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CONCESIÓN DE MINAS Y PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

Tomás Quintana López

Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de León

Valencia, 2013

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El presente estudio ha sido realizado en el marco del proyecto de investigación DER 2010-20663, del Ministerio de Ciencia e Innovación.

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ÍNDICE ABREVIATURAS..................................................................................... 11 DELIMITACIÓN DE LOS TEMAS A TRATAR....................................... 13

PARTE PRIMERA LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS MINEROS MEDIANTE CONCESIÓN Capítulo Primero RECURSOS DE LA SECCIÓN A. NATURALEZA Y TÍTULO AUTORIZATORIO DE EXPLOTACIÓN 1. Los recursos de la sección A............................................................... 26 2. Naturaleza de los yacimientos minerales de la sección A y del título que capacita para su aprovechamiento............................................... 34 A) Algunas cuestiones previas. En especial sobre la indemnización al dueño del suelo en caso de explotación de recursos de la sección por la Administración o por tercero.............................................. 34 B) Naturaleza y título........................................................................ 40

Capítulo Segundo LA CONCESIÓN DE RECURSOS DE LAS SECCIONES C y D 1. La concesión minera como subespecie de la concesión demanial........ 47 2. Acceso de la condición de concesionario............................................ 52 A) La concesión derivada de permisos............................................... 54 a) La exploración........................................................................ 54 b) La investigación...................................................................... 56 B) La concesión directa..................................................................... 61 3. La explotación de los recursos de las secciones C y D......................... 63 A) La concesión de minas como expresión de una potestad administrativa reglada............................................................................... 63 B) Recursos susceptibles de explotación............................................ 67 C) Compatibilidad de aprovechamientos........................................... 69 D) Negocios jurídicos sobre derechos mineros................................... 72 a) Inter vivos............................................................................... 74 b) Mortis causa............................................................................ 78 E) Extinción de la concesión.............................................................. 80

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a) Normas aplicables................................................................... 80 b) Algunas cuestiones sobre la extinción de las concesiones de minas en general...................................................................... 81 c) Supuestos de extinción de la concesión de minas..................... 86 d) Efectos de la extinción del título concesional........................... 99

SEGUNDA PARTE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA MINERÍA Capítulo Primero LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA LEGISLACIÓN DE MINAS 1. Más nominal que real en los primeros tiempos de aplicación de la Ley de Minas............................................................................................ 105 2. Impulso constitucional....................................................................... 111

Capítulo Segundo LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS 1. Evolución del marco normativo de la evaluación de impacto ambiental en relación con la minería.............................................................. 119 2. Actividades mineras sometidas a evaluación de impacto ambiental.... 123 3. Reglas básicas sobre la evaluación de impacto ambiental aplicables a las actividades extractivas................................................................... 132 A) Ámbito de aplicación de las normas estatales básicas y Administración competente....................................................................... 132 B) Decisión motivada sobre el sometimiento o no a evaluación de impacto ambiental de los proyectos a que se refiere el artículo 3.2 a) y b) TRLEIA 2008.................................................................... 134 C) Formulación del estudio de impacto ambiental............................. 137 D) Trámite de información pública y evacuación de consultas........... 139 E) Declaración de impacto ambiental................................................ 141 F) Eventual resolución de discrepancias............................................ 149 G) Caducidad de la declaración de impacto ambiental....................... 151 H) Control y régimen de responsabilidades........................................ 153 4. Una referencia a la evaluación ambiental de planes y programas en materia de minas................................................................................ 156

