ¿QUÉ ES EL DERECHO, CÓMO SE ESTRUCTURA Y CÓMO EVOLUCIONA? APROXIMACIONES PROPEDÉUTICAS HACIA UNA DOGMÁTICA JURÍDICA GLOBAL
Juan Pablo Pampillo Baliño........................................................................................ 287 CUANDO QUEMAR EL RETRATO DE LOS REYES SE VOLVIÓ DISCURSO DE ODIO: EL CASO STERN TAULATS Y ROURA CAPELLERA C. ESPAÑA Y LAS RESISTENCIAS DEL PASADO
Pablo J. Pedrazzi........................................................................................................... 323 EN BÚSQUEDA DE MECANISMOS DE «CUMPLIMIENTO POR EQUIVALENTE» DE LAS SENTENCIAS DE CONDENA EMANADAS DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (ESPECIAL REFERENCIA AL CASO FAMILIA BARRIOS VS. VENEZUELA).
Luis Alberto Petit Guerra.......................................................................................... 351 PLURALIDAD DE FORMAS DE ORGANIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS EN LA EXPERIENCIA JURÍDICA ROMANA: UN MODELO DE ESTABILIDAD Y EFICIENCIA
Por Aldo Petrucci ....................................................................................................... 369 LA LEGITIMACIÓN FORMAL DE LOS JUECES CONSTITUCIONALES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN MÉXICO
Humberto Pineda Acevedo.......................................................................................... 405 HACIA UN TEXTO DE TEORÍA POLÍTICA CONSTITUCIONAL
Ricardo J. Sepúlveda I................................................................................................. 433 DE LA PROTOCOLIZACIÓN DE DOCUMENTOS POR NOTARIO
Miguel Soberón Mainero............................................................................................ 457 LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA CRIMINAL EN EL CENTRO DE MÉXICO: 1824-1871
Mario A. Téllez G........................................................................................................ 487 2. SECCIÓN DE ARTÍCULOS DE OPINIÓN O DIVULGACIÓN EL FONDO NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
Felipe Alamilla Ramos................................................................................................. 505 8
Índice REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44
¿LAS ENTIDADES FEDERATIVAS O MUNICIPIOS PUEDEN RESTRINGIR O SUSPENDER EL EJERCICIO DE DERECHOS HUMANOS PREVISTOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL?
Mario Alberto Becerra Becerril Mauricio José Becerra Becerril...................... 515 EL DESARROLLO RECIENTE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA MERCANTIL
Hildebrando García Álvarez Óscar Esquivel Pineda.............................................. 533 CONTRATOS INTELIGENTES: EL PARADIGMA DE LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y LEGALIDAD
Jesús Manuel Niebla Zatarain................................................................................... 551 NULIDAD DE UN ACTO O FRAUDE A LA LEY, RESEÑA Y ANÁLISIS DE UN CASO
Jorge Alberto Silva..................................................................................................... 565 IN MEMORIAM................................................................................................................... 583
Índice 9 REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44
1. SECCIÓN MONOGRÁFICA DE ARTÍCULOS DE INVESTIGACIÓN O ACADÉMICOS
EL INTERÉS LEGÍTIMO DE LAS ORGANIZACIONES CIVILES EN EL AMPARO MEXICANO1 Jorge Alejandro Cardoso Sánchez Carlos G. Guerrero Orozco2
“To deny the justiciability of collective and diffuse interests -as courts in many countries, to a large extent, still do, including the United States Supreme Court in its recent crusade against public interest litigation– may well be the logical and rigorous consequence of a concept that attributes the right of action only to the “holder” of the substantive right in issue. Such a denial, however, represents an offense to the most vital values and exigencies of our epoch, since the protection of diffuse rights has become of crucial importance for the progress, perhaps even the survival, of humankind.”3 Mauro Cappelletti (1975)
RESUMEN: La defensa efectiva de los derechos humanos es uno de los principios constitucionales que asegura la permanencia del estado de derecho y que fortalece la democracia sustancial en un país. Esta defensa bien puede iniciarse o promoverse por quienes sufren directamente las violaciones a los mismos o por aquellas personas que, por su especial situación frente al orden jurídico, tienen objeto y compromiso institucional para defender intereses difusos o colectivos. El rol de las organizaciones de la sociedad civil en la defensa de esos intereses es crucial en cualquier democracia constitucional. En este documento presentamos un estudio de la figura que en México permite a esas organizaciones la defen-
1
2
3
