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PROBLEMAS DE VALORACIÓN Y PRECIO EN LAS VIVIENDAS DE PROTECCIÓN OFICIAL Compraventa, arrendamiento, ejecución judicial, liquidación de sociedad de gananciales, partición de herencia y división de cosa común

Mª Dolores Mas Badia

Valencia, 2014

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A Fernando A mi hermana

Índice Abreviaturas....................................................................................... 15 Introducción....................................................................................... 19

Parte Primera EL FENÓMENO DE LAS VIVIENDAS PROTEGIDAS EN SU CONTEXTO SOCIAL, ECONÓMICO Y JURÍDICO. ANTECEDENTES Y MARCO NORMATIVO Capítulo 1 ¿QUÉ ES UNA VIVIENDA DE PROTECCIÓN OFICIAL?............... 31 Capítulo 2 ANTECEDENTES NORMATIVOS. LA POLÍTICA DE VIVIENDA PROTEGIDA EN ESPAÑA A LO LARGO DE LOS SIGLOS XIX Y XX..................................................................................................... 33 Capítulo 3 EL MARCO NORMATIVO VIGENTE............................................. 39

I. LAS DECLARACIONES DE DERECHOS HUMANOS Y LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.................................................... 39 II. EL RD-LEY 31/1978, DE 31 DE OCTUBRE Y EL RD 3148/1978, DE 10 DE NOVIEMBRE.............................................................. 44 1. Acotaciones preliminares......................................................... 44 2. Principales características del régimen diseñado por el RD-Ley 31/1978 y el RD 3148/1978.................................................... 44 III. EL DESARROLLO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA PROTEGIDA A TRAVÉS DE PLANES ESTATALES PLURIANUALES........ 50 1. Los distintos Planes hasta la fecha........................................... 50 2. El Plan 2013-2016 (RD 233/2013, de 5 de abril).................... 52 IV. LEGISLACIÓN AUTONÓMICA: SENTIDO GENERAL............ 57 V. CONSIDERACIONES FINALES: RASGOS BÁSICOS DEL SISTEMA NORMATIVO REGULADOR DE LAS VIVIENDAS DE PROTECCIÓN OFICIAL EN LA ACTUALIDAD........................ 58

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Capítulo 4 CALIFICACIÓN, RECALIFICACIÓN Y DESCALIFICACIÓN DE LAS VIVIENDAS DE PROTECCIÓN OFICIAL................................ 67

I. LA CALIFICACIÓN PROVISIONAL........................................... 67 II. LA CALIFICACIÓN DEFINITIVA............................................... 71 III. RECALIFICACIÓN Y DESCALIFICACIÓN................................ 72 1. Recalificación.......................................................................... 72 2. Descalificación........................................................................ 72

Capítulo 5 CUESTIONES PRÁCTICAS DE ORDEN REGISTRAL.................... 77

Parte Segunda PROBLEMAS DE VALORACIÓN Y PRECIO EN LAS VIVIENDAS DE PROTECCIÓN OFICIAL Capítulo 1 ACOTACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO..................................... 83 Capítulo 2 LA TRANSMISIÓN O ARRENDAMIENTO DE VIVIENDAS DE PROTECCIÓN OFICIAL CON INFRACCIÓN DEL LÍMITE DE PRECIO O RENTA ESTABLECIDO EN LA NORMATIVA SECTORIAL.................................................................................................. 85

I. LA COMPRAVENTA DE VIVIENDA DE PROTECCIÓN OFICIAL CON SOBREPRECIO......................................................... 85 1. Consideraciones preliminares.................................................. 85 2. La jurisprudencia de la Sala 1ª del Tribunal Supremo.............. 96 A) Primera y segunda etapas: nulidad total de la compraventa extralimitada, con o sin restitución recíproca de las prestaciones................................................................................ 97 B) Tercera etapa: validez civil del contrato y sanciones administrativas.......................................................................... 104 C) Cuarta etapa: nulidad parcial sustitutiva........................... 105 D) Quinta etapa: vuelta a la validez civil del contrato sin perjuicio de las sanciones administrativas aplicables............... 115 a) Planteamiento y sentencias. La STS de 3 de septiembre de 1992........................................................................ 115 b) Argumentos de la tesis................................................. 118