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Capítulo Tercero LA REHABILITACIÓN DE LOS ESPACIOS AFECTADOS POR LABORES MINERAS Y LA GESTIÓN DE LOS RESIDUOS 1. La restauración de espacios afectados por actividades mineras y la gestión de residuos en la normativa precedente.................................. 163 A) La anterior normativa de restauración.......................................... 164 a) Posición del Real Decreto 2.994/1982 en el ordenamiento jurídico......................................................................................... 164 b) Compatibilidad entre el plan de restauración y la evaluación de impacto ambiental.............................................................. 165 c) Momento de aprobación del plan de restauración por la Administración de minas................................................................. 167 d) Competencias administrativas en materia de restauración....... 169 e) La restauración como concepto jurídico indeterminado y sus consecuencias.......................................................................... 170 f) Garantía de cumplimiento del plan de restauración................. 171 B) La gestión de residuos mineros en la normativa precedente.......... 173 2. El Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras........................................... 180 A) Objeto y ámbito de aplicación...................................................... 180 B) El plan de restauración. Contenido material................................. 182 a) La documentación relativa a la rehabilitación de los espacios afectados por actividades mineras........................................... 184 b) El plan de gestión de residuos.................................................. 186 C) El plan de restauración. Pautas procedimentales básicas para su autorización.................................................................................. 196 a) Solicitud.................................................................................. 196 b) Participación pública............................................................... 198 c) Autorización........................................................................... 200 D) El plan de restauración. Ejecución................................................. 201 E) El plan de restauración. Garantías................................................ 203 F) El plan de restauración. Régimen sancionador.............................. 206

Capítulo Cuarto LOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS DE “ACTIVIDADES” SOBRE LA EXTRACCIÓN Y APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS MINERALES 1. La minería como actividad clasificada................................................ 209 2. Desplazamiento del RAMINP y los controles sustitutivos de la licencia de actividades clasificadas................................................................... 212

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3. Las actividades mineras en el complejo marco normativo autonómico regulador de las actividades clasificadas o licencia ambiental............. 217 4. El control integrado de la contaminación........................................... 219

Capítulo Quinto MINERÍA Y URBANISMO 1. Una relación frecuentemente conflictiva............................................. 223 A) En general..................................................................................... 223 B) Consecuencias resarcitorias por las limitaciones a la realización de actividades mineras derivadas del planeamiento........................... 228 C) Minería y licencias urbanísticas municipales................................. 230 2. Algunas otras cuestiones referentes a la minería en el sistema urbanístico..................................................................................................... 236 A) Marco normativo estatal............................................................... 238 B) La legislación urbanística autonómica.......................................... 240

Bibliografía.............................................................................................. 247

ABREVIATURAS LMi LMLMi LPAP LPCIC LRJPAC RAMINP RMi DLEIA 1986 TRLEIA 2008 REIA

TRLS 2008

Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas Ley 54/1980, de 5 de noviembre, de modificación de la Ley de Minas Ley 33/ 2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Decreto 2.414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas Real Decreto 2.857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, de Evaluación de Impacto Ambiental Real Decreto 1.131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo

DELIMITACIÓN DE LOS TEMAS A TRATAR Acogidos a lo que constituye el título del presente estudio, en la primera parte del mismo, siguiendo el orden impuesto por los propios dictados de la legislación de minas, se analizan las cuestiones más controvertidas que suscita el régimen jurídico de la extracción y aprovechamiento de los recursos minerales mediante concesión administrativa; consecuentemente, solamente hemos reparando en los temas que plantea la explotación de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos cualquiera que fueren su origen y estado físico, por decirlo con las mismas palabras que emplea el artículo 1.1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas (LMi), para delimitar el objeto de la propia ley, en la medida en que lo hemos considerado imprescindible para avanzar en el objetivo que nos hemos propuesto1.

