1_9788413974460 by Editorial Tirant Lo Blanch

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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

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LA FUNCIÓN LEGISLATIVA EN LOS ORÍGENES DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN COLOMBIA (1821-1863)

ERIC LEIVA RAMÍREZ

Vigilada Mineducación

tirant lo blanch Bogotá D.C., 2021

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ÍNDICE RESUMEN...............................................................................................

LISTA DE ABREVIACIONES USADAS EN EL TEXTO..........................

INTRODUCCIÓN...................................................................................

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO A TRAVÉS DE NORMAS JURÍDICAS DE CONTENIDO GENERAL 1.1 Ley de liberación de vientres y manumisión de esclavos de 1821.........

1.2 Ley de abolición de la esclavitud (1851)..............................................

1.3 Influencias ideológicas en los procesos de creación de normas jurídicas dirigidas a abolir la esclavitud en la primera mitad del siglo XIX en Colombia............................................................................................

1.4 Decreto con fuerza de ley de desamortización de bienes de manos muertas de 1861..................................................................................

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO MEDIANTE LEYES PRODUCTO DE SOLICITUDES PRESENTADAS ANTE EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA 2.1 Solicitudes no aprobadas por el órgano legislativo.............................. 2.1.1 El caso Francisco Arganíl.......................................................... 2.1.2 El caso María Rosa Lazo de la Vega..........................................

122 123 126

2.2 Solicitudes aprobadas por el órgano legislativo................................... 2.2.1 Solicitud de la “Compañía anglo – americana” por la destrucción del buque a vapor “Unión”................................................. 2.2.2 El asunto del “incidente de la tajada de melón”......................... 2.2.3 El caso Julio Arboleda...............................................................

129

2.3 Un caso sui generis de solicitud aprobada con presentación directa ante el órgano legislativo, y posteriormente mediada por el Gobierno Nacional: el asunto James Mackintosh................................................ 2.4 Las interpretaciones doctrinales al proceso de adjudicación que realizaron los juristas colombianos desde la creación del Estado colombiano —1821— hasta la promulgación de la Constitución de Rionegro —1863—............................................................................................. 2.4.1 Las reglas de adjudicación de orden constitucional que se emplearon para aprobar o desaprobar las solicitudes radicadas ante el órgano legislativo............................................................

130 134 143

146

156 166

DIÁLOGO CON EL PENSAMIENTO JURÍDICO IUS ADMINISTRATIVISTA TRADICIONAL SOBRE EL ORIGEN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO COLOMBIANO 3.1 La Corte Suprema de Justicia y la decisión de 1896: ¿sentencia o laudo arbitral?...............................................................................................

191

3.2 El origen de la responsabilidad patrimonial del Estado en Colombia según el pensamiento jurídico de la doctrina ius administrativista colombiana.............................................................................................

200

3.3 Planteamiento minoritario o alternativo: la responsabilidad estatal empieza con las decisiones de la Corte Federal de los Estados Unidos de Colombia emitidas a partir de 1877................................................

210

3.4 El pensamiento jurídico en Colombia a finales del siglo XIX............... 3.4.1 El Pensamiento Jurídico Clásico................................................ 3.4.2 El pensamiento Jurídico de “lo social” o “social”...................... 3.4.3 El Pensamiento Jurídico Tradicional..........................................

213 215 217 220

3.5 ¿Hubo un Pensamiento Jurídico en la decisión adoptada por la Corte Suprema de Justicia en 1896?..............................................................

224

CONCLUSIONES....................................................................................

241

BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................

249

RESUMEN La presente investigación busca analizar las fuentes judiciales y doctrinales que emplea la dogmática del derecho administrativo para justificar el origen de la responsabilidad patrimonial estatal en Colombia, y proponer una teoría complementaria a la desarrollada por los ius administrativistas colombianos, planteamiento que estará basado en las decisiones adoptadas por autoridades estatales con función legislativa para reparar los daños que la Administración Pública ocasionaba en el derecho de propiedad de los ciudadanos a través de normas de contenido general y reglas jurídicas de carácter particular entre 1821 a 1863; realidad que no ha sido abordada por los teóricos tradicionales del derecho administrativo colombiano en los estudios de la responsabilidad estatal por daños en Colombia.

