Dirigida por José Flors Matíes
Publicación trimestral Nº 41/ Enero 2012 Índice
ARTÍCULOS – Destino del patrimonio público de suelo en la Comunidad Valenciana, por Paula Rico Belda .... – Sociedades públicas de abastecimiento de aguas. Tasas o precios privados, por Ignacio Calatayud Prats ............................................................................................................................................. – Responsabilidad de las Administraciones Públicas en las contratas y subcontratas de servicios, por Jorge Martínez Fernández ..................................................................................................... JURISPRUDENCIA – CIVIL, seleccionada por Purificación Martorell Zulueta................................................................ – PENAL, seleccionada por Ángela Coquillat Vicente .................................................................... – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por José Luis Martínez Morales ................. – LABORAL, seleccionada por Mª Mercedes Boronat Tormo ......................................................... DOCTRINA DE LA DGRN – Últimas resoluciones destacables de la Dirección General de los Registros y del Notariado, seleccionadasy glosadas por Juan Carlos Rubiales Moreno ....................................................... – Comentarios a las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado, por Ramón Pascual Maiques .............................................................................................................
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TRIBUTARIO – Resoluciones judiciales de actualidad, seleccionadas y glosadas por José Luis Bosch Cholbi y Alberto García Moreno .................................................................................................................
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CRÓNICA DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA – Sobre los Decretos-Leyes Autonómicos, Por Lluís Aguiló i Lúcia ................................................
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DESTINO DEL PATRIMONIO PÚBLICO DE SUELO EN LA COMUNIDAD VALENCIANA Tras la reciente modificación de la Ley Urbanística Valenciana por el Decreto Ley 2/2011, de 4 de noviembre, del Consell, de Medidas Urgentes de Impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas
Paula Rico Belda Interventora de la Administración Local
SUMARIO I. INTRODUCCIÓN AL DESTINO DEL PPS. NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA VALENCIANA. II. DOCTRINA JURISPRUDENCIAL. III. ANÁLISIS DE LAS CONSECUENCIAS DEL DECRETO LEY 2/2011, DE 4 DE NOVIEMBRE, DEL CONSELL, DE MEDIDAS URGENTES DE IMPULSO A LA IMPLANTACIÓN DE ACTUACIONES TERRITORIALES ESTRATÉGICAS, PARA EL DESTINO DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO. IV. CONCLUSIÓN.
I. INTRODUCCIÓN AL DESTINO DEL PPS. NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA VALENCIANA El Patrimonio Público de Suelo (PPS) ha de constituirse como un patrimonio independiente y separado del restante patrimonio de la Administración, cuyos fines están determinados en la normativa urbanística. No es objeto de este artículo, el estudio exhaustivo de los orígenes o de la evolución desde aquellos, de los destinos del PPS. En consecuencia, y dado que al respecto se han producido diversas modificaciones del régimen jurídico del urbanismo, las referencias a normativa derogada no se remontan a momentos anteriores a la década de los 90, y tienen la única finalidad de permitir la comprensión del alcance de la reciente modificación legislativa operada en La Comunidad Valenciana. En la normativa urbanística estatal se han venido regulando los fines a que deben destinarse los bienes integrantes del patrimonio público de suelo. Al respecto se referían, del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (hoy derogado), los artículos 276 y 280, en los siguientes términos: Artículo 276. Constitución. Patrimonio separado.2. Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente metálico, se destinarán a la conservación y ampliación del mismo. Artículo 280. Destino. Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.
La STC 61/1997, de 20 de marzo, expone que este artículo 280 TRLS 92 “en cuanto dispone que los bienes integrantes del PMS se destinarán a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública u otros usos de interés social, conecta con el artículo 276 TRLS92, no impugnado, y responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general (artículo 149.1.13 CE) en relación con la vivienda (artículo 47 CE)”. Dentro de la competencia autonómica de desarrollo de la legislación básica las Comunidades Autónomas han regulado también el Patrimonio Municipal del Suelo (PMS). Así pues, en la Comunidad Valenciana, la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística (vigente hasta el 1 de febrero de 2006), a través de su artículo 100, vinculaba los bienes y recursos financieros del patrimonio municipal de suelo a los usos de interés social o de utilidad pública definidos en el planeamiento y destinados a cubrir las necesidades previstas en el mismo, de acuerdo con la siguiente redacción: “2. Los patrimonios municipales de suelo son un instrumento de política de suelo y vivienda de carácter finalista cuyos bienes e ingresos están vinculados a los usos de interés social o de utilidad pública definidos en el planeamiento y destinados a cubrir las necesidades previstas en el mismo, con el fin de regular el mercado de terrenos y obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública que faciliten la ejecución del planeamiento y garanticen la promoción y edificación de viviendas de protección pública. ...
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Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico. 3. Los municipios de más de 10.000 habitantes destinarán íntegramente el patrimonio público de suelo correspondiente al tanto por ciento de la cesión de aprovechamiento urbanístico que le corresponda por actuaciones en suelo urbanizable residencial, a la promoción de viviendas de protección pública. Podrán hacerlo bien mediante promoción directa, bien por enajenación gratuita u onerosa del suelo vinculada a tal fin. ... 4. Cuando la demanda de vivienda protegida esté satisfecha justificadamente, o la necesidad del municipio de destinarlos a otros usos de interés público así lo exijan, podrá eximirse hasta el 50% de la obligación a que se refiere el punto tercero mediante resolución del conseller competente en vivienda. En supuestos excepcionales y muy justificados en base a los mismos criterios, la excepción podrá ser de hasta el 100%. 5. Los ingresos obtenidos mediante la enajenación o cesión de terrenos y sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente valor económico en metálico, se destinarán a la ampliación, el mantenimiento o gestión del patrimonio público del suelo.”
Ello implicaba notables diferencias respecto a la regulación básica estatal: – La vinculación a usos de interés social de todos los bienes inmuebles y recursos financieros del PMS: no solo los bienes incorporados al proceso de urbanización y edificación. – La introducción de un nuevo destino: usos de utilidad pública – Se facultaba al planeamiento urbanístico para definir los usos de interés social o utilidad pública a que vincular los bienes del patrimonio municipal del suelo.
II. DOCTRINA JURISPRUDENCIAL Mