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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

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Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

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José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

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Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

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Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

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Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: http://www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LOS LÍMITES DE LA NACIÓN Y LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA

Juan Martínez Calvo

Valencia, 2015

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I. UNA INTRODUCCIÓN SOBRE EL CONCEPTO DE NACIÓN Y SU ENCAJE CONSTITUCIONAL La estructura constitucional de cualquier Estado tiene como uno de sus elementos esenciales a la nación. La Constitución española expresa esta circunstancia en su artículo 2: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. En otras constituciones, sean federales o no, hay normas similares. En realidad no existe ningún Estado sin nación reconocida constitucionalmente como tal y las que se pretenden naciones sin Estado, prácticamente sin excepciones tienen legítimas aspiraciones de convertirse en Estados. Sin perjuicio de la esencialidad de la nación para estructurar el Estado, las relaciones entre los conceptos de Estado y nación son razonablemente flexibles. En los países más avanzados y con democracias más maduras, se han desarrollado sofisticados sistemas políticos de descentralización territorial para permitir la unidad que exige el Estado y la integración de identidades locales o regionales que establecen matices a dicho principio de unidad. Todo ello no cambia el elemento básico que hemos expuesto, sin una nación común es imposible el funcionamiento eficiente de ningún Estado. En relación con esta afirmación conviene, además, tener en cuenta que ni nación ni Estado son fines en si mismos. Lo que deben ser, desde una perspectiva constitucional y social, es instrumentos adecuados para el desarrollo y progreso de los ciudadanos de cualquier comunidad política. España tiene, en relación con esta integración constitucional Estado-nación un problema grave. Como resumen sintético del mismo, en enero de 2013 el parlamento de Cataluña declaró que éste territorio era sujeto político soberano y una abrumadora mayoría de los parlamentarios catalanes ha votado a favor de iniciar los trámites para la Constitución de Cataluña como Estado independiente. Ello

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ha llevado a que el nueve de noviembre de 2014 se celebre un referéndum, convocado por la Generalitat de Cataluña, en el que se sometió a consulta la cuestión de la independencia de Cataluña. Pese a que dicho referéndum haya sido contrario a la Constitución, lo cierto es que se ha celebrado y ha contado con una participación relevante del entorno de 2,3 millones de catalanes que ha votado —como previsible— muy mayoritariamente por la independencia. Han sido muchos los esfuerzos intelectuales y políticos para proponer soluciones institucionales que permitan solucionar este problema de integración Estado-nación en el caso de España. Hasta hace relativamente poco todas estas propuestas se han desarrollado bajo la hipótesis del mantenimiento o reforma muy limitada de la Constitución vigente de 1978, esto es, en un marco de respeto al pacto constitucional de 1978. El último de los esfuerzos en este sentido fue el de la aprobación de nuevos Estatutos de Autonomía “pseudo constituyentes”, especialmente en Cataluña. En la actualidad, sin embargo, son muy mayoritarias las propuestas que plantean reformas constitucionales más profundas. Este libro tiene como objeto aportar a este debate una propuesta de modificación constitucional y, junto con ella, algo que creo es más importante; un procedimiento para que dicha reforma pueda hacerse sin provocar una grave crisis constitucional de alcance desconocido. La reforma constitucional es inevitable en los próximos años, la cuestión es tanto cómo hacerla para que el resultado sea una nueva Constitución eficiente como que, en el proceso de aprobación, no suframos una crisis institucional de consecuencias muy difícilmente previsibles y en todo caso seguro que muy graves. La primera tesis que se defiende en este libro es la de que para poder proponer de forma realista dicha estrategia de reforma constitucional es necesario entender, en primer lugar, cuál es la realidad del marco Estado-nación en España hoy. Cualquier aproximación voluntarista está condenada al fracaso. Sin entender la realidad institucional y política que tenemos no es posible transformarla. Pues bien, para entenderla no podemos limitarnos a la lectura y análisis del texto Constitucional vigente. La estructura constitucional de un Estado está formada por lo que se denomina en una aproximación doctrinal no puramente formal Constitución material. Pues bien,

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la Constitución material de España ha evolucionado hacia un modelo en el que la integración Estado-nación está en tal nivel de contradicción y crisis que amenaza con la desintegración traumática. En concreto, en España, desde hace unos treinta y cinco años, la estrategia de cuestionamiento de la nación española por parte de los grupos nacionalistas catalanes y vascos, el desarrollo de una dinámica autonomista sin control y la aceptación acrítica de ambos procesos por muchos, ha ido haciendo desaparecer gran parte de los elementos básicos que hacen que una nación sea reconocible como tal. Pero es que si desaparece la nación inmediatamente el Estado desaparecerá. Los grandes estados federales tienen un grado de unidad constitucional-material mucho mayor que el de España pero es que, por encima de eso, tienen una estructura nacional que retroalimenta dicha unidad y que, en la práctica, funciona en todos ellos (EEUU, Alemania, México, Canadá, Argentina, Rusia, Australia) de manera muy eficiente. Esto no ocurre en España y de aquí nuestra grave crisis constitucional. Ahora bien, no pensemos que las naciones, en oposición a los Estados, son fenómenos naturales o solo históricos o culturales. Todas las naciones (sin excepción) se han construido por la voluntad y, además, mediante el ejercicio de la violencia y las estructuras de dominación intelectual. Dicho esto, la nación, como el Estado se han construido y debe seguir construyéndose día a día, como un “plebiscito cotidiano”. Todo lo expuesto lleva a una primera conclusión, con un alcance constitucional muy relevante: si desapareciera la nación española en los términos en los que existe ahora, y la independencia de Cataluña implicaría eso inexorablemente, los nacionales españoles deberíamos reconstruirla o rehacerla de forma inmediata para que pudieran seguir existiendo las estructuras institucionales del Estado español. Los grandes críticos de la nación española son precisamente nacionalistas catalanes y vascos que tienen el legítimo deseo de configurar una nación estado catalana o vasca respectivamente. No se trata de que crean que la nación no es un instrumento básico para el desarrollo humano, más bien lo contrario, sino que no quieren participar en la española. Quieren una nación estado con todos sus atributos propios y, este es el problema, para conseguirlo han debilitado tanto a la nación española que ésta empieza a no contar con los instrumentos

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propios ni a cumplir con los fines de una nación. Algunos piensan que la nación española debería ser una especie de confederación de naciones que, en realidad, podría incluso ser sustituida por la Unión Europea. Esto, más que una posición, es una impostura que ha sido útil o incluso necesaria para desarrollar el proyecto político de muchos (nacionalistas secesionistas o no), lo que la hace comprensible, pero es intelectualmente y moralmente inadmisible. Intelectualmente porque es falsa y moralmente porque pone en riesgo a futuro la prosperidad y oportunidades de la mayoría que perderían —que están perdiendo— la ventaja de tener una nación eficiente y bien estructurada. Sin una nación que funcione como tal, el modelo Constitucional democrático que nos hemos dado no puede funcionar y por tanto creo que el problema actual de la crisis constitucional a la que se enfrenta España, no es tanto de integración de las diferencias y la estructura de un Estado descentralizado territorialmente sino, mucho más, de si contamos con los cimientos para que una Constitución democrática pueda funcionar o no: una nación. Este libro pretende exponer las razones por las que la alternativa de vaciar de identidad todavía más a la nación española no es viable, que la nación es un instrumento de mucha importancia para las personas que la habitan, para cualquier ser humano que viva hoy en el mundo, y que los que queremos ser españoles tenemos solo una opción óptima: fortalecer la nación española para que pueda seguir existiendo su Estado. El desarrollo humano y, de la riqueza en particular, no es posible sin una nación bien estructurada y eficiente como Estado. Con una nación con mejores atributos nacionales, los españoles seremos más ricos y tendremos muchas más oportunidades individuales y colectivas en los campos de la ciencia, la cultura, la educación, la sanidad, la justicia… que con una nación débil y, por supuesto, que sin nación o en el marco de pequeñas naciones en construcción. Para ello será necesario que la nación española se refunde en el proceso de reforma constitucional que previsiblemente se abrirá, reconstruyendo muchos de los instrumentos que hacen que sea una verdadera nación y que se han debilitado extraordinariamente. La segunda idea que quiere exponer este libro es que para hacer posible esta reconstrucción es requisito imprescindible entender en qué situación se encuentra la nación española hoy en términos de

