1_9788490044155 by Editorial Tirant Lo Blanch

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER Univ. Carlos III de Madrid (Fac. de Ciencias Sociales y Jurídicas Dpto. Derecho Penal, Procesal e Historia del Derecho)

Valencia, 2011

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A Paula y a Iria

ÍNDICE PRIMERA PARTE PRISIONES PRIVADAS. REVISIÓN DEL DEBATE A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA NORTEAMERICANA RECIENTE I.

Introducción ...............................................................................

II.

Los argumentos explícitos a favor: eficiencia, competitividad, subsidiariedad ............................................................................ 1. ¿Son las prisiones privadas más eficientes que las públicas? a) Introducción ...................................................................... b) ¿Ahorro para el Estado mediante la privatización penitenciaria? ........................................................................... c) La eficacia en prisiones privadas y públicas. Prestación de las prisiones privadas y derechos de las personas reclusas ................................................................................. 2. ¿Introducen las prisiones privadas mayor competitividad en la gestión penitenciaria? ....................................................... 3. ¿Subsidiariedad? ...................................................................

III.

IV.

Excurso. Un repaso realista a otras causas de la reciente oleada privatizadora en Estados Unidos. Paralelismos ...................... 1. El fin de la política “hands-off ” ............................................. 2. La sobrepoblación penitenciaria ............................................ 3. El factor financiero ................................................................ 4. El factor ideológico ................................................................ Los argumentos contrarios a la privatización .......................... 1. Una cuestión previa: la privatización integral como confirmación de una opción político-criminal equivocada ............. 2. Los peligros de una gestión privada ...................................... a) ¿Puede un particular adoptar decisiones fundamentales sobre la pena?.................................................................... b) Riesgos del lucro como factor influyente en la ejecución penitenciaria .................................................................... c) El control ex post llega demasiado tarde. Margen de control y garantías ....................................................................... d) La peligrosa relación empresa privada – recursos públicos. Influjos indebidos de las corporaciones privadas sobre las decisiones públicas. De la relación con el cliente a las relaciones clientelares ......................................................

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33 33 34 35 37 39 39 41 41 42 47

ÍNDICE

Conclusión...................................................................................

SEGUNDA PARTE LA PRIVATIZACIÓN PENITENCIARIA JUVENIL EN ESPAÑA I.

Motivos reales de la Privatización Penitenciaria Juvenil. .......

II.

Una delegación excesiva ............................................................

III.

¿Entidades altruistas, “sin ánimo de lucro”? ............................ 1. Introducción ............................................................................ 2. Incentivos perversos: más de 9000 euros por menor y mes, millones de euros al año......................................................... 3. Las nuevas “entidades sin ánimo de lucro”, un producto de la Ley Penal del Menor ......................................................... 4. Perfiles problemáticos ............................................................ a) La constructora-gestora de centros de menores y las concesiones encubiertas ......................................................... b) La gran concesionaria de servicios correccionales .......... c) La fundación de un holding empresarial de servicios ..... d) Asociaciones de profesionales del sector e intereses económicos distintos del lucro empresarial .......................... 5. Conclusión ..............................................................................

63 63

IV.

Un historial problemático y una gran opacidad informativa ...

Una tendencia que debe ser revertida ......................................

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TERCERA PARTE MAPA DE LOS CENTROS DE EJECUCIÓN DE MEDIDAS JUDICIALES DE LA LEY PENAL DEL MENOR EN ESPAÑA (OCTUBRE 2009) I. Los centros de ejecución de medidas, en cifras .................... 1. Distribución por comunidades......................................... 2. Comparativa de centros y plazas .................................... 3. Distribución por entidades responsables de la gestión .. II. Gráficos: distribución de centros y plazas en españa .......... 1. Gestión pública, privada o semipública .......................... a) Distribución por centros ............................................. b) Distribución por plazas ..............................................