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c) Las sentencias posteriores a la STS de 3 de septiembre de 1992........................................................................ 128 E) ¿La última etapa? Modificación de la jurisprudencia sobre las consecuencias civiles de la infracción de normas administrativas y su relación con los efectos de la compraventa de VPO con sobreprecio.................................................... 139 a) Planteamiento: relevancia civil de la infracción de normas administrativas..................................................... 139 b) Comentario de la STS de 10 de octubre de 2008 (caso Casino)........................................................................ 141 c) Continuidad de la doctrina de la STS de 10 de octubre de 2008 en otras posteriores........................................ 148 d) Aplicabilidad de esta doctrina a las compraventas de VPO con sobreprecio. Valoración personal.................. 149 3. Cuestión tangencial: la posible responsabilidad civil de los profesionales que intermedian en la venta..................................... 155 4. Conclusiones........................................................................... 157 II. LOS ARRENDAMIENTOS CON RENTA EXTRALIMITADA... 161 1. Cuestión preliminar: límites de renta en el arrendamiento de viviendas de protección oficial................................................. 161 2. Consecuencias civiles de la estipulación de renta que exceda la máxima autorizada. Incidencia de la LAU/1994...................... 166 A) Situación antes y después de la entrada en vigor de la LAU/1994.......................................................................... 166 B) La relevancia civil de la infracción de normas administrativas en relación con los arrendamientos de VPO con renta extralimitada..................................................................... 169 C) Ámbito de aplicación del apartado quinto de la DA Primera LAU/1994: retroactividad de grado medio.................... 172 III. SUBASTA JUDICIAL DE VPO: LÍMITES DE PRECIO Y OTRAS CUESTIONES LITIGIOSAS......................................................... 174 1. Contextualización y problemas asociados a la subasta judicial de la vivienda de protección oficial.......................................... 174 2. Precio de mercado o precio tasado en la subasta judicial de la vivienda de protección oficial.................................................. 180 A) Cuestión preliminar. Naturaleza jurídica de la enajenación forzosa: “Venta judicial” vs. Compraventa........................ 180 B) Argumentos a favor de la tesis según la cual deben respetarse los límites de precio en la subasta judicial................. 185 C) Argumentos a favor de la irrelevancia de los límites oficiales de precio en la subasta judicial..................................... 201 D) Conclusiones..................................................................... 211 3. Prohibiciones temporales de disponer y enajenación forzosa de la vivienda protegida............................................................... 215

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4. Falta de concurrencia, en los adjudicatarios, de los requisitos subjetivos exigidos al adquirente de vivienda protegida........... 226 5. La subasta judicial derivada del ejercicio de la acción de división de la vivienda protegida común....................................... 231

Capítulo 3 VALORACIÓN DE LA VIVIENDA DE PROTECCIÓN OFICIAL EN LA LIQUIDACIÓN DE LA SOCIEDAD DE GANANCIALES, LA PARTICIÓN DE HERENCIA O LA DIVISIÓN DE LA COSA COMÚN............................................................................................ 233

I. PLANTEAMIENTO.................................................................... 233 II. LA VALORACIÓN DE LA VIVIENDA DE PROTECCIÓN OFICIAL EN LA LIQUIDACIÓN DE LA SOCIEDAD DE GANANCIALES......................................................................................... 237 1. Planteamiento del problema.................................................... 237 2. Criterio de valoración............................................................. 240 A) Presupuestos preliminares: naturaleza jurídica de la sociedad de gananciales y liquidación de la misma.................... 240 B) Criterio de valoración de las viviendas protegidas en la liquidación de la sociedad de gananciales............................ 244 a) Planteamiento.............................................................. 244 b) Situación anterior a la STS de 4 de abril de 2008......... 247 b.1. Tesis del valor oficial............................................ 247 b.2. Tesis del valor de mercado................................... 255 c) El criterio ponderado de la STS de 4 de abril de 2008.. 268 c.1. Planteamiento y supuesto de hecho de la sentencia........................................................................ 268 c.2. Argumentos de la STS de 4 de abril de 2008........ 270 c.3. Conclusión de la STS de 4 de abril de 2008: distinción entre viviendas descalificables y no descalificables................................................................... 272 d) Praxis judicial posterior a la STS de 4 de abril de 2008. 275 e) Cuestiones irresueltas: El problema del cálculo de la rebaja ponderada a aplicar sobre el precio de mercado... 277 e.1. Planteamiento y presupuestos preliminares.......... 277 e.2. Praxis judicial: indeterminación general del método de cálculo de la rebaja ponderada................... 280 e.3. El método de cálculo de la rebaja ponderada en la SAP Huesca de 26 de mayo de 2009: valoración crítica................................................................... 287 e.4. Propuesta de un método de cálculo conforme con la doctrina de la STS de 4 de abril de 2008.......... 294 3. Momento de la valoración...................................................... 301

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A) Planteamiento.................................................................... 301 B) Momento de la disolución, momento de la liquidación o momento de la partición efectiva....................................... 302 III. LA VALORACIÓN DE LA VIVIENDA DE PROTECCIÓN OFICIAL EN LA PARTICIÓN DE HERENCIA................................. 305 IV. DIVISIÓN DE COSA COMÚN Y VALORACIÓN DE LA VIVIENDA PROTEGIDA................................................................. 308

Bibliografía........................................................................................ 311

Abreviaturas AAVV. AAMN AAP AAPP AC Act.Civ. ADC ADGRN

Autores Varios Anales de la Academia Matritense del Notariado Auto de la Audiencia Provincial Audiencias Provinciales Aranzadi Civil Actualidad Civil Anuario de Derecho Civil Anuario de la Dirección General de los Registros y del Notariado AP Audiencia Provincial apdo. apartado API Agente de la Propiedad Inmobiliaria art. Artículo ATPMS Ámbitos Territoriales de Precio Máximo Superior ATS Auto del Tribunal Supremo BOA Boletín Oficial de Aragón BOC Boletín Oficial de Cantabria BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales BOCM Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid BOCyL Boletín Oficial de Castilla y León BOE Boletín Oficial del Estado BOIB Boletín Oficial de las Islas Baleares BOIC Boletín Oficial de las Islas Canarias BOJA Boletín Oficial de la Junta de Andalucía BON Boletín Oficial de Navarra BOPA Boletín Oficial del Principado de Asturias BOPV Boletín Oficial del País Vasco BORM Boletín Oficial de la Región de Murcia C de C Código de Comercio CA Comunidad Autónoma CC Código Civil CCAA Comunidades Autónomas CCJC Cuadernos Civitas de Jurisprudencia Civil CE Constitución Española CEDH Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales

Abreviaturas

CEE Comunidad Económica Europea cfr. Confróntese CGPJ Consejo General del Poder Judicial CP Código Penal D Adm. Documentación Administrativa D. Der. Disposición derogatoria DA Disposición Adicional DCFR Draft Common Frame of Reference DESC Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité) DF Disposición Final DGRN Dirección General de los Registros y del Notariado DOCE Diario Oficial de la Comunidad Europea DOCM Diario Oficial de Castilla-La Mancha DOCV Diario Oficial de la Comunidad Valenciana DOE Diario Oficial de Extremadura DOG Diario Oficial de Galicia DOGC Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña DOR Diario Oficial de La Rioja DT Disposición Transitoria EEMM Estados Miembros etc. Etcétera FD Fundamento de Derecho FJ Fundamento Jurídico IPC Índice General Nacional de Sistema de Índices de Precios de Consumo LAU Ley de Arrendamientos Urbanos LBRL Ley de Bases del Régimen Local LC Ley Concursal LEC Ley de Enjuiciamiento Civil LH Ley Hipotecaria MBE Módulo Básico Estatal núm. Número op. cit. opere citato p. Página p. ej. Por ejemplo PECL Principles of European Contract Law pp. Páginas RCDI Revista Crítica de Derecho Inmobiliario RD Real Decreto RD-Leg. Real Decreto Legislativo

