1_9788484567035

ISBN 84-8456-703-6

9 788484 5 67035

CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO II El fin y los medios

DAVID BLANQUER Profesor Titular de Derecho Administrativo (UJI) Letrado del Consejo de Estado (excedente)

tirant lo b anch Valencia, 2006

Copyright ® 2006 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© DAVID BLANQUER

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 84 - 8456 - 703 - 6

“Lo importante es aprender a discurrir, porque el que sabe pensar y sabe escribir, lo único que necesita es información y esfuerzo … Ergo, a eso debería enderezarse la formación del jurista y en función de eso debería organizarse la enseñanza” Tomás-Ramón Fernández, El Derecho y el revés. Diálogo epistolar sobre leyes, abogados y jueces, 1ª edición, Barcelona 1998, página 228.

ÍNDICE Presentación ...........................................................................................................

25

Lección 15 ¿Para qué administra? (los fines de la actividad administrativa) I. EL FIN COMO ELEMENTO CONFIGURADOR DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES .................................................................................. II. EL INTERÉS GENERAL COMO CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO .......................................................................................................... III. LA RELEVANCIA JURÍDICA DEL INTERÉS GENERAL .................... A) La relevancia capital del interés general en el Derecho Administrativo; su dimensión constitucional ................................................................. B) La objetividad al servicio del interés general ..................................... IV. EL INTERÉS GENERAL COMO CRITERIO DELIMITADOR DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA ......................... A) Introducción .......................................................................................... B) La Administración Pública también persigue el interés general cuando está sujeta al Derecho Privado ............................................................ C) La Administración Pública no monopoliza la satisfacción del interés general ................................................................................................... V. OTRAS FUNCIONES DEL INTERÉS GENERAL .................................. A) Introducción .......................................................................................... B) La distribución territorial de competencias y el interés general ....... C) El interés general y los derechos y libertades de los ciudadanos ....... D) El interés general y la desviación de poder ......................................... E) El interés general y la protección de la Hacienda Pública ................. VI. LA IDENTIFICACIÓN DEL INTERÉS GENERAL Y SU CONTROL JUDICIAL ................................................................................................... VII. RECAPITULACIÓN ..................................................................................

29 30 31 31 33 34 34 36 37 40 40 41 42 44 45 47 49

Lección 16 ¿Cómo administra? (los medios para satisfacer el interés general) I. LOS MEDIOS PERSONALES, MATERIALES Y FORMALES .............. A) Introducción .......................................................................................... B) Los medios personales o recursos humanos ........................................ C) Los medios materiales y los recursos financieros ............................... D) Los medios formales o potestades administrativas ............................ II. LA SUPREMACÍA DE LA ADMINISTRACIÓN; MEDIOS UNILATERALES Y BILATERALES .............................................................................. A) Las potestades exorbitantes como criterio delimitador de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ......................................................... B) Los medios bilaterales .......................................................................... 1. La estrecha vinculación entre la forma de Estado y los medios que emplea la Administración Pública .................................................

51 51 51 52 53 54 54 56 56

10

ÍNDICE

2. Los límites de los medios bilaterales ............................................. 3. Un ejemplo ilustrativo de la diferencia entre los medios unilaterales y los bilaterales; el urbanismo ..................................................

59 60

Lección 17 Los medios personales (los funcionarios y cargos públicos) I. ALGO SOBRE LA HISTORIA DE LA BUROCRACIA ............................ II. LOS RECURSOS HUMANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . A) Los funcionarios de carrera y los funcionarios de empleo .................. 1. Introducción .................................................................................... 2. El personal eventual y las relaciones de confianza ....................... 3. El personal interino y las situaciones de necesidad ...................... B) Los funcionarios de Cuerpos Especiales o Cuerpos Generales .......... 1. El modelo francés de función pública cerrada (los Cuerpos Especiales) .................................................................................................... 2. El modelo anglosajón de función pública abierta (los Cuerpos Generales) ....................................................................................... 3. La combinación de elementos y la ausencia de un modelo de función pública ............................................................................................. C) Los funcionarios y los contratados laborales ....................................... 1. Las diferencias entre el arquetipo histórico del funcionario y el contratado laboral ........................................................................... 2. La diferente naturaleza del vínculo jurídico ................................. 3. Los puestos de trabajo de los funcionarios y los de los contratados laborales .......................................................................................... 4. Las clases de contrato laboral ........................................................ D) Los principales rasgos del empleo público .......................................... 1. La gestión centralizada de los recursos humanos ......................... 2. Principios comunes en el régimen de ingreso ................................ 3. La Relación de Puestos de Trabajo ................................................ III. EL ESTATUTO JURÍDICO DEL FUNCIONARIO ................................. A) El ingreso en la función pública ........................................................... 1. Los principios de selección de los empleados públicos .................. 2. Los requisitos de capacidad ............................................................ 3. Los sistemas de selección ............................................................... 4. El procedimiento de selección ......................................................... B) Los derechos y obligaciones de los funcionarios .................................. 1. Los derechos individuales ............................................................... 2. Los derechos colectivos ................................................................... 3. Las obligaciones del funcionario .................................................... 4. Las responsabilidades del funcionario ........................................... 5. El régimen de incompatibilidades .................................................. 6. Las situaciones del funcionario ...................................................... C) La extinción de la relación funcionarial .............................................. 1. Las causas normales o biológicas ................................................... 2. Las causas anormales o patológicas .............................................. IV. EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS CARGOS PÚBLICOS DE CARÁCTER POLÍTICO .......................................................................................... A) Introducción ..........................................................................................

