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LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL

RUBÉN JESÚS LARA PATRÓN (Coordinador)

LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)

Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional

Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil)

del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

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LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL

RUBÉN JESÚS LARA PATRÓN

Coordinador

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2023

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LISTADO DE AUTORES

Bruno A. Acevedo Nuevo

Francisco Javier Acuña Llamas

Rocío Balderas Fernández

Cuitláhuac Castillo Camarena

Alejandro Castañón Ramírez

Rafael Coello Cetina

Lorenzo Córdova Vianello

Gabriela Eleonora Cortés Araujo

Fabiola Judith Espina Reyes

Yasmín Esquivel Mossa

Felipe Alfredo Fuentes Barrera

David García Sarubbi

Laura García Velasco

Juan Pablo Gómez Fierro

Juan Luis González Alcántara Carrancá

Luis Raúl González Pérez

Juan Jaime González Varas

Indalfer Infante Gonzales

Guadalupe Montserrat Lara Martiñón

Rubén Jesús Lara Patrón

Felipe de la Mata Pizaña

Ricardo Monreal Ávila

Pablo Francisco Muñoz Díaz

Miguel Antonio Núñez Valadez

Javier Miguel Ortiz Flores

Janine M. Otálora Malassis

Guadalupe de la Paz Varela Domínguez

Ana Margarita Ríos Farjat

Mauro Arturo Rivera León

Rogelio Robles López

Laura Patricia Rojas Zamudio

Fernando Sosa Pastrana

Mónica Aralí Soto Fregoso

Alejandro Torres Morán

José Luis Vargas Valdez

4.4. Generalidades de la acción de inconstitucionalidad y la legitimación del Poder Ejecutivo en materia electoral desde un contexto político

4.5. Legitimación del Ombudsperson para impugnar leyes electorales vía acción de inconstitucionalidad

4.6. El INE y la impugnación de leyes electorales:

4.7.

4.8.

4.9.

4.10.

4.11. La mayoría calificada en la invalidez de normas en materia electoral: un análisis

4.12. Los efectos de las sentencias en acciones de inconstitucionalidad en materia

Capítulo V

TEMAS SELECTOS DE LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD (LÍNEA JURISPRUDENCIAL DE LA SCJN)

5.1. Criterios de candidaturas independientes en acciones de inconstitucionali-

5.2. El modelo de comunicación política en las acciones de inconstitucionalidad

Rubén Jesús Lara Patrón

5.3. El principio de paridad a través de las acciones de inconstitucionalidad emitidas por la suprema corte de justicia de la nación 555

Mónica Aralí Soto Fregoso

5.4. El financiamiento público y privado de los partidos políticos en las acciones de inconstitucionalidad .........................................................................

Juan Pablo Gómez Fierro

5.5. La protección de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas vía acción de inconstitucionalidad: la consulta previa ......

Alejandro Torres Morán

5.6. Suspensión de derechos político electorales y presunción de inocencia en materia electoral ....................................................................................

Fabiola Judith Espina Reyes

La justicia constitucional, en las últimas décadas, se ha consolidado como garantía eficaz de la estabilidad del sistema constitucional en los Estados democráticos de derecho, principalmente, como auténtico instrumento que determina el contenido y alcance de las normas jurídicas a través de la interpretación constitucional. Si bien su vocación primigenia es verificar la regularidad de la ley a partir del análisis de su conformidad con la Constitución, lo cierto es que, en un balance del primer siglo desde la creación de los tribunales constitucionales —en sentido estricto y orgánico— sus resultados nos orientan a entender al derecho no solo a partir de las disposiciones legales sino, además, de la función configurativa de las normas jurídicas a cargo de la jurisprudencia constitucional.

Estas dos vertientes de la justicia constitucional, como garantía de la supremacía de las normas fundamentales y como función configurativa del derecho a través de la interpretación, nos permite sostener que el ejercicio de la jurisdicción constitucional se compone de la dualidad: regularidad y configuración interpretativa. Porque ambos aspectos están presentes, en mayor o menor medida, en las sentencias de los tribunales constitucionales, que con independencia de su intensidad configuran en última instancia el sentido del Derecho.