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ÍNDICE

2. Plazas de gestión privada: proporción de centros y plazas por cada entidad .............................................................. a) Distribución por centros ............................................. b) Distribución por plazas .............................................. III. Gráficos. distribución de centros y plazas por comunidades autónomas ............................................................................. 1. ANDALUCÍA ................................................................... 2. ARAGÓN .......................................................................... 3. ASTURIAS ....................................................................... 4. ISLAS BALEARES .......................................................... 5. CANARIAS ....................................................................... 6. CANTABRIA .................................................................... 7. CASTILLA – LA MANCHA............................................. 8. CASTILLA Y LEÓN......................................................... 9. CATALUÑA...................................................................... 10. COMUNIDAD VALENCIANA ........................................ 11. EXTREMADURA ............................................................ 12. GALICIA .......................................................................... 13. LA RIOJA......................................................................... 14. COMUNIDAD DE MADRID........................................... 15. REGIÓN DE MURCIA .................................................... 16. COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA .......................... 17. PAÍS VASCO .................................................................... 18. CIUDAD AUTÓNOMA DE CEUTA ............................... 19. CIUDAD AUTÓNOMA DE MELILLA ...........................

97 97 97 98 98 98 99 99 99 100 100 101 101 102 102 103 103 104 104 105 105 106 106

CONCLUSIONES .................................................................................

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BIBLIOGRAFÍA CITADA ....................................................................

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OTRAS FUENTES ................................................................................

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PRIMERA PARTE

PRISIONES PRIVADAS. REVISIÓN DEL DEBATE A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA NORTEAMERICANA RECIENTE I. INTRODUCCIÓN El carácter estrictamente estatal de las instituciones penitenciarias parecía un hito irreversible en el siglo XX. Las experiencias pretéritas de gestión penitenciaria privada históricamente habían traído consigo un intolerable volumen de abusos, corrupción y fracasos: “La historia de la implicación del sector privado en el ámbito correccional es monótonamente brutal, una historia bien documentada de abusos a internos y corrupción política”1. Estos reiterados fracasos históricos parecían haber desplazado a los partidarios de la reprivatización la carga de la prueba de la oportunidad de un nuevo intento. Sin embargo, sin pruebas suficientes de esa oportunidad, países como Australia o EE.UU. han vuelto a abordar de modo masivo un sistema de prisiones privadas. Desde principios de los años ochenta del siglo pasado, cabe hablar de una oleada de privatización penitenciaria en los Estados Unidos de América. Multitud de prisiones, sobre todo county jails, pero también prisons de baja o media seguridad, han pasado a ser dirigidas íntegramente por empresas privadas. Así, una cantidad ingente de dinero que antes se destinaba a los servicios penitenciarios públicos ahora es destinado a unas pocas empresas privadas; de entre ellas, las dos mega-corporaciones privadas (CCA y Wackenhut, hoy The

DI IULIO, en DONAHUE, Prisons for Profit. Public Justice, Private Interests, Washington, 1988, p. 19). Ver también PRICE, Byron Eugene. Merchandizing Prisoners Who Really Pays for Prison Privatization? London: Praeger, 2006, p. 29-30; “Las condiciones eran tan lamentables que a finales del siglo XIX las prisiones privadas fueron prohibidas por la mayoría de los estados” (SILVERSTEIN, Ken. “El gulag privado de América”, en Daniel BURTON-ROSE (ed.), Dan PENS y Paul WRIGHT, El encarcelamiento de américa. Una visión desde el interior de la industria penitenciaria de EE.UU. Barcelona, 2002, p. 217).

