EUROPEA
UNIÓN EUROPEA
COORDINADORA
Pilar Celma Alonso
AUTORES:
COORDINADORA
Mariano Bacigalupo Saggese
COORDINADORA
Pilar Celma Alonso
Jesús Fuetetaja Pastor
Susana Viñuales Ferreiro
Enrique Linde Paniagua
AUTORES:
Susana Viñuales
AUTORES
Mariano Bacigalupo Saggese
Mariano Bacigalupo Saggese
Jesús Fuentetaja Pastor
Jesús Fuentetaja Pastor
Enrique Linde Paniagua
Enrique Linde Paniagua
Susana Viñuales Ferreiro
Susana Viñuales Ferreiro
2ª EDICIÓN
manuales
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DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia
Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
2ª Edición
Coordinadora
SUSANA VIÑUALES FERREIRO
Autores
MARIANO BACIGALUPO SAGGESE
JESÚS FUENTETAJA PASTOR
ENRIQUE LINDE PANIAGUA
SUSANA VIÑUALES FERREIRO
tirant lo blanch
Valencia, 2023
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© Susana Viñuales Ferreiro (Coordinadora)© TIRANT LO BLANCH
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Índice Capítulo 1 EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA Jesús Fuentetaja Pastor I. EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA 17 II. LA FUNDACIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 19 1. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951) ................................. 19 2. La Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (1957) 21 III. EL DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 23 1. La implantación de las Instituciones y de las políticas europeas 23 2. La “crisis de la silla vacía” y el compromiso de Luxemburgo .......................... 25 3. La difícil década de los setenta .......................................................................... 26 4. El Acta Única Europea (1986) 28 IV. TRANSFORMACIÓN DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA 29 1. El Tratado de la Unión Europea (1992) ........................................................... 30 2. El Tratado de Ámsterdam (1997) ...................................................................... 31 3. El Tratado de Niza (2000) .................................................................................. 32 4. El nonato Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa (2004) 32 5. El Tratado de Lisboa (2007) .............................................................................. 33 V. RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA UNIÓN EUROPEA .......................................... 35 Capítulo 2 LA UNIÓN EUROPEA Enrique Linde Paniagua INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 39 I. LA NATURALEZA DE LA UNIÓN Y SU PERSONALIDAD JURÍDICA 40 1. La naturaleza de la Unión Europea 40 2. Personalidad jurídica de la Unión Europea ..................................................... 41 II. LOS VALORES, PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA UNIÓN EUROPEA ........... 42 1. Los valores y principios. La defensa de la democracia ..................................... 42 A. Recomendación derivada de la constatación de un riesgo claro de violación grave de los principios del artículo 2 del TUE 43 B. Suspensión de derechos derivada de la constatación de la violación grave y persistente de los principios del artículo 2 del TUE ................................ 44 2. Los objetivos de la Unión 45 A. Los objetivos como límites del ejercicio de las políticas de la Unión 45 B. Objetivos generales de la Unión .................................................................. 46 C. Objetivos singulares de las políticas de la Unión y las Comunidades........ 48 III. LA ESTRUCTURA DE LA UNIÓN EUROPEA ...................................................... 49
8 Índice 1. La Unión Europea como organización internacional singular 49 2. La estructura de la Unión .................................................................................. 51 Capítulo 3 LA UNIÓN EUROPEA Y LOS ESTADOS MIEMBROS Enrique Linde Paniagua INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 53 I. EL PROCEDIMIENTO DE ADHESIÓN DE NUEVOS ESTADOS ....................... 54 1. Los requisitos para la adhesión 54 2. La tramitación de los tratados de adhesión 55 II. EL ESTATUTO DE LOS ESTADOS MIEMBROS 56 1. La Unión como organización integrada por estados. El compromiso indefinido de permanencia de los estados miembros en la Unión y su quiebra en el Tratado de Lisboa: la consagración del principio de secesión 56 2. El régimen jurídico de los Estados miembros 57 Capítulo 4 EL SISTEMA COMPETENCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA Enrique Linde Paniagua INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 61 I. LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN EL SISTEMA COMPETENCIAL: ATRIBUCIÓN, SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD ....................................................... 62 1. El principio de atribución 62 2. Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad 63 II. LAS COMPETENCIAS MATERIALES DE LA UNIÓN: UNA VISIÓN DE CONJUNTO ...................................................................................................................... 64 1. Ámbitos competenciales..................................................................................... 64 A. Competencias exclusivas 65 B. Competencias compartidas 65 C. Competencias de coordinación ................................................................... 66 D. Competencias de apoyo, coordinación y complementación de la acción de los Estados miembros 66 2. El ejercicio de las competencias por la Unión 67 3. La habilitación general del artículo 352 del TFUE como cláusula que permite la expansión de la competencias de la Unión Europea ................................... 71 Capítulo 5
CIUDADANÍA Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA Susana Viñuales Ferreiro INTRODUCCIÓN 77 I. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA: EVOLUCIÓN HISTÓRICA .............................................................................................................. 78
LA
9 Índice 1. El reconocimiento y protección en el Derecho positivo 78 2. La protección a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia .............. 80 A. Con anterioridad a la sentencia Stauder (1969): la denominada etapa “inhibicionista” .............................................................................................. 80 B. A partir de la sentencia Stauder: la llamada etapa “proteccionista” 81 II. LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN 82 1. Origen y concepto de la ciudadanía de la Unión ............................................. 82 2. Estatuto jurídico de la ciudadanía de la Unión ................................................ 84 A. Derecho de libre circulación y residencia en el territorio de la Unión .... 84 B. El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales .................................................... 86 C. Derecho a la protección diplomática y consular ........................................ 87 D. Derecho de petición ante el Parlamento Europeo, de presentar reclamaciones ante el Defensor del Pueblo Europeo y de comunicación con las instituciones, órganos y organismos de la Unión en una de las lenguas oficiales .......................................................................................................... 88 E. El derecho a una buena administración y derecho de acceso a los documentos de la Unión 90 III. LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA ............................................................................................................................ 91 1. Valor jurídico de la Carta ................................................................................... 91 2. Contenido de la Carta ........................................................................................ 92 3. Ámbito de aplicación de la Carta 94 4. Relaciones de la Carta con el Convenio Europeo de Derechos Humanos ..... 96 IV. LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS: MECANISMOS JURISDICCIONALES Y NO JURISDICCIONALES........................................................................................ 98 1. Mecanismos jurisdiccionales de protección de los derechos fundamentales 98 2. Mecanismos de tutela no jurisdiccional 99 Capítulo 6 EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA. EL CONSEJO EUROPEO Y EL CONSEJO Jesús Fuentetaja Pastor I. EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN: CARACTERES GENERALES . 103 1. Principio de atribución de competencias 104 2. Principio de equilibrio institucional 104 3. Principio de cooperación leal interinstitucional .............................................. 105 II. EL CONSEJO EUROPEO: NATURALEZA, COMPOSICIÓN, FUNCIONAMIENTO Y COMPETENCIAS ........................................................................................... 106 1. Naturaleza 106 2. Composición 106 3. Funcionamiento.................................................................................................. 107 4. Competencias...................................................................................................... 108 III. EL CONSEJO ............................................................................................................ 109 1. Naturaleza 109
10 Índice 2. Composición 109 3. Organización ....................................................................................................... 110 A. La Presidencia ............................................................................................... 110 B. El Secretario General .................................................................................... 111 C. El Comité de Representantes Permanentes (COREPER) 111 D. El Comité Político y de Seguridad 112 4. Funcionamiento.................................................................................................. 112 A. Convocatoria y orden del día ....................................................................... 112 B. Votación 113 a) Unanimidad 113 b) Mayoría cualificada ................................................................................. 115 5. Competencias...................................................................................................... 116 A. Políticas europeas 116 B. Política económica y monetaria 117 C. La Política Exterior y de Seguridad Común................................................ 117 Capítulo 7 LA COMISIÓN EUROPEA Jesús Fuentetaja Pastor I. NATURALEZA .......................................................................................................... 119 II. COMPOSICIÓN ....................................................................................................... 120 1. Número 120 2. Nombramiento y cese 121 3. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad ............................................................................................................ 123 III. ORGANIZACIÓN ..................................................................................................... 125 IV. FUNCIONAMIENTO 126 V. COMPETENCIAS 127 1. Competencias ejecutivas 127 A. Competencias delegadas .............................................................................. 128 B. Competencias de ejecución.......................................................................... 129 C. Competencias de gestión 130 2. Competencias legislativas 130 3. Competencias de control del cumplimiento del Derecho europeo ............... 132 Capítulo 8 EL PARLAMENTO EUROPEO Susana Viñuales Ferreiro INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 135 I. NATURALEZA .......................................................................................................... 136 II. COMPOSICIÓN ....................................................................................................... 137 1. Número de miembros 137 2. Sistema de elección ............................................................................................ 138
11 Índice 3. Derecho de sufragio activo y pasivo 140 4. El estatuto jurídico de los diputados del Parlamento Europeo ....................... 141 III. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO............................................................. 143 1. Organización y estructura interna del Parlamento Europeo........................... 143 A. Presidencia del Parlamento Europeo .......................................................... 143 B. Los Grupos Políticos 144 C. Órganos políticos internos ........................................................................... 145 a) La Mesa .................................................................................................... 145 b) Los Cuestores........................................................................................... 145 c) La Conferencia de Presidentes 145 d) La Conferencia de Presidentes de Comisión ........................................ 145 e) La Conferencia de Presidentes de Delegación...................................... 146 D. Órganos de trabajo ....................................................................................... 146 a) Comisiones permanentes 146 b) Comisiones especiales ............................................................................. 147 c) Comisiones de investigación................................................................... 147 E. Órgano de apoyo: la Secretaría General ..................................................... 147 2 Funcionamiento 148 IV. COMPETENCIAS 149 1. Competencias legislativas ................................................................................... 149 2. Competencias presupuestarias........................................................................... 150 3. Competencias de control político ..................................................................... 150 4. Competencias en materia de nombramiento de otras instituciones 152 5. Otras competencias ............................................................................................ 152 Capítulo 9 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA Jesús Fuentetaja Pastor I. EL MODELO JUDICIAL DE LA UNIÓN EUROPEA ............................................ 155 II. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA .................................................................................. 157 1. Composición 157 A. Los Jueces 157 B. Los Abogados Generales .............................................................................. 159 C. El Secretario .................................................................................................. 160 2. Organización y funcionamiento ........................................................................ 161 A. El Presidente 161 B. El Juez Ponente ............................................................................................. 162 C. Pleno y Salas .................................................................................................. 162 3. Competencias...................................................................................................... 163 III. EL TRIBUNAL GENERAL 164 1. Composición 164 2. Organización y funcionamiento ........................................................................ 165 3. Competencias...................................................................................................... 166
12 Índice Capítulo 10 EL TRIBUNAL DE CUENTAS; EL SISTEMA EUROPEO DE BANCOS CENTRALES Y BANCO CENTRAL EUROPEO Jesús Fuentetaja Pastor I. EL TRIBUNAL DE CUENTAS ................................................................................. 169 1. Naturaleza 169 2. Composición ....................................................................................................... 170 3. Funcionamiento.................................................................................................. 170 4. Competencias...................................................................................................... 171 A. Función fiscalizadora 171 B. Función consultiva 172 II. EL SISTEMA EUROPEO DE BANCOS CENTRALES Y EL BANCO CENTRAL EUROPEO ................................................................................................................ 172 1. Naturaleza ........................................................................................................... 172 2. Organización y funcionamiento 173 A. El Consejo de Gobierno ............................................................................... 174 B. El Comité Ejecutivo ...................................................................................... 175 C. El Consejo General ....................................................................................... 176 3. Competencias 176 A. Competencias de Política monetaria ........................................................... 176 B. Competencias de supervisión bancaria ....................................................... 177 Capítulo 11 LOS ÓRGANOS AUXILIARES Susana Viñuales Ferreiro INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 179 I. EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO .............................................. 179 1. Naturaleza 179 2. Composición ....................................................................................................... 180 3. Organización y funcionamiento ........................................................................ 181 4. Competencias...................................................................................................... 182 II. EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES 183 1. Naturaleza 183 2. Composición ....................................................................................................... 184 3. Organización y funcionamiento ........................................................................ 185 4. Competencias 186 Capítulo 12 LAS FUENTES DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Enrique Linde Paniagua INTRODUCCIÓN 190 I. LA UNIÓN EUROPEA COMO ORDENAMIENTO JURÍDICO Y LOS PROCEDIMIENTOS NORMATIVOS .................................................................................. 191
