INFANTES EN CONFLICTO CON LA LEY Y ASISTENCIA SOCIAL EN MÉXICO: UN ANÁLISIS LEGISLATIVO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional
Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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INFANTES EN CONFLICTO CON LA LEY Y ASISTENCIA SOCIAL EN MÉXICO: UN ANÁLISIS LEGISLATIVO
Norma rocío Gutiérrez Vaca
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2023
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© Norma Rocío Gutiérrez Vaca
Índice ABREVIATURAS 11 PRÓLOGO ..................................................................................... 13 INTRODUCCIÓN ........................................................................... 15 ANTECEDENTES HISTÓRICOS 17 Los niños en conflicto con la ley ............................................... 17 La asistencia social y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en México: una cronología ............................... 22 MARCO NORMATIVO .................................................................... 29 NORMATIVIDAD INTERNACIONAL ............................................. 30 Declaración de Ginebra sobre los Derechos del Niño 31 Declaración de los Derechos del Niño ........................................ 31 Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores “Reglas de Beijing” ....................... 32 Convención sobre los Derechos del Niño ..................................... 36 Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil “Directrices de Riad” ......................... 38 Reglas de la Naciones Unidas para la protección de los menores privados de la libertad “Reglas de la Habana” ................... 40 NORMATIVIDAD NACIONAL 41 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ................ 41
8 Índice Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes ................................................................... 43 Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes .......... 45 Ley de Asistencia Social 50 ANÁLISIS DE LAS LEYES ESTATALES EN MATERIA DE ASISTENCIA SOCIAL 55 Aguascalientes: Ley del Sistema Estatal de Asistencia Social y de Integración Familiar 57 Baja California: Ley de Asistencia Social para el Estado de Baja California 59 Baja California Sur: Ley de Asistencia Social para el estado de Baja California Sur 60 Campeche: Ley de Asistencia Social para el Estado de Campeche ... 62 Chiapas: Código de Atención a la Familia y Grupos Vulnerables para el Estado Libre y Soberano de Chiapas ......................... 65 Chihuahua: La Ley de Asistencia Social Pública y Privada para el Estado de Chihuahua ........................................... 66 Ciudad de México: Ley de Asistencia e Integración Social para el Distrito Federal ............................................................ 68 Coahuila: Ley de Asistencia Social y Protección de Derechos del Estado de Coahuila de Zaragoza ....................................... 70 Colima: Ley del Sistema de Asistencia Social para el Estado de Colima .......................................................................... 74 Durango: Ley de Asistencia Social ............................................ 75 Estado de México: Ley de Asistencia Social del Estado de México y Municipios .................................................................. 75
9 Índice Guanajuato: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social ....... 77 Guerrero: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social Número 332 ................................................................... 79 Hidalgo: Ley de Asistencia Social para el Estado de Hidalgo 80 Jalisco: Código de Asistencia Social del Estado de Jalisco .............. 82 Michoacán: Ley de Asistencia Social del Estado de Michoacán de Ocampo ..................................................................... 83 Morelos: Ley de Asistencia Social y Corresponsabilidad Ciudadana para el Estado de Morelos ......................................... 85 Nayarit: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social ............ 86 Nuevo León: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social del Estado de Nuevo León ................................................. 87 Oaxaca: Ley del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Oaxaca ........................................... 89 Puebla: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social ............... 90 Querétaro: Ley del Sistema de Asistencia Social del Estado de Querétaro ....................................................................... 91 Quintana Roo: Ley de Asistencia Social para el Estado de Quintana Roo ................................................................ 92 San Luís Potosí: Ley de Asistencia Social para el Estado y Municipios de San Luis Potosí .......................................... 94 Sinaloa: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social 95 Sonora: Ley de Asistencia Social ............................................... 97 Tabasco: Ley del Sistema Estatal de Asistencia social ................... 98
10 Índice Veracruz: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social .......... 104 Yucatán: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social de Yucatán ....................................................................... 105 Zacatecas: Ley de Asistencia Social del Estado de Zacatecas 106 RESULTADOS .............................................................................. 109 DISCUSIÓN .................................................................................. 115 CONCLUSIONES .......................................................................... 117 REFERENCIAS ............................................................................ 119
Abreviaturas
CEMEFI: Centro Mexicano para la Filantropía
CDHCU: Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión
DIF: Como comúnmente se conoce al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, ya sea municipal, estatal o nacional
DOF: Diario Oficial de la Federación
IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social
IMAN: Instituto Mexicano de Asistencia a la Niñez
IMPI: Instituto Mexicano para la Infancia y la Familia
INPI: Instituto Nacional de Protección a la Infancia
LGDNNA: Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
ONU: Organización de las Naciones Unidas
OSC: Organizaciones de la Sociedad Civil
PIETS: Programa Interdisciplinario de Estudios sobre el Tercer Sector del Colegio de México
SSA: Secretaría de Salubridad y Asistencia
SEDIF: Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia
SEGOB: Secretaría de Gobernación
SNDIF: Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
REMISOC: Red Mexicana de Investigadores Sobre Organismos Civiles
UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Prólogo
Tengo el alto honor de prologar la presente obra titulada: Infantes en conflicto con la Ley y Asistencia Social en México: un análisis legislativo.