ABSTRACT This investigation seeks to analyze the judicial sources that the dogmatic law of administrative law adopts to justify the origin of the state patrimonial responsibility in Colombia, and propose a complementary theory to the one developed by the Colombian administrative lawyers, and that will be based on the decisions adopted by state authorities with function legislative to repair the damages that the Public Administration caused in the right of property of the citizens through rules of general content and juridical rules of particular essence between 1821 to 1863; reality that has not been addressed by the traditional theorists of Colombian administrative law in the studies of the state responsibility for damages in Colombia.

LISTA DE ABREVIACIONES USADAS EN EL TEXTO AGN Art. BNC S.A S.F S.P USA

Archivo General de la Nación Artículo Biblioteca Nacional de Colombia Sin autor Sin fecha Sin página United States of America

INTRODUCCIÓN El origen de la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano es uno de los temas centrales del derecho administrativo, afirmación que se soporta en una revisión sencilla de cualquier libro de texto que la doctrina ius administrativista nacional hubiese elaborado para encontrar dentro de su contenido un capítulo o título que aborde esta figura jurídica del derecho público. Por ello, la idea de pensar en investigar la génesis de la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano podría resultar innecesario, pues los teóricos del derecho administrativo han elaborado una conceptualización dogmática que ha sido aceptada por la mayoría de los juristas del derecho administrativo tradicional; realidad que haría que cualquier investigación pareciese reiterativa de los fundamentos que poseen los trabajos académicos existentes sobre este tema. En efecto, las investigaciones sobre la responsabilidad patrimonial del Estado y su origen en el derecho administrativo colombiano emplean como fuentes las decisiones judiciales adoptadas en diferentes periodos de la segunda mitad del siglo XIX tanto por la Corte Federal de Justicia -instituida por la Constitución de Rionegro de 1863- y la Corte Suprema de Justicia -establecida en la Constitución Nacional de 1886- respectivamente; y las interpretaciones que los teóricos tradicionales del derecho administrativo han realizado a estas providencias judiciales, es decir, descripciones y glosas realizadas directamente por el investigador a estas decisiones, o paráfrasis que hacen otros analistas jurídicos a esos ejercicios hermenéuticos. La anterior realidad es la que motiva a indagar el origen de la figura jurídica previamente referenciada a través de un análisis que emplee fuentes adicionales a la usadas por los ius administrativistas tradicionales, y así elaborar una propuesta teórica que amplíe y complemente a las diseñadas por la actual teoría clásica del derecho administrativo. Así, los fundamentos elaborados por los teóricos del derecho administrativo son valederos y útiles para la ciencia jurídica, pero el hecho que para los ius administrativistas tradicionales sólo es aceptable la existencia de la responsabilidad patrimonial del Estado colombia-

Eric Leiva Ramírez

no si un órgano perteneciente a la rama judicial del poder público ordena a la Nación a indemnizar los daños que este hubiese ocasionado a los ciudadanos en su patrimonio permite concebir la posibilidad de diseñar una visión complementaria que se fundamente en los reconocimientos de indemnización por una autoridad estatal diferente a los órganos de la rama judicial como ocurrió con aquellos que integraban la rama legislativa del poder público a inicios y mediados del siglo XIX. Prueba de lo anterior fueron las declaratorias de responsabilidad patrimonial del Estado que realizaron autoridades estatales que ejercieron la función legislativa, es decir, aquella que concede a determinados órganos estatales la competencia para interpretar, reformar y derogar las normas jurídicas como ocurrió en el periodo comprendido entre 1821 a 1863 a través de dos autoridades: el Congreso (autoridad constitucional y legitima), y durante el segundo gobierno de Tomas Cipriano de Mosquera, personaje que asumió como presidente provisorio entre 1860 a 1863 y quien durante su mandato expidió normas equivalentes a una ley elaborada por la asamblea legislativa colombiana. Por cierto, la delimitación enunciada en el párrafo anterior es producto de la relación existente entre los elementos que integran la teoría complementaria planteada y el periodo relacionado en el párrafo anterior, lapso que comprende el origen del Estado colombiano hasta la consolidación del proceso de federación que se había iniciado en Colombia con la aplicación de las disposiciones jurídico – políticas consagradas en la Constitución de Rionegro de 1863. Así, existe una relación entre la génesis de la responsabilidad patrimonial de la Nación y el nacimiento del Estado colombiano básicamente porque en las primeras etapas del proceso de construcción de la República de Colombia cuando las autoridades instituidas por los independistas empezaron a diseñar disposiciones jurídicas que incorporaban parámetros de indemnización por las afectaciones que estas normas legales ocasionarían al patrimonio de los nuevos ciudadanos, y que se diferenciaban de aquellas de contenido expropietario en que no existía una intención por parte de la Nación de hacerse a la propiedad y administración de aquella parte de la propiedad que antes pertenecía al ciudadano.