Abreviaturas

RD-Ley RDF RDGRN

Real Decreto Ley Revista de Derecho de Familia Resolución de la Dirección General de Registros y del Notariado RDN Revista de Derecho Notarial RdP Revista Aranzadi de Derecho Patrimonial RDP Revista de Derecho Privado RGD Revista General de Derecho RH Reglamento Hipotecario RJ Repertorio de Jurisprudencia (Aranzadi) RJC Revista Jurídica de Cataluña RJN Revista Jurídica del Notariado Roj Repertorio Oficial de Jurisprudencia RVPO Reglamento de Viviendas de Protección Oficial SAP Sentencia de la Audiencia Provincial SS Sentencias ss. Siguientes SSAP Sentencias de la Audiencia Provincial SSTS Sentencias del Tribunal Supremo STC Sentencia del Tribunal Constitucional STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea STS Sentencia del Tribunal Supremo T. Tomo TC Tribunal Constitucional TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tol Tirant On Line TRLS Texto Refundido de la Ley del Suelo TS Tribunal Supremo TSJ Tribunal Superior de Justicia UE Unión Europea v. gr. verbi gratia vid. videre Vol. Volumen VPO Vivienda de Protección Oficial VPP Vivienda de Protección Pública

Introducción Al pensar en la vivienda nos vienen a la mente ideas muy diferentes: necesidad, inversión, crédito, hipoteca, compraventa, alquiler, especulación y una larga lista que presenta el fenómeno como variopinto y complejo. Una especie de poliedro de múltiples caras. Las Declaraciones de Derechos Humanos y muchas Constituciones modernas, entre ellas la española (cfr. art. 47 CE) insisten en que la vivienda es el objeto de un derecho básico, vinculado a la dignidad del ser humano. Pero al mismo tiempo es evidente que, en la práctica, funciona como objeto de consumo y de inversión, como bien que se compra y se vende, que se hipoteca para obtener crédito, y que puede ser embargado y enajenado en subasta pública. Esta última perspectiva pone de relieve el valor en cambio del bien, asociado, en muchos casos, a la especulación: de los propietarios, de los promotores o constructores, y de las propias entidades financieras. Desde este punto de vista, no es difícil que la lectura de alguno de los incisos del art. 47 CE suscite actitudes escépticas. La Constitución conmina a los poderes públicos a regular la utilización del suelo con el fin de evitar nada más y nada menos que la especulación. Sin embargo, la especulación en el sector de la construcción y en el mercado de la vivienda ha sido y es una realidad característica de nuestro país. De esta realidad se ha nutrido la llamada burbuja inmobiliaria, el auge de la construcción, la recalificación de terrenos, muchas veces fuera de toda consideración medioambiental, los precios disparados de las viviendas en los años, quizá décadas, previos a la crisis económica y financiera actual o la corrupción vinculada a la actividad urbanística, de la que se hacen eco, casi a diario, los medios de comunicación1. Ahí quedan, como prueba, un sinnúmero de viviendas vacías que fue

España ha recibido varias llamadas de atención de la Unión Europea en relación con la cuestión. Valga como muestra el INFORME del Parlamento Europeo, de 20 de febrero de 2009, sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario, con fundamento en determinadas peticiones recibidas (2008/2248(INI)), Comisión de Peticiones, Ponente: Margrete Auken. Puede consultarse en: http://www.europarl.europa.eu

Introducción

ron adquiridas en épocas de bonanza económica con fines puramente especulativos. Junto a ello, el denominado gráficamente “estallido de la burbuja inmobiliaria” ha dejado sobre el camino miles de lanzamientos de deudores hipotecarios, en unos momentos en que las cifras de paro y con ellos la capacidad económica para hacer frente a las responsabilidades derivadas del crédito, ponen a muchos ciudadanos entre la espada y la pared2. No es extraño, pues, que vivienda y cons-

No puede dejarse a un lado que, muchas veces, el crédito fue concedido en su momento con un cuestionable e interesado balance de los riesgos y amparado en no pocas ocasiones por una sobre tasación, igualmente interesada, de los inmuebles. En el Informe: “Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del pueblo”, publicado en la página oficial de la institución, pp. 15 y ss., se explican de una manera sencilla los mecanismos y las razones que subyacen en esta actuación interesada de las entidades bancarias y las normas en que se ampara. No es este el lugar oportuno para entrar en la cuestión con detalle, pero sí merece la pena hacer alguna reflexión. La hipoteca, además de ser el medio principal para la adquisición de la vivienda, es un activo objeto de un mercado, el mercado hipotecario, que comprende tanto las operaciones activas de concesión de préstamos hipotecarios, como las pasivas de refinanciación de éstos a través de la emisión de valores hipotecarios. En relación con estas últimas ha jugado un papel fundamental la movilización de los créditos hipotecarios a través de vehículos que empaquetan y “venden” los valores hipotecarios, permitiendo, así, la refinanciación de la propia entidad bancaria. Es el sistema de la titulización hipotecaria. Durante mucho tiempo ha constituido una de las principales vías de financiación de la Banca española. Se concedían préstamos garantizados con hipoteca para crear títulos (a través de cédulas, bonos y participaciones hipotecarias), que podían ser vendidos en el mercado o ser utilizados, a su vez, como garantía para obtener anticipos en el mercado interbancario. La facilidad con que el ordenamiento jurídico español permitía esta titulización (un análisis del sistema, puede verse en AAVV., La reforma del mercado hipotecario, Muñiz Espada, E., Nasarre Aznar, S. y Sánchez Jordán, E. (coords.), Edisofer, Madrid, 2009), ha fomentado durante los años de la “bonanza económica” la concesión irresponsable de los créditos y la titulización de hipotecas de baja calidad (subprime). La titulización tenía, para las entidades bancarias, una importante ventaja. Para entenderlo, hay que tener en cuenta que la ley obliga a las entidades de crédito a disponer de unos fondos para garantizar los créditos concedidos. Pues bien, este mecanismo permitía ampliar el número de créditos otorgados sin incrementar esos fondos. Esto era así porque los créditos ya concedidos se “revendían” en los mercados, sustrayéndolos, de esta forma, del balance de la entidad. Al salir a la luz la existencia de innumerables hipotecas basura o hipotecas subprime “empaquetadas”, los mercados financieros han perdido confianza y el crédito se ha retraído. Los incumplimientos de reembolso de créditos en Estados

Introducción

trucción aparezcan vinculadas con frecuencia, en la conciencia popular, más al negocio que a la satisfacción ordenada de una necesidad básica inescindible de la dignidad del ser humano, más a su valor en cambio que a su valor en uso. No se piense con ello que menospreciamos la importante función que cumplen tanto el sector económico dedicado a la promoción y construcción de la vivienda, como el de las entidades financieras que facilitan el crédito para acceder a la misma. Sin duda, la vivienda es un bien susceptible de movilizar la economía y el empleo a través del ramo de la construcción/rehabilitación de edificios3 y, por tanto, de generar riqueza para el país y bienestar para los ciudadanos. Y juega un papel protagonista en las políticas de urbanismo y en la consecución de entornos vitales sostenibles, accesibles y eficientes4. La clave está en que el comportamiento de todos los sectores implicados no desemboque en conductas fraudulentas o lesivas de la función social que deben cumplir los derechos reconocidos a los particulares sobre el suelo o la vivienda. Pero volvamos a la necesidad de vivienda que tiene el ser humano. La mayoría de las familias pueden comprobar por propia experiencia que los gastos para acceder a un alojamiento digno absorben el grueso de sus ingresos y requieren la mayoría de las veces, cuando se trata de la tenencia en propiedad, de financiación externa, sustentada habitualmente en una garantía hipotecaria. Sin embargo, la valoración de los riesgos por el Banco puede impedir a muchas personas conseguir

Unidos de las denominadas “hipotecas basura” sirvieron como detonante del desplome de los precios inmobiliarios y de los títulos crediticios que sobre éstos se habían comercializado. Suscribo plenamente las palabras de Fernández Carvajal, A., “Veinticinco años de política de vivienda en España (1976-2001): Una visión panorámica”, Tribuna de Economía, nº. 816, 2004, p. 146, cuando dice: “hay que tener en cuenta que la construcción residencial, como conjunto de actividades cuyo objetivo básico es la producción y conservación de este tipo de bienes, constituye un sector clave en la economía de cualquier país por su capacidad para generar empleo y por los efectos de arrastre que tiene sobre otras muchas actividades económicas, lo que hace que a menudo sea utilizado como instrumento de política anticíclica en momentos de recesión económica”. En este sentido discurría la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles, aprobada en mayo de 2007, por los ministros de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Unión Europea.

Introducción

el préstamo necesario para comprar su casa en condiciones de libre mercado. Así mismo, unas rentas de alquiler fuera de su alcance desbaratarán sus posibilidades de acceder a la vivienda por esta vía. En el DICTAMEN núm. 2013/C 44/09, aprobado el 13 de diciembre de 2012 por el Comité Económico y Social Europeo, sobre “El reto de definir las viviendas sociales como servicios de interés económico general”5, se subraya que “el acceso a una vivienda digna ya no está al alcance de muchos ciudadanos de la Unión. En 2010, el 5,7 % de la población europea carecía de hogar6 (…), pese a que la Carta Social revisada del Consejo de Europa tiene por objeto paliar la situación de carencia de hogar con vistas a su supresión progresiva, el 17,86 % vivía hacinada o en viviendas poco dignas y el 10,10 % de las familias afrontaba un coste adicional de vivienda superior al 40 % de sus ingresos disponibles”. Si hacemos la suma pertinente, el resultado es claro: en 2010, la tercera parte de la población europea o bien carecía de hogar, o éste no resultaba adecuado o suponía el sobreendeudamiento de la familia para hacer frente a su coste. Los números hablan por sí solos.

Uno de los instrumentos jurídicos utilizados por los Estados europeos, incluida España, para facilitar el acceso de los ciudadanos a una vivienda adecuada, es la regulación de la que, de modo genérico, se puede calificar como vivienda social o protegida. La oferta espontánea de vivienda libre en el mercado se complementa con esta otra oferta controlada de viviendas, que deben reunir determinadas características. De acuerdo con el Dictamen antes mencionado, todos los Estados miembros excepto Grecia disponen de un parque de viviendas sociales. En conjunto, veinticinco millones de familias europeas ocupan una vivienda social cuyas condiciones de programación territorial, acceso y precio son establecidas directamente por las autoridades públicas de los Estados miembros7.

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DOCE C 44/53 de 15 de febrero de 2013. Fuente: Europe Information Service S.A. Se destaca en el dictamen que “esta oferta paralela de viviendas contribuye, en particular, a limitar la magnitud de los ciclos del mercado inmobiliario y de las burbujas inmobiliarias, habida cuenta de su estabilidad y la limitación de sus precios. Así pues, los Estados miembros que disponen de un parque sustancial de viviendas sociales no se han visto afectados por las burbujas inmobiliarias y sus consecuencias macroeconómicas”.

Introducción

El objetivo fundamental de la política española de vivienda protegida es facilitar el acceso a su propiedad, alquiler o a otra forma estable de tenencia —en España, en los últimos Planes, se intenta introducir tímidamente el derecho de superficie —por los ciudadanos de rentas más bajas, que no podrían conseguirlo o tendrían más dificultades para hacerlo si tuvieran que ajustarse a las reglas del libre mercado. El intervencionismo público se dirige a frenar la especulación y la escalada de precios consecuente. Mediante la reserva de una parte del suelo para viviendas protegidas, la fijación de unos precios y rentas máximos de venta y alquiler, y la concesión de beneficios económicos a quienes más los necesitan (préstamos subsidiados, ayudas directas, etc.), el legislador pretende facilitar un abastecimiento equitativo: aproximar el precio de mercado a la capacidad económica del ciudadano (se considera que una inversión razonable en vivienda no debería superar el treinta por ciento de los ingresos familiares). Estas medidas se complementan con otras herramientas al servicio del mismo fin, que constituyen un entramado de obligaciones y limitaciones para el titular de la vivienda, que lleva aparejado el necesario control por parte de la Administración pública8.