Como resultado de otros objetivos que se han propuestos diferentes autores, pueden consultarse algunas obras —pocas— que de forma monográfica se han ocupado de estudiar el régimen jurídico del demanio minero en general, así como una extensa lista de estudios de menor extensión, algunos de ellos integrados en tratados y manuales de Derecho Administrativo. Con referencia a la legislación de minas anterior a la vigente LMi constituyen cita obligada las obras generales de C. PUYUELO: Derecho minero, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1954; y de F. QUEVEDO VEGA: Derecho español de minas, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1964; así como, con referencia a la concesión, el reconocido estudio de J. L. VILLAR PALASÍ: “Naturaleza y regulación de la concesión minera”, RAP, nº 1, págs. 79 a 116. Tanto la normativa histórica del sector como la aplicable en la actualidad, han sido objeto de un amplio análisis por L. C. FERNÁNDEZ-ESPINAR: Derecho de minas en España (1825-1996), Comares, Granada, 1997. Durante años ha sido imprescindible la obra de I. E. de ARCENEGUI: El demanio minero. Régimen jurídico administrativo de las minas, los hidrocarburos y los minerales radioactivos, Civitas, Madrid, 1979; y, sobre todo, hoy lo sigue siendo su Derecho minero, Civitas, Madrid, 2002. También hay que tomar en cuenta a otros autores que en sus obras abordan el estudio de la legislación de minas con pretensiones renovadoras; son los casos de M. C. JÁIMEZ TRASSIERRA: Titularidades privadas sobre minas y minerales, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000; y, más aun, con críticas sobre el sistema demanial e incidiendo en la conveniencia de sustituirlo dotando de un régimen jurídico a la intervención administrativa en la actividad, los de E. MOREU CARBONELL: “Régimen jurídico de las actividades extractivas en el Derecho

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Al ser el objeto principal de este estudio la concesión de minas, no resulta imprescindible a nuestros efectos reparar en algunos asuntos previos o fronterizos con ella, como el tratamiento dogmático que se ha dado a algunos temas relativos al demanio minero2, o el estu-

alemán. Un sugestivo espejo para nuestro dominio público minero”, RAP, nº 152, págs. 339 y ss.; y Minas. Régimen jurídico de las actividades extractivas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001; en una línea semejante, las aportaciones de A. VERGARA BLANCO: Principios y sistema del Derecho Minero. Estudio histórico-dogmático, Santiago de Chile, Editorial Jurídica de Chile, 1992 y, del mismo autor, “El problema de la naturaleza jurídica de la riqueza mineral”, RAP, nº 173. También el demanio minero ha sido estudiado en distintas obras junto a otros sectores; destacando las aportaciones de R. PAREJO GAMIR y J. M. RODRÍGUEZ OLIVER: Lecciones de dominio público, ICAI, Madrid, 1976; A. GUAITA MARTORRELL: Derecho Administrativo, Aguas, Montes y Minas, Civitas, Madrid, 1982 (primera edición), 1986 (segunda edición); M. SÁNCHEZ MORÓN (dir): Los bienes públicos. Régimen jurídico, Tecnos, Madrid, 1997; R. BOCANEGRA SIERRA (dir): Lecciones de dominio público, Colex, Madrid, 1999; L. C. FERNÁNDEZ ESPINAR “El dominio público minero”, en Derecho de los bienes públicos (directores, L. Parejo Alfonso y A. Palomar Olmeda), tomo III, Thomson/Aranzadi, 2009; E. COLOM PIAZUELO: “Dominio minero”, en Derecho de los bienes públicos (director J. V. González García), Tirant lo Blanch, Valencia, 2ª edición, 2009; y F. LÓPEZ RAMÓN: “Minas” en Sistema Jurídico de los Bienes Públicos, Civitas-Thomson, Cizur Menor, 2012. En el marco de tratados y manuales, el dominio público minero ha sido estudiado, entre otros, por R. PARADA VÁZQUEZ: Derecho Administrativo III. Bienes públicos. Derecho urbanístico, Marcial Pons, 13ª edición, Madrid, 2012; VV:AA.: Derecho Administrativo. Parte especial, Carperi, Madrid, 1995; L. PAREJO ALFONSO, A. JIMÉNEZ-BLANCO y L. ORTEGA ÁLVAREZ: Manual de Derecho Administrativo, volumen 2, Ariel Derecho, 4ª edición, Barcelona, 1996; E. SÁNCHEZ GOYANES (coord.): Manual de Derecho Administrativo (II), Colex, Madrid, 1997; J. BERMEJO VERA (dir): Derecho Administrativo. Parte Especial, Civitas-Thomson, 7ª edición, Cizur Menor, 2009. Finalmente, como parte de un voluminoso estudio interdisciplinar del ordenamiento minero que abarca las perspectivas jurídico laboral, fiscal y administrativa, pueden consultarse las aportaciones al mismo de F. SOSA WAGNER, L. TOLIVAR ALAS y T. QUINTANA LÓPEZ: Régimen jurídico de la minería, Tomo III, Junta de Castilla y León, Universidad de León y Endesa, León, 1991. Sobre lo que es destacable la conocida discusión doctrinal acerca de la naturaleza jurídica de las minas como frutos, en la que han participado numerosos autores y en distintas épocas, como, destacadamente, C. MARTÍN-RETORTILLO GONZÁLEZ: “Los frutos de las minas”, Anuario de Derecho Civil, Tomo V, fascículo III, INEJ, Madrid, 1952; L. DÍEZ-PICAZO: “Naturaleza jurídica de los minerales”, Anuario de Derecho Civil, Tomo VII, fascículo II, INEJ, Madrid, 1954; J. L. VILLAR PALASI: “Naturaleza y regulación…”, cit.; A. VERGARA BLANCO:

