Issuu

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Autónomo Tecnológico de México

José Ramón Cossío Díez

Magistrado de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Magistrado en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olásolo

Catedrático de Derecho Internacional Penal y Procesal de la Universidad de Utrech (Países Bajos)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ángel M. López y López

José Ignacio Sancho Gargallo

Marta Lorente Sariñena

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: http://www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y MEJORA DE LA REGULACIÓN Una metodología para la eficacia y el derecho a la buena administración

Eduardo GAMERO CASADO (Coordinador)

Valencia, 2014

Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

Colección dirigada por:

Luciano Parejo Alfonso

Trabajo realizado en el marco del Proyecto de Investigación DER 2010/16543, del Plan Nacional de I+D+i, sobre: “El procedimiento administrativo: simplificación administrativa, mejora de la eficacia y garantías de los ciudadanos”.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN 978-84-9053-649-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Coordinador: Eduardo GAMERO CASADO Autores: Dolors CANALS I AMETLLER Profesora Titular de Derecho Administrativo Universitat de Girona María Jesús GALLARDO CASTILLO Catedrática de Derecho Administrativo Universidad de Jaén Eduardo GAMERO CASADO Catedrático de Derecho Administrativo Consejero de Montero | Aramburu - Abogados Alicia GAVARA ESTAÑOL Inspectora de Servicios. Generalitat de la Comunitat Valenciana José Ignacio LÓPEZ GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla Jesús MÉNDEZ FERNÁNDEZ Jefe del Servicio de Organización y Métodos. Consejería de Hacienda. Junta de Castilla y León Yolanda MONTAÑÉS CASTILLO Profesora Contratada Doctora Universidad de Jaén Manuela MORA RUIZ Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Huelva David NAVAMUEL GONZÁLEZ Consultor José María PÉREZ MONGUIÓ Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Cádiz María Dolores REGO BLANCO Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla Francisco TOSCANO GIL Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo (acreditado al cuerpo de titulares de Universidad) Universidad Pablo de Olavide

ÍNDICE Primera Parte

COORDENADAS GENERALES DE LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Capítulo Primero LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO CATEGORÍA JURÍDICA Eduardo Gamero Casado 1. LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS EN EL DEVENIR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: UNA NUEVA METODOLOGÍA JURÍDICA.............................. 25 1.1. El Derecho Administrativo, en la senda de la simplificación de procedimientos.................................................................................................. 25 1.2. Better Regulation y Better Administration como estrategias com plementarias de simplificación procedimental.......................................... 27 1.3. Valoración global: la simplificación de procedimientos, una metodología requerida de análisis y encuadre jurídico................................................. 30 1.4. Ni más ni menos regulación.................................................................... 33 2. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL.......................................................................... 36 2.1. Simplificación administrativa y simplificación de procedimientos.............. 36 2.2. La simplificación de procedimientos como principio jurídico: enunciado, contenido y modo de articulación........................................................... 39 2.3. Teoría general y aplicación sectorial: programas y estrategias de simplificación administrativa.............................................................................. 42 3. FINALIDADES DE LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS............................ 45 4. PANORÁMICA DE INICIATIVAS DE SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS....... 48 4.1. La mejora de la regulación en EEUU........................................................ 48 4.2. Las líneas de trabajo de la OCDE: Better Regulation y Red Tape............... 50 4.3. El consorcio SCM Network ..................................................................... 51 4.4. La simplificación en el Derecho de la Unión Europea............................... 51 4.5. El Reino Unido, principal precursor de los programas de simplificación en Europa.................................................................................................... 60 4.6. Iniciativas en otros países europeos......................................................... 63 4.7. En la Administración General del Estado................................................. 64 4.8. En las Comunidades Autónomas............................................................. 68 5. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y CULTURA BUROCRÁTICA....................... 69