Sin duda, la misma conlleva la impronta de su autora. En efecto, la Profesora Norma Rocío Gutiérrez Vaca, es una apasionada por el tema de las personas menores de 18 años, que han lesionado o puesto en peligro bienes jurídicos penalmente relevantes, en este caso, aquellas cuya minoría, se ubica en los doce años.
El presente estudio aborda una visión normativa de los menores en conflicto, analizándose los instrumentos internacionales, federales y estatales en México.
Y, precisamente, en el ámbito nacional, esta temática ha sido abordada en la Carta Magna Mexicana, en el año 2005, con la reforma constitucional al artículo 18, donde se transita de un modelo tutelar para este sector etario hacia una constitucionalización garantista de derechos. En este sentido, se estableció en el cuarto párrafo: “La Federación y las entidades federativas establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia para los adolescentes, que será aplicable a quienes se atribuya la comisión o participación en un hecho que la ley señale como delito y tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad. Este sistema garantizará los derechos humanos que reconoce la Constitución para toda persona, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos a los adolescentes. Las personas menores de doce años a quienes se atribuya que han cometido o participado en un hecho que la ley señale como delito, sólo podrán ser sujetos de asistencia social”…
Introduciéndome a los aportes de la autora en esta ocasión, considero que, analizar el sustantivo “infantes”, permite en primer termino, usar un lenguaje neutro respecto del género y, en segundo lugar, hacer énfasis en esa etapa denominada infancia, reconocida en el ser humano por diferentes disciplinas y también por el derecho y sus estatutos.
Otro aspecto a la comunidad científica, es el estudio de la normativa que sobre el tema se ha desplegado, recorriendo las leyes estatales, apuntando sustanciales diferencias.
No hay duda, analizar el caso mexicano, para señalar la existencia del vacío legal respecto a la asistencia social a los infantes, lo que genera una disparidad en los procedimientos que siguen las entidades federativas en México, repercutiendo en la falta de acceso a las garantías de las niñas y niños.
Por ello, la autora entiende que se deben actualizar las distintas leyes estatales para homologar la totalidad de las mismas; asimismo, es importante, apoyarse en otras disciplinas científicas como la criminología, que permitan se apliquen modelos probados de intervención, alejándose del mero pragmatismo, pues solo de esa manera será posible abandonar el llamado peyorativamente asistencialismo.
Dr. José Zaragoza Huerta Docente e Investigador Facultad de Derecho y Criminología CITEJyC, FACDyC, Ciudad Universitaria, Nuevo León. Invierno del 2023.
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José Zaragoza Huerta
La reforma al artículo 18 constitucional de 2005 y que entró en vigor en marzo de 2006 rompió con el modelo tutelar que se forjó a finales del s. XIX y principios del s. XX., el cual permaneció vigente en México hasta inicios de este s. XXI. Dicha reforma inauguró en este territorio el modelo garantista. A partir de entonces, los llamados menores infractores se denominarían niños en conflicto con la ley.
El modelo garantista preconizó el advenimiento de un debido proceso y la eliminación de prácticas que en modelo tutelar eran violatorias de derechos, sin embargo, la reforma no surtiría los mismos efectos para mayores y menores de doce años de edad; los adolescentes en conflicto con la ley, en contraste, con los infantes en conflicto con la ley.
Mientras que los adolescentes son sujetos del sistema de justicia y medidas judiciales, los infantes son sujetos de instancias asistenciales y medidas administrativas.