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GEO Group) se han repartido aproximadamente tres cuartas partes de un pastel de muchos millones de dólares. Pero en los últimos cinco o diez años, las tendencias en materia de privatización penitenciaria a nivel mundial han cambiado profundamente. Comencemos con algunos datos muy iluminadores: a) La primera prisión privada canadiense (Central North Correctional Centre, CNCC) fue devuelta al sector público en 2006 tras 5 años de gestión empresarial. El Gobierno consideró que su ejecutoria había sido menos eficiente que la del Central East Correctional Centre, un centro gemelo gestionado por la Administración2. b) Wackenhut, el holding titular de una de las principales corporaciones penitenciarias a nivel mundial (Wackenhut Corrections Corporation), ha segregado su división de negocio penitenciario en los EE.UU. y ha terminado por desvincularse de ella, cambiando el nombre de la división penitenciaria ya segregada a The GEO Group en noviembre de 20033. Entre los factores determinantes de este movimiento están la publicidad negativa que las denuncias por abusos y negligencia en sus prisiones privadas daban al resto del holding4 (que también gestiona otros intereses tan delicados como centrales nucleares, por ejemplo) y una rentabilidad menor de la esperada en los EE.UU. c) No pocos estudios de entidades públicas norteamericanas, empezando por el de la General Accounting Office de 1996 y continuando por diversos estudios del Federal Bureau of Prisons, han cuestionado tanto la supuesta mayor eficiencia de las prisiones privadas como los niveles de respeto a los derechos de los presos y la calidad de la prestación en dichos centros. Hace apenas quince años, la impresión generalizada en EE.UU. era la del avance imparable de la privatización penitenciaria por su

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Nota de prensa del Ministry of Community Safety and Correctional Services de Ontario, 27 de abril de 2006 (disponible en http://ogov.newswire.ca). Ver infra, p. 26. Cfr. la Sala de Prensa de su página web http://www.thegeogroupinc.com/. GREENE, Judy, “Bailing Out Private Jails”, en The American Prospect v.1 n.16 (Sept 10, 2001) señala cómo los escándalos por malos tratos y muertes de reclusos en las prisiones privadas afectan gravísimamente a la cotización de estas empresas.

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supuesta mayor eficiencia (concretada en su capacidad de gestionar las prisiones a menor coste pero al mismo nivel de calidad que la Administración Penitenciaria), y se pronosticaba que antes o después llegaría a nuestro sistema penal. Sin embargo, desde finales de los años 90 se ha ido abriendo paso la evidente constatación de que la realidad es mucho más tozuda que ciertas precomprensiones de los agentes económicos. Aunque en la literatura jurídica española existen algunos trabajos a este respecto, casi todos ellos son de hace más de una década. Y, como decimos, es precisamente a finales de la década de los 90 cuando desde las propias agencias estatales norteamericanas comienzan a cuestionarse seriamente algunos de los dogmas sobre los que se basaba la oleada privatizadora. Desde esta nueva perspectiva, se analizarán en estas páginas los principales argumentos que se han aducido para la (re-)introducción de la gestión penitenciaria privada (así como otros motivos, no aducidos expresamente en el debate, pero no menos relevantes); y, al hilo de un análisis del debate actual en Norteamérica, las fundamentales líneas críticas que cabe deducir de esta experiencia5. Y cabe hablar de (re-)introducción de la gestión penitenciaria privada porque la intervención privada en el ámbito penitenciario, lejos de ser una novedad, ha existido desde los orígenes mismos de la prisión6.

En la literatura española contamos con una muy interesante y documentada monografía al respecto, SANZ DELGADO, Las prisiones privadas: la participación privada en la ejecución penitenciaria, Madrid: Edisofer, 2000 (quien ha publicado también varios artículos al respecto: “Los límites de la participación privada en el ámbito penitenciario”, en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales 1999, p. 385-402; y “La privatización en el sistema penitenciario: viejos remedios e insatisfactorias soluciones”, en La Ley Penal nº 56 (2009), p. 13 y ss.); y con algunos artículos más antiguos, como los de RUIZ-JARABO COLOMER (“Prisiones Privadas”, en Jueces para la Democracia, nº 8, 1989, p. 40-46) y DEL ROSAL BLASCO (“Las prisiones privadas: un nuevo modelo en una nueva concepción sobre la ejecución penal”, ADPCP 1990, p. 557-580). En las próximas páginas me centraré en los estudios más modernos, sobre todo aquellos publicados con posterioridad a dichas obras. Ver tan sólo SANZ DELGADO, Las prisiones privadas, p. 21 y ss. Incluso mucho antes de los sistemas penitenciarios modernos se tenía conocimiento de cárceles y calabozos en manos privadas (ibidem, p. 35).