Índice

Capítulo Segundo METODOLOGÍAS Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS Manuela Mora Ruiz 1. EL REDISEÑO FUNCIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS COMO INSTRUMENTO NUCLEAR PARA LA APLICACIÓN DE TÉCNICAS DE SIMPLIFICACIÓN............................................................................................................... 77 1.1. Concepto de rediseño funcional y la integración de las variables técnicas y jurídicas para la realización de la simplificación administrativa............... 79 1.2. Una cuestión previa: El Catálogo de procedimientos administrativos. Familias y subfamilias de procedimientos como instrumento de racionalización procedimental................................................................................. 90 2. INSTRUMENTOS GENERALES DE ARTICULACIÓN SISTEMÁTICA DEL (RE)DISEÑO FUNCIONAL............................................................................................... 94 2.1. La normativa reguladora del procedimiento de aprobación de disposiciones administrativas generales como cauce del diseño funcional de nuevos procedimientos: evaluación ex ante y simplificación................................ 95 2.1.1. Contexto y caracterización general.............................................. 95 2.1.2. Contenido de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo....... 98 2.2. Planes de simplificación procedimental y revisión ex post: planificación del rediseño funcional de los procedimientos existentes.......................... 103 2.3. Manual o Protocolo aprobado mediante un instrumento informal para la implementación de procedimientos rediseñados: Naturaleza jurídica y contenido esencial.................................................................................. 106 3. LA CHECK LIST O CRIBADO DE LA SIMPLIFICACIÓN: COMPROBACIÓN (MONITARIZACIÓN) PARA LA APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.............................. 110 4. EL MARCO ORGANIZATIVO DE LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS...... 113 Capítulo Tercero EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS Y DE CARGAS ADMINISTRATIVAS José Ignacio López González 1. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL DERECHO PÚBLICO ESPAÑOL..... 119 1.1. El principio de proporcionalidad como límite a la restricción de derechos por los poderes públicos......................................................................... 119 1.1.1. La consolidación técnica del principio de proporcionalidad a partir de la dogmática alemana............................................................ 119 1.1.2. El protagonismo en la materia del Convenio Europeo para la protección de los Derechos humanos y Libertades fundamentales..... 122 1.2. El principio de proporcionalidad como límite a la imposición de cargas por los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias................... 123

Índice

1.2.1. La incidencia del Derecho Comunitario Europeo en este ámbito.. 123 1.2.2. La influencia del Derecho Comunitario en la positivización general del principio de proporcionalidad en la legislación española......... 125 1.3. El principio de proporcionalidad como mandato de optimización de medidas para la aplicación de los fines protagonizados por otros principios. 126 1.4. Características del principio de proporcionalidad en cuanto técnica de control jurídicamente alegable ante los Tribunales................................... 128 2. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS Y DE CARGAS ADMINISTRATIVAS EN DERECHO ESPAÑOL................ 129 2.1. La convergencia de tres grupos normativos determinantes del actual proceso de simplificación de procedimientos y de reducción de cargas administrativas............................................................................................... 131 2.1.1. La mejora de la regulación........................................................... 131 2.1.2. La Directiva 2006/123, relativa a los servicios en el mercado interior y la legislación estatal básica de adaptación al Derecho español.............................................................................................. 133 2.1.3. La progresiva aplicación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, en las distintas Administraciones Públicas......................................... 135 2.2. El principio de proporcionalidad como criterio legal de regulación mínima necesaria para optimizar la “buena regulación”...................................... 136 2.3. El principio de proporcionalidad como presupuesto general y expreso en Derecho español para el establecimiento de medidas de intervención de los poderes públicos en las actividades económicas, a partir de la Directiva 2006/123 y la legislación estatal básica aprobada para su plena adaptación............................................................................................. 139 2.3.1. Las determinaciones del Derecho Comunitario en el ámbito de las libertades de establecimiento y libre prestación de servicios......... 139 2.3.2. Las determinaciones de la legislación estatal básica en adaptación de la Directiva y más allá del ámbito propio de la Directiva........... 142 2.4. El carácter instrumental del principio de proporcionalidad respecto del principio de necesidad, tratándose del establecimiento de límites y requisitos al libre acceso y ejercicio de las actividades económicas................... 150 2.4.1. Delimitación conceptual del principio de necesidad y el carácter reglado del concreto interés público que justifica la intervención de las actividades económicas por lo poderes públicos................. 151 2.4.2. Su reconocimiento expreso en el actual Derecho positivo español. 152 3. GARANTÍAS JURÍDICAS FRENTE A LA OMISIÓN E INCUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE NECESIDAD Y DE PROPORCIONALIDAD POR LOS PODERES PÚBLICOS EN EL ÁMBITO DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS........................... 155