Introducción

Por lo anterior, esta investigación pretende esclarecer tanto el origen del Estado colombiano como el de la responsabilidad patrimonial de la Nación, pues ambas nociones tienen en común que surgieron de manera simultánea dentro de un periodo de la historia republicana del país, y con ello aportar conceptualmente a la doctrina del derecho público acerca de los orígenes de estas dos figuras. En concordancia con lo mencionado anteriormente, esta introducción procederá a realizar una descripción de la noción que tiene la teoría tradicional del derecho administrativo sobre el origen y evolución de la responsabilidad patrimonial estatal en Colombia; y posteriormente, se hará un análisis a la formación del Estado colombiano y la relación de este proceso con la génesis de la responsabilidad patrimonial de la Nación por el desarrollo de la función legislativa entre 1821 a 1863. Inicialmente, la evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano según los teóricos ius administrativistas colombianos parten del postulado de que el Estado colombiano fue irresponsable hasta mediados del siglo XIX o finales del mismo periodo dependiendo del sector teórico del derecho administrativo. Prueba de ello son las posturas que asumen las dos corrientes que integran la teoría tradicional del derecho administrativo. Así, mientras para los juristas minoritarios ubican el origen de la responsabilidad patrimonial del Estado en Colombia en las decisiones adoptadas por la Corte Federal de Justicia en 1877, los teóricos mayoritarios creen que la Nación colombiana empezó a ser responsable por los daños ocasionados a las personas desde 1896, periodo en el que la Corte Suprema de Justicia declaró la obligación que tenía la República de Colombia de reparar los perjuicios ocasionados a un súbdito italiano. No obstante, los dos sectores de la teoría tradicional del derecho administrativo colombiano coinciden en los siguientes aspectos: primero, el Estado era irresponsable antes de la segunda mitad del siglo XIX; segundo, la labor de los órganos judiciales fue la que incorporó esa figura jurídica en el sistema normativo colombiano; y, tercero, las decisiones adoptadas por estas instancias fueron el punto de partida para que estas autoridades empezasen a adaptar las reglas jurídicas sobre la responsabilidad patrimonial del Estado a las diferentes soli-

Eric Leiva Ramírez

citudes de indemnización presentadas por los demandantes desde el primer precedente jurisprudencial hasta el tiempo presente. Sobre este aspecto, Henao (1996) establece que la evolución de la responsabilidad del Estado colombiano se encuentra marcada por diferentes etapas, las cuales cronológicamente se pueden agrupar de la siguiente forma: la primera etapa abarca la mitad del siglo XIX hasta la expedición del decreto 528 de 1964, periodo en el que la jurisdicción de lo contencioso administrativo asume plena competencia para conocer los casos de responsabilidad estatal excluyendo las materias relacionadas únicamente con derecho privado; la segunda etapa implica los desarrollos jurisprudenciales generados a partir del decreto referenciado hasta la expedición de la Constitución de 1991; y la tercera etapa comprende los desarrollos normativos generados a partir de la expedición del artículo 90 de la Constitución Política de 1991. Esta organización no desconoce la existencia de una responsabilidad estatal antes del decreto 528 de 1964, pero sí refleja la idea general aceptada por la mayoría de los ius administrativistas colombianos: la responsabilidad estatal sólo es comprensible bajo el amparo de un derecho especial (derecho administrativo) y un juez especializado (contencioso administrativo). Por ello, la cronología sobre la evolución de la responsabilidad estatal en Colombia elaborada por Henao considera que existe un antes y un después del decreto de 1964 en materia de responsabilidad estatal. No obstante, la obra de Henao menciona elementos de responsabilidad por daños que fueron aplicados al Estado antes de 1964, es decir, la responsabilidad estatal como sujeto de derecho privado no sometido a un derecho especial ni por un juez especializado, aspecto que coincide con los planteamientos desarrollados por otros juristas como Rodríguez (2013: 610–619). La primera etapa goza de una indeterminación sobre su punto de partida, aunque es claro que durante el siglo XIX se presentan los primeros referentes de responsabilidad estatal en Colombia. Esta incertidumbre surge de los referentes normativos que emplean los ius administrativistas para argumentar sus posturas. Por ejemplo, Molina (2005) considera que la responsabilidad del Estado se presentaba