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dio de las cuestiones de orden competencial en lo relativo al ejercicio de las funciones normativas y de gestión en relación con la concesión minera, asunto, por otra parte, poco polémico3 —salvo en la vertiente relativa a la protección ambiental, en la que pronto surgió el conflicto4—, máxime cuando ni el legislador estatal ha ajustado la legislación del Estado a las competencias que la Constitución le reserva —bases del régimen minero—, ni tampoco la regulación del sector minero ha ocupado, en general, la atención de las comunidades autónomas5, para cuyo desarrollo, sin embargo, se hallan habilitadas; de manera que esta materia, como es bien conocido, sigue estando regulada casi exclusivamente por la normativa estatal, pese a que sea preconstitucional, lo que constituye un ejemplo que seguramente merezca alguna reflexión e, incluso, una positiva valoración a la vista de la perturbadora inflación normativa generada por el Estado Autonómico en algunos otros sectores. Además, tampoco nos ocuparemos del estudio del régimen de aprovechamiento de los minerales y de otros recursos geológicos para los que el legislador no se ha servido de la concesión. La exclusión de nuestro estudio, no obstante, de esta última y amplia parcela necesita, sin duda, de alguna explicación adicional, lo que haremos más adelante con especial referencia a los recursos que forman parte de la sección A; baste por el momento señalar, aun a costa de incurrir en un claro formalismo nominalista, que los recursos de esta sección pueden ser objeto de aprovechamiento previa autorización administrativa, sin

“Los derechos mineros como derechos reales administrativos”, Revista de Derecho Público, nº 115, págs. 490 y ss.; y I.E. de ARCENEGUI: Derecho minero…, cit., págs. 50 y ss. Sobre el tema, vid., L. C. FERNÁNDEZ ESPINAR: “Bases del Régimen minero (Acotaciones al Anteproyecto de Ley de Regulación de las Bases del Régimen Minero)”, REDA, nº 51, págs. 397 y ss.; F. SOSA WAGNER: “Régimen jurídico…”, cit., págs. 32 y ss.; ARCENEGUI: Derecho minero…, cit., págs. 365 y ss. Como se expondrá con algún detalle más adelante, bien temprano se suscitó la controversia en materia de protección ambiental frente a las actividades mineras entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña. A excepción de la Comunidad Autónoma de Galicia, al aprobar la Ley 3/2008, de 23 de mayo, de Ordenación de la Minería, mediante la que se regulan aspectos relativos a la organización administrativa responsable de la gestión del sector, a su planificación, a los derechos mineros, al fomento de la minería y al régimen disciplinario en la materia.