Índice

Capítulo Cuarto DISEÑO, EJECUCIÓN Y VALORACIÓN DE PROYECTOS DE SIMPLIFICACIÓN: EXPERIENCIA DESDE LA PRÁCTICA PROFESIONAL David Navamuel González 1. PRESENTACIÓN DEL CAPÍTULO........................................................................ 157 2. SIMPLIFICAR. POR QUÉ. PARA QUÉ.................................................................. 158 2.1. Simplificación en estático. Despejando la ambigüedad............................ 159 2.1.1. Coordenadas verticales................................................................ 162 2.1.2. Coordenadas horizontales........................................................... 163 2.1.3. Coordenadas cuantitativas........................................................... 164 2.1.4. Coordenadas cualitativas............................................................. 165 2.2. Evolución de los proyectos de simplificación............................................ 169 2.2.1. Razones de técnica legislativa...................................................... 169 2.2.2. Nuevos paradigmas..................................................................... 170 2.2.3. No informatizar el caos................................................................ 173 A) Irrupción de los sistemas de información y ofimática............. 174 B) Módulos de Administración Electrónica................................. 175 C) Salir del estancamiento tecnológico....................................... 175 D) Dotación de nuevas infraestructuras...................................... 176 2.2.4. Reducir las cargas administrativas................................................ 177 2.3. Objetivos de la simplificación.................................................................. 179 2.3.1. Perspectiva integrada.................................................................. 179 2.3.2. Valoración de experiencias........................................................... 180 3. METODOLOGÍA APLICADA EN PROYECTOS DE SIMPLIFICACIÓN..................... 182 3.1. Elaboración de un catálogo de procedimientos....................................... 182 3.2. Análisis de los procedimientos................................................................ 184 3.3. Simplificación y rediseño......................................................................... 185 3.4. Incorporación al gestor de expedientes................................................... 188 3.5. Actuaciones adicionales.......................................................................... 191 4. LECCIONES APRENDIDAS................................................................................ 191 Capítulo Quinto RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS Y SIMPLIFICACIÓN Lourdes Yolanda Montañés Castillo 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 197 2. LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO: IDEA QUE PRESIDE LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS.................................................................................. 199 3. LOS PRINCIPIOS DE LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS Y LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA.............................................................................. 203 3.1. Dimensión negativa del principio de colaboración................................... 204 3.2. Dimensión positiva del principio de colaboración.................................... 205 3.2.1. El deber de intercambio de información entre las Administraciones.............................................................................................. 206

Índice

3.2.2. El deber de asistencia.................................................................. 207 4. MECANISMOS DE COLABORACIÓN: TÉCNICAS ORGÁNICAS Y DE CARÁCTER PROCEDIMENTAL. SUS LÍMITES........................................................................ 208 4.1. Técnicas orgánicas de cooperación y coordinación................................... 209 4.1.1. Conferencias Sectoriales y otros órganos de cooperación............. 209 4.1.2. Los Consorcios............................................................................ 212 4.2. Técnicas funcionales o procedimentales de cooperación y coordinación... 213 4.2.1. Los convenios de colaboración.................................................... 214 4.2.2. La planificación conjunta............................................................. 215 4.2.3. La participación en procedimientos conjuntos ............................. 217 Capítulo Sexto SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS Y PRINCIPIO CONTRADICTORIO María Jesús Gallardo Castillo 1. CONSIDERACIONES GENERALES...................................................................... 223 2. LA CONFIGURACIÓN DOGMÁTICA Y JURISPRUDENCIAL DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA.......................................................................................................... 226 3. LAS DOS VERTIENTES DEL REQUISITO DE LA INDEFENSIÓN Y LAS ESCASAS POSIBILIDADES ANULATORIAS POR OMISIÓN DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA..... 230 4. LAS DISTINTAS POSIBILIDADES DE SUBSANACIÓN DE LA OMISIÓN DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA............................................................................................ 232 4.1. La subsanación mediante otros trámites procedimentales........................ 232 4.2. La subsanación mediante la impugnación jurisdiccional........................... 233 Segunda Parte