Introducción

solamente en casos de guerra y de expropiación1 cuando las luchas de independencia todavía no habían cesado y la República se estaba constituyendo. Así, la responsabilidad atribuida al Estado se materializa bajo la Constitución de Cúcuta de 1821 y con la expedición de la ley 1ª de julio de 1823, la cual en su artículo 34 establecía: “si algunos terrenos, molinos, acequias de regadío u otros establecimientos de cualesquier especie, se desmejoraren o utilizaren por causa de una obra pública, aunque esta no ocupe parte de ellos, se indemnizara a los propietarios de todos los daños que experimentaren” (Molina, 2005: 83y 84)2. Por otro lado, Arenas (2009) considera que la responsabilidad patrimonial estatal se encuentra ligada a la entrada en vigor de la Constitución de 1863 y el papel desempeñado por la Corte Suprema Federal. En efecto, Arenas (2009) –adoptando las observaciones de Jairo López Morales– considera que el primer antecedente de la responsabilidad estatal es de 1864 y tiene un origen jurisprudencial. Este antecedente sirve de fuente para los fallos que se generaron como consecuencia de las expropiaciones forzosas y empréstitos adquiridos por el Estado durante la guerra civil de 1876-1877. En similar sentido, Henao (1991) elabora un importante proceso recopilatorio de jurisprudencia elaborada sobre diferentes asuntos en los que fue parte el Estado. Este trabajo adopta como punto de parti-

La Constitución de Cúcuta de 1821, en su artículo 3 establecía: “Es un deber de la Nación proteger por leyes sabias y equitativas la Libertad, la Seguridad, la Propiedad y la igualdad de todos los colombianos. Igualmente, en su artículo 177: “Ninguno podrá ser privado de la menos porción de su propiedad, ni ésta será aplicada a usos públicos, sin su propio consentimiento, o del cuerpo legislativo. Cuando alguna pública necesidad legalmente comprobada exigiere que la propiedad de algún ciudadano se aplique a usos semejantes, la condición de una justa compensación debe presuponerse” “En las primeras sentencias que se conocen al respecto se encuentra una estricta referencia a vagas disposiciones constitucionales y legislativas existentes sobre la responsabilidad del Estado, las cuales no solamente establecían casos particulares de indemnización, como en 1821, sino también ciertos requisitos para acceder a ese derecho, propios de la legislación sobre la guerra o la expropiación. Algo muy parecido a las indemnizaciones establecidas por Bolívar a los negros e indígenas quienes resultaron, por disposición expresa de la Constitución, beneficiados con la adjudicación de títulos sobre tierras baldías y derechos jamás atribuidos por otro gobierno en Colombia.” (Molina, 2005: 84).

Eric Leiva Ramírez

da 1864 —concretamente diciembre de ese año— porque él considera que a partir de ese momento se encuentran las providencias “más representativas de nuestra jurisprudencia” (Henao, 1991:4)3. En concordancia con los argumentos referenciados, la afirmación sostenida no resulta incoherente, ya que no existe una determinación cronológica concreta sobre el inicio de la primera etapa de la responsabilidad estatal, aunque sí existe un punto en común y es que durante el siglo XIX se presentaron situaciones que pueden ser representativas de esta institución jurídica. Lo descrito hasta el momento es el espacio – tiempo sobre el cual girará este proceso investigativo acerca de la génesis de la responsabilidad estatal en Colombia. No obstante, la doctrina mayoritaria ius administrativista empieza el estudio de esta figura jurídica desde otro punto de partida. El resultado de lo descrito sobre la primera etapa de la evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado permite corroborar que no existe un momento concreto que permita establecer con precisión los primeros antecedentes de esta institución jurídica. Esto no es consecuencia de la falta de fuentes sino de dos factores que son ajenos a estas: el origen legal o jurisprudencial de la responsabilidad estatal, y la demostración de los orígenes y cambios de esta gracias a la influencia de teorías jurídicas foráneas, especialmente aquellas de origen francés. En el primer caso, el debate ha girado sobre sí el Estado empezó a ser responsable por voluntad propia a través de leyes —particularmente normas de contenido expropiatorio o por empréstitos forzosos— de contenido indemnizatorio, o si Colombia empezó a hacerse responsable gracias a las sentencias generadas durante la vigencia de la Constitución federal de 1863. El segundo factor es producto del interés de los ius administrativistas por demostrar la influencia de las doctrinas francesas en la dogmática jurídica empleada por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Estos factores contribuyen a la indeterminación temporal y teórica de la génesis de la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano.