Desde la perspectiva de Zagrebelsky el espíritu del Derecho está inmerso en la idea de que el juicio jurídico incorpora siempre valoraciones de la justicia material, de manera que no se agota en las fórmulas legales;1 aunque es importante considerar que éstas definen el punto de partida de la configuración finalista del Derecho, porque la prevalencia de la ley permite definir, en principio, el ejercicio de la función judicial, sin pasar por alto que en ocasiones se requiere de la vertiente configurativa para atender las problemáticas que se advierten en la aplicación de las disposiciones legales o para colmar los vacíos normativos ante una realidad social cambiante. Esta visión, en sintonía con Radbruch,2 nos

1 Zagrebelsky, Gustavo, La ley y su justicia. Tres capítulos de justicia constitucional, Madrid, Trotta, 2014, p. 12.

2 Es decir, la ley forma parte del derecho pero éste va más allá de la sola ley. Al respecto puede consultarse, Radbruch, Gustav, Arbitrariedad legal y derecho su-

permite distinguir con claridad a la ley del derecho, así como la trascendencia de la función social y jurídica de los jueces constitucionales.

Por otra parte, la adecuación de la Constitución a los nuevos tiempos, además de los procesos formales para su actualización, ha contado con la actividad interpretativa de los tribunales constitucionales, que se erigen en articuladores de la sintonía del derecho con la evolución social y con los supuestos novedosos no previstos, porque la justicia constitucional no es indiferente a los planteamientos que la realidad cambiante le imponen, que dada su dinamicidad requieren de pronunciamientos oportunos, máxime cuando el objeto de la decisión tiene repercusiones en el ámbito de los derechos fundamentales.

Es decir, también puede delinearse una perspectiva judicial de la Constitución,3 que no solo resuelve los vacíos normativos y la conformidad de las leyes a las disposiciones fundamentales, sino además, las tensiones del contexto social,4 así como los aspectos propios del desarrollo de la ciencia y la tecnología, sin dejar de lado la relevancia del mejoramiento de las reglas del sistema político y los retos del desarrollo democrático.

De ahí la relevancia de esta importante obra para la Ciencia Jurídica, porque las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral materializan el control de la regularidad constitucional de las reglas que rigen al sistema electoral y a los procesos comiciales, aspecto que recobra relevancia ante la necesidad de contar con un marco normativo que genere certeza a la organización de las elecciones. Porque sin certidumbre sobre los plazos, parámetros de actuación o ámbitos de permisibilidad o prohibición, difícilmente puede llevarse a cabo de manera adecuada el juego democrático conforme a las normas y principios constitucionales.

pralegal, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1962; así como Derecho injusto y derecho nulo, Madrid, Aguilar, 1971.

3 Que en términos de Gustavo Zagrebelsky consiste en el uso judicial de la Constitución, misma que resume en la siguiente expresión: “Un derecho sin jueces no sería derecho, del mismo modo que un juez sin derecho no sería juez”, en La ley y su justicia. Tres capítulos de justicia constitucional, op. cit., p. 137.

4 Peter Häberle analiza con precisión las tensiones políticas y su relación con los tribunales constitucionales, por lo que considera a la justicia constitucional como un “terreno de tensión” (terrain der spannung), en Verfassungsgerichtsbarkeit, Darmstadt, W. Buchgesellschaft, 1976, p. 3.

Es por ello que Comanducci considera que uno de los antecedentes de la jurisdicción constitucional radica en los Éforos del proyecto constitucional napolitano de 1799, a quienes se les otorgaba la función de guardianes de las normas fundamentales de la organización política y social, con facultades para revisar la constitucionalidad de las leyes;5 cuya institución tiene sus orígenes lejanos en las normas constitucionales de Esparta que establecían una junta de la magistratura para estos fines,6 y que con cierta similitud eran concebidos los cosmos de Creta,7 o lo que en la doctrina de Platón bien podría identificarse con los nómoi de la polis, 8 en su carácter de custodios de las leyes fundamentales. Hasta los precedentes más cercanos, como es el caso de la revisión judicial de las leyes en Estados Unidos a partir del criterio sostenido por el juez Marshall en la sentencia Marbury vs. Madison de 1803, y su posterior influencia en la creación de los tribunales constitucionales del modelo europeo a principios del siglo XX,9 cuya visión kelseniana estableció, por una parte, el control abstracto de la constitucionalidad de la leyes, y por otra, la creación de un órgano jurisdiccional específico con atribuciones para garantizar la supremacía constitucional en el orden jurídico.