TÉCNICAS DE REDUCCIÓN DE CARGAS Y AGILIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO Capítulo Séptimo LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS: CONCEPTO Y RÉGIMEN JURÍDICO PARA SU REDUCCIÓN Mª Dolores Rego Blanco 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 239 2. LA REDUCCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS COMO OBJETIVO: FUNDAMENTO TEÓRICO Y ORIGEN POLÍTICO............................................................. 240 3. CONCEPTO DE CARGA ADMINISTRATIVA Y DISTINCIÓN DE FIGURAS AFI NES.............................................................................................................. 244 3.1. Noción de carga administrativa y delimitación frente a los demás efectos económicos de la regulación................................................................... 248 3.2. Carga administrativa y carga de trabajo.................................................. 254 3.3. El elemento subjetivo de la carga administrativa...................................... 255

4. 5. 6. 7.

Índice

3.4. La carga administrativa ¿carácter voluntario o preceptivo?...................... 256 3.5. Las situaciones jurídicas de los ciudadanos y la carga administrativa: puntualización sobre la naturaleza jurídica de ésta........................................ 258 LA DETECCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS A TRAVÉS DE LAS ACTIVIDADES DE GESTIÓN O BUROCRÁTICAS EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO. 259 LOS FACTORES DE CUANTIFICACIÓN DE LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS, CLAVE DE LAS PROPUESTAS JURÍDICAS DE REDUCCIÓN DE CARGAS.............. 262 LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS Y DIRECTRICES INFORMADORES DE LA REDUCCIÓN DE CARGAS........................................................................................... 269 ASPECTOS PROCEDIMENTALES DE LA REDUCCIÓN DE CARGAS..................... 274

Capítulo Octavo LAS MEDIDAS DE REDUCCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS DERIVADAS DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS Francisco Toscano Gil 1. PLANTEAMIENTO............................................................................................ 283 2. SUSTITUCIÓN DE AUTORIZACIONES, LICENCIAS Y PERMISOS POR COMUNICACIONES PREVIAS Y DECLARACIONES RESPONSABLES, CON CONTROL POSTERIOR............................................................................................................ 284 2.1. La autorización en sentido estricto es el régimen de intervención que implica mayores cargas administrativas................................................... 284 2.2. La sustitución de autorizaciones por comunicaciones previas y declaraciones responsables como medida de simplificación administrativa.............. 289 2.3. La novedad de la regulación de comunicaciones previas y declaraciones responsables en la legislación estatal básica............................................ 291 2.4. Las características principales de las comunicaciones previas y las declaraciones responsables................................................................................ 293 2.4.1. No son actos administrativos, sino manifestaciones de particulares............................................................................................... 294 2.4.2. No activan necesariamente un procedimiento administrativo....... 296 2.4.3. Su contenido es lo que las diferencia........................................... 298 2.4.4. Sus efectos son comunes............................................................. 299 2.4.5. La determinación de los supuestos en que proceden se deja a la normativa sectorial o de desarrollo.............................................. 301 3. GENERALIZACIÓN DEL SILENCIO POSITIVO...................................................... 303 3.1. El silencio administrativo negativo es un obstáculo jurídico...................... 303 3.2. La generalización del silencio administrativo positivo como medida de simplificación administrativa................................................................... 304 Capítulo Noveno CRITERIOS DE AGILIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO José María Pérez Monguió 1. REDUCCIÓN DE LOS PLAZOS Y TIEMPOS DE RESPUESTA................................. 309

Índice

1.1. 1.2. 1.3. 1.4.

2. 3.

4. 5. 6. 7.