Al fijarse la edad mínima de 12 años para ingresar al sistema de justicia por la comisión de conductas tipificadas como delito por la ley penal, se establece que antes de esa edad, los infantes, además de inimputables, son irresponsables penalmente de los actos que realizan, dada su incapacidad para infringir las leyes penales. De esta manera se impone un límite a la intervención del Estado sobre ellos y se trata de brindar protección integral.
Sin embargo, al referirse a los menores de doce años de edad en conflicto con la ley, no resulta suficiente con que el Estado los considere inimputables y sujetos de asistencia social, sino que es necesario se establezcan estrategias apropiadas para su atención.
INTRODUCCIÓN
En los instrumentos normativos a nivel nacional prevalece un vacío legal sobre cómo asistir socialmente a dichos infantes, lo cual genera disparidad en los procedimientos que siguen las entidades federativas en México y falta a las garantías de las niñas y niños.
Es interés de este trabajo mostrar que ese vacío legal existe, analizando los tratados internacionales, así como las leyes nacionales y estatales competentes, con el fin último de que los infantes cuenten con una atención temprana adecuada ante la manifestación de conductas tipificadas como delito por la ley, de esta manera prevenir su reincidencia y evitar que se conviertan en adolescentes en conflicto con la ley o delincuentes adultos.
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ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Los niños en conflicto con la ley
El concepto de niño en conflicto con la ley, como lo fue en su momento el de menor infractor o el delincuente juvenil, obedece a la noción que se tiene sobre el niño en su relación con el delito, esta noción ha evolucionado a lo largo de la historia jurídica en el mundo y, particularmente, en México. Cruz (2010) destaca tres momentos de relevancia en cuanto a la conducta infractora se refiere: a) el discernimiento; b) la reforma correccional y; c) el modelo garantista.
El primer momento, planteado como discernimiento, retoma desde la antigüedad romana, el Derecho romano, donde existía ya una distinción de la edad al considerar la imputabilidad o inimputabilidad de los menores de 18 años. Refiere también el derecho anglosajón, el germano consuetudinario, el derecho canónico, la legislación Peinliche Gerichtsordnung del Emperador Carlos V, las Siete Partidas, entre otras, donde cada una fija la edad que delimita la legislación que rige al adulto, distinta de la del menor de edad, permitiendo la declaración de irresponsabilidad sobre los actos, o bien, la atenuación de la pena, al tratarse de conductas infractoras cometidas por niños. En muchos otros casos, sobre todo atendiendo al tipo de delito, ninguna de estas excepciones se aplicaba, haciéndose acreedor el niño de sanciones como la pena de muerte.
El criterio del discernimiento marcó de fundamental manera la forma de aplicar la ley, a esta etapa pertenece la época en que la punibilidad del menor dependía de su discernimiento o dolus capax. Mientras para unos el discernimiento es la inteligencia del bien y del mal, de lo justo y de lo injusto; para otros es la capacidad para comprender la ilegalidad del hecho. Ya que el discernimiento alude a la capacidad del menor para
discernir lo bueno de lo malo o el grado de malicia o dolo con que se realizan los actos, éste se sujetaba a diversidad de conceptualizaciones, muchas veces ligadas a interpretaciones ideológicas, teológicas o morales (Cruz, 2010).
El segundo momento, que Cruz denomina la reforma correccional examina la sustracción del niño del derecho penal, para someterlo a medidas tutelares y educativas (Cruz, 2010, p.19). Desde finales del s. XIX y comienzos del s. XX, se produjo una profunda transformación en las instituciones jurídicas, se crearon instituciones correccionales, según las nuevas doctrinas aceptadas por los legisladores, que pugnaban por la corrección en lugar del castigo penal, y aspiraban a remplazar totalmente la idea de represión, expiación o responsabilidad moral o penal, por la instauración de un sistema pedagógico, tutelar y proteccionista. No obstante, en los reformatorios se albergaba a los menores de edad, no sólo por los ilícitos cometidos, sino por situaciones de abandono o peligro material o moral. Este movimiento de los reformatorios se extendió por Europa y Estados Unidos, proveniente de Gran Bretaña. Aunque el cambio fue paulatino, de este movimiento se gestó el modelo conocido posteriormente como tutelar, un modelo esencialmente administrativo.