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funcionamiento institucional, reconocer la cercanía de la victoria de los que no quieren seguir siendo españoles y entender los procesos de desestructuración institucional del modelo constitucional español que han diseñado. Junto con ello, debe fijarse una estrategia y unos objetivos frente a la de los independentistas que permitan, en última instancia, la supervivencia y reforzamiento de nuestro sistema institucional por otros 40 años al menos. Esta refundación debe hacerse frente a los hoy españoles que quieren dejar de serlo, pero no necesariamente debe hacerse contra ellos. Las naciones solo se pueden construir desde la voluntariedad y todo lo contrario es un esfuerzo inútil que solo conduce a Estados inoperativos. Por ello para que España se refunde, los partícipes en el proyecto deben querer participar y los que no quieran participar deben tener el derecho a decidir no hacerlo. Esto es lo que razonablemente los nacionalistas anti-españoles reclaman, con toda razón, al pedir el derecho a la autodeterminación. Los españoles debemos por ello reconocer este derecho a la autodeterminación a los que no quieran seguir siendo españoles. A la vez debemos utilizar el referéndum sobre nuestra unidad para reconstruir nuestro modelo constitucional y recuperar el Estado como un instrumento eficiente. Preferiblemente con el objetivo del mantenimiento de la unidad de lo que hoy es España, pero asumiendo que ello pasa por permitir la independencia de determinadas regiones si así se vota en las mismas. Eso sí, las reglas y los procedimientos de la reforma constitucional y la consulta sobre la evntual independencia los acordaremos necesariamente la mayoría democrática de españoles. Este es el tercer tema de este libro, la definición del procedimiento por el que debe reformarse nuestro modelo constitucional, que incluirá la posibilidad de la autodeterminación, pero que definirá con precisión el momento y la forma de hacerlo para que la reforma no suponga, como en parte ocurrió en el proceso de aprobación de la Constitución Española vigente, una vía para la desestructuración de España a medio plazo. Esta propuesta de celebrar un referéndum de autodeterminación en aquellas Comunidades Autónomas que así lo soliciten es rechazada por la gran mayoría de grupos políticos e intelectuales españoles. Lo hacen prácticamente todos los partidos con representación parlamen-

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taria e implantación nacional española. Creo que es un grave error. Todavía estamos a tiempo de gestionar el proceso controlando los riesgos, pero más adelante, es posible que dentro de poco, será imposible hacerlo sin que se produzca una grave crisis institucional que los que queremos seguir siendo españoles sufriremos. La estrategia de la negación alimenta a los indecisos porque niega la realidad, que es que la mayoría de representantes políticos de dos regiones están diciendo claramente que quieren la independencia. Contra eso no basta decir no. La base de legitimación de nuestro sistema político es democrática y por tanto el “no” en insuficiente en términos de funcionamiento de un sistema político en el s. XXI. Hay que proponer una alternativa y esa alternativa debe, a estas alturas, ser la refundación democrática, en forma de reforma constitucional, de la forma de estructurar territorialmente la nación española centralizándola y reforzándola. Y haciéndolo sobre la base de la legitimación democrática, es decir, permitiendo los referéndum de autodeterminación y ganándolos para la nación española. Cualquier otra alternativa supone un riesgo enorme para todos nosotros de perder no una parte sino toda la nación a la que pertenecemos. Todo esto será difícil, es el gran reto para España en los próximos 10 años y no es seguro que sea exitoso, pero todas las alternativas son peores.