Consideraciones generales...................................................................... 309 Descripción del criterio............................................................................ 311 Plazo máximo de resolución.................................................................... 312 En particular, los supuestos de suspensión del cómputo del plazo para resolver y notificar.................................................................................. 315 IMPULSO DE LAS ACTUACIONES DE OFICIO.................................................... 318 LA EVALUACIÓN DE LAS CARGAS DE TRABAJO.............................................. 319 3.1. Reducción de las cargas de trabajo inherentes a la tramitación del procedimiento, optimizando la eficiencia de los medios humanos y materiales. 319 3.2. Evitación de cuellos de botella................................................................ 323 OPTIMIZACIÓN DE LA EMISIÓN DE INFORMES................................................. 324 UNIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS EN FAMILIAS EN ORDEN A LA SIMPLIFICACIÓN Y AGILIZACIÓN...................................................................................... 329 LA ACUMULACIÓN EN LA TRAMITACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS.............. 332 CREACIÓN DE ACTUACIONES DE RESPUESTA INMEDIATA: PROCEDIMIENTOS Y SERVICIOS EN LOS QUE SE RESUELVEN LAS PRETENSIONES Y DEMANDAS DE LA CIUDADANÍA EN UN ÚNICO CONTACTO CON LA ADMINISTRACIÓN O EN UN TIEMPO MUY BREVE.................................................................................. 333 LA AGILIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES INTERIORES............................... 335 Tercera Parte

LA SIMPLIFICACIÓN PROCEDIMENTAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Capítulo Décimo LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN CATALUÑA EN EL MARCO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE MEJORA REGULATORIA Dolors Canals i Ametller 1. ENCUADRE CONCEPTUAL, JURÍDICO Y POLÍTICO-ECONÓMICO DE LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA............................................................................ 343 1.1. Estrategias internacionales para la simplificación administrativa. Su engarce con la política pública de mejora regulatoria.................................. 343 1.2. Simplificación de procedimientos, de trámites y de cargas administrativas en España. La relevancia de los conceptos para el cumplimiento de los objetivos................................................................................................. 348 1.2.1. La simplificación administrativa en España: avances significativos. 348 1.2.2. Modalidades de simplificación administrativa. La relevancia de los conceptos................................................................................... 350 1.3. Técnicas jurídicas para la simplificación de procedimientos y trámites administrativos. La simplificación jurídica.................................................... 354 1.4. Simplificación administrativa a través del uso de medios electrónicos. La simplificación técnica.............................................................................. 358

Índice

1.5. Simplificación administrativa y evaluación del impacto normativo. El engarce...................................................................................................... 359 2. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y MEJORA REGULATORIA EN CATALUÑA: MEDIDAS, INSTRUMENTOS Y MÉTODOS......................................................... 361 2.1. Primeras medidas de simplificación administrativa y gestación de la política pública de mejora normativa............................................................ 361 2.1.1. Las previsiones iniciales de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Generalitat. 361 2.1.2. Primeras acciones gubernativas para la mejora regulatoria y la simplificación administrativa........................................................ 363 2.1.3. El Decreto 106/2008, de 6 de mayo, de medidas para la eliminación de trámites y la simplificación de procedimientos para facilitar la actividad económica........................................................... 364 2.2. La arquitectura institucional para la mejora de la regulación y la implantación de la política pública..................................................................... 366 2.2.1. De la Dirección General de Calidad Normativa al Área de la Mejora Regulatoria.............................................................................. 366 2.2.2. La implantación gubernamental de la mejora normativa.............. 369 2.3. Instrumentos y métodos para la simplificación y la reducción de cargas administrativas. Su implementación........................................................ 371 2.3.1. Inicios de la evaluación de impacto normativo y adaptación de metodologías internacionales de reducción de costes administrativos............................................................................................ 371 2.3.2. La Guía de Buenas Prácticas para la elaboración y revisión de la normativa con incidencia en la actividad económica.................... 372 2.4. Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña. La extensión de la evaluación de impacto normativo. ............................................................................... 374 2.4.1. Principio de intervención mínima y técnicas de simplificación administrativa ................................................................................ 374 2.4.2. La evaluación integral del impacto normativo.............................. 376 2.5. Planes de reducción de cargas administrativas y otras acciones recientes. 378 3. LOS LÍMITES DE Y A LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA. GARANTIA DE LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS Y DEL REPARTO CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS.............................................................................................. 381 Capítulo Decimoprimero LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS EN LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD DE CASTILLA Y LEÓN Jesús Méndez Fernández 1. EL MARCO CASTELLANO Y LEONÉS: ANTECEDENTES Y BREVES NOCIONES ... 387 1.1. Marco Social........................................................................................... 387 1.2. Marco Jurídico previo.............................................................................. 388

Índice

1.3. Marco Político......................................................................................... 389 2. LA SIMPLIFICACION 1.0: DIAGNÓSTICO Y DESCUBRIMIENTO (2004/2008)...... 389 2.1. La fase del análisis de la situación y de las acciones a realizar.................. 389 2.2. La influencia de la calidad en la gestión y la retroalimentación de los ciudadanos................................................................................................. 390 2.2.1. La aplicación de la calidad en la gestión....................................... 390 2.2.2. La retroalimentación de los ciudadanos a través de las Oficinas de atención e información con fuente de simplificación.................... 392 2.3. La generación de una cultura estable...................................................... 392 2.4. El impulso de la simplificación tras la administración electrónica.............. 393 2.5. Hitos....................................................................................................... 394 2.5.1. El Decreto 40/2005 de 19 de mayo, por el que se regula la utilización de técnicas de administración electrónica por la Administración de la Comunidad de Castilla y León...................................... 394 2.5.2. La Orden PAT/1662/2005 de 21 de noviembre, por la que se crea y regula el Inventario Automatizado de Procedimientos Administrativos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. 394 2.5.3. El Plan de Implantación de la Administración electrónica.............. 396 3. LA SIMPLIFICACIÓN 2.0: LA ÓPTICA TRANSVERSAL EN LA SIMPLIFICACIÓN (2009/2010).................................................................................................... 396 3.1. El impulso normativo transversal de la simplificación............................... 396 3.2. El Decreto 23/2009, de 26 de marzo, de medidas de simplificación documental.................................................................................................... 397 3.2.1. Medidas generales...................................................................... 398 A) Prohibición de pedir más documentación de la necesaria....... 398 B) Petición de oficio de informes y certificados.......................... 398 C) Desaparición de las compulsas.............................................. 399 D) El catálogo de simplificación documental.............................. 400 3.2.2. Medidas específicas de supresión................................................. 400 A) La intermediación.................................................................. 400 B) La reutilización de la información ya obrante en la Administración.................................................................................. 401 3.2.3. Medidas específicas de sustitución............................................... 401 3.3. La Ley 2/2010, de 11 de marzo de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública....................................................................................... 401 3.4. El Decreto 43/2010, de 7 de octubre por el que se aprueban determinadas medidas de mejora en la calidad normativa en la Administración de la Comunidad de Castilla y León............................................................. 403 3.4.1. Introducción................................................................................ 403 3.4.2. La Evaluación de impacto administrativo...................................... 403 3.4.3. El Estudio previo de racionalización y simplificación..................... 404 4. LA SIMPLIFICACIÓN 4.0: DIRECTIVA DE SERVICIOS Y LA CARAVANA OMNIBUS (2009/2012).................................................................................................... 405