La SAP Barcelona, Sección 1ª, de 17 de enero de 2007 (Tol 1093471) señala que el objetivo de las normas que regulan las viviendas protegidas “es facilitar el acceso a la propiedad (deberíamos añadir, o a su alquiler, que, además, se potencia en el último Plan estatal) de una vivienda a aquellas familias cuyos ingresos no le permitan obtenerla a través de los mecanismos normales del mercado inmobiliario, y es esta la razón por la cual, la ulterior transmisión de la vivienda obtenida al amparo de esta legislación especial, está también controlada, tratando de evitar de este modo que las viviendas protegidas puedan ser objeto de algún tipo de especulación comercial”. Por su parte, la STS, Sala 3ª, de 18 de febrero de 2002 (Tol 1706139), al enjuiciar determinadas potestades de desahucio atribuidas a la Administración sobre viviendas de protección oficial, señala: “Tales viviendas están directa e inmediatamente preordenadas a satisfacer un interés público y a paliar un problema social, estando por ello sujetas a un régimen de intervención administrativa, demandado desde las mismas previsiones del párrafo primero del artículo 47 de la Constitución. Este consagra un derecho social o de prestación que exige, consiguientemente, una intervención del Estado en la esfera social y económica y un hacer positivo de los poderes públicos para la consecución de la igualdad material que propugna el art. 9.2 de la Constitución”.

Introducción

Entre las herramientas que utiliza la política de viviendas de protección oficial pueden destacarse, de modo genérico, las siguientes: 1) Financiación en condiciones preferentes o ayudas o beneficios económicos de distinto tipo. Legitiman la posterior fiscalización de la actuación de los beneficiarios por parte de la Administración. 2) Limitaciones relativas al uso y destino de las viviendas, orientadas a constituir la residencia habitual de la familia y que deben ser ocupadas de forma efectiva y permanente por sus titulares (propietarios, arrendatarios, etc.). 3) Prohibiciones temporales de disponer, que soportan los adquirentes de vivienda protegida, que se han visto favorecidos por un trato preferente en relación con el régimen de la vivienda libre, para asegurar un interés real en acceder a un vivienda habitual, al margen de maniobras especulativas. O, de un modo más genérico, control de las segundas y ulteriores transmisiones de viviendas protegidas. 4) Derechos de adquisición preferente a favor de la Administración cuando se enajene o pretenda enajenarse una vivienda protegida. El objetivo es que aquélla conserve el bien bajo su círculo de control y pueda así destinarlo al cumplimiento de la función social descrita y evitar, de nuevo, prácticas especulativas. 5) Publicidad de la calificación como protegida de la vivienda y, previamente a ésta, del suelo, en el Registro de la Propiedad. De este modo, se refuerza la oponibilidad a terceros de las limitaciones que afectan al contenido del derecho. 6) Regulación de un régimen de infracciones y sanciones de carácter administrativo. 7) En algunos casos, posibilidad de expropiación por causa de interés social ante el incumplimiento de ciertos deberes que pesan sobre el titular de la vivienda.

Llegados a este punto, podríamos apuntar una cierta debilidad y una disfunción de la política de vivienda protegida. Su talón de Aquiles es la notable inversión de fondos públicos que requiere, drásticamente afectada en tiempos de crisis. Su principal caballo de batalla, las prácticas fraudulentas enquistadas en el sector, que, hasta ahora, han escapado a una deficiente fiscalización por parte de la Administración. La necesidad de control administrativo está fuera de toda duda. Pero la realidad muestra que los mecanismos utilizados por las Administraciones públicas son muy deficientes y susceptibles de ser mejorados.

Introducción

En el “Estudio sobre viviendas protegidas vacías”, de marzo de 2013, del Defensor del Pueblo9, se denuncia esta realidad. El estudio analiza la situación en diez núcleos urbanos de más de 350.000 habitantes, en relación con viviendas total o parcialmente financiadas por las Comunidades Autónomas, a partir de las noticias proporcionadas por las consejerías y organismos responsables de vivienda de las CCAA y municipios objeto del estudio. De los datos aportados y de las conclusiones del informe se desprende que la mayoría de las CCAA deben aumentar el control sobre las viviendas protegidas. En concreto, es necesario crear donde falten y mejorar donde existan, registros administrativos en que se recoja el estado de las mismas, así como los registros de solicitantes de este tipo de viviendas. Así mismo, deben implantarse planes de inspección, medios técnicos y personales contra el fraude que, de modo habitual, se da en las viviendas de protección oficial y que escapa muchas veces a la fiscalización de la Administración debido a las notables carencias de la labor de inspección.