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necesidad, por lo tanto, de obtener una concesión, lo cual, al menos formalmente y por ahora, es suficiente para justificar que no se analice el régimen de aprovechamiento de los recursos de la sección A en el marco de un estudio dedicado a la concesión de minas. Este mismo fundamento sirve para excluir de lo que constituye el objeto del presente trabajo el análisis de la explotación de los recursos de la sección B, la cual, pese a su heterogeneidad, también se ajusta al régimen de la autorización administrativa, con la única salvedad que representa el aprovechamiento de las aguas minerales y termales que se encuentren en terrenos de dominio público, para el que se prevé la concesión administrativa (art. 27.3 en relación con el art. 25.2 LMi). En efecto, en la sección B, además de otros recursos, se incluyen las aguas minerales y termales (art. 3.1 LMi), cuyo aprovechamiento, en los términos previstos por los artículos 24 a 30 LMi y 39 a 45 del Reglamento General para el Régimen de la Minería (RMi), aprobado por el Real Decreto 2.857/1978, de 25 de agosto, se ha de llevar a cabo previa obtención de una autorización administrativa o, en el caso que se acaba de indicar, de la correspondiente concesión. Pues bien, en apoyo de la decisión de no estudiar en este lugar el régimen de aprovechamiento de las aguas minerales y termales que se hallen en terrenos de dominio público, pese a que para ello se prevea en algún caso la necesidad de obtener previamente una concesión administrativa, hay que señalar que el tipo de concesión requerida poco tiene que ver con la regulada por la legislación de minas para permitir la explotación de los recursos de las secciones C y D de la LMi —lo que constituye el objeto central de este estudio— pues además de las peculiaridades que sobre las concesiones de aguas minerales y termales contempla la legislación estatal de minas y las específicas aprobadas por algunas comunidades autónomas en la materia6, resultan de aplicación las

Vid., ARCENEGUI: Derecho minero…, cit., pág. 290. Por sus peculiaridades, el aprovechamiento de las aguas minerales y termales, junto a los problemas que plantea su naturaleza jurídica, han sido objeto de tratamiento singularizado y exhaustivo en algunos estudios aportados por la doctrina, de los que resulta destacable el trabajo de J. L. VILLAR EZCURRA: “Régimen jurídico de las aguas minero-medicinales”, Montecorvo, Madrid, 1980; y más recientemente, después de ser dictadas algunas leyes por parte de distintas comunidades autónomas (Cantabria: Ley 2/1988, de 26 de octubre, de fomento, ordenación y aprovechamiento de los balnearios y de las aguas minero-medicinales y/o ter-

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normas de protección de las aguas continentales que contiene el texto refundido de la Ley de Aguas7. Además de las aguas minerales y termales, también forman parte integrante de la sección B las estructuras subterráneas o depósitos geológicos, naturales o artificialmente producidos como consecuencia de actividades reguladas por la propia legislación de minas (art. 23.3 LMi) u otros también artificialmente creados que resulten aptos para almacenar productos minerales, energéticos o acumular energía bajo cualquier forma [art. 6 de la Ley 54/1980, de 5 de noviembre, de modificación de la Ley de Minas, con especial atención a los recursos minerales energéticos (LMLMi)], así como los yacimientos de origen no natural o acumulaciones constituidas por residuos de actividades reguladas también por la legislación sectorial de minas (art. 23. 4 LMi)8. En ambos casos, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 31 a 35 LMi y 46 a 54 RMi, el título habilitante para realizar los aprovechamientos correspondientes es la autorización, no la concesión.

males; Castilla-La Mancha: Ley 8/1990, de 28 de diciembre, de Aguas Minerales y Termales; Extremadura: Ley 6/1994, de 24 de noviembre, de Balnearios y Aguas Medicinales; y Galicia: Ley 5/1995, de 7 de junio, de regulación de las aguas minerales, termales de manantiales y de los establecimientos balnearios), las aportaciones de M. MORENO REBATO: “El aprovechamiento de las aguas minerales y termales: el problema del título jurídico habilitante”; RAP, nº 158; I. BARRIOBERO MARTÍNEZ: El régimen jurídico de las aguas minerales y termales, Fundación Instituto Euromediterráneo del Agua, Murcia, 2006; J. BERMÚDEZ SÁNCHEZ: Aguas comunes, minerales y termales, Comares, Granada, 2007; F. LÓPEZ RAMÓN: “El debate sobre la titularidad de las aguas minerales y termales”, REDA, nº 138, y del mismo autor, “Minas”, en Sistema jurídico de los bienes públicos…, cit., págs. 273 a 278; también la tesis doctoral defendida en el año 2006 por S. FERNÁNDEZ DORADO: Balnearios: ordenación jurídica, (sin publicar) Biblioteca Central de la Universidad de León, depósito TD 1064. Artículo 1.5, en relación con el 1.2, del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Vid., por ser de interés para la reutilización de los recursos mineros, el artículo 36 del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras; real decreto cuyo análisis será realizado más adelante, en la segunda parte de esta obra.