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Debe señalarse, no obstante, que el catálogo de las posibles intervenciones privadas es tan extenso, y sus características tan variadas, que no es posible hacer una valoración global de todas ellas. Así, ni los problemas ni las soluciones son los mismos si hablamos de la intervención del sector privado empresarial o del benéfico o non-profit; si hablamos de la privatización de la construcción de centros penitenciarios, de la ejecución de medidas alternativas a la prisión7 o de la mano de obra penitenciaria; si nos referimos a la privatización de la gestión integral de los centros o a la de la gestión de concretas tareas (y, aún, si son tareas modestas —alimentación, mantenimiento—, o más ambiciosas, como dirigir el tratamiento penitenciario8 en una prisión)9. Es fundamental subrayar, pues, esta heterogeneidad: la intervención del sector privado en la gestión penitenciaria puede tener lugar de muchísimos modos distintos, y cada uno debe ser valorado de un modo distinto. De hecho, no es infrecuente encontrarnos en análisis poco rigurosos un tosco sofisma: basarse en lo menos (la admisibilidad de ciertas formas de intervención privada) para concluir lo más (la admisibilidad de la gestión integral lucrativa de instituciones penitenciarias)10. Aunque existen muy diversas experiencias privatizadoras en marcha en la actualidad (en EE.UU., Australia, Reino Unido, etc.; en nuestro entorno inmediato destaca por sus particularidades el proyecto “semi-privatizador” francés), a continuación me referiré sobre todo a la experiencia norteamericana de las últimas décadas por dos razones fundamentales: porque ha introducido un sistema masivo de gestión penitenciaria privada integral y porque, de todas ellas, es la más documentada.

Ver OTERO GONZÁLEZ, Pilar. Control telemático de penados. Análisis jurídico, económico y social. Valencia: Tirant lo Blanch, 2008, en especial p. 83 y ss. Entendido, según el art. 59.1 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, como “el conjunto de actividades directamente dirigidas a la consecución de la reeducación y reinserción social de los penados”. SHICHOR, David, Punishment for Profit. Private Prisons/Public Concerns, London: SAGE, 1995, p. 14-15; SANZ DELGADO, “La privatización en el sistema penitenciario: viejos remedios e insatisfactorias soluciones”, en La Ley Penal nº 56 (2009), p. 13 y ss. Advierte de esta tendencia SANZ DELGADO, “Los límites de la participación privada en el ámbito penitenciario”, en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales 1999, p. 385.

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II. LOS ARGUMENTOS EXPLÍCITOS A FAVOR: EFICIENCIA, COMPETITIVIDAD, SUBSIDIARIEDAD Existe cierto acuerdo a la hora de fijar como inicio de la actual oleada privatizadora la primera mitad de la década de los 1980s. Los esfuerzos de la Correctional Corporation of America (CCA) dan su primer fruto en 1984, con la adquisición de la contrata para la gestión de una county jail del condado de Hamilton (Tennessee). A día de hoy, los centros penitenciarios objeto de gestión privada se cuentan por cientos, y el número de plazas penitenciarias en su haber alcanza las seis cifras. La motivación de este enorme giro en la política penitenciaria norteamericana obedeció a la creencia de que la gestión privada introduciría en el ámbito penitenciario los mismos beneficios que se le suelen atribuir en el comercio de bienes y servicios: eficiencia, competitividad, etc. Ante unas cifras de gasto penitenciario importantes y crecientes, la idea de que las Corporaciones Penitenciarias iban a ahorrar dinero público suponía un importante aliciente. Asimismo, se afirmaba que de modo general la actividad del Estado debía ser subsidiaria, encargándose únicamente de aquellos servicios que las empresas particulares no pudiesen ofrecer. Por ello, si existían empresas que ofreciesen “servicios penitenciarios”, el Estado debería cederles a ellas el negocio y no desarrollarlo por sí solo. Así, analizando la gestión penitenciaria igual que cualquier otro negocio de suministro de bienes o servicios, se hacía el mismo razonamiento desestatalizador que había hecho que el Estado se deshiciese de otras empresas públicas. A continuación estudiaremos más de cerca estos tres argumentos.