II. 1978-2014: LA TRANSFORMACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN MATERIAL DE ESPAÑA La integración eficiente y sólida de los que formamos parte de la nación española ha sido un problema cada vez mayor en los últimos 35 años. Fundamentalmente porque los Gobiernos autónomos de Cataluña y País Vasco, prácticamente todos ellos declaradamente secesionistas en sus programas desde 1978, han hecho todos los esfuerzos posibles para modelar, en sus respectivas regiones, una estructura social y política crítica con la unidad de la nación española. Pero este no es sino parte del problema más profundo que ello ha generado, y que ha sido la emulación de este proceso en gran parte de las Comunidades Autónomas en las que se estructuró territorialmente España entre 1978 y 1981. En este momento, la debilidad de la nación española deriva de la escasez de instrumentos de integración, no solo frente a las Comunidades Autónomas o regiones con gobiernos con programas secesionistas sino frente, en general, a todas las Comunidades Autónomas. Es decir, España es una nación hoy poco integrada institucionalmente y ello irremediablemente produce que tengamos un Estado muy débil. Y desde luego no es posible crear un Estado del bienestar sólido sino tenemos la primera ecuación de la frase, es decir el Estado. No vamos a describir en profundidad la historia jurídico-política de los últimos 35 años en España, ni el detalle de los hechos clave de este proceso institucional de desestructuración del Estado y la nación, pero sí es relevante entender cómo se ha modificado la Constitución material española en los últimos 35 años. Prácticamente todos los estudios jurídicos de nuestra Constitución tiene un marcado matiz formal y no es habitual analizar la perspectiva de la transformación del modelo territorial de nuestra Constitución. Sin embargo a los efectos de este libro es necesario hacerlo aunque sea brevemente. – En primer lugar es importante recordar que en pleno proceso de discusión de la Constitución se configuraron las denominadas pre-autonomías, órganos administrativos con estructuras

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parecidas a las actuales autonomías. Este hecho generalmente se olvida, pero la realidad es que los redactores de la Constitución tuvieron que estructurar un modelo que reconociera lo que en la vía de los hechos se había producido. Ya desde ese momento, las élites regionales para afianzar su poder desarrollaron una dialéctica muy peligrosa en la que democracia significaba regionalización y centralismo era sinónimo de dictadura franquista. Lógicamente la injusticia de la segunda se utilizaba para desacreditar a la primera y reforzar el poder de las nuevas élites. – La Constitución diseñó un modelo de autonomías que distinguía dos tipos distintos; los que tenían competencias mayores (País Vasco, Cataluña y Galicia) y las que las tenían menores, que eran el resto, y que, de hecho, constitucionalmente eran solo una opción, es decir, no eran de constitución obligatoria. – Sin embargo las élites políticas andaluzas, en un pulso que tuvo mucho que ver con la oposición a la entonces en el poder UCD por parte del partido socialista, iniciaron, en 1978, el proceso de referéndum en 1978, previsto en la Constitución, para igualarse en competencias a Cataluña, Galicia y País Vasco. No se consiguieron los requisitos constitucionales para alcanzarlo (en la provincia de Almería no se obtuvieron los suficientes votos) pero en una decisión pragmática y contraria a la propia Constitución, las Cortes Generales validaron tal iniciativa y Andalucía se constituyó como una Comunidad Autónoma equivalente a las llamadas “históricas”. En 1980 y 1981 Canarias y Valencia consiguieron un estatus parecido a través de lo que la Constitución denomina una ley orgánica de transferencias, mediante la cual las Cortes Generales transfirieron competencias estatales a dichas Comunidades Autónomas. – Todo esto produjo una situación de gestión administrativa muy confusa, con unos costes de transición enormes, pero consolidó un aparato administrativo y de poder en estas Comunidades Autónomas y unas nuevas élites regionales que, a su vez, creo los instrumentos ideológicos de justificación del nuevo modelo. El coste económico y en términos de estabilidad fue altísimo y, en la perspectiva de 35 años después, no puede considerarse