63 65 65 65 65 66 66 66 67 68 68 68 69 70 71 71 71 72 72 74 74 74 75 75 76 78 78 80 83 83 85 86 89 89 89 89 89

ÍNDICE

B) El derecho al trabajo y el derecho a acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad ........................................................................ 1. La igualdad en el acceso a cargos públicos representativos ......... 2. La garantía a los funcionarios del puesto de trabajo. Los funcionarios de la Administración Local que ejercen un cargo representativo en la misma; la incompatibilidad política ................................. 3. Los demás funcionarios públicos; la incompatibilidad funcionarial 4. La garantía del puesto de trabajo a los contratados laborales ..... C) El régimen de retribuciones de los cargos políticos ............................ 1. Introducción .................................................................................... 2. Las retribuciones por dedicación exclusiva ................................... 3. Las retribuciones por dedicación parcial ....................................... 4. Las asistencias o dietas .................................................................. 5. Las indemnizaciones o reintegros .................................................. D) La objetividad administrativa de los cargos políticos ......................... 1. Introducción .................................................................................... 2. El régimen de abstención y recusación .......................................... 3. Las causas de abstención y recusación .......................................... 4. El rigor o la elasticidad en la interpretación de las causas de abstención ........................................................................................ 5. Los efectos del incumplimiento de la obligación de abstención .... 6. Las prohibiciones de contratar y las causas de incompatibilidad

11

90 90

91 92 93 94 94 95 96 97 98 98 98 99 101 103 104 105

Lección 18 Los medios materiales (los bienes públicos y privados de interés general) I. EL PATRIMONIO Y LA HACIENDA ....................................................... A) El conjunto o masa de bienes, derechos y obligaciones ...................... B) El patrimonio y la personalidad jurídica; los patrimonios separados C) El Patrimonio Nacional ........................................................................ D) La Hacienda Pública y el Patrimonio Empresarial ............................ II. LOS BIENES PÚBLICOS Y SU ESTATUTO JURÍDICO PRIVILEGIADO ............................................................................................................... A) Las distintas clases de bienes públicos ............................................... 1. El estatuto privilegiado común ...................................................... 2. El estatuto privilegiado reforzado .................................................. 3. Titularidad y propiedad de los bienes públicos ............................. B) La garantía de la identidad de los bienes públicos ............................. 1. El Inventario ................................................................................... 2. El Registro de la Propiedad ............................................................ 3. El deslinde ....................................................................................... C) La garantía de la integridad de los bienes públicos ........................... 1. La recuperación posesoria y el “interdictum proprium” ............... 2. Las servidumbres administrativas ................................................ D) La protección privilegiada del dominio público viario ........................ 1. La protección del dominio público viario ....................................... 2. La zona de dominio público ............................................................ 3. La zona de servidumbre ................................................................. 4. La zona de afección .........................................................................

109 109 109 110 111 112 112 112 112 113 114 114 115 115 117 118 119 121 122 123 125 126

12

ÍNDICE

5. La línea límite de edificación ......................................................... 6. La definición del contenido normal de la propiedad y la privación de derechos ........................................................................................... III. LOS BIENES PATRIMONIALES O EL DOMINIO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN .................................................................................. A) Concepto ................................................................................................ B) Clases de bienes patrimoniales ............................................................ C) Los títulos exorbitantes de adquisición de bienes patrimoniales ...... D) El régimen de explotación y aprovechamiento de los bienes patrimoniales o de dominio privado de la Administración .............................. E) El embargo de los bienes patrimoniales .............................................. F) La enajenación de los bienes patrimoniales o de dominio privado .... 1. Las clases de contratos ................................................................... 2. El régimen jurídico de los contratos ............................................... 3. La selección del comprador de los bienes patrimoniales .............. IV. LOS BIENES COMUNALES .................................................................... A) Introducción histórica ........................................................................... B) La dualidad de titularidades ................................................................ C) El régimen jurídico de los bienes comunales ...................................... D) La utilización de los bienes comunales ................................................ V. LOS BIENES DEMANIALES O DOMINIO PÚBLICO DE LA ADMINISTRACIÓN ................................................................................................... A) Concepto y clases .................................................................................. B) La afectación y desafectación de los bienes demaniales ..................... 1. La afectación al uso o al servicio público ....................................... 2. La desafectación .............................................................................. 3. La mutación demanial .................................................................... C) Los bienes de dominio público están fuera del comercio de las cosas D) El régimen de utilización de los bienes demaniales y los títulos habilitantes ........................................................................................... 1. El uso del dominio público y los distintos títulos habilitantes ..... 2. La reserva demanial ....................................................................... 3. La adscripción de bienes demaniales a otra Administración Pública 4. El uso común general ...................................................................... 5. El uso privativo del dominio público .............................................. 6. Las servidumbres de paso sobre bienes de dominio público ......... 7. Las situaciones de hecho consentidas o toleradas y el precario administrativo ................................................................................. E) En particular las autorizaciones y concesiones demaniales ............... 1. La borrosa distinción entre las autorizaciones y las concesiones demaniales ...................................................................................... 2. El otorgamiento de autorizaciones o concesiones demaniales ...... 3. La ficción legal que atribuye al titular de la concesión demanial la consideración de propietario ........................................................... 4. La transmisión de algunas facultades o derechos que derivan del título habilitante ............................................................................. 5. La transmisión del título habilitante ............................................. 6. La duración de autorizaciones y concesiones; la revocación del título habilitante .............................................................................

127 127 129 129 129 129 130 131 132 132 133 134 135 135 136 136 136 138 138 141 141 144 144 145 147 147 148 148 149 150 150 154 157 157 159 160 161 162 163

ÍNDICE

7. La extinción del título habilitante y la liquidación de las autorizaciones y concesiones administrativas ............................................. 8. Un ejemplo ilustrativo; la utilización del dominio público marítimo terrestre ........................................................................................... 9. Otro ejemplo ilustrativo: la concesión del aprovechamiento de aguas continentales ........................................................................ VI. LOS BIENES DE TITULARIDAD PRIVADA E INTERÉS PÚBLICO .. A) Introducción .......................................................................................... B) Los espacios naturales protegidos ....................................................... 1. Los principios de protección ........................................................... 2. Las clases de Espacios Naturales Protegidos ................................ 3. Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) .... 4. El uso y destino de los espacios naturales ..................................... C) El patrimonio histórico y cultural ........................................................ 1. Introducción .................................................................................... 2. Los Bienes de Interés Cultural (BIC) ............................................ 3. Los bienes inventariados ................................................................ 4. El Patrimonio Arqueológico ............................................................ 5. El Patrimonio Etnográfico .............................................................. 6. El Patrimonio Documental y Bibliográfico .................................... VII. LA ORDENACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA ..... A) Introducción .......................................................................................... B) La función social de la propiedad inmobiliaria ................................... C) La planificación urbanística ................................................................. 1. La ordenación general del uso del suelo ........................................ 2. Los estándares legales que vinculan a los Planes y las normas de directa aplicación ............................................................................ 3. El carácter discrecional de la potestad de planeamiento urbanístico 4. El contenido de los Planes urbanísticos ......................................... 5. Las clases de Planes urbanísticos .................................................. 6. El procedimiento de elaboración de los Planes urbanísticos ........ D) La clasificación del suelo y la calificación de su uso ........................... 1. La clasificación del suelo ................................................................ 2. El suelo urbano ............................................................................... 3. El suelo no urbanizable .................................................................. 4. El suelo urbanizable ....................................................................... E) La licencia urbanística ......................................................................... 1. Actuaciones sujetas a la previa obtención de licencia urbanística 2. El carácter reglado de las licencias urbanísticas .......................... 3. La competencia para otorgar o denegar la licencia ....................... 4. Las demás licencias que hay que obtener además de la urbanística

13

165 167 170 176 176 177 177 177 179 180 180 180 181 184 184 185 185 187 187 189 191 191 191 192 193 193 194 195 195 195 196 197 199 199 200 200 201

Lección 19 Los medios formales (las potestades administrativas) I. EL CONCEPTO DE POTESTAD .............................................................. A) La supremacía de la Administración y la sujeción del ciudadano ..... B) La diferencia entre una potestad y un derecho subjetivo ................... 1. El contenido genérico de las potestades ......................................... 2. Las potestades son irrenunciables .................................................

203 203 204 204 205

14

ÍNDICE

3. Las potestades son intransmisibles ............................................... II. EL ORIGEN NORMATIVO DE LAS POTESTADES .............................. A) La atribución de la potestad por una norma; su rango ...................... B) La atribución expresa ........................................................................... C) La atribución concreta y específica ...................................................... III. EL RESULTADO DE LAS POTESTADES: ACTOS, CONTRATOS Y REGLAMENTOS ....................................................................................... A) Aproximación teórica ............................................................................ 1. Introducción .................................................................................... 2. Los actos y los Reglamentos ........................................................... 3. El acto unilateral y el contrato bilateral ....................................... B) La aproximación desde la legislación aplicable en la práctica ........... 1. El procedimiento ............................................................................. 2. El régimen de publicidad ................................................................ 3. El régimen de validez y la tipificación de los vicios de nulidad o anulabilidad .................................................................................... 4. La rectificación de errores .............................................................. 5. El régimen de recursos ................................................................... 6. La revisión de oficio ........................................................................ IV. POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES ............................... A) Introducción .......................................................................................... B) La legítima discrecionalidad y la ilegítima arbitrariedad .................. C) Los elementos reglados de las potestades discrecionales ................... D) Las potestades regladas y el margen de apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados ...................................................................... E) La diferencia entre la discrecionalidad administrativa y los conceptos jurídicos indeterminados ...................................................................... V. EL EJERCICIO DE POTESTADES Y LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA .................................................................................................... A) Introducción .......................................................................................... B) El fundamento de la autotutela ........................................................... C) Las servidumbres de la actividad administrativa y los privilegios en menos .................................................................................................... 1. La sujeción de las potestades administrativas a un fin externamente determinado ................................................................................ 2. El ejercicio obligatorio de las potestades ....................................... 3. El ejercicio de las potestades mediante la tramitación de un procedimiento administrativo ........................................................ 4. La motivación de los actos administrativos ................................... 5. Recapitulación .................................................................................

207 209 209 210 211 211 212 212 212 214 217 218 219 219 220 220 220 221 221 222 223 225 229 231 231 234 235 235 235 236 236 237

Lección 20 La autotutela declarativa I. LA AUTOTUTELA DECLARATIVA ........................................................ II. LA TRIPLE FICCIÓN DE VALIDEZ, CERTEZA Y ACIERTO .............. A) La presunción de validez, y las presunciones de certeza y acierto .... 1. Las presunciones que benefician a la Administración .................. 2. Las cargas que se imponen al ciudadano ...................................... B) Las presunciones; concepto estricto y amplio. Las ficciones jurídicas

239 240 240 240 242 243

III.

IV.

V.

VI.

VII.

ÍNDICE

15

1. El concepto estricto de presunción: la prueba de un hecho incierto 2. El concepto amplio de presunción: las ficciones creadas por el Derecho para garantizar la seguridad en el tráfico jurídico ......... LA FICCIÓN DE VALIDEZ DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS ......................................................................................................... A) Introducción .......................................................................................... 1. Validez, vigencia y eficacia ............................................................. 2. La ficción de validez de actos, contratos y Reglamentos .............. 3. El privilegio de la Administración de anular sus disposiciones sin necesidad de intervención judicial ................................................. 4. La eficacia directa e inmediata de las disposiciones administrativas y la carga de impugnarlas ........................................................ 5. La suspensión de la eficacia directa e inmediata .......................... B) La diferencia entre validez y legalidad ............................................... C) La validez originaria y invalidez sobrevenida .................................... LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES ................................... A) Introducción .......................................................................................... B) El incumplimiento por la Administración de los plazos y términos .. C) El incumplimiento por la Administración de los trámites formales o procedimentales .................................................................................... D) Recapitulación ...................................................................................... LA DIFERENCIA TEÓRICA ENTRE NULIDAD RADICAL Y SIMPLE ANULABILIDAD ....................................................................................... A) La nulidad radical o de pleno Derecho ................................................ B) La anulabilidad relativa o simple ........................................................ C) El tránsito de la teoría a la práctica .................................................... LA ANULABILIDAD RELATIVA O SIMPLE .......................................... A) La tipificación de los vicios de anulabilidad ........................................ 1. La infracción del procedimiento que produce indefensión material 2. La infracción procedimental que impide que el acto alcance su fin propio ............................................................................................... 3. Infracción de los plazos o los términos esenciales ......................... 4. La desviación de poder ................................................................... 5. Cualquier infracción del ordenamiento jurídico que no esté tipificada como vicio de nulidad radical ......................................................... B) Los privilegios de la Administración para evitar la invalidez de un acto anulable ................................................................................................. 1. La convalidación de actos anulables .............................................. 2. Conservación y conversión de actos; la intransmisiblidad de los vicios ................................................................................................ LA NULIDAD RADICAL O DE PLENO DERECHO .............................. A) Introducción .......................................................................................... B) La validez de actos administrativos radicalmente nulos ................... C) La tipificación de los vicios de nulidad radical de los actos administrativos ....................................................................................................... 1. Lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional .................................................................................................... 2. Incompetencia material o territorial .............................................. 3. Actos de contenido imposible ..........................................................

243 244 247 247 247 248 249 249 251 254 257 257 257 258 259 260 261 261 262 262 263 263 264 265 266 266 271 271 271 271 273 273 274 276 277 278 280

16

ÍNDICE

4. Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ésta ........................................................................................ 5. Dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido .................................................................... 6. Dictados prescindiendo de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados ....................................... 7. Adquisición de facultades o derechos cuando se carezcan de los requisitos esenciales para su adquisición ...................................... D) La tipificación de los vicios de nulidad radical de los contratos administrativos .................................................................................................. 1. Nulidad del contrato y nulidad de los actos .................................. 2. Vicios de Derecho Civil y vicios de Derecho Administrativo ........ 3. Los específicos vicios del Derecho Administrativo de la contratación ................................................................................................... E) La tipificación de los vicios de nulidad radical de los Reglamentos .. 1. Las causas de cesación de la vigencia ............................................ 2. La ausencia de vicios de anulabilidad ........................................... 3. Infracción de la jerarquía normativa ............................................. 4. Infracción de la competencia normativa ........................................ 5. Infracción del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general .............................................................................. 6. Desviación de poder ........................................................................ VIII. LA FICCIÓN DE VERACIDAD Y CERTEZA: LA CONSTATACIÓN DE LOS HECHOS ............................................................................................ A) Origen histórico y fundamento de la ficción de veracidad y certeza .. B) Las pruebas; concepto estricto y amplio .............................................. 1. La doble función de la prueba: la biología y la patología del Derecho 2. La resolución de una controversia (la prueba que sirve para persuadir) ........................................................................................ 3. La función legitimadora para el tráfico jurídico (la prueba que sirve para dar crédito) .............................................................................. C) La veracidad de los hechos comprobados por la Administración ....... 1. La autotutela declarativa y la ficción de veracidad ...................... 2. La ficción de veracidad y el ejercicio de las potestades inspectora y sancionadora ................................................................................... 3. El acta de inspección como documento oficial que hace prueba de unos hechos ..................................................................................... D) Los límites de la ficción de veracidad del acto administrativo ........... 1. El límite normativo (el rango de la norma que crea la ficción) .... 2. El límite subjetivo (la reserva de los funcionarios públicos) ........ 3. El límite material (el ámbito de especialización técnica) ............. 4. El límite objetivo (presunción constitucional de inocencia y presunción legal de certeza) ....................................................................... 5. El límite formal (la densidad del contenido del acta de la inspección) 6. El límite funcional (hechos y Derecho) .......................................... IX. LA FICCIÓN DE ACIERTO Y LA VALORACIÓN DE LOS HECHOS .. A) El acierto en la valoración de los hechos que constan en el expediente administrativo ...................................................................................... B) El fundamento de la ficción: la cualificación experta de quien emite el juicio sobre los hechos; el reforzamiento de la exigencia de objetividad

282 282 283 284 285 285 286 286 287 287 287 288 288 288 289 289 289 291 291 292 292 294 294 294 296 297 298 299 303 303 307 310 312 312 313

ÍNDICE

17

C) La motivación como carga procesal de la ficción de acierto ............... D) Los límites de la ficción: el error y la arbitrariedad del juicio sobre los hechos .................................................................................................... E) La ficción de acierto pierde sus efectos en sede judicial .....................

315 316 317

Lección 21 La autotutela ejecutiva I. INTRODUCCIÓN GENERAL ................................................................... A) Las clases de tutela judicial ................................................................. B) La autotutela administrativa ............................................................... 1. El obligado cumplimiento de los actos administrativos ................ 2. El acto administrativo como título ejecutivo ................................. 3. La ejecución forzosa no requiere la firmeza del acto administrativo; efectividad de las garantías frente a la ejecución forzosa. ............ 4. El procedimiento de ejecución forzosa ........................................... 5. Los medios de ejecución forzosa y sus límites ............................... II. LA EJECUCIÓN FORZOSA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO Y LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS MANDATOS DE LA LEY; LA COACCIÓN DIRECTA ......................................................................................... III. EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO ............................................... A) El cumplimiento forzoso de la obligación de dar una cantidad de dinero B) La expiración del período de pago voluntario y la existencia de un descubierto ............................................................................................ 1. La regla general .............................................................................. 2. Las excepciones ............................................................................... C) Las fases del período ejecutivo ............................................................. 1. La providencia del apremio y su fuerza ejecutiva ......................... 2. El pago tardío para evitar el embargo ........................................... 3. El embargo (la vinculación de unos bienes al pago de una deuda) 4. La identificación del los bienes que se van a embargar: la información por el deudor y la averiguación administrativa ..................... 5. La ocupación de los bienes muebles; los bienes inmuebles y la anotación preventiva del embargo en el Registro de la Propiedad 6. La realización del valor de los bienes embargados ....................... IV. LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA .............................................................. A) El incumplimiento de una obligación de hacer que no tiene carácter personalísimo ........................................................................................ B) La conversión de una obligación de hacer en una obligación de soportar la actuación de un tercero y de pagar la prestación ........................... C) La selección del tercero que cumplirá por sustitución ........................ D) El pago de la prestación realizada por el tercero ................................ V. LAS MULTAS COERCITIVAS .................................................................. A) El incumplimiento de una obligación personalísima de hacer ........... B) La diferencia entre la multa-coercitiva y la multa-sancionadora ...... C) La fijación por la Ley de los límites cuantitativos y la frecuencia de las multas coercitivas ................................................................................. D) El principio de proporcionalidad y la imposición de multas coercitivas VI. LA COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS .........................................

321 321 322 322 323 324 325 326

326 329 329 330 330 332 332 332 333 333 334 336 336 338 338 339 339 340 342 342 343 344 344 344

18

ÍNDICE

A) El incumplimiento de una obligación personalísima de no hacer o soportar ................................................................................................. B) La compulsión sobre las personas y el ejercicio legítimo de la violencia C) La habilitación expresa por la Ley ...................................................... D) La vía de hecho ..................................................................................... E) El desahucio administrativo ................................................................ 1. La recuperación de una situación posesoria .................................. 2. El fundamento del desahucio administrativo ................................ 3. El procedimiento de desahucio ....................................................... 4. La protección constitucional de la inviolabilidad del domicilio y el desahucio administrativo ............................................................... 5. La autorización judicial de entrada en el domicilio; el alcance del control judicial .................................................................................

344 345 345 346 347 347 347 347 348 348

Lección 22 Los actos administrativos I. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO ..................................... II. LAS CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO ......................................... A) Por razón de la forma de expresión de la declaración administrativa 1. Actos expresos y actos tácitos ......................................................... 2. La forma de los actos expresos ....................................................... 3. Actos mímicos y gesticulaciones ..................................................... 4. Actos orales o verbales .................................................................... 5. Los actos administrativos en formato electrónico ......................... 6. Actos escritos ................................................................................... 7. El concepto estricto de documento público expedido por un fedatario ..................................................................................................... 8. Documento oficial ............................................................................ B) Por razón del contenido de la declaración administrativa ................. 1. Declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio .................. 2. Las cláusulas accesorias de la declaración: condición, término, modo ................................................................................................. 3. Los actos con contenido explícito o implícito; los actos con contenido ficticio .............................................................................................. 4. Actos favorables y desfavorables .................................................... 5. Actos reglados y discrecionales ...................................................... C) Clasificación de los actos administrativos por razón de sus diferencias a efectos impugnatorios ........................................................................ 1. Los actos que ponen fin a la vía administrativa ........................... 2. Los actos administrativos firmes ................................................... 3. Los actos confirmatorios y reproductorios ..................................... 4. Los actos de trámite y los actos definitivos (o resoluciones administrativas) ........................................................................................... D) Las resoluciones y los actos de trámite ............................................... 1. El concepto de resolución y de acto de trámite .............................. 2. El régimen de notificación de las resoluciones y de los actos de trámite ............................................................................................. 3. El régimen de impugnación de las resoluciones y de los actos de trámite .............................................................................................

351 351 351 351 353 353 353 354 355 357 359 361 361 364 366 368 368 369 369 371 373 375 375 375 376 376

ÍNDICE

III. EL PROCEDIMIENTO PARA DICTAR RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS Y SU FUNCIÓN INSTITUCIONAL ..................................... IV. EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..................... A) La incoación de oficio ............................................................................ B) La incoación a instancia de parte interesada ...................................... 1. ¿Quién? ............................................................................................ 2. ¿Cómo? ............................................................................................. 3. ¿Dónde? ............................................................................................ 4. La admisión a trámite de la solicitud ............................................ V. EL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO .......................................... A) El impulso de oficio ............................................................................... B) Las alegaciones ..................................................................................... C) La recopilación de datos e informaciones sobre los hechos ................ 1. Investigación, averiguación y comprobación de hechos ................ 2. La diferencia entre la prueba procesal y la extraprocesal ............ D) Las pruebas ........................................................................................... 1. ¿Cuándo procede la práctica de pruebas? ...................................... 2. ¿Quién? (la carga de la prueba) ...................................................... 3. Los trámites del procedimiento probatorio. La parcialidad de la Administración en la admisión, práctica y valoración de las pruebas .................................................................................................... 4. La proposición, admisión y práctica de la prueba ......................... 5. Los medios de prueba ..................................................................... 6. La valoración del resultado de las pruebas practicadas ............... E) Los informes .......................................................................................... 1. Naturaleza y contenido del informe ............................................... 2. Clases de informes .......................................................................... 3. Plazo de emisión del informe, y consecuencias de la inactividad del órgano competente para emitirlo ................................................... F) La información pública ......................................................................... G) La audiencia a la vista del expediente ................................................ H) La propuesta del instructor del procedimiento ................................... VI. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ...... A) Formas normales y anormales de terminación del procedimiento .... 1. Las formas normales o biológicas de terminación ......................... 2. Las formas anormales o patológicas .............................................. 3. El desistimiento y la renuncia ........................................................ 4. La caducidad en los procedimientos incoados a instancia de parte 5. La caducidad en los procedimientos incoados de oficio ................. B) La resolución expresa que pone fin al procedimiento ......................... 1. La congruencia de la resolución ..................................................... 2. La motivación de la resolución ....................................................... 3. El plazo para resolver ..................................................................... VII. LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ............................................................................................. A) Introducción .......................................................................................... 1. La participación del ciudadano en el procedimiento administrativo 2. La terminación convencional y la simple adhesión del ciudadano a un acto administrativo de trámite en el curso de un procedimiento unilateral .........................................................................................

19

380 383 383 384 384 384 384 386 387 387 389 389 389 391 393 393 395

397 399 401 402 405 405 406 408 409 409 410 410 410 410 410 411 412 413 413 413 414 416 416 416 416

417

20

ÍNDICE

3. La terminación convencional y los convenios de colaboración ..... 4. La terminación convencional en el Derecho Comparado .............. 5. La terminación convencional del procedimiento administrativo en el ordenamiento jurídico español ................................................... B) Los límites de la terminación convencional del procedimiento administrativo .................................................................................................... 1. Introducción .................................................................................... 2. El interés general y las potestades regladas ................................. 3. El principio de igualdad .................................................................. 4. La reserva de Ley ............................................................................ VIII. LA NOTIFICACIÓN O PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ......................................................................................................... A) La eficacia del acto administrativo está supeditada a su notificación B) Los actos que deben ser notificados ..................................................... C) Los destinatarios de la notificación ..................................................... D) El plazo de la notificación .................................................................... E) El contenido y la forma de la notificación ........................................... F) La forma de realizar la notificación; constancia de la notificación .... 1. La tensión dialéctica entre la seguridad del ciudadano y la eficacia de la Administración Pública ......................................................... 2. La libertad de forma y la ausencia de monopolio en la prestación del servicio de notificación .................................................................... G) La notificación personal en el domicilio .............................................. H) Las soluciones en caso de ausencia en su domicilio del destinatario 1. La notificación a un tercero ............................................................ 2. El segundo intento de notificación ................................................. 3. La reacción en caso de frustración del segundo intento ............... I) La publicación de los actos administrativos ........................................ IX. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER DE FORMA EXPRESA Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO ........................................................................... A) La obligación de resolver y notificar en plazo ..................................... 1. La regla general y las excepciones ................................................. 2. Consecuencias del incumplimiento de la obligación legal de resolver y notificar en plazo ................................................................... 3. El plazo máximo para resolver y notificar ..................................... 4. La suspensión del plazo máximo para resolver y notificar ........... 5. La ampliación del plazo para resolver y notificar en plazo .......... B) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de parte ................................................................................................. 1. El incumplimiento del plazo y el cumplimiento tardío ................. 2. El silencio administrativo es una ficción jurídica; efectos procesales y extraprocesales ............................................................................. 3. La diferencia entre actos ficticios y actos presuntos ..................... 4. El silencio positivo como regla general .......................................... 5. El silencio negativo (las excepciones a la regla general) .............. C) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio . D) La impugnación de los actos ficticios que resultan del silencio negativo

418 418 419 420 420 421 421 422 424 424 425 426 427 428 430 430 432 434 435 435 437 441 443 444 444 444 445 446 447 448 449 449 449 450 451 452 454 454

ÍNDICE

21

Lección 23 Los contratos administrativos I. EL CONCEPTO DE CONTRATO ............................................................. II. LAS CLASES DE CONTRATOS CELEBRADOS POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ......................................................................................... A) Los contratos administrativos ............................................................. B) Los contratos administrativos típicos y atípicos ................................. C) Los contratos administrativos de contenido mixto ............................. D) Los contratos de Derecho Privado celebrados por la Administración Pública ................................................................................................... E) Los contratos sujetos a una regulación armonizada por la Unión Europea ................................................................................................. III. EL RÉGIMEN COMÚN DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA A) El estatuto contractual común ............................................................. B) La competencia del órgano administrativo de contratación ............... C) La capacidad del contratista adjudicatario ......................................... D) La tramitación del expediente de contratación ................................... 1. Las distintas clases de expediente de contratación ...................... 2. Los pliegos de contratación ............................................................ 3. La existencia de consignación presupuestaria .............................. E) La publicidad del proceso de selección ................................................ F) El procedimiento de adjudicación del contrato ................................... 1. Introducción .................................................................................... 2. Procedimiento abierto, restringido y negociado ............................ 3. La subasta, el concurso y la adjudicación directa ......................... G) La perfección y formalización del contrato .......................................... H) Las garantías formales y los recursos de quienes no son adjudicatarios del contrato ........................................................................................... IV. LAS PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LOS CONTRATOS DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA ......................................... A) La prerrogativa de interpretar los contratos y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento ....................................................................... B) Las garantías de la Administración y la prerrogativa de imponer y ejecutar multas penitenciales por incumplimiento del plazo ............. C) La prerrogativa de modificar unilateralmente los contratos por razones de interés público ........................................................................... D) La prerrogativa de imponer unilateralmente la resolución del contrato y determinar los efectos de la resolución ............................................. E) La prerrogativa de anular unilateralmente el contrato ..................... V. LAS VENTAJAS EN MENOS. EL MANTENIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO Y FINANCIERO DEL CONTRATO ...................... A) El Estado liberal de Derecho y el principio de riesgo y ventura ........ B) La socialización del Estado y la transformación del principio de riesgo y ventura ............................................................................................... C) El mantenimiento del equilibrio económico-financiero ...................... D) El incumplimiento por la Administración de la obligación de mantener el equilibrio y el enriquecimiento sin causa ........................................ VI. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS TÍPICOS O NOMINADOS ... A) El contrato de ejecución de obras públicas ..........................................