1. ¿Son las prisiones privadas más eficientes que las públicas? a) Introducción El argumento fundamental de la política privatizadora se halla en la supuesta mayor eficiencia de la gestión penitenciaria privada11, 11

LOGAN, Charles, Private Prisons: Cons and Pros, New York/Oxford, 1990, p. 41 y ss., hacía en su día un artificioso esquema de diez clases de argumentos favorables y contrarios, que en realidad en la mayoría de los casos no son sino distintos aspectos del argumento de la eficiencia.

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determinada en función de dos parámetros: por una parte, la eficacia en la prestación del servicio; por otra, el coste del servicio prestado. Así, las posiciones favorables a la privatización de las prisiones sostienen que la gestión privada es más eficiente que la gestión pública, pues presta un servicio igual o mejor, pero a menor coste, lo que redunda en un desempeño igual o mejor de la función penitenciaria, pero con un ahorro de dinero público (incluso contando con que parte de ese dinero irá destinado al lucro empresarial). Debe subrayarse que el argumento de eficiencia es sumamente delicado cuando hablamos de gestionar derechos fundamentales de las personas. ¿En cuánto puede valorarse una pérdida marginal en garantías de los derechos de las personas? ¿Cuánto ahorro puede justificar un menor respaldo institucional a las libertades fundamentales? Las garantías con las que protegemos los derechos fundamentales son, por definición, procedimientos muy costosos que buscan minimizar riesgos que estimamos inaceptables. Las rebajas en estos niveles se antojan muy difíciles de tolerar, por lo que el ahorro de recursos públicos sólo debe perseguirse cuando no implique riesgo relevante para los derechos de los internos. En cualquier caso, el argumento de la eficiencia se basa en una afirmación sobre los hechos, por lo que podemos someterla a falsación12, contrastándola con la realidad. Si se revelase que sus bases son falsas, la posición a favor de la privatización perdería su argumento fundamental. Existen no pocos estudios sobre la mayor o menor eficiencia de la privatización de centros penitenciarios, y sus resultados son diversos. No obstante, puede observarse cierto sesgo. Por una parte, entre los trabajos más recientes son mayoría los que rechazan, con base en análisis empíricos, que la privatización suponga un modo más eficiente de gestionar la función penitenciaria. Por otra parte, los trabajos que apoyan la conveniencia de continuar con la privatización en los EEUU han sido puestos en duda por sus incorrecciones metodológicas por no pocos estudiosos; duda que se acentúa cuando hablamos de estudios financiados por Corporaciones penitenciarias concesionarias de cárceles privadas13. Nunca se subrayará suficientemente lo esencial de que las eva-

Sobre el concepto de falsabilidad, vid. POPPER, La lógica de la investigación científica (reimpr). Madrid: Tecnos, 1967, p. 39-42. A este respecto, vid. PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 28-29; MATTERA, Philip; KAHN, Mafruza; NATHAN, Stephen, “Corrections Corporation of America. A Critical Look At Its First Twenty Years”, Grassroots Leadership,

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luaciones sean realizadas por expertos independientes, sin intereses implicados en la cuestión14. Sin embargo, no se debe pecar de ingenuidad: las evaluaciones externas independientes requieren siempre de la colaboración del centro evaluado; y los centros de esta clase con frecuencia se muestran renuentes a colaborar en lo que sienten como una injerencia indeseada15.

b) ¿Ahorro para el Estado mediante la privatización penitenciaria? Pues bien: los estudios más recientes y fiables, en especial los emitidos por instituciones públicas norteamericanas (y sin financiación de las empresas concesionarias) apuntan a que en el ámbito penitenciario, la gestión privada no produce un ahorro relevante frente a la pública: desde el punto de vista de los costes, la titularidad pública o privada del centro es un dato irrelevante16.

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2003, p. 44. Palmario es el caso de Thomas CHARLES, académico pro-privatización y miembro de la Comisión de privatizaciones, sancionado porque su actuación en esta institución planteaba un conflicto de intereses, ya que también se sentaba en el Consejo de una sociedad instrumental de la principal corporación penitenciaria (CCA). Se ha dicho que los estudios de quien cobra más de 3 millones de dólares de uno de los implicados en la materia estudiada deben ser tomados con cautela (RAHER, Stephen. Private Prisons and Public Money. Hidden Costs Borne by Colorado’s Taxpayers. Colorado Springs: CCJRC, 2002, p. 4). Concretando la cuestión, GEIS, MOBLEY y SHICHOR señalan el sesgo de uno de sus estudios, que se plasma en afirmaciones metodológicamente cuestionables (GEIS, Gilbert; MOBLEY, Alan; SHICHOR, David. “Private Prisons, Criminological Research, and Conflict of Interest: A Case Study”, en Crime & Delinquency vol. 45, nº 3, Jul. 1999, p. 372-388); ver también PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 50. Uno de los (escasos) estudios que en los últimos años han apoyado la idea de una privatización (BLUMSTEIN, J.F.; COHEN, M.A.; SETH, S., “Do Government Agencies Respond to Market Pressures? Evidence from Private Prisons”, en Vanderbilt Law and Economics Research Paper No. 03-16), ha sido precisamente financiado por la Corrections Corporation of America y por la Association for Private Correctional and Treatment Organisations (e incluso en este caso los propios autores sostienen sus hipótesis en términos relativos y no definitivos). SHICHOR, Punishment for Profit, p. 228. JAMES, Adrian L.; BOTTOMLEY, A. Keith; LIEBLING, Alison; CLARE, Emma. Privatizing Prisons. Rhetoric and Reality. London: SAGE, 1997, p. 31-32. Ver también, por muchos, SHICHOR, Punishment for profit, p. 163; PRATT, Travis C.; MAAHS, Jeff, “Are Private Prisons More Cost-Effective Than

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El primer referente en este sentido fue el informe de la U.S. GENERAL ACCOUNTING OFFICE de agosto de 1996, tras una experiencia privatizadora de tres lustros. Dicho informe17 concluía que no había evidencia de la superioridad de la gestión privada; y que incluso muchos de los centros privados no alcanzaban el entonces preceptivo 7% de ahorro18. Esa misma idea resulta confirmada en diversos informes posteriores hasta la actualidad; en especial, por los emitidos por instituciones públicas, entre las que destaca el Federal Bureau of Prisons19; así como, en relación con concretos centros, los de la Office of Program Policy Analysis and Government Accountability20 del Estado de Florida, el Comité Legislativo Presupuestario del

Public Prisons? A Meta-Analysis of Evaluation Research Studies”, en Crime & Delinquency vol. 45, nº 3, Jul. 1999, p.; DEL ROSAL, ADPCP 1990, p. 579; SANZ, Las prisiones privadas, p. 327; EL MISMO, “La privatización en el sistema penitenciario…”; p. 17; AUSTIN, James; COVENTRY, Garry, Emerging Issues on Privatized Prisons. Washington: National Council on Crime and Delinquency (Bureau of Justice Assistance), 2001, p. 15-16, 22, 29; HALLETT, Michael; HANAUER, Amy, Selective Celling: Inmate Population in Ohio’s Private Prisons, Informe de Policy Matters Ohio, Mayo 2001 (disponible en http://www.policymattersohio.org/pdf/Prisrpt. pdf), p. 1; RAHER, Private Prisons…, p. 2.; CAPLAN, “Policy for Profit. The Private-Prison Industry’s Influence Over Criminal Justice Legislation”, en ACJS Today, Vol. XXVI, Ene-Feb 2003, Issue 1, p. 16; PERRONE/ PRATT “Comparing the Quality of Confinement and Cost-Efectiveness of Public vs. Private Prisons: What We know, Why We Do Not Know More, and Where To Go From Here”, en The Prison Journal, Vol. 83 No. 3, Sept. 2003, p. 305-306; PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 28, 34 y ss. De hecho, incluso un estudio solicitado por la Attorney General a Abt Associates, co-firmado entre otros por el ya citado CHARLES y por CRANE (un ex directivo de la CCA, la principal corporación penitenciaria) consideró que no había prueba concluyente de esa ventaja. Private and Public Prisons: Studies Comparing Operational Costs and/ or Quality of Service, Ago. 1996 (disponible en http://www.gao.gov/archive/1996/gg96158.pdf). GEIS / MOBLEY / SHICHOR, Crime & Delinquency, Vol. 45, nº 3, Julio 1999, p. 383. NELSON, Julianne, “Comparing Public and Private Prison Costs,” Apéndice 1 de Private Prisons in the United States: An Assessment of Current Practice (Cambridge, MA: Abt Associates, 1998). OFFICE OF PROGRAM POLICY ANALYSIS AND GOVERNMENT ACCOUNTABILITY, “Review of Bay Correctional Facility and Moore Haven Correctional Facility”, Report to the Florida Legislature, No. 97-68, April 1998.

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Estado de Washington21, el National Institute of Corrections del Departamento Federal de Justicia22, etc. Como diversos autores han señalado, el margen para la mejora técnica de la eficiencia por reducción de costes es aquí escasísimo: encerrar personas es una tarea técnicamente poco elaborada23. Las escasas posibilidades de reducción de costes son, fundamentalmente: 1. la economía de escala, mediante creación de ciudades penitenciarias, algo que puede hacer tanto el Estado como la empresa privada (y que ha sido cuestionado desde la perspectiva de los derechos de los presos); y 2. la reducción de plantilla y la reducción salarial de los empleados medios y bajos; lo que, en buena lógica de mercado, redunda en un peor servicio. Esto no es una hipótesis sino una contrastada realidad24. Los trabajos de nivel medio y bajo en las prisiones privadas son ocupados por personal infracualificado25 y su ratio de inestabilidad (número de

STATE OF WASHINGTON LEGISLATIVE BUDGET COMMITTEE, Department of Corrections Feasibility Study for Yakima County, Washington, Enero 1996 (http://www.ncjrs.gov), p. 25 (“¿Ahorrará costes la privatización de una o varias prisiones? No necesariamente. Mucho de ello depende en el rigor con el que se estimen los costes estatales… Finalmente, incluso si una instalación privada pudiese operar por menos, el Estado no necesariamente se beneficiaría de este ahorro”). NELSON, Julianne, Taft Prison Facility: Cost Scenario, Nov. 1999 (accesible en la web del National Institute of Corrections, http://www.nicic.org/ pubs/1999/015712.pdf). Los programas de reinserción sí son, obviamente, una tarea técnicamente muy complicada. Sin embargo, a día de hoy estos programas son escasísimos. Pretender que nuevas compañías los implantasen ex novo nunca sería un ahorro, sino un nuevo gasto (debate sumamente interesante, pero totalmente distinto del que ahora nos ocupa). DONAHUE, Prisons for Profit, p. 24; WEISS, “Private Prisons and the State”, en AA.VV, Privatizing Criminal Justice, Londres, 1989, p. 26 y ss., p 33; SANZ, Las prisiones privadas, p. 162; MATTERA/KAHN/NATHAN, Corrections Corporation of America…, p. 25 (en las p. 26-27 citan casos reales de contratación de menos personal del debido, con preparación insuficiente); PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 48-49. Con brutalidad lo expresaba el Observer: “Las prisiones privadas de Nuevo México están llenas de sujetos marginales, pobres y violentos… y son sus guardas” (PALAST, Gregory, “US: Wackenhut’s Free Market in Human Misery”, en The Observer, 26-9-1999).

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trabajadores que han abandonado el último año partido por la cifra media total de trabajadores) es hasta diez veces más alta que en la prisión pública26. Todo ello incide negativamente en la seguridad del centro, según se ha demostrado reiteradamente27. En palabras del responsable de un centro privado de CCA en Tennessee: “Todos sabemos que hay mucho personal nuevo y que estamos constantemente en estado de preparación… Muchos empleados están totalmente perdidos y no han trabajado nunca en instituciones penitenciarias”28. Aumentar de modo sensible la eficiencia por otros medios resulta sumamente complicado. Difícilmente cabe rentabilizar aún más las celdas, introduciendo más presos en ellas (por no mencionar la grave merma en relación con los derechos de los internos que ello supondría. Por lo que se refiere a la función de rehabilitación y reinserción, aterra pensar en que la empresa privada pueda ahorrar costes en ese punto (¿dedicando aún menos que el Estado a labores de reinserción?). Así, pues, los estudios independientes más serios concluyen la irrelevancia de la titularidad del centro desde el punto de vista del coste. A día de hoy, no existe evidencia de que la gestión integral privada suponga para el Estado una ventaja económica respecto de la gestión pública (por supuesto, sí para las concesionarias). En cualquier caso, debe señalarse lo llamativo que resulta que unas corporaciones con presupuestos millonarios no hayan conse-

PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 50; SILVERSTEIN, en El encarcelamiento de América, p. 223. Las investigaciones estatales tras un motín en 1995 en la prisión de Elizabeth, New Jersey, revelaron que entre las principales causas estaba la infracualificación y falta de experiencia del personal (que, además, cobraba aproximadamente la mitad que sus compañeros funcionarios). Ver también PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 49. El citado relato del Observer es extremadamente gráfico: “Ralph Garcia, un ranchero arruinado… entró a trabajar en la prisión de Wackenhut en Santa Rosa. Por 7’95 $ la hora, custodiaba a presos de ‘seguridad media’… incluyendo asesinos múltiples, miembros de sectas homicidas Neo-Nazis y presos de la mafia mexicana. Aunque aún no había terminado su corto curso de formación, García fue dejado solo en un bloque de celdas al cuidado de 60 presos no encerrados. Éstos aprovecharon la oportunidad para asaltar en cuadrilla y apuñalar repetidas veces a otro preso y al propio García” (PALAST, The Observer, 26-9-1999). Citado por SILVERSTEIN, en El encarcelamiento de América, p. 223.

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

guido publicar estudios suficientes, que superen los estándares exigidos en el ámbito de las ciencias sociales, y que ofrezcan pruebas determinantes de ese ahorro (pruebas que les serían económicamente muy beneficiosas). Máxime, cuando los datos de contabilidad y resultados obran en su poder. Se ha reprochado a los informes más optimistas diversos fallos metodológicos29. En primer lugar, errores en la comparación entre centros privados y públicos. Uno de los primeros enfoques que se siguieron en los estudios a este respecto fue el más simple: tomar un par de centros privatizados, un par de centros públicos y comparar los gastos en unos y otros (comparativas “centro a centro”). Este es uno de los problemas fundamentales de los primeros estudios elaborados en los EE.UU., pues las comparaciones de eficiencia “centro a centro” son muy toscas, muy poco fiables y extraordinariamente fáciles de sesgar30. Sólo comparando un número suficiente de centros “homologables”, con población y necesidades parangonables, cabría hacer un análisis de eficiencia —caeteris paribus— con un mínimo de seriedad. Sin embargo, varios de estos estudios han sido criticados por la elección de centros privados —por decirlo en términos sencillos— “más baratos” para su comparación con centros públicos más caros. Así, se han denunciado diferencias en relación con el tipo de centro (baja o media seguridad, necesidades específicas de sus internos, etc.), las características de su población, etc.31; diferencias que no pueden ser consideradas inocentes si figuran en

GENERAL ACCOUNTING OFFICE, Private and Public Prisons: Studies Comparing Operational Costs and/or Quality of Service, Ago. 1996 (http:// www.gao.gov/archive/1996/gg96158.pdf); FLORIDA LEGISLATURE: OFFICE OF PROGRAM POLICY ANALYSIS AND GOVERNMENT ACCOUNTABILITY, Information Brief: Comparing Costs of Public and Private Prisons, Report 96-69, p. 1 y ss. (disponible en http://www.oppaga. state.fl.us/reports/pdf/9669rpt.pdf); AUSTIN / COVENTRY, Emerging Issues …, p. 25. Habla de comparar peras con manzanas PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 39. Este enfoque, que pretende obtener conclusiones generales para todo el sistema del análisis comparativo de dos centros, ha sido tradicionalmente empleado por los partidarios de la privatización. Por todos, ver NELSON, Julianne, “Comparing Public and Private Prison Costs,” Appendix 1 of Private Prisons in the United States: An Assessment of Current Practice (Cambridge, MA: Abt Associates, 1998).