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un éxito como sin embargo se ha defendido mayoritariamente pero, de hecho, triunfó poniendo las bases de la ineficiente estructura territorial de España. Los riesgos que se corrieron en todo ese desordenado proceso fueron enormes. Se trató de un proceso con un control escaso por parte del propio Estado. Entre otras muchas otras cosas este descontrol generó el caldo de cultivo para la mayor crisis de nuestra democracia, que tuvo como uno de sus efectos el golpe de Estado del 23 de febrero de 1981. – En este escenario de crisis, en 1981/1982 la mayoría política (PSOE y UCD) reacciona a la desestructuración de la organización de la nación y aprueba la Ley Orgánica de armonización del proceso autonómico con el objetivo de coordinar la puesta en marcha de la estructuración territorial en Comunidades Autónomas. Pues bien, en este momento el Tribunal Constitucional declara la citada ley inconstitucional, con lo que se consolida el nuevo modelo de ordenación territorial desintegradora de la nación en la que vivimos hasta hoy. Esta sentencia del Tribunal Constitucional (s. 76/83, caso LOAPA) es el documento fundamental que, en la perspectiva de 30 años después, pone las bases que han permitido la estrategia de desgaste continuo del Estado y la nación en términos jurídico-constitucionales y puso las bases de la vigente Constitución material de España. Contra la misma ha sido imposible cualquier transformación jurídica y, en gran medida, por sus enormes efectos (es quizás las sentencia más citada en la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional) es necesario hoy modificar la Constitución. Los magistrados que participaron en su redacción y firma (el Tribunal de juristas más brillantes de los 35 años de democracia, sin perjuicio de su grave error) son responsables del que ha sido, seguramente, el documento más perjudicial para nuestra vida política y económica en la democracia. Esta sentencia, sin embargo, ha sido relativamente poco criticada pues las críticas a la sentencia del caso Rumasa limitaron las demás de ese periodo. – El siguiente paso de la desestructuración de España como nación se produce en el lapso de tiempo que va desde 1981 a

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1983 donde se aprueban Estatutos de Autonomía del resto de Comunidades Autónomas (las que se han consolidado como tales finalmente). – A partir de este momento, lo que se genera es un proceso de emulación entre todas las Comunidades Autónomas que da lugar al incremento de sus competencias progresivamente. El proceso se ralentiza pero no se para y entre 1988 y 1992 se produce la aprobación de una serie de nuevas leyes orgánicas de transferencia que elevan el nivel de competencias de las Comunidades Autónomas de la “vía lenta” (es decir todas excepto Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía). A partir de 1992 se inicia una primera reforma de gran parte de los Estatutos de Autonomía de las CCAA que consagran definitivamente, 14 años después de la aprobación de la Constitución, el modelo de Estado territorialmente desestructurado, en los términos que expondremos más adelante, que tenemos. – A partir de ese momento, contra lo que muchos de los impulsores de las reformas estatutarias afirmaron en el año 1992, no se cierra el modelo territorial y de forma sucesiva se siguen produciendo modificaciones de calado en el sistema de distribución de competencias. En algunas ocasiones como consecuencia de cesiones políticas en momentos de formación de gobiernos por exigencias de los pactos electorales (nuevas cesiones de policía, puertos, etc.) y en otras como consecuencia, de nuevo, de sentencias desafortunadas de nuestro Tribunal Constitucional, por ejemplo la de la Ley del Suelo. El problema de la apertura sucesiva del sistema de distribución de competencias que se produce en los años 90 es que recae sobre un modelo estructurado sobre la base de 17 Comunidades Autónomas con competencias sensiblemente similares, de tal manera que ya no ocurre, como en los años 80, que las reivindicaciones vienen fundamentalmente de Cataluña, País Vasco y, en parte, Andalucía, sino que se generalizan a todas las CCAA. Baste un ejemplo para entender esto; cuando en 1997 el Tribunal Constitucional declara, sin que nadie se lo pida, que el Estado no puede dictar normas urbanísticas, ni siquiera en caso de silencio al respecto de las CCAA, lo que se genera es un caos gigantesco en el modo en el que se norma el urbanismo entre nosotros, con vacíos de po-