En este estudio nos referimos esencialmente a la legitimación de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) para acceder a la justicia. Sin perjuicio de ello, no debe pasar desapercibido que las reglas, estándares y precedentes judiciales pueden también hacerse extensivos a los grupos de defensores de derechos humanos y colectivos ciudadanos que han encauzado valientes iniciativas para beneficiar a la colectividad y proteger a grupos en situación de vulnerabilidad. Egresados de la Escuela Libre de Derecho y cofundadores de Derechos Humanos y Litigio Estratégico Mexicano, A.C. (DLM), una organización de la sociedad civil que demanda la rendición de cuentas con una perspectiva de derechos humanos (www.dlmex.org). Agradecemos a Emiliano J. Polo Anaya, integrante del equipo de DLM, por la ayuda brindada en la investigación que sirvió de base para la elaboración del presente. Traducido al español, se lee: “Negar la justiciabilidad de intereses colectivos y difusos -como en gran medida lo han hecho cortes en muchos países, incluida la Suprema Corte de Estados Unidos en la reciente cruzada contra los litigios de interés público [litigio estratégico] bien puede ser la consecuencia lógica y estricta de un concepto que atribuye la legitimación únicamente al “titular” del derecho sustantivo en cuestión. Esta negativa, sin embargo, representa una ofensa a los valores y exigencias vitales de nuestra época, dado que la protección de derechos difusos tiene una importancia esencial para el progreso, quizá incluso para la supervivencia de la humanidad.” Traducción libre de los autores.
El interés legítimo de las organizaciones civiles en el amparo mexicano REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44
13
sa de los derechos humanos: el “interés legítimo”. A partir de un análisis de caso dedicado a México, en el presente trabajo de investigación hacemos un estudio sobre el entendimiento que se ha dado a la figura del interés legítimo de las organizaciones de la sociedad civil, integrantes del llamado tercer sector, así como la evolución que ese concepto jurídico ha tenido en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en los tribunales que dependen del Consejo de la Judicatura Federal. Se presenta también un análisis práctico de tres sentencias dictadas en 2020, que muestran la ambigüedad y la falta de compresión que se tiene sobre el interés legítimo. Se concluye el presente trabajo con recomendaciones para los juzgadores y juzgadoras en México, así como para los legisladores y legisladoras del Congreso de la Unión. PALABRAS CLAVE: Acceso a la justicia; defensa de derechos humanos; legitimación procesal; litigio estratégico. ABSTRACT: The effective defense of human rights is a constitutional principle that ensures the permanence of the rule of law and strengthens substantive democracy in a country. This defense can be promoted by individuals who are directly affected by the human rights infringements, or by individuals that, due to their special situation before the legal system, have the aim and institutional commitment of defending diffuse and collective rights. The role of civil society organizations in the defense of these interests is crucial in any constitutional democracy. In this document we present a study about the comprehension given to the concept of interés legítimo4 for civil society organizations as members of the so called third sector, as well as the evolution that this legal concept has had in the Mexican Supreme Court and in the federal courts that depend on the Federal Judicature Council. We also present a practical analysis of three 2020 court rulings that portray the ambiguity and lack of understanding around the concept of interés legítimo. We conclude this work with some guidelines and suggestions for federal judges and members of Congress in Mexico. KEY WORDS: Human rights defense; justiciability; public interest litigation; standing. SUMARIO: 1. EL AMPARO DE PERSONAS MORALES PRIVADAS A TRAVÉS DEL TIEMPO. 2. EL INTERÉS LEGÍTIMO. 3. EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA FIGURA DEL INTERÉS LEGÍTIMO. a. Caso Grupo de los Cien Internacional A.C. b. Caso “Club Deportivo”. c. Caso “Yo Contribuyente”. d. Caso “Aprender Primero”. e. Caso “Artículo 19”. f. Corolario de los precedentes. 4. EL INTERÉS LEGÍTIMO DE LAS PERSONAS MORALES PRIVADAS. 5. TRES SENTENCIAS. ANÁLISIS PRÁCTICO DEL INTERÉS LEGÍTIMO DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL. a. Juicio de amparo contra la designación de la Fiscal Anticorrupción de México. b. Juicio de amparo contra la designación de la Fiscal de Derechos Humanos de México. c. Juicio de amparo contra actos en materia de desarrollo urbano. 6. RESISTENCIA DE LA JUDICATURA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN TORNO AL INTERÉS LEGÍTIMO. 7. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS. 8. FUENTES CONSULTADAS.