Índice

4.1. El Decreto-Ley 3/2009, de 23 de diciembre............................................. 405 4.1.1. Medidas específicas de simplificación en el Decreto-Ley 3/2009... 406 4.1.2. Medidas transversales de simplificación en el Decreto-Ley 3/2009 409 4.2. El Programa de Acción para la eliminación y reducción de cargas administrativas y simplificación de los procedimientos......................................... 411 4.2.1. El marco del Diálogo Social.......................................................... 411 4.2.2. La programación de la reducción y la eliminación de cargas administrativas y la simplificación de los procedimientos...................... 413 4.3. Las leyes de tercera generación. La Ley 5/2013, de 19 de junio, de estímulo a la creación de empresas en Castilla y León........................................ 415 5. LA REFORMULACIÓN DE LA ESTRATEGIA Y LA REVISIÓN NORMATIVA (2012/2013).................................................................................................... 418 5.1. Necesidad de un marco único de simplificación....................................... 418 5.2. El Plan Legislar Mejor 2013/2017............................................................ 419 5.2.1. Antecedentes.............................................................................. 419 5.2.2. La Memoria de la situación del acervo jurídico autonómico.......... 419 5.2.3. La simplificación de los procedimientos y la eliminación y reducción de cargas administrativas en el Plan Legislar Mejor............... 420 A) Definición de los ámbitos normativos y/o áreas donde residen el mayor número de cargas y trabas administrativas.............. 422 B) Culminación del proyecto de mejora y ampliación de la herramienta de gestión del inventario de procedimientos administrativos para incluir datos y variables sobre cargas administrativas y simplificación de los procedimientos........................... 422 C) Estudio de la situación de la utilización de la declaración responsable y la comunicación previa, y elaboración de unas recomendaciones para homogeneizar el uso y la generalización de estas figuras..................................................................... 423 D) Racionalización y simplificación de procesos en aquellas materias compartidas o concurrentes con las EELL o con la Administración General del Estado................................................ 423 E) Establecimiento de un mapa de procesos que afecte a la creación de empresas.................................................................. 423 F) Simplificación en los procesos de creación de empresas y reducción de los plazos de apertura de negocios...................... 423 G) Incremento de los trámites electrónicos disponibles y potenciación de su uso por ciudadanos y empresas, así como en las relaciones entre Administraciones Públicas............................ 424 H) Obtención de información sobre el impacto de la normativa administrativa específicamente en pequeñas y medianas empresas................................................................................... 424 I) Establecer un modelo de valoración económica de costes administrativos para los ciudadanos.......................................... 425

Índice

J) Establecer un modelo de valoración económica de ahorro para la Administración.......................................................... 425 K) Modelos de solicitud única.................................................... 425 L) Fomento del uso de las autorizaciones o licencias provisionales condicionadas.................................................................. 426 M) Propuesta de actuación para la refundición de autorizaciones concurrentes......................................................................... 426 N) Establecimiento de un sistema de indicadores sobre simplificación y reducción de cargas y seguimiento del mismo.......... 426 O) Procesos de mejora contínua................................................. 426 6. A MODO DE REFLEXIÓN.................................................................................... 427 Capítulo Decimosegundo LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS Y LA REDUCCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS EN LA GENERALITAT DE LA COMUNITAT VALENCIANA Alicia Gavara Estañol 1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................. 431 2. PLAN DE SIMPLIFICACIÓN Y REDUCCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS DE LA GENERALITAT 2010-2012 (SIRCA) .............................................................. 432 2.1. Actuaciones en el Ámbito Normativo...................................................... 434 2.2. Actuaciones dirigidas a la Simplificación de Procedimiento...................... 438 2.3. Actuaciones dirigidas al impulso de la Administración Electrónica............ 440 3. LEY 2/2012, DE EMPRENDEDORES................................................................... 441 3.1. Finalidades............................................................................................... 441 3.2. Acuerdos del Consell.............................................................................. 443 4. EVALUACIÓN DEL PLAN SIRCA........................................................................ 445 5. DIFICULTADES EN SU APLICACIÓN................................................................... 449 6. NUEVO PLAN SIRCA-2 2013-2015................................................................... 450 6.1. Actuaciones en el ámbito Normativo....................................................... 453 6.1.1. Elaboración de nuevos proyectos normativos............................... 454 6.1.2. Revisión de la normativa consolidada........................................... 454 6.2. Actuaciones dirigidas a la Simplificación de Procedimientos Administrativos......................................................................................................... 456 6.3. Actuaciones dirigidas al Impulso de la Administración Electrónica............ 456 6.4. Actuaciones dirigidas a mejorar la atención a la Ciudadanía.................... 457 6.5. Implantación y Desarrollo del Sistema de Información del Mercado Interior Europeo (IMI) y la Ventanilla Única de Servicios (VUDS)..................... 457 7. CONCLUSIONES.............................................................................................. 458