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der y regulación enormes que, sin lugar a dudas y, de nuevo lo pongo como ejemplo del errores graves de nuestro sistema de ordenación territorial, fueron claves para el caldo de cultivo de la burbuja inmobiliaria que se inició a finales de los 90. – Comienza así el siglo XXI con un modelo de Comunidades Autónomas plenamente estructurado, muy reforzado económicamente por la situación de crecimiento de las haciendas autonómicas —grandes beneficiadas del “boom inmobiliario” desde un punto de vista de los ingresos—. Pues bien, contra todo lo previsible, esto no supone la estabilización del sistema sino que, al margen de que se continúan las cesiones de competencias puntuales y siguen sin desarrollarse verdaderos instrumentos de coordinación común, a partir de 2004 se abre un nuevo proceso de modificación de estatutos de autonomía que lidera el nuevo estatuto catalán pero que siguen hasta un total de cinco Comunidades Autónomas más. El contenido de estos nuevos Estatutos supera ya lo concebible racionalmente desde la perspectiva de una nación común. No se trata ya de incrementar las competencias —aunque esto también se hace de la misma manera desordenada de la década anterior— sino que su contenido es fundamentalmente programático e identitario. Los dos elementos clave de la reforma de vigente Estatuto catalán, y que repiten otros, son fundamentalmente la protección del mismo frente a cualquier reforma posterior por parte de las Cortes Generales y el reconocimiento de un conjunto de “derechos constitucionales” nuevos propios solo de Cataluña y que deforman la comprensión de los comunes de todos los españoles. Es quizás el extremo de lo irracional de nuestro modelo: la utilización de los Estatutos de Autonomía con fines que, en mi opinión, son básicamente programáticos. Posteriormente Valencia, Andalucía, Aragón… hacen exactamente lo mismo y en esto llevan los secesionistas Catalanes toda la razón. El Estatuto de Autonomía Catalán se recurre ante el Tribunal Constitucional y el resto no se recurre en la que es, una decisión absolutamente tacticista y contraria a cualquier idea ordenada de proyecto para la nación española. Por cierto, el Tribunal Constitucional, tras cuatro años de espera, dicta una decisión que, muy tibiamente y con ningún efecto práctico,

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declara inconstitucional parte del Estatuto Catalán. En todo caso esta sentencia aporta una pequeña luz de esperanza en que jurídicamente también se instrumenten vías de protección de la nación española y de que las actuales generaciones de miembros del Tribunal Constitucional aporten instrumentos de refuerzo de la nación y el Estado que permitan afrontar con más garantías el proceso de reforma constitucional que ahora se inicia. Todo este proceso tiene una evolución paralela en la pérdida de instrumentos de control y en el debilitamiento progresivo de la Administración Pública del Estado en su despliegue territorial. En la actualidad su presencia en el territorio nacional es claramente insuficiente y se limita, fuera de Madrid, al ejército, la seguridad pública (excepto en Cataluña y País Vasco donde es marginal también la seguridad pública estatal) y a la fiscal. Esta última es, además, en los últimos tiempos, el nuevo caballo de batalla de las peticiones de cesiones de competencias por parte de las Comunidades Autónomas. La gestión de las costas y las aguas son los dos restos marginales con algo de presencia territorial del Estado. La tradicional administración sanitaria, educativa, de gestión de infraestructuras, cultural, etc., ha sido cedida prácticamente en su integridad a las Comunidades Autónomas. En relación con esto, se ha desarrollado una doctrina de descentralización Administrativa que, adicionalmente a la estrictamente político-constitucional, justificaría esta eliminación casi completa de la Administración General del Estado en el territorio nacional. El concepto que se ha utilizado ha sido el de “Administración Única”, según el cual el Estado debe renunciar por completo a tener una Administración implantada territorialmente porque la gestión de toda la Administración (es decir todo el ejercicio del poder) en cada territorio debe estar en manos de las Comunidades Autónomas. Se trata además de una doctrina que en ningún caso se ha reclamado para los Ayuntamientos o para la Administración General del Estado. La situación actual se caracteriza porque la capacidad de gestión de cualquier problema por parte del Estado nacional es cada vez menor. Ha significado en la práctica que el Estado se haya reducido enormemente en sus capacidades y que los propios directivos y funcionarios de la Administración General del Estado hayan renunciado