4
Los autores no encontramos traducción alguna que trasmita el concepto de interés legítimo en el contexto del juicio de amparo mexicano, entre otras razones porque como se explica en el presente, se trata de un concepto de textura abierta.
14 Jorge Alejandro Cardoso Sánchez y Carlos G. Guerrero Orozco
REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44
1. EL AMPARO DE PERSONAS MORALES PRIVADAS A TRAVÉS DEL TIEMPO Las personas morales privadas no siempre tuvieron acceso al juicio de amparo. Tuvieron que conquistar ese derecho. Primero en la órbita nacional y posteriormente en la interamericana. Debemos remontarnos al siglo XIX. En 1876 se publicó el Tratado de los Derechos del Hombre del mexicano Don José María Lozano –obra con la que inició el debate consistente en determinar si las personas morales privadas podían ser titulares de derechos del hombre–, en la que el autor se preguntaba si era posible extender la legitimación en el amparo a personas morales privadas. Ese cuestionamiento, a su vez, implicaba responder si las personas morales privadas eran titulares de derechos del hombre.5 Las mentes más preclaras del mundo jurídico discutieron sobre la interrogante, quizá más desde lo filosófico que de lo jurídico. En su mayoría concluyeron la inviabilidad lógica, y por lo tanto jurídica, de permitir que las personas morales privadas tuvieran acceso al amparo, pues su naturaleza inmaterial les impedía ser titulares de derechos reservados al hombre. El debate alcanzó su punto más álgido en la oposición convocada en 1903 por la Escuela Nacional de Jurisprudencia para ocupar la cátedra de Derecho Constitucional. El tema a disertar giraba en torno a la siguiente pregunta: “¿Los derechos que la Sección 1a, Título I de la Constitución proclama como derechos del hombre, corresponden únicamente al individuo, físicamente considerado, o corresponden también a los seres morales formados por la asociación de individuos?” Rodolfo Reyes, ganador de la oposición, concluyó que a las personas morales privadas no podía reconocérseles derechos humanos. Señaló que “[e]s histórico, es inconcuso, es natural, es necesario, es jurídico, es constitucional, que seres que suponen descartar las individualidades humanas, que sólo nacen por lo que éstas les conceden y lo que les autorizan las leyes, y que pueden y son creados y destruidos por éstas; nunca, en ningún caso, ni por ningún motivo, porque no tienen esos caracteres distintivos, puedan gozar de los derechos del hombre.”6 También sostuvo que el amparo es una institución eminentemente individualista y, por lo tanto, “sólo el individuo aislado o asociado, goza de los derechos del hombre, sólo él puede defenderlos por medio del amparo…”7. En los años siguientes, las opiniones de los ministros Ignacio L. Vallarta y Silvestre Moreno Cora allanaron el camino para formar los primeros precedentes de la Suprema Corte, en los que se admitió la posibilidad de que las personas morales privadas fueran “juzgadas y protegidas como cualquier individuo, bajo la ley constitucional”, prece-
5 6 7
Recordemos que el Título I, Sección I de la Constitución de 1857 se denominaba “De los Derechos del Hombre”. Noriega, Alfonso. Lecciones de Amparo. 9a edición, México, Porrúa, 2009, pp. 325-328. Op cit.
El interés legítimo de las organizaciones civiles en el amparo mexicano REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44
15
dentes que terminarían por permear al Poder Legislativo y cristalizarse en el artículo 8 de la Ley de Amparo de 1936. Desde el inicio de la discusión, habrían transcurrido sesenta años hasta la permisión normativa del amparo de personas morales privadas. En el siglo XXI llegó una segunda etapa de la discusión. En esta ocasión motivada por la reforma constitucional de 2011 que intercambió el concepto de derechos fundamentales por el de derechos humanos. Los criterios judiciales en favor y en contra de reconocer a las personas morales como titulares de derechos humanos y, por lo tanto, parte quejosa en el amparo, no se hicieron esperar8. Sin perjuicio de ello, aunque con tropiezos lógicos en la argumentación9, hubo consenso en que debía prevalecer el principio de progresividad y que, si las personas morales privadas llevaban años promoviendo juicios de amparo para la defensa de sus derechos, ninguna interpretación de la reforma constitucional de 2011 podría privarlas de esa legitimación10. La postura que prevaleció estuvo orientada hacia la protección de los derechos de las personas jurídicas, bajo estándares nacionales e interamericanos. El magistrado mexicano Jean Claude Tron Petit y el secretario de acuerdos Fernando Ojeda Maldonado señalaron lo siguiente: “[...] no debe olvidarse la esencia y fin de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, la cual, invita a la evolución y ampliación de los derechos de defensa y de protección de las personas, dentro de las cuales, necesariamente deben incluirse a las personas jurídicas. Lo anterior, pues es un hecho notorio que, tanto el derecho positivo como los propios juzgadores, han reconocido directa e indirectamente la titularidad de derechos humanos a las personas jurídicas y, por tanto, el ahora privarlos de tal status no significaría otra cosa más que un verda-
8
Destacan las siguientes tesis: “DERECHOS HUMANOS. LAS PERSONAS MORALES NO GOZAN DE SU TITULARIDAD”, consultable bajo el registro: 2003029; “PERSONAS MORALES O JURÍDICAS. SON TITULARES DE LOS DERECHOS PREVISTOS EN LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS, EN LA MEDIDA EN QUE RESULTEN CONFORMES CON SU NATURALEZA Y FINES”, consultable bajo el registro 2014183; “PERSONAS JURÍDICAS. SON TITULARES DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE LAS GARANTÍAS ESTABLECIDAS PARA SU PROTECCIÓN, EN AQUELLOS SUPUESTOS EN QUE ELLO SEA APLICABLE, CON ARREGLO A SU NATURALEZA”, consultable bajo el registro 2004543. 9 Muchos de los tropiezos argumentativos los resume el magistrado Germán Eduardo Baltazar Robles en los votos particulares emitidos al resolver diversos recursos de reclamación interpuestos por personas morales en contra de los desechamientos de amparos directos. Por ejemplo, la sentencia del recurso de reclamación 21/2013, resuelto por el Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de la Ciudad de México en sesión de 16 de mayo de 2013 y cuya versión pública se encuentra disponible en el Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE) del Consejo de la Judicatura Federal. 10 En la elaboración del presente artículo localizamos veintiséis juicios de amparo directo promovidos por quejosos personas morales privadas que fueron desechados por el magistrado Baltazar Robles. Todos los desechamientos de referencia fueron revertidos mediante recurso de reclamación, por mayoría de votos de las magistradas integrantes del Tribunal y en todos los casos con voto particular del magistrado Baltazar Robles. Ello demuestra que no se trató simplemente de un debate doctrinario, sino de uno eminentemente práctico.
16 Jorge Alejandro Cardoso Sánchez y Carlos G. Guerrero Orozco
REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44
dero retroceso e incumplimiento de los principios de progresividad y universalidad inmersos en la CADH…”11
2. EL INTERÉS LEGÍTIMO El interés legítimo es un concepto de textura abierta12 que con el paso de los años ha resultado complejo definir. La doctrina coincide en la ambigüedad del concepto13 y en que corresponde a la labor jurisprudencial definir los linderos conceptuales y notas identitarias del mismo. Se trata de un concepto en permanente transformación. Nació en el derecho administrativo y remonta sus raíces a la revolución francesa14. Encontró su mayor desarrolló en la doctrina procesal italiana del siglo XIX, a partir de la cual se buscaba tutelar la legalidad de los actos y en especial las omisiones de la administración pública. Inicialmente, las normas generales no entraban dentro del espectro de impugnación. Hoy se discute seriamente si el interés legítimo se circunscribe a las relaciones de los particulares con la administración pública o si puede operar en otros ámbitos del derecho. Sin el variopinto de los hechos de cada caso en que se invoca el interés legítimo, podríamos decir que se trata de una legitimación intermedia entre interés jurídico y el interés simple. Esa nebulosa intermedia y abstracta es la que corresponde aterrizar en cada caso concreto a los jueces y juezas. Consideramos que la conceptualización jurisprudencial del interés legítimo en México ha pasado por tres etapas: (i) antes de la reforma constitucional de 2011, que cambió el paradigma de los derechos humanos en el país; (ii) después de la reforma constitucional referida y antes de la entrada en vigor de la Ley de Amparo, que precisamente
11 Claude Tron, Jean, “Son las personas jurídicas titulares de derechos humanos” En https://www.sitios.scjn.gob.mx/reformasconstitucionales/sites/default/files/material_lectura/Jean%20Claude%20 Tron%20Titularidad%20Derechos.pdf , consultado el 29 de julio de 2020. 12 Hart señaló lo siguiente: “The open texture of law means that there are, indeed, areas of conduct where much must be left to be developed by courts or officials striking balance, in the light of circumstances, between competing interests wich vary in wight from case to case.” Hart, H.L.A. The Concept of Law, Oxford, Oxford University Press. 1994 (1961), p. 135. Traducido en la edición Abeledo Perrot por Genaro R. Carrió como “La textura abierta del derecho significa que hay, por cierto, áreas de conducta donde mucho debe dejarse para que sea desarrollado por los tribunales o los funcionarios que procuran hallar un compromiso, a la luz de las circunstancias, entre los intereses en conflicto, cuyo peso varía de caso en caso”. Hart, H.L.A. El Concepto del Derecho, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2012 (1961), p. 168. 13 Tron Petit, Jean Claude. ¿Qué hay del interés legítimo? México, Porrúa, 2017, pág. 48-49, así como Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, El Acceso a la Justicia de los Intereses de Grupo. (Hacia un juicio de amparo colectivo en México). Publicado en Derecho Procesal Constitucional, Tomo I, Editorial Porrúa, 2006, pág. 738. Fix-Zamudio, Héctor. Estudio de la Defensa de la Constitución en el Ordenamiento Mexicano, p. 323. 14 El Magistrado Tron encuentra en la qualité pour agir francés el antecedente remoto del interés legítimo, dentro del marco del recurso de exceso de poder a través del cual se ventilaba la legalidad del acto administrativo, en una suerte de “proceso al acto” (Op Cit Pág 7 y 9)
El interés legítimo de las organizaciones civiles en el amparo mexicano REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44
17
regula el juicio de amparo mexicano y; (iii) después de la entrada en vigor de la Ley de Amparo en 2013. En la primera etapa reinaba la confusión e incluso la indefinición sobre el concepto15. El abogado Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, previo a ocupar el cargo de ministro en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, explicaría que la comprensión del interés legítimo no es fácil y menos si no se tiene voluntad para comprenderlo. Es cierto que es un concepto novedoso y que puede generar confusión, pero se trata de una “legitimación intermedia entre interés jurídico y el interés simple”.16 En la mencionada primera etapa, se habían logrado avances en la interpretación y alcances del concepto en la jurisdicción contencioso-administrativa, particularmente en la del entonces Distrito Federal, pero no se habían obtenido notas suficientes para diferenciarlo del interés jurídico. Dentro del Poder Judicial de la Federación, por ejemplo, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito reconoció que “este tribunal no encuentra diferencia, aparte de la semántica entre una palabra y otra”17, concluyendo que interés jurídico y legítimo tienen en el derecho la misma connotación.18 En la segunda etapa, los autores de este artículo localizamos dieciocho tesis que incluyen interés legítimo en sus rubros. Se desarrollaron cuestiones como “agravio diferenciado”, “relación cualificada”, “situación particular frente al orden jurídico”. En la tercera etapa, los autores localizamos ciento treinta y una tesis que incluyen interés legítimo en sus rubros. Se desarrollaron conceptos como “compromiso insti-