Así, en la actualidad, la justicia constitucional es concebida como una de las vertientes más trascendentes de la defensa de la Constitución a través de “la resolución judicial de las más altas controversias”10 en el ámbito jurídico y político, con el objeto de preservar la estabilidad del sistema constitucional. De ahí la relevancia que tiene el control de la

5 Comanducci, Paolo, “Formas de (neo)constitucionalismo: un análisis metateórico”, en AA. VV., Neoconstitucionalismo(s), Madrid, Trotta, 2003, p. 80.

6 Cartledge, Paul, “Spartan justice? Or the state of the ephors?”, en Dike: Rivista di storia del diritto greco ed ellenistico, Milan, 2000, pp. 5-26.

7 Según Aristóteles, Política, Madrid, Gredos, 1988.

8 Quienes a través de la ciencia y la filosofía contribuían con una sociedad ordenada; véase Platón, Las leyes, traducción de José Ramón Pabón y Manuel Fernández-Galiano, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Serie Clásicos Políticos, 1999.

9 Sobre los dos modelos de control de la constitucionalidad (norteamericano y europeo) y sus influencias, puede consultarse a García de Enterría, Eduardo, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Thomson Reuters, Civitas, Madrid, 4ª. edición, 2006, pp. 131-143.

10 Zagrebelsky, Gustavo y Marcenó, Valeria, Justicia Constitucional. Historia, principios e interpretaciones, Vol. 1, Perú, Zela, 2018, p. 33.

constitucionalidad en materia electoral para el Estado democrático de Derecho, como garantía jurisdiccional para hacer prevalecer los principios y normas constitucionales respecto a las reglas que rigen a los procesos electorales y tutelar el ejercicio pleno de los derechos políticos de la ciudadanía.

En México, el control de la constitucionalidad de las leyes electorales ha adquirido un alto grado de especialización, como puede observarse en las reglas específicas para la sustanciación de las acciones de inconstitucionalidad en esta materia, que son objeto de resolución por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Esto, aunado a la creación de una jurisdicción electoral que se ha consolidado, a lo largo de más de 35 años, como órgano de control concreto de constitucionalidad.11 Esta particularidad del modelo mexicano —que se distingue de otros sistemas— se debe, desde nuestra perspectiva, a la relevancia que tenía para el desarrollo democrático nacional, el reconocimiento de garantías jurisdiccionales para proteger de manera oportuna a los principios y normas fundamentales que rigen el correcto desarrollo de los procesos comiciales.

Por estas razones, el presente libro resulta de particular trascendencia porque analiza todas las vertientes posibles de la justicia constitucional especializada en materia electoral, con particular énfasis en la acción de inconstitucionalidad, lo que la hace una obra novedosa, de gran actualidad y sin precedentes en la doctrina reciente. Son múltiples las virtudes que las personas lectoras pueden advertir de esta importante aportación, y solo se enuncian aquí algunas de ellas, que en esencia consisten en la extraordinaria coordinación de la obra; el binomio de la experiencia académica y jurisdiccional de sus autoras y autores; el contenido innovador sobre la justicia constitucional electoral; la perspectiva de la dualidad integrada por la regularidad y la interpretación constitucional, así como la calidad de los estudios que componen este libro.

Estas virtudes van acompañadas de aciertos inmejorables, porque la espléndida coordinación de esta obra está a cargo del magistrado y

11 Sobre la evolución de la jurisdicción electoral, Coello Garcés, Clicerio (coord.), Derecho Procesal Electoral. Esquemas de legislación, jurisprudencia y doctrina, México, Tirant lo blanch, 2ª edición, 2021, pp. 23-46.

académico Rubén Jesús Lara Patrón, quien ha dedicado toda una vida profesional al Derecho Electoral y a la jurisdicción constitucional, tanto en la Suprema Corte de Justicia de la Nación como en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Es por ello que, si en el mundo de los libros jurídicos nos hacía falta una obra sobre la acción de inconstitucionalidad en materia electoral como la que hoy tenemos en nuestras manos, indudablemente, debía estar bajo la conducción generosa y siempre amable de Lara Patrón.