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Consecuentemente, no consideramos procedente abordar en un estudio referido a las concesiones de minas el régimen de aprovechamiento de los recursos integrantes de las secciones A y B de la legislación minera, en tanto que, en la forma que hemos señalado, el título habilitante es la autorización administrativa. No obstante, siendo este un argumento puramente formal, más adelante habremos de plantearnos si el título para explotar o utilizar recursos, en particular los de la sección A, es en realidad una autorización administrativa o más bien es una concesión, pues no puede pasarse por alto que, por disposición legal, dichos recursos, como todo los regulados por la legislación de minas, son bienes de dominio público (art. 2.1 LMi), y su aprovechamiento o utilización resulta exclusiva y excluyente, pudiendo incluso conducir a su agotamiento, siendo justamente estos efectos los que, tanto la dogmática como el propio ordenamiento jurídico, suelen reconocer como propios de la concesión administrativa en la materia. Finalmente, para acotar lo que constituye el tema a tratar, también tenemos que referirnos a las reservas que regulan los artículos 7 a 15 LMi, 9 a 26 RMi y 2 a 5 LMLMi, pues las zonas afectadas por dichas reservas, sean provisionales o definitivas, aunque también están destinadas, como es natural, a ser objeto de exploración, investigación y de explotación, según los casos, de ahí que también les sea aplicable el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, una vez que la Administración del Estado permita la realización de dichas actividades9, lo cierto es que la sola declaración de la reserva, por sí misma, no habilita la realización de actividades mineras, ni siquiera presupone que necesariamente se vayan a llevar a cabo, aunque propiamente sea un presupuesto y sea justamente la realización de dichas actividades lo que justifica la declaración de la reserva10. Además, las actividades de exploración, investigación y explotación en las zonas reservadas

Disposición adicional primera del Real Decreto 975/2009. De lo cual la jurisprudencia ha deducido que para la aprobación del real decreto mediante el que simplemente se efectúe la declaración de zona reservada no resulte aplicable la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación ciudadana y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente [STS de 17 de mayo de 2011, (Tol 2133451)].

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no exigen propiamente el otorgamiento de permisos y concesiones administrativas que faculten a los particulares para explorar, investigar y, en su caso, explotar los recursos minerales existentes en los terrenos que hayan sido objeto de reserva, pese a que, como se ha dicho, este tipo de actividades están expresamente previstas en la legislación de minas en relación con los terrenos sometidos a reserva, pues los instrumentos jurídicos habilitantes para que los particulares puedan investigar y explotar recursos minerales en zonas reservadas son otros (concursos públicos y formación de consorcios con el Estado) y, como tales, se hallan regulados específicamente en la legislación de minas; por lo cual, solo más allá de estas previsiones específicas, de forma supletoria podrían ser aplicadas las normas reguladoras de los permisos de exploración e investigación y la concesión de minas al desarrollo de las actividades mineras en terrenos reservados, pese a que la legislación minera, ciertamente, no realice de forma expresa remisión alguna a la regulación de los permisos y concesiones11. Excluidos del presente estudio, como han quedado, algunos temas que son objeto de regulación por la legislación de minas, el resultado es que nos ocuparemos del régimen de aprovechamiento de los recursos de las secciones C y D mediante concesión administrativa, lo que se hará sin perjuicio de la atención que merecen, en cuanto presupuesto del estudio de la concesión minera, algunas cuestiones referidas a los recursos de la sección A, de las cuales nos ocupamos al principio de la primera parte de esta obra. En la segunda parte del estudio volvemos a ocuparnos de un tema al que ya prestamos atención hace mas de veinticinco años12, cual es la respuesta del Derecho para prevenir y restaurar los daños causados por las actividades mineras en el medio ambiente, lo que se justifica no solo en que su importancia no ha dejado de aumentar desde entonces, de lo que es un importante indicio la abundante conflictividad judicial que concita, sino también en que prácticamente se ha producido una