15 En el Primer Seminario sobre Derecho Procesal Constitucional, celebrado entre el 20 de septiembre y el 31 de octubre del 2000, el entonces abogado y actual presidente de la Suprema Corte de Justicia en México pronunciaría un discurso titulado “Hacia una Nueva Ley de Amparo” –cuyo contenido es diverso al libro que en 2002 publicaría ese autor bajo la editorial Porrúa–. En su participación, el doctor Zaldívar Lelo de Larre haría un esfuerzo por esclarecer el concepto, diciendo lo siguiente: “Sobre este artículo se han hecho dos críticas…. La segunda crítica es que no se entiende el artículo. Con independencia de que estamos trabajando en una mejor redacción, es obvio que si no se sabe qué es el interés legítimo, es imposible entender el artículo. (...) Por ello, el presupuesto básico es el conocimiento y el estudio de lo que significa el concepto de interés legítimo. Este concepto no lo estamos inventando, existe en la doctrina contemporánea y en el derecho comparado una rica experiencia sobre el particular. (...) El interés legítimo puede ser requisito de procedibilidad de un procedimiento únicamente por afectación directa o puede comprender el agravio derivado de una situación particular que tenga el quejoso en el orden jurídico, por ejemplo, usar el mismo tipo de desodorante o la misma marca de vehículo o vivir en la misma colonia, etcétera, puede haber muchas variantes.” 16 Zaldívar Lelo de la Larrea, Arturo, Hacia una nueva Ley de Amparo, México, Porrúa, pp. 56 y 57. 17 “INTERÉS LEGÍTIMO” E “INTERÉS JURÍDICO”. AMBOS TÉRMINOS TIENEN EN EL DERECHO LA MISMA CONNOTACIÓN”, disponible en https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/paginas/DetalleGeneralV2. aspx?id=185377&Clase=DetalleTesisBL, consultable bajo el registro 194205. 18 Por su parte, en la revista Justitia Legalis, el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, Eugenio Castellanos Malo localizó 130 criterios de interpretación emitidos y publicados con antelación a la nueva ley de amparo que atendían la cuestión de la legitimación en la causa del quejoso, disponible en http://queretarotca.com/tca2/pdf/publicaciones/Vol_23.pdf
18 Jorge Alejandro Cardoso Sánchez y Carlos G. Guerrero Orozco
REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44
tucional”, “condición ciudadana” y “escrutinio de los documentos constitutivos de las asociaciones”, mismos que explicaremos en apartados subsecuentes. Como puede verse, la producción jurisprudencial aumentó exponencialmente con la entrada en vigor de la Ley de Amparo de 2013. A partir de lo anterior, en el siguiente apartado analizaremos los criterios que a nuestro parecer son los más relevantes en la evolución del concepto del interés legítimo e intentaremos extraer las notas características de ese concepto. 3. EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA FIGURA DEL INTERÉS LEGÍTIMO El interés legítimo está llamado a expandir la jurisdicción constitucional y a reducir los espacios de impunidad constitucional. Es “un fenómeno común a todas las democracias avanzadas, que las aleja del modelo de Estado paleoliberal, es la expansión creciente del papel de la jurisdicción”, como lo explica Luigi Ferrajoli.19 En México la evolución jurisprudencial del interés legítimo está identificada bajo los argumentos y parámetros definidos en los casos que se mencionan en los siguientes apartados: a. Caso Grupo de los Cien Internacional A.C.20 Una asociación civil ambientalista impugnó mediante recurso de revisión (administrativo) un acuerdo de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca de la administración pública federal, por el cual “se simplifica el trámite de la presentación de la manifestación de impacto ambiental” a industrias determinadas. La revisión no fue admitida en sede administrativa considerando que la recurrente carecía de legitimación para interponerlo. Esa resolución fue reclamada en amparo indirecto y la sentencia del juez de Distrito sobreseyó el juicio al concluir que “el Acuerdo reclamado no afecta su interés jurídico porque es una asociación a quien no va dirigido el Acuerdo, pues no se dedica a una industria o actividad industrial, sino que es una asociación civil dedicada a las cuestiones ecológicas y defensa del medio ambiente.”, por lo que se interpuso recurso de revisión. Antes de resolverse la revisión el Tribunal Colegiado solicitó a la Suprema Corte la facultad de atracción, la cual por mayoría de cuatro votos contra uno determinó no
19 Ferrajoli, Luigi. Jurisdicción y Democracia. Madrid, Editorial Trotta, 2008, p. 208. 20 Expediente Varios 1/96, tramitado ante la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Del asunto derivó la tesis de rubro: “ATRACCION. ESTA FACULTAD DE LA SUPREMA CORTE DEBE EJERCERSE TOMANDO EN CUENTA LAS PECULIARIDADES EXCEPCIONALES Y TRASCENDENTES DEL CASO PARTICULAR Y NO TODOS LOS QUE GENERICAMENTE SEAN DE UNA DETERMINADA MATERIA”, disponible en https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2. aspx?ID=200506&Clase=DetalleTesisBL, consultable bajo el registro 200506.