Ana María Montero (Montero en Oliver y Urda, 2014) indica que el primer Tribunal de Menores se instaló, en el mundo occidental, en Chicago en 1899, la iniciativa se imitó en el resto de los Estados americanos y pronto también en Europa: Alemania 1907, Inglaterra 1908, Portugal 1911, Bélgica 1912, Hungría y Suiza 1913, Austria 1919, Holanda 1934, etc. Los Tribunales de Menores se establecieron sobre una base paternal, tutelar y educativa, con jueces especiales para atender estos asuntos. La preocupación por la infancia se manifestó en congresos y reuniones científicas, en los que se fijaron normas, planteamientos y propuestas que se desarrollaron en años posteriores. En ese auge de ideas progresistas sobre la infancia y la intención de un enfoque pedagógico regenerador, se convo-
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Infantes en conflicto con la ley y asistencia social en México: Un análisis legislativo caría a la pedagogía, la psicología, la psiquiatría y sociología especializadas, pues la concepción de la penalidad se entendería ahora como tutela y prevención.
Un evento de suma importancia para la niñez y contemporáneo a estos acontecimientos se suscitó en 1924, cuando fue adoptada por la Sociedad de Naciones, la Declaración de Ginebra sobre los Derechos del Niño, el primer instrumento internacional que reconociera derechos a la niñez. Más adelante, éstos fueron reafirmados por la Declaración de los Derechos Humanos de 1948 y la Declaración de los Derechos del Niños de 1959, sin embargo, estos instrumentos guardaban un fin orientador para los países, pero no un efecto obligatorio o vinculante sobre los mismos (Barletta, 2018).
Mientras tanto en México, como lo retomara Cruz, en 1926 se estableció en el otrora llamado Distrito Federal, el primer Tribunal de Menores. La revolución mexicana, acontecida en esa época, retrasó los intentos de reforma que se venían suscitando para separar del sistema penal a los menores de 18 años de edad. En ese mismo año se promulgó el Reglamento para la Calificación de los Infractores menores de Edad, que incluía: tres jueces, un médico, un profesor normalista y un experto en estudios psicológicos, los cuales eran auxiliados por un departamento técnico y se contaba además con un cuerpo de delegados de protección a la infancia (Cruz, 2010).
En 1973 el Tribunal para Menores cambió su configuración por el Consejo Tutelar para Menores, el cual hacía énfasis en la readaptación social y en considerar medidas de tratamiento en establecimientos abiertos, semiabiertos y, sólo en último caso, en instituciones cerradas. En general, existieron a nivel federal una serie de esfuerzos por establecer lineamientos que dieran uniformidad a los procedimientos empleados en los Tribunales, mediante la implantación de leyes, códigos, comisiones y aportes científicos para tal fin. Pese a ello, el modelo tutelar seguía ofreciendo ambigüedad y falta de formalidad en el proceso, ya
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que los menores de edad podían ser detenidos o privados de su libertad sin una orden de aprehensión que señalara un delito o falta cometida, incluso por el simple hecho de que sus padres los consideraran rebeldes o “incorregibles” (Azaola, 2015, pág. 22).
Asevera Cruz, que con la firma de México de tratados internacionales que cuestionaban seriamente el modelo tutelar, tales como: Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores de 1985, la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989 y las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil de 1990, se buscó devolver “las garantías que los menores habían perdido como consecuencia de la ambigüedad del sistema tutelar” (Cruz, 2010, pág. 52). Ya que estos ordenamientos establecen, entre otros principios, que “para que un menor pueda ser privado de su libertad, es indispensable sea sometido a un procedimiento por el cual se le compruebe la comisión de un acto expresamente prohibido por la ley penal” (Cruz, 2010, pág. 52).
La reforma al artículo 18 constitucional de 2005 y que entró en vigor en marzo de 2006 rompió con el modelo tutelar que se forjó a finales del s. XIX y principios del s. XX., el cual permaneció vigente en México hasta inicios de este s. XXI. Dicha reforma inauguró en este territorio el modelo garantista.
Vasconcelos afirma que México fue el último país en Latinoamérica en adoptar la doctrina de la protección integral y que, hasta la reforma del 2005, se materializó realmente lo dispuesto en la Convención de los Derechos de Niño, ratificada por México desde 1990 (Vasconcelos, 2009).
A partir del 2005, los antes llamados menores infractores se denominan niños en conflicto con la ley penal (UNICEF, 2006), pero la reforma al artículo 18 constitucional no implicó sólo un cambio en su denominación, sino una transformación en el Derecho de Menores, ya que reconoció a los niños como sujetos de derechos y eliminó prácticas que en el modelo tu-
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