Esta es la principal disfunción del sistema. La realidad pone de manifiesto que con frecuencia, el sujeto que se ha aprovechado de las ventajas de la adquisición o arrendamiento de viviendas protegidas, a costa de fondos públicos, opera después en el tráfico haciendo caso omiso de los límites legales: por ej., vende o alquila a cambio de un precio o renta superior al máximo legal. La autonomía privada entra en tensión con los límites impuestos para la satisfacción de un interés general, amparados no sólo en el art. 47 CE, sino también en el art. 33.2 CE, en cuanto configura la función social del derecho de propiedad como criterio delimitador de su contenido. Junto a las sanciones administrativas, hay que determinar cómo afectan aquellas limitaciones a la eficacia del negocio así concluido. La solución debe buscarse muchas veces en la interpretación jurisprudencial, con el componente de inseguridad jurídica derivado de la existencia de líneas divergentes de jurisprudencia. Inseguridad que se acrecienta ante la tensión no siempre bien resuelta entre los efectos administrativos y civiles de ciertos actos. En los últimos tiempos ha saltado a la palestra otro problema, vinculado a las ejecuciones hipotecarias sobre viviendas protegidas. Como consecuencia de la crisis financiera y económica que se inicia a finales de 2007 ha crecido la morosidad. Uno de los terrenos donde más incidencia ha tenido esta circunstancia es el de las ejecuciones

Puede consultarse en la página oficial de la institución (www.defensordelpueblo. es).

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hipotecarias ante el impago de las cuotas de los préstamos obtenidos para la adquisición de la vivienda habitual garantizados con hipoteca sobre la misma. Por todos es conocido el movimiento social reivindicativo desencadenado por la gravedad y la extensión del problema y la repercusión del conflicto en la actuación judicial y en la acción legislativa, que ha tenido eco, entre otros aspectos, en la revitalización de la normativa sobre cláusulas abusivas, el control de transparencia en los contratos con condiciones generales, la modificación del procedimiento especial de ejecución hipotecaria, o el intento de dinamización del mercado del alquiler frente a la tenencia en propiedad de la vivienda. Pocas cuestiones jurídicas resultan tan vivas en la actualidad. Cuando la vivienda fue adquirida bajo algún régimen de protección pública, la eventual ejecución hipotecaria plantea unos problemas específicos, que guardan relación, de modo principal, con tres órdenes de cuestiones: 1) La existencia de prohibiciones temporales de disponer de la vivienda protegida, que soporta su adquirente, con el fin de evitar maniobras especulativas. Habrá que analizar si tales limitaciones excluyen la posibilidad de ulteriores hipotecas o limitan su ejecución, al menos sin autorización administrativa. 2) La repercusión de los límites oficiales de precio de la VPO en la subasta pública de la vivienda. 3) La eventual necesidad de que el adjudicatario cumpla los requisitos administrativos para ser beneficiario de una vivienda protegida, distinguiendo, en su caso, según aquél sea o no la propia entidad bancaria ejecutante. La jurisprudencia menor no mantiene unidad de criterio. Por otra parte, los problemas apuntados tienen repercusión registral cuando el adjudicatario de la vivienda protegida en pública subasta pretende inscribir su derecho en el Registro de la Propiedad. Sobre esta última cuestión debe tenerse en cuenta la doctrina de la Dirección General de los Registros y del Notariado. En otro sentido, las VPO plantean también problemas de valoración relacionados con el peculiar régimen jurídico al que se hallan sometidas, que afloran con ocasión de la liquidación de un patrimonio común del que forma parte la vivienda o de la extinción de la situación de comunidad existente sobre ella.