Las obras se destacan por quienes contribuyen a su edificación, y este libro ha sido producto de las aportaciones intelectuales de 35 especialistas de reconocido prestigio en el ámbito de la justicia constitucional, con la destacada participación de ministras y ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, magistraturas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, parlamentarios, juzgadores, secretarias y secretarios instructores y de estudio y cuenta, funcionarios electorales y personas dedicadas a la academia, con lo cual se entrelazan las contribuciones doctrinales y la experiencia judicial, lo que enriquece la visión jurídica integral de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral.

La innovación de esta obra consiste, además de abordar una temática de actualidad y poco estudiada por la doctrina, en poner de manifiesto la dualidad de la justicia constitucional, por una parte, el análisis de los fundamentos de la regularidad de las leyes electorales, y por otra, las aportaciones interpretativas de la jurisdicción que permiten darle cobertura a los nuevos supuestos y resolver las problemáticas que en el ámbito electoral están presentes. Esto puede advertirse con claridad en el contenido temático de los cinco capítulos que integran este libro.

En el capítulo primero se analizan con extraordinaria solvencia doctrinal los sistemas de control de la constitucionalidad en México y su relación con la supremacía constitucional. Asimismo, se abordan las diferencias entre el control concreto y abstracto como atribución de la Suprema Corte. En el capítulo segundo se realizan aportaciones reflexivas sobre la improcedencia de la materia electoral en el amparo y en las controversias constitucionales; para abordar posteriormente los medios de impugnación que resuelve el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y en los que tiene lugar el control concreto de constitucionalidad.

Lo anterior nos permite tener una perspectiva amplia del control de la constitucionalidad en el ámbito electoral, para analizar en lo subsecuente los aspectos generales de las acciones de inconstitucionalidad en el capítulo tercero, en el que se narran con suma claridad y solidez doctrinal cuáles son los orígenes de este medio en nuestro país, los sujetos legitimados, así como los efectos de las sentencias, y finalmente, de forma magistral se plantean los retos del control abstracto que consisten, por una parte, en lograr que los criterios de las acciones de inconstitucionalidad en esta materia sean acatados, no obstante la existencia de dos tribunales en la materia, y por otra, los obstáculos de realizar el control de las normas cuando están en juego derechos humanos, ante lo cual se propone maximizar los principios en el plano abstracto y observar como herramienta hermenéutica el principio pro persona.

En el capítulo cuarto se abordan a detalle los aspectos relevantes de la acción de inconstitucionalidad en materia electoral, desde la sustanciación y suplencia de la queja, hasta la legitimación de los partidos políticos y minorías parlamentarias, así como del Poder Ejecutivo y los órganos constitucionales autónomos. Con un análisis de gran relevancia sobre los efectos de las sentencias de este medio de control abstracto en el ámbito electoral. Para concluir, en el capítulo quinto se estudian temas selectos de las acciones de inconstitucionalidad a la luz de las líneas jurisprudenciales, lo que denota las aportaciones de la justicia constitucional en la tarea interpretativa que integra y define los alcances del Derecho Electoral.

Sin lugar a duda, se trata de una contribución de suma trascendencia para la doctrina jurídica, pero también un motivo de alegría para quienes hemos abrazado a lo largo de los años a la materia electoral como especialidad profesional. Esta espléndida obra, que tengo el honor de prologar, nos reafirma la convicción de que el grado de especialización que ha adquirido el control de constitucionalidad en este ámbito permite sostener que hoy contamos con bases sólidas del Derecho Procesal Constitucional Electoral. Por ello, es menester expresar nuestro reconocimiento a quienes hicieron posible con su tinta que este libro ocupe un lugar destacado en las bibliotecas jurídicas.