En un documento posterior, Henao menciona: “La tradición jurisprudencial sobre el tema en Colombia data por lo menos de 1864” (1996:732).

Introducción

No obstante, algunos de los doctrinantes referenciados reconocen la existencia de reparaciones a través de leyes expedidas por el Congreso de la República cuando se presentaban expropiaciones como producto de la guerra (Henao:1996, Molina:2005, Arenas: 2007), y cuyas afectaciones al derecho de propiedad generaban un beneficio para el Estado. Sin embargo, estas posturas conceptuales solo conciben que existe la obligación de indemnizar si el daño al derecho de propiedad estuviera fundamentado en razones de utilidad pública, desestimando la posibilidad de una auto imposición que se hiciese la Nación para reparar los perjuicios al derecho de propiedad que esta hubiera ocasionado a algunos ciudadanos, así no existiese una contraprestación a favor del Estado. Por lo anterior, las dos posturas conceptuales coinciden en que la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado sólo podía provenir de una autoridad perteneciente a la rama judicial del poder público, condición que dificulta que este amplio sector de la doctrina ius administrativista colombiana vea en el desempeño de la función legislativa un criterio de reconocimiento de daños y su reparación por parte de la Nación. Sin embargo, esta realidad no es un obstáculo para explorar una noción conceptualmente complementaria sobre el origen de esta figura jurídica en Colombia, y que tenga como base las competencias constitucionales y legales que tuviese la autoridad legislativa para obligar a la Administración a indemnizar los perjuicios que esta ocasionase a los particulares en su derecho de propiedad. De la misma manera, la doctrina tradicional del derecho administrativo colombiano parte de la presencia de un Estado al cual se podía obligar a reparar los daños que este hubiese ocasionado, sin entrar a analizar su relación con el origen de este. Si bien, no es obligatorio esclarecer la potencial existencia de este nexo, esta investigación incorpora un análisis que demostraría la relación causal entre el nacimiento del Estado colombiano con la génesis de la responsabilidad patrimonial de la Nación, teniendo como punto de conexión la función legislativa que desempeñaron las primeras instituciones republicanas que surgieron con posterioridad a la independencia del entonces Virreinato de la Nueva Granada, particularmente el Congreso de Villa del Rosario de Cúcuta de 1821.

Eric Leiva Ramírez

La justificación del proceso de análisis propuesto en el párrafo anterior surge de la falta de claridad sobre el nacimiento de la Nación colombiana, aspecto que resulta ser una dificultad metodológica, pues sin Estado no es factible exponer la responsabilidad de este. Efectivamente, la doctrina no aborda con profundidad la génesis de Colombia como Estado, pero sí la transformación institucional que se generó entre 1810–1811 con las primeras Juntas de Regencia Provinciales hasta 1821 con la conclusión del proceso de independencia del territorio del Virreinato de la Nueva Granada con la realización del Congreso de Cúcuta. En este sentido, las investigaciones realizadas no abordan el momento en que las provincias que se encontraban bajo el dominio de la Corona Española renunciaron a esta condición para constituirse como una Nación reconocida internacionalmente como independiente y con capacidad de ser sujeto y obligaciones, es decir, como un Estado. Esta realidad doctrinal conlleva a la necesidad de precisar el momento en que surgió el Estado colombiano, pues sin ello, cualquier planteamiento teórico queda impreciso, ya que como se mencionó anteriormente resultaría conceptualmente conflictivo abordar la responsabilidad patrimonial de la Nación sin la existencia de una persona jurídica de derecho público a la cual obligar a reparar por los daños que esta provocase. A lo anterior debe sumarse otra justificación: el primer antecedente de reconocimiento de responsabilidad patrimonial en Colombia ocurrió simultáneamente con la creación constitucional del Estado colombiano. En efecto, el Congreso Constituyente de Villa del Rosario de Cúcuta de 1821 no sólo creó una norma constitucional para la naciente Nación, sino que promulgó una ley que obligaría a la Administración a indemnizar a los propietarios de esclavos que se creyesen afectados por la manumisión de estos y la puesta en libertad de los partos nacidos vivos de sus esclavas, disposición jurídica que surgió en el mismo periodo, es decir, 1821. Es por lo expuesto anteriormente que se procederá a reseñar el desarrollo institucional, y así poder esclarecer el momento en el que surgió el Estado colombiano, pues de esta manera será posible identificar si existe o no una relación entre el nacimiento de la República de Colombia y la génesis de la responsabilidad patrimonial de esta.