13 Índice 1. El ordenamiento jurídico de la Unión Europea 191 2. Otros caracteres del derecho de la Unión Europea ......................................... 193 3. Los titulares de la iniciativa legislativa ............................................................... 194 4. Procedimientos normativos ............................................................................... 195 II. EL DERECHO ORIGINARIO ................................................................................. 196 1. Introducción 196 2. Elaboración y forma ........................................................................................... 199 3. Vigencia y revisión de los tratados ..................................................................... 199 4. Procedimiento de revisión ordinario ................................................................ 201 5. Revisión simplificada de los preceptos que integran la parte III del TFUE 203 6. Revisión simplificada de la parte III del TFUE, en lo relativo a la adopción de decisiones por mayoría cualificada............................................................... 204 7. Revisión simplificada de la parte III del TFUE, en lo relativo a la sustitución de un procedimiento legislativo especial por el procedimiento legislativo ordinario ............................................................................................................. 204 8. Ámbito espacial de aplicación ........................................................................... 205 9. Eficacia ................................................................................................................ 206 III. EL DERECHO DERIVADO ..................................................................................... 207 1. Concepto y clases 207 2. Actos legislativos ................................................................................................. 207 3. Actos no legislativos ............................................................................................ 209 4. Actos de ejecución .............................................................................................. 210 5. Reglamento 211 A. Naturaleza y clases......................................................................................... 211 B. Elaboración, forma y vigencia ...................................................................... 212 C. Eficacia........................................................................................................... 213 6. Directivas 214 A. Naturaleza 214 B. Elaboración, forma y vigencia ...................................................................... 216 C. Eficacia........................................................................................................... 216 7. Decisiones 217 A. Naturaleza 217 B. Elaboración, forma y vigencia ...................................................................... 217 C. Eficacia........................................................................................................... 218 8. Recomendaciones y dictámenes 218 A. Naturaleza 218 B. Elaboración, forma y vigencia ...................................................................... 219 C. Eficacia........................................................................................................... 219 IV. LOS TRATADOS INTERNACIONALES ................................................................. 219 1. El Derecho internacional 219 2. Los Acuerdos internacionales 220 A. Los acuerdos entre la Unión Europea y terceros Estados u Organismos Internacionales.............................................................................................. 220 B. Acuerdos internacionales celebrados por los Estados miembros 221 V. OTRAS FUENTES 221
14 Índice Capítulo 13
DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Y EL DERECHO NACIONAL Enrique Linde Paniagua INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 225 I. LOS PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL MODELO DE RELACIÓN Y APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA: AUTONOMÍA, PRIMACÍA, EFECTO DIRECTO Y RESPONSABILIDAD POR EL INCUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA 226 1. La autonomía del derecho de la Unión Europea............................................. 226 2. Primacía del derecho de la Unión Europea ..................................................... 226 3. Principio de aplicabilidad directa 227 4. El efecto directo de las directivas 229 5. La responsabilidad por incumplimiento ........................................................... 233 II. EL DESARROLLO, EJECUCIÓN Y APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA ................................................................................................................. 233 1. Integración y desarrollo del derecho de la Unión en el Derecho de los estados miembros 233 2. La ejecución y aplicación del Derecho de la Unión Europea ......................... 235 A. La ejecución de los reglamentos y las decisiones........................................ 235 B. La ejecución de las directivas 236 III. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA ................................................................................................................. 237 1. El Derecho de la Unión se integra en el Ordenamiento Jurídico................... 237 2. El conflicto entre el Derecho de la Unión y el Derecho Nacional como conflicto de normas infraconstitucionales 237 Capítulo 14 LA GARANTÍA JURISDICCIONAL DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Mariano Bacigalupo Saggese - Jesús Fuentetaja Pastor CUESTIONES PRELIMINARES ......................................................................................... 243 I. EL SISTEMA DE CONTROL DE LEGALIDAD ..................................................... 245 1. El recurso de anulación...................................................................................... 246 A. Actos recurribles 246 B. Sujetos legitimados para recurrir 248 C. Motivos de anulación .................................................................................... 251 D. Plazo para la interposición del recurso ....................................................... 252 E. Efectos de las sentencias ............................................................................... 253 2. Excepción de ilegalidad 255 3. Recurso por omisión .......................................................................................... 257 A. Tipo de recurso ............................................................................................. 257 B. Requerimiento previo ................................................................................... 257 C. Objeto 258 D. Motivos........................................................................................................... 259 E. Legitimación pasiva ...................................................................................... 259
EL
15 Índice F. Sujetos legitimados para recurrir (legitimación activa) 260 G. Efectos de las sentencias ............................................................................... 261 II. EL RECURSO POR INCUMPLIMIENTO ESTATAL ............................................. 261 1. Noción de incumplimiento ................................................................................ 262 A. Alcance .......................................................................................................... 262 B. Criterios de imputación del incumplimiento 263 C. Responsabilidad objetiva de los Estados miembros .................................... 264 2. Fase administrativa previa del recurso por incumplimiento ........................... 264 A. Discrecionalidad de la Comisión ................................................................. 265 B. Iniciación y desarrollo del procedimiento administrativo previo 266 3. Efectos de las sentencias ..................................................................................... 268 III. EL RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DE LAS INSTITUCIONES ..................................................................................................... 269 IV. LA CUESTIÓN PREJUDICIAL................................................................................ 271 1. La noción de “órgano jurisdiccional de un Estado miembro” 272 2. Requisitos de la remisión de la cuestión prejudicial de interpretación 274 3. Efectos de la interpretación del Derecho europeo por el Tribunal de Justicia ......................................................................................................................... 274 4. Efectos de las sentencias resolutorias de cuestiones prejudiciales de validez 276 V. LA COMPETENCIA CONSULTIVA 276 VI. EL RECURSO DE CASACIÓN 277
Capítulo 1
El proceso de integración europea
JESÚS FUENTETAJA PASTOR
SUMARIO
I. EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA
II. LA FUNDACIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
1. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951)
2. La Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (1957)
III. EL DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
1. La implantación de las Instituciones y de las políticas europeas
2. La “crisis de la silla vacía” y el compromiso de Luxemburgo
3. La difícil década de los setenta
4. El Acta Única Europea (1986)
IV. TRANSFORMACIÓN DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA
1. El Tratado de la Unión Europea (1992)
2. El Tratado de Ámsterdam (1997)
3. El Tratado de Niza (2000)
4. El nonato Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa (2004)
5. El Tratado de Lisboa (2007)
V. RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA UNIÓN EUROPEA
I. EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA
La Unión Europea es la última concreción de la secular utopía de la unidad europea. Su naturaleza es tan compleja como su estructura y los elementos y tendencias presentes en su seno pueden llegar a parecer incluso contradictorios. Y es que en ella se dan cita elementos heterogéneos de carácter político, económico, jurídico o social.
Para la comprensión de la Unión Europea y de las Comunidades Europeas, de sus objetivos, de sus competencias, de sus Instituciones y órganos, de sus Políticas, no se puede perder de vista su carácter histórico, evolutivo. Se trata, en suma, de un proceso. Iniciado formalmente en la segunda mitad del siglo XX, sus raíces se hunden en la Historia, especialmente la de comienzos de esa centuria. Y en cuanto a su futuro, se está haciendo en estos momentos, abierta la fase de ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución europea. A esta dimensión temporal, es necesario añadir la territorial, pues si originariamente el proceso lo desencadenó el núcleo geográfico de Europa, la onda expansiva fue progresivamente abarcando a casi todos los países de Europa.
Jesús Fuentetaja PastorEl proceso de integración europea responde al intento de superación del Estado soberano en cuanto organización política única que desde el Tratado de Westfalia (s. XVII) hasta el final de la II Guerra Mundial no había conseguido encauzar pacíficamente las relaciones entre los pueblos de Europa. La reflexión había comenzado incluso antes, con especial intensidad en el período de entreguerras con la proliferación de movimientos federalistas europeos que, si bien apenas tuvieron incidencia en la realidad internacional, sí proporcionaron las bases teóricas sobre las que surgirían los proyectos de organizaciones europeas cuando la coyuntura internacional se reveló adecuada. Los instrumentos tradicionales a través de los cuales los Estados encauzan sus relaciones internacionales (entre los que se sitúan las organizaciones internacionales de cooperación o de armonización de comportamientos) se habían manifestado insuficientes e ineficaces, pues partían del principio del respeto total de la soberanía de los Estados. La terrible situación europea posterior a la II Guerra Mundial exigía nuevas soluciones que pasaban por la creación de organizaciones internacionales que asumieran cesiones de soberanía de los Estados miembros. Las organizaciones internacionales tradicionales reflejan en la especialización de sus fines y de sus estructuras internas que fueron concebidas para facilitar tanto la resolución colectiva de conflictos como la cooperación entre los Gobiernos nacionales, con lo que contribuían a sostener y mantener, en lugar de trascender, el preexistente sistema de Estados. Lo que caracteriza a la coyuntura nacional e internacional posterior a la II Guerra Mundial es el surgimiento gradual de organizaciones e instituciones en el ámbito europeo que, debido a su especialización, se encaminan a la resolución de conflictos y a la cooperación económica sobre bases no territoriales.
Esta superación de los Estados nacionales se dio en denominar “supranacionalidad”. La tensión entre las estructuras y elementos supranacionales, por un lado, y los Estados y sus intereses (“intergubernamentalidad”) es inherente al proceso de integración europea y determinan su constitución y su originalidad. La dialéctica constructiva supranacionalidad v. intergubernamentalidad es una constante estructural de la Unión Europea.
La perspectiva histórica es imprescindible para tener en cuenta que no hay nada inevitable en el proceso de integración europea. Los obstáculos a los que dicho proceso se ha enfrentado y superado han condicionado la idiosincrasia propia de lo que hoy día es la Unión Europea. No incurramos en el frecuente error de analizar o estudiar la Historia desde el presente: que éste sea el resultado de aquella no puede ocultar las múltiples encrucijadas decisivas en las que la construcción europea se ha encontrado y cuya salida no era evidente en su concreto momento histórico. La Unión Europea que hoy conocemos no es la única que podía haber sido. Es, pues, necesario adoptar esta perspectiva histórica para comprender los retos, los peligros y las alternativas que se han presentado y
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El proceso de integración europea
que, evidentemente, se presentan y se presentarán en el proceso de integración europea.
II. LA FUNDACIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
1. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951)
El 9 de mayo de 1950, en el Salón de l’Horloge del Ministerio de Asuntos Exteriores del quai d’Orsay de París, Robert SCHUMAN, titular de dicho Ministerio, realizó una Declaración que ha pasado a la Historia con su nombre y en virtud de la cual proponía a la República Federal Alemana “la puesta en común de sus producciones de carbón y acero y la institución de una nueva Alta Autoridad, cuyas decisiones vincularán a Francia, Alemania y los países que se adhieran a la misma”, con el fin de establecer “los primeros cimientos concretos de una Federación Europea indispensable para la preservación de la paz”. Sin duda alguna, éste fue el detonante formal del proceso de integración europea. La originalidad estaba en el método (supranacionalidad) y la peculiaridad en su objeto (carbón y acero).
Pero ¿por qué precisamente carbón y acero? Durante el siglo XIX y principios del XX, el carbón y el acero constituían la base del potencial económico y militar de los Estados industrializados. El primero era la principal fuente de energía y la industria del segundo resultaba vital para la construcción de barcos, ferrocarriles, edificios, vehículos y maquinaria. Conforme a los términos de la Declaración SCHUMAN, las producciones completas de carbón y acero de Francia y Alemania deberían ponerse bajo el control de una Alta Autoridad, creando un mercado común que sustituía seis mercados nacionales, de carbón, acero, coque y chatarra, al tiempo que garantizaba específicos intereses y necesidades de cada Estado.
La iniciativa unilateral francesa contaba con la aquiescencia previa del Canciller federal ADENAUER y a ella se sumaron Italia y los países del Benelux (Bélgica, Holanda y Luxemburgo). El Reino Unido, en cambio, rechazó unirse. Las negociaciones culminaron con la firma del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), el 18 de abril de 1951, el cual, ratificado posteriormente por todos los Estados firmantes, entró en vigor el 25 de julio de 1952.
La originalidad de la CECA residía en su carácter supranacional. Éste se concretó, fundamentalmente, mediante cinco aspectos.
1) Primero, la constitución de una Alta Autoridad que ejercía con independencia las competencias ejecutivas creadas por el Tratado y que estaba integrada por nueve miembros (ocho nombrados de común acuerdo por los
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Jesús Fuentetaja Pastor
gobiernos de los Estados miembros, por lo que no eran ni representantes de éstos ni cada Estado designaba a sus candidatos, y el noveno era elegido por los ocho miembros originarios). Su primer Presidente fue Jean MONNET.
2) En segundo lugar, hay que destacar que las Instituciones supranacionales pueden adoptar decisiones por mayoría que, en contra de lo que suele ser habitual en el ámbito internacional, vinculan a todos los Estados miembros, aun contra su voto y, por tanto, contra su voluntad.
3) El tercer aspecto era, por un lado, el carácter vinculante de sus actos respecto a los Estados miembros y a las empresas de los sectores implicados (las “decisiones” lo eran en todos sus elementos y las “recomendaciones” en lo relativo a sus objetivos) y, por otro, que tanto el Derecho originario de los Tratados como esos actos que adoptaban las Instituciones sobre la base de aquellos podían crear derechos y obligaciones para los Estados y las personas físicas y jurídicas que podían ser invocados ante los Jueces y Tribunales nacionales, incluso con preferencia sobre el Derecho interno.
4) Cuarto, la posibilidad de contar con unos recursos financieros propios, basados en las exacciones sobre las producciones de las empresas del sector.
5) Y quinto, que la solución de controversias surgidas por la actuación de las Instituciones de la CECA y de los Estados miembros se reconducían a una instancia judicial propia e independiente: el Tribunal de Justicia.
El esquema institucional se completó con un Consejo de Ministros y una Asamblea Parlamentaria. El primero suponía una atenuación de la supranacionalidad de la Comunidad, al estar integrado por los Ministros de los Estados miembros, y curiosamente fue establecido a instancias no de los Estados denominados “grandes” sino de los Estados “pequeños” (especialmente, Holanda), que desconfiaban de la influencia que sobre la Alta Autoridad podían ejercer los primeros. En cuanto a la Asamblea Parlamentaria, la componían diputados nacionales designados por los Parlamentos de los Estados y cuyas funciones legislativas se limitaban a dictámenes no vinculantes y sus funciones de control comprendían la posibilidad de una votación de censura, por mayoría de dos tercios, a la Alta Autoridad en la sesión en la que ésta le presentaba el informe anual.
Por encima de todo esto, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero tuvo una influencia fundamental en el proceso de integración europea, al quebrar los principios sobre los que había residido hasta entonces la cooperación internacional. El método supranacional había nacido y la aproximación sectorial económica a la integración también, aunque no faltaron intentos de extenderla al ámbito político.
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