Sobre las reservas demaniales en general y también en relación con la regulada en el ámbito del demanio minero, vid. J. BARCELONA LLOP: La utilización de dominio público por la Administración. Las reservas demaniales, Aranzadi, Pamplona, 1995 T. QUINTANA LÓPEZ: La repercusión de las actividades mineras en el medio ambiente. Su tratamiento jurídico, Montecorvo, Madrid, 1987.

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total renovación de la normativa que fuera objeto de nuestra atención en el pasado y que sirvió durante años para disciplinar, aunque fuera de forma parcial y fragmentaria, la protección del medio ambiente frente a las actividades mineras. Como es evidente, ni el paso del tiempo ni siquiera los cambios normativos impiden que la extracción y aprovechamiento de recursos minerales, así como la gestión de los residuos, sigan estando estrechamente ligados a los distintos elementos que integran el medio ambiente natural, de forma que en la actualidad continuamos sin poder imaginarnos la explotación de una mina sin la utilización de agua para consumar el lavado del recurso extraído, agua que en unas u otras condiciones se ha de incorporar nuevamente al ciclo hidrológico; o, igualmente, sigue resultado imposible llevar a cabo los procesos de extracción, beneficio o concentración de mineral sin la producción de residuos que, de no evitarse, podrían ser abandonados sin ningún tipo de gestión previa y, en caso de tratarse de gases o partículas en suspensión, podrían llegar a la atmósfera; incluso la localización misma de la mina en el territorio requiere de unos controles previos a fin de asegurar la preservación de determinados elementos de la naturaleza a los que el ordenamiento también presta protección. La repercusión, por tanto, de las actividades extractivas en el agua, el suelo, la atmósfera, la fauna, la flora, el paisaje y los ecosistemas, en general, que integran el medio ambiente es manifiesta y, por ello, el ordenamiento jurídico no puede hacer abstracción de esa realidad en un contexto social cada vez más atento a la defensa y restauración del medio ambiente, como ordena el artículo 45.2 C. E. a los poderes públicos. Particularmente son relevantes para el estudio que nos proponemos realizar las normas de protección ambiental que se aplican de forma trasversal, especialmente la evaluación de impacto ambiental, cuya obligatoria utilización en el ámbito de la minería exige que le dediquemos la atención que merece, así como las cuestiones que suscitan otros controles administrativos ambientales previos al inicio de la actividad. También desde hace tres décadas el ordenamiento jurídico español cuenta con normas específicas que regulan el deber de restaurar los espacios afectados por actividades extractivas, normas que se han venido aplicando desde entonces y que el legislador estatal en el año 2009 las ha incorporado, junto a las necesarias para alcanzar los resultados

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impuestos por la Directiva 2006/21/CE, de 15 de marzo, sobre gestión de los residuos de industrias extractivas, al Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, del cual también nos ocuparemos. Por último, la extracción de los recursos minerales y demás operaciones necesarias para su aprovechamiento, en cuanto suponen la utilización del suelo, por su propia naturaleza se hallan sometidas a la normativa urbanística y sus controles, por lo que tampoco se puede dejar de lado el estudio del papel de este sector del ordenamiento jurídico y de su aplicación por las Administraciones competentes en relación con el tema que nos ocupa.