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS PRINCIPALES AA Actualidad Administrativa art. Artículo cfr. Confróntese BOE Boletín Oficial del Estado BOJA Boletín Oficial de la Junta de Andalucía CE Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978 D Decreto DMET Decreto 106/2008, de 6 de mayo, de medidas para la eliminación de trámites y la simplificación de procedimientos para facilitar la actividad económica (Cataluña) DMSD Decreto 23/2009, de 26 de marzo de medidas relativas a la simplificación documental en los procedimientos administrativos (Castilla y León) DMSRC Decreto 165/2010, de 8 de octubre, por el que se establecen medidas de simplificación y de reducción de cargas administrativas en los procedimientos gestionados por la administración de la Generalitat y su sector público (Comunidad Valenciana) DOCE Diario Oficial de las Comunidades Europeas EA Estatuto de Autonomía FEMP Federación Española de Municipios y Provincias JA Justicia Administrativa LAECSP Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos LG Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. LOTC Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local LRJPAC Ley 39/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común MCS Modelo de Costes Estándar nº. Número

Abreviaturas

p. página pp. páginas RAP Revista de Administración Pública RD Real Decreto RDMIN Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria de análisis de impacto normativo REDETI Revista del Derecho de las Telecomunicaciones e Infraestructuras en Red RDL Real Decreto-ley RDLvo Real Decreto Legislativo RDLAECSP Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, de desarrollo parcial de la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos REDA Revista Española de Derecho Administrativo REDP Revista Española de Derecho Procesal RGDA Revista General de Derecho Administrativo RGDP Revista General de Derecho Procesal RVAP Revista Vasca de Administración Pública SAP-Ciudad Sentencia de Audiencia Provincial-Ciudad sede SCM Standard Cost Model SJC Sentencia de Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo SJP-Ciudad Sentencia de Juzgado Provincial-Ciudad sede ss. siguientes STC Sentencia del Tribunal Constitucional STS (Sala X) Sentencia del Tribunal Supremo (Cardinal de la Sala sentenciadora) STSJ-Ciudad Sentencia de Tribunal Superior de Justicia-Ciudad sede de la Sala sentenciadora TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TUE Tratado Constitutivo de la Unión Europea www World wide web o telaraña mundial

PRIMERA PARTE

COORDENADAS GENERALES DE LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Capítulo Primero

LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO CATEGORÍA JURÍDICA Eduardo Gamero Casado

Catedrático de Derecho Administrativo Consejero de Montero | Aramburu - Abogados

1. LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS EN EL DEVENIR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: UNA NUEVA METODOLOGÍA JURÍDICA 1.1. El Derecho Administrativo, en la senda de la simplificación de procedimientos La afirmación de que el Derecho administrativo se está transformando profundamente constituye un lugar común, una constante histórica: es válida en cualquier tiempo, o al menos, es válida desde que existe el Derecho administrativo. Pero si esta rama del ordenamiento ha de adaptarse continuamente a la realidad socio-económica que se ocupa de regular, y dado que la sociedad cambia profundamente con cada Generación —cuya amplitud temporal se estima desde las aportaciones de Mannheim en treinta años—, es lógico que el Derecho administrativo transforme sus elementos estructurales con esa misma cadencia o periodicidad. Lo que quizá cualifica el último ciclo de la evolución es la radicalidad y vertiginosidad de los cambios, lo cual es también un reflejo de la realidad subyacente, que evoluciona a un ritmo exponencial: en la Era de la Información asistimos cada día a la caída de un mito o al abandono de un dogma, se postulan y aceptan las novedades con una naturalidad ciertamente pasmosa, y los cambios son tan profundos, pero al mismo tiempo tan aparentemente asistemáticos, que cuesta interpretarlos como grandes desplazamientos o transformaciones estructurales, escondidos como están en la vorágine de normas y en la infinita multiplicación de sus centros de producción. Pegada su vista al vertiginoso día a día, el jurista puede perder el norte de las grandes metamorfosis. Pero si nos detenemos y nos distanciamos un poco, podremos observar en qué consiste el cambio radical de paradigma que aporta la Generación contemporánea del Derecho administrativo, comprobando que su dogmática clásica asentada sobre la potestad, el acto unilateral y el monopolio ha