Clicerio Coello Garcés

En la Ciudad de México, en su primavera de 2023

NOTA INTRODUCTORIA

Hablar o, mejor dicho, teorizar acerca de la Constitución, implica hacer alusión a la llamada norma suprema, fundamental y fundamentadora de los sistemas jurídicos de prácticamente la mayoría de los países que conforman el orbe, en tanto que estos cuerpos normativos, cuyo origen es soberano, contienen las decisiones políticas fundamentales de los estados contemporáneos, a saber, los derechos humanos y la división de poderes, que representan el establecimiento de límites al ejercicio del poder público, ya sea frente a los ciudadanos, o bien, entre los distintos órganos que llevan a cabo funciones de gobierno.

Lo anterior provoca, como consecuencia natural, por un lado, que la Constitución surja con vocación de permanencia, dado que se erige como un instrumento de garantía en favor de las minorías, y por otro, y en lo que ahora interesa destacar, que se entienda como la fuente del resto de las normas que integran un conjunto normativo determinado, y también como su parámetro de validez, pues todas tendrán que ajustar sus contenidos a ella para entenderse como válidas.

Ahora bien, justo en virtud de lo apuntado, resulta indispensable que las constituciones cuenten con una serie de elementos mínimos encaminados a garantizar su eficacia, es decir, que sus contenidos sean observados y atendidos a cabalidad, pues sólo así será posible hablar de un constitucionalismo fuerte y no de una hoja de papel mojado que sirva sólo para dotar de legalidad las decisiones del poder en turno.

Entre los mecanismos que se han desarrollado para garantizar lo anterior, siempre desde la teoría, se habla de la existencia de un poder constituyente que, atento a las indicaciones del titular de la soberanía, tiene la única misión de crear el texto conforme al cual desarrollarán sus funciones los poderes constituidos, hecho lo cual, desaparece para que sean estos últimos los que se encarguen de cumplir los mandatos normativos y, de ser el caso, ajustar el contenido de la ley suprema.

Además de lo anterior, se han establecido también otras herramientas como, por ejemplo, la rigidez constitucional, mediante la previsión de mecanismos de reforma agravados o reforzados como, por ejemplo, el voto de las reformas por mayorías agravadas, o bien, en legislaturas

sucesivas, encaminados a evitar que los cambios constitucionales se hagan con la misma flexibilidad con la que se modifican las leyes secundarias y, de esta forma, sea posible garantizar que los principios y reglas incluidos en la ley suprema permanezcan a pesar de la existencia de mayorías políticas coyunturales.

De igual forma se ha previsto la interpretación conforme, entendida como una herramienta que permite asignar un entendimiento acorde con los alcances y contenidos constitucionales frente a la posible existencia de un enunciado normativo al que sea dable asignar dos significados diferentes, de manera que se garantiza que todas las normas que componen un sistema legal determinado serán congruentes con lo previsto en la ley fundamental.

Finalmente, entre los instrumentos que persiguen la consolidación de un constitucionalismo fuerte, debe destacarse la existencia de un órgano que se encarga de realizar un control constitucional cuya función principal es asegurar que los contenidos constitucionales se cumplan y, consecuentemente, a garantizar su eficacia plena.

El origen más remoto y comúnmente aceptado de este tipo de control se ubica en la resolución dictada por el juez Coke, hacia 1610, en la sentencia del caso Bonham, en la que determinó, en esencia, que el derecho común o natural era superior a la voluntad real y, por tanto, debían declararse inválidas las leyes que fueran contrarias a éste.

La idea de supremacía contenida en el fallo antes referido permeó a la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, cuyo artículo VI, en lo que interesa, dispone que la Constitución y las leyes que se expidan con arreglo a ella, así como los tratados celebrados bajo la autoridad de aquel país, serían su ley suprema y, consecuentemente, los jueces de cada estado estarían obligados a observarlos, sin ninguna consideración en contrario.

A propósito de esta previsión, dentro del artículo número LXXVIII de El Federalista1, Hamilton sostuvo, de manera sustancial, que los tri-

1 Publicado en forma de libro de 1788, contiene los 85 artículos escritos por Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, a través de los cuales dieron respuesta a una corriente antifederalista que surgió como consecuencia de la aprobación de la Constitución americana de 1787