El interés legítimo de las organizaciones civiles en el amparo mexicano REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44
19
ejercer la facultad. Lo destacado del caso es el voto particular del ministro Genaro Góngora Pimentel, en el que expuso lo siguiente: “... debe hacerse pronunciamiento sobre la legitimación de la quejosa como organización no gubernamental para impugnar un acto administrativo de carácter general y obligatorio emitido por una Secretaría de Estado y a la vez, si por el principio de relatividad de las sentencias de amparo es procedente o no el juicio de amparo contra esos actos(…) Lo anterior supone que se determine, básicamente, si las organizaciones no gubernamentales como la quejosa, cuyo objeto social se refiere a la protección del medio ambiente, tienen o no interés jurídico o legitimación para impugnar un acto de autoridad que incida en el medio ambiente.”
El voto particular fue tan persuasivo que, aunque la Segunda Sala no ejerció atracción, el Colegiado reconoció interés jurídico al amparo de un tratado internacional y concedió el amparo. Desde entonces el ministro Góngora cuestionó si una organización no gubernamental tenía interés jurídico o legitimación para impugnar actos administrativos de carácter general y obligatoria que incidan en su objeto social21. La pregunta no fue contestada, pero ello movería a la reflexión en años siguientes dentro de la Suprema Corte de Justicia. b. Caso “Club Deportivo”22 Diversos quejosos menores de edad –representados por sus padres– acudieron al juicio de amparo a efecto de reclamar actos del presidente municipal de San Pedro Gar-
21 Sobre el particular referimos la suspensión definitiva concedida a Green Peace México en el amparo indirecto 104/2020, tramitado ante el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y Jurisdicción en toda la República, en el que se reclama el “Acuerdo para garantizar la eficiencia, Calidad, Confiabilidad, Continuidad y seguridad del Sistema Eléctrico Nacional, con motivo de la epidemia de enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19)” de 29 de abril de 2020 y su Anexo Único (Técnico) “Acciones y estrategias de control operativo para fortalecer la confiabilidad del Sistema Eléctrico Nacional”, es decir, un acto administrativo de carácter general y obligatorio relacionado con el objeto social de dicha ONG. 22 Contradicción de tesis 553/2012, resuelto por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Del asunto derivó la jurisprudencia de rubro “INTERÉS LEGÍTIMO. EN PRINCIPIO, LA FALTA DE ÉSTE NO ES MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO QUE CONDUZCA A DESECHAR LA DEMANDA CUANDO LOS PADRES, EN REPRESENTACIÓN DE SU HIJO MENOR DE EDAD, ACUDEN A COMBATIR ACTOS DE AUTORIDAD DIRIGIDOS A AFECTAR LOS PREDIOS DE UN TERCERO, DE CUYO USO SE BENEFICIAN POR ALGÚN TÍTULO LÍCITO, Y SE RELACIONAN CON LA SATISFACCIÓN DE NECESIDADES SENSIBLES PARA DETERMINADOS DERECHOS CONSTITUCIONALES”, disponible en https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2. aspx?Clase=DetalleTesisBL&ID=2004007&Semanario=0 y consultable bajo el registro 2004007, así como la tesis “INTERÉS LEGÍTIMO. SU EXISTENCIA INDICIARIA E INICIAL PARA EFECTOS DE DETERMINAR LA ADMISIÓN DE UNA DEMANDA DE AMPARO, ACTIVA LAS FACULTADES DEL JUEZ PARA ANALIZAR PROVISIONALMENTE LAS RELACIONES JURÍDICAS EN QUE SE ALEGA LA EXISTENCIA DEL ACTO RECLAMADO”, disponible en https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2. aspx?Clase=DetalleTesisBL&ID=2004008&Semanario=0, consultable bajo el registro 2004008.
20 Jorge Alejandro Cardoso Sánchez y Carlos G. Guerrero Orozco
REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS • Año 44 • México 2020 • Núm. 44