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a la coordinación de la Administración autonómica (que en general también ha sido reacia a esa coordinación). No es objeto de este libro y por tanto no vamos a desarrollar esta idea, pero a pesar de que hemos creado un Estado muy burocratizado (y especialmente en las Comunidades Autónomas), esta pérdida de instrumentos por parte de la Administración General del Estado ha hecho que España no sea un Estado con una Administración fuerte. No lo es la estatal por lo que hemos explicado, pero ese lugar no lo han ocupado tampoco las Comunidades Autónomas que han centrado sus esfuerzos muy sectorialmente y que, de nuevo, por su tamaño, capacidad de atracción de talento, recursos, etc., con carácter general no van a poder hacerlo. Y, pese a todo, todavía hay españoles que piensan que la solución de una mejor estructuración territorial de Estado está en el reconocimiento explícito de un Estado federal. Esta es la conclusión que alcanzan tras el sinsentido de lo que ha venido ocurriendo en estos 35 años en la estructuración territorial de España. Estos planteamientos nos llenan de dudas en cuanto a la evolución de nuestra estructura constitucional. Plantean una huida adicional hacia la descentralización consistente en configurar un Estado federal ¿con qué el objetivo? Si todo este rápido repaso de nuestra historia puede servir de algo es para aclarar que sólo la independencia puede generar satisfacción de los deseos de los nacionalismos catalanes y vascos. El resto no tiene sentido alguno para ellos, ni estratégico ni, a estas alturas, táctico ¿para qué empeñarnos en eso? Los líderes políticos nacionalistas lo han expresado claramente dentro y fuera de las instituciones. Afrontemos con valentía un posible proceso de independencia, eso sí, democráticamente, con respeto a los que quieren independizarse pero también a los que no lo quieren y, sobre todo, centralizando la España que quede cómo resultado para que sea manejable racionalmente y nos sirva a todos como Estado. También, en mi opinión, para que la vida de la mayoría de catalanes y vascos sea mejor dentro de una España mejor gestionada y reforzada en su unidad si finalmente, como deseo, no se produce la independencia de estas regiones. Toda esta introducción a la historia jurídico-política de nuestra democracia debe complementarse con una valoración de los efectos en las estructuras políticas y de poder más profundas que configuran una nación y que se han visto cada vez más debilitadas. Esta parte del análisis de lo que es la Constitución material de un Estado ha sido

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mucho menos tratada por nuestra doctrina constitucionalista, pero sin la misma es imposible concluir acerca de los problemas que tiene nuestro modelo territorial. Debemos comenzar por entender qué significó el franquismo en términos de construcción nacional. Esto ha sido poco analizado, en mi opinión, y es muy relevante. El franquismo, como régimen autoritario y no legitimado democráticamente estructuró un estado centralista incompleto y débil y no solucionó mínimamente la estructuración territorial de las regiones en España. Esta, sin embargo, es una cuestión que es necesaria y que justifica que el modelo Constitucional de Comunidades Autónomas deba mantenerse, si bien centralizado, limitado en competencias y complementado con controles que permitan coordinarlo. Para entender que lo fue el Franquismo en relación con la construcción de la nación española, y lo que le debe al respecto el modelo del 78, debemos profundizar un poco en el significado del centralismo franquista. En efecto, la ideología franquista fue centralista de una manera desestructurada y que respondía a las necesidades de control social que tenía. Me resulta muy difícil aceptar racionalmente que el régimen dictatorial fuera esencialmente centralista cuando mantuvo, por ejemplo, un modelo de autonomía financiera extraordinariamente confederal, sin ninguna discusión, en los territorios de Álava y Navarra. Fue centralista donde no tenía otro remedio para imponer su poder y no lo fue dónde no lo necesitó. Esto es importante tenerlo en cuenta, porque en todo el siglo XX, tras el inicio de las reclamaciones nacionalistas contemporáneas, no ha habido en España un proyecto de construcción de la nación con un mínimo de continuidad. El franquismo fue, también en esto, un generador de atrasos estructurales de España. Adicionalmente, aunque lo hubiera tenido, su falta de legitimidad le hubiera hecho muy complicado tener éxito, pero es que, en realidad, ni siquiera tuvo ese proyecto más allá del puro control político sobre una nación que gobernaba como consecuencia de una victoria militar en una guerra civil. Esta absoluta falta de reflexión sobre la estructuración territorial que tuvo la dictadura, unido a la utilización de las identidades culturales propias como lugar de oposición al franquismo de la última década de su poder (1965-1975), creó el caldo de cultivo de la ideología