457 458 458 462 463 465 466 470 470 470 471 473 473 474 475 476 477 477 477 478 481 483 484 484 487 490 493 496 498 498 500 502 504 506 507

22

ÍNDICE

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Introducción .................................................................................... El objeto del contrato de obras ....................................................... El proyecto de obra y su replanteo ................................................. La ejecución de las obras a riesgo y ventura del contratista ........ Las instrucciones durante la ejecución del contrato ..................... Las certificaciones de obra ............................................................. La recepción de las obras y la garantía de la correcta ejecución de la obra .............................................................................................. B) El contrato de suministro ..................................................................... 1. El objeto del contrato de suministro .............................................. 2. La entrega de los bienes muebles .................................................. 3. El pago del precio ............................................................................ C) El contrato de asistencia técnica o consultoría, y el contrato de servicios ................................................................................................. 1. La distinción del contrato de gestión de servicios públicos .......... 2. El objeto del contrato de consultoría y asistencia técnica ............ 3. El objeto del contrato de servicios .................................................. 4. La motivación de las causas que justifican la celebración de un contrato de consultoría y asistencia técnica, o de un contrato de servicios ........................................................................................... 5. La duración del contrato ................................................................. 6. El precio del contrato ...................................................................... D) El contrato de concesión de obra pública ............................................. 1. El objeto del contrato de concesión de obra pública ...................... 2. La obligación de dar el uso de una cosa inmueble para gestionarla o explotarla ...................................................................................... 3. Como mínimo, la explotación de la obra consiste en la puesta a disposición del inmueble o cesión del dominio útil ........................ 4. La explotación del inmueble parte de la premisa de una gestión dinámica de los activos inmobiliarios, que no se limita a la explotación de zonas comerciales ............................................................ 5. La explotación de un inmueble no se identifica con la prestación de un servicio ....................................................................................... 6. La explotación del inmueble no excluye la prestación de un servicio; la diferencia entre contrato complejo y contrato mixto. ................ 7. La explotación del inmueble no se limita a la ejecución de las obras, pero la concesión de la obra implica otra forma de financiarla .... 8. La financiación con cargo al mercado de capitales y el mercado de valores ............................................................................................. 9. Los derechos del concesionario en la ejecución de la obra pública 10. Las obligaciones del concesionario en la explotación de la obra pública ............................................................................................. 11. Los derechos del concesionario en la explotación de la obra pública

507 507 508 510 510 510 512 513 513 514 515 515 515 516 517

517 518 518 518 518 519 521

522 524 525 526 527 531 531 532

Lección 24 Los Reglamentos I. LA POTESTAD REGLAMENTARIA ........................................................ A) La potestad reglamentaria es un privilegio ........................................ B) La potestad reglamentaria no es un poder soberano ..........................

535 535 535

ÍNDICE

C) El control de los presupuestos fácticos del ejercicio de la potestad reglamentaria ....................................................................................... D) El control de la atribución de la potestad reglamentaria ................... E) El control del ejercicio de la potestad reglamentaria ......................... 1. La inactividad en el ejercicio de la potestad reglamentaria ......... 2. El ejercicio tardío de la potestad reglamentaria ........................... 3. El ejercicio excesivamente frecuente de la potestad reglamentaria F) La titularidad de la potestad reglamentaria ....................................... 1. Las Administraciones Territoriales, Institucionales y Corporativas .................................................................................................... 2. El Gobierno ...................................................................................... 3. Los Ministros del Gobierno de la Nación y los Consejeros de las Comunidades Autónomas ............................................................... 4. La potestad reglamentaria en la Administración Local ............... II. LOS REGLAMENTOS Y LAS LEYES ...................................................... A) El principio de jerarquía ...................................................................... B) El principio de competencia ................................................................. 1. Introducción .................................................................................... 2. La reserva material de Ley ............................................................ 3. La reserva formal de Ley ................................................................ 4. El alcance y límites del desarrollo reglamentario de la Ley ......... C) Clases de Reglamento por su relación con la Ley ............................... 1. Los Reglamentos ejecutivos ............................................................ 2. Los Reglamentos delegados ............................................................ 3. Los Reglamentos independientes ................................................... III. LOS REGLAMENTOS Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ................ A) Introducción .......................................................................................... B) Las circulares y las instrucciones internas ......................................... 1. Las Circulares e Instrucciones internas de carácter jerárquico ... 2. La función de Circulares e Instrucciones ...................................... 3. Actos administrativos de carácter general .................................... 4. Las dudas sobre su carácter normativo ......................................... 5. Las Circulares de las Administraciones Independientes .............. C) Los Bandos del Alcalde ......................................................................... 1. Los Bandos en situación de normalidad ........................................ 2. Los Bandos como reglamentos de necesidad ................................. IV. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS A) La diversidad de procedimientos de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general .................................................... B) La reflexión y la deliberación racional como procedimiento de elaboración de las normas que dificulta su arbitrariedad .............................. C) La iniciativa en el procedimiento de elaboración de Reglamentos .... D) Los informes y dictámenes ................................................................... E) El análisis del impacto económico del proyecto de Reglamento ......... F) La participación ciudadana: la información pública y la formulación de sugerencias ............................................................................................ G) La participación de los interesados: la audiencia a la vista del expediente ..................................................................................................... 1. La presentación de alegaciones ...................................................... 2. El examen de las alegaciones formuladas .....................................

23

539 540 543 543 547 549 552 552 553 553 554 555 555 557 557 558 560 563 567 567 568 570 575 575 576 576 577 577 579 580 581 581 581 583 583 585 587 588 590 592 595 595 598