PARTE PRIMERA

LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS MINEROS MEDIANTE CONCESIÓN

Capítulo Primero

RECURSOS DE LA SECCIÓN A. NATURALEZA Y TÍTULO AUTORIZATORIO DE EXPLOTACIÓN Aunque hemos optado por excluir de este estudio, referido a las concesiones de minas, el análisis del régimen de aprovechamiento de los recursos de la sección A, de momento apoyados en el argumento de que la legislación minera lo somete a la previa obtención de una autorización y no al sistema de concesión administrativa, no obstante debemos considerar algunas cuestiones relativas a los minerales que integran la sección A, a la naturaleza de los recursos que la componen y a su explotación y aprovechamiento, cuestiones que no pueden ser obviadas en este lugar al estar inextricablemente unidas a lo que constituye propiamente el objeto de nuestro trabajo. Me refiero, en especial, a dos temas: La línea divisoria entre secciones, en particular, entre la A y la C, como presupuesto imprescindible para conocer en qué casos se aplica el régimen jurídico previsto para el aprovechamiento de los recursos de una y otra sección; y la naturaleza del mecanismo de que se sirve la legislación de minas para controlar la extracción y apropiación de los recursos de la sección A, algo que, a simple vista, debería ser ajeno a nuestros propósitos, pues la legislación de minas somete la realización de los trabajos de aprovechamiento de los minerales de esta sección a la obtención de una simple autorización administrativa (art. 17.1 LMi). Sin embargo, se trata de una autorización sui generis, podríamos decir, en cuanto que habilita a realizar usos consuntivos de bienes de ¿dominio público?, por lo que no es extraño que algunos tratadistas hayan llegado a afirmar que, más que de autorización, se trata de una concesión13.

Vid., ARCENEGUI: Derecho minero…., cit., pág. 271; A. VERGARA BLANCO: “Los derechos mineros ante la legislación española”, Revista de Derecho Público, nº 119, pág. 297.

Tomás Quintana López

1. LOS RECURSOS DE LA SECCIÓN A La necesidad de dedicar alguna atención a conocer qué recursos forman parte de la sección A, como paso previo a verificar su naturaleza y los títulos que apoderan para su legítimo aprovechamiento, viene determinada porque la vigente legislación de minas, contrariamente a la precedente —Ley de Minas de 19 de junio de 1944 y Reglamento para el Régimen de la Minería, aprobado por Decreto de 9 de agosto de 1946—, no fundamenta la integración de las secciones atendiendo al tipo de recursos, sino sobre la base de una serie de criterios que, en particular, en lo que se refiere a las secciones A y C, son de predominante carácter económico o, incluso, técnico, lo que permite que, en aplicación de esos criterios, un mismo recurso geológico, con exclusión de los que, precisamente, de una forma expresa forman parte de las secciones B o D, pueda pertenecer a una u otra sección —necesariamente la A o la C— en función de la explotación que del mismo se realice [STS de 21 de noviembre de 2006 (Tol 1018858)], lo que determina la existencia de una línea divisoria entre ambas secciones cuya apreciación no ha estado ni está exenta de conflictividad14. La distinción entre las secciones A y C la traza el artículo 3.1 A) y C) LMi, apartados en los que, respectivamente, se afirma la pertenencia a la sección A de los yacimientos minerales y recursos geológicos “de escaso valor económico y comercialización geográficamente restringida, así como aquellos cuyo aprovechamiento único sea el de obtener fragmentos de tamaño y forma apropiados para su utilización directa en obras de infraestructura, construcción y otros usos que no exigen más operaciones que las de arranque, quebrantado y calibrado”; y la pertenencia a la sección C de los que, residualmente, no estén incluidos en las secciones A y B, a excepción, claro está, de los que, con posterioridad, mediante LMLMi fueron expresamente excluidos de la sección C con objeto de formar una nueva sección, la D, y los hi14

Más ampliamente que lo aquí expuesto sobre la delimitación de las secciones A y C en nuestra legislación de minas, vid., T. QUINTANA LÓPEZ: “Sobre la confusa línea divisoria entre las secciones A y C de los recursos minerales. Jurisprudencia no solo de la Sala Tercera del Tribunal Supremo”, En Administración y justicia. Un análisis jurisprudencial. Liber amicorum Tomás-Ramón Fernández Rodríguez (coordinado por E. García de Enterría y R. Alonso García), volumen I, Civitas/Thomson, 2012, págs 1999 a 2017.