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y organizaciones nacionalistas. Y fue así porque el franquismo, hasta sus últimos días, fue en lo esencial una dictadura, con una ideología que se centró ideológicamente casi solo en el mantenimiento de poder —por ello no ha sido en general calificada de totalitaria sino de autoritaria—. Una clave esencial de funcionamiento del régimen fue la prohibición de los partidos y del resto de organizaciones políticas, pero, sin embargo, pese a lo que en ocasiones se pretende defender, fue razonablemente tolerante en lo referente a la lengua y cultura regionales desde finales de los años 50. Eso hizo que la oposición al franquismo utilizara esa plataforma para ejercer la oposición y lo que fue un instrumento contra el franquismo que el propio franquismo permitió utilizar (me refiero a las organizaciones culturales Catalanistas o Vascas, aparte de, por ejemplo, la Iglesia), terminó convirtiéndose en un arma contra la nación española cuando se produjo finalmente la transición democrática. Seguro que esta visión no es compartida por muchos, pero, en cuanto solo es parte de la historia pasada, esta discrepancia tampoco es relevante. Imaginemos que no llevo razón, incluso así lo más importante es la conclusión básica de que nunca en la España del s. XX se ha desarrollado un concepto republicano (en el sentido de ciudadano y democrático) de responsabilidad de construcción de una nación común que nos sirva de instrumento de progreso. En ningún país de Europa esto ha sido fácil en el s. XX, pero donde menos hemos avanzado, sobre todo en su último tercio, es en España. Pero lo cierto es que, incluso con todo el franquismo manipulando, como un instrumento de control social, la idea de España como nación, en el momento de desaparición del franquismo en los territorios en los que teóricamente más se agredieron las identidades propias (aceptemos por un minuto esta posibilidad), el sentimiento de identidad con la nación española era mucho más intenso que el que se tiene 35 años después. Esta es una paradoja que los defensores del consenso constitucional de 1978 tiene que aceptar dialécticamente sin discusión: ni siquiera el franquismo erosionó tanto a la nación española como los 35 años de democracia. De hecho, la construcción de las identidades nacionales catalana y vasca en la realidad que ahora muestran, es un proceso que se ha desarrollado básicamente en estos últimos 35 años. La derrota de la

Juan Martínez Calvo

nación española como instrumento común de progreso se origina en parte en el franquismo, pero se ha producido durante la democracia y tiene que ver con la ninguna estrategia, de defensa de ese proyecto nacional. Para el funcionamiento de una Constitución democrática es imprescindible la existencia de un proyecto nacional común que se alimente y refuerce de manera coherente, sin ello un modelo Constitucional democrático está condenado al fracaso. Las élites secesionistas, muy minoritarias en 1978, tuvieron así una legítima oportunidad histórica que les dimos la mayoría de españoles y que aprovecharon de forma asombrosamente eficaz. En estos 35 años han conseguido parte importante de sus objetivos de desestructuración de España y de refuerzo de la ideología de la secesión en sus respectivos territorios. Es muy ilustrativo que los partidos políticos nacionales hayan defendido que hay que reforzar el patriotismo pero que hayan rechazado la identificación como nacionalistas españoles. ¿Qué significa ser patriota? ¿Sentirse conmovido al izarse la bandera o en el desfile del ejército?¿Sentirse conmovido cuando construimos una nueva residencia de inmigrantes y damos cobijo a un grupo de seres humanos desvalidos y sin recursos en busca de mejores oportunidades? Todo ello puede ser muy plausible, lo es, pero no construye una nación, forma parte de los sentimientos que son solo una parte muy limitada de lo que es tener una nación. Esa posición sentimental de creación de los instrumentos sociales de integración como único elemento debe ser objeto de dura crítica, el nacionalismo español, base necesaria de un Estado social y democrático de derecho, debe ser democrático y racional, no sentimental. Las naciones se sirven de los símbolos y los sentimientos pero se construyen previamente con la razón de quienes las promueven. Muchos españoles son profundamente nacionalistas, en el sentido profundo democrático y republicano de afección a la organización política común, y nada patriotas en ese sentido sentimental. Sin ello no sería posible que funcionara el Estado. Todo esto no es sino un síntoma de la modernidad del nacionalismo español y las posibilidades políticas y constitucionales que tiene si se orienta bien políticamente y de lo decimonónico del nacionalismo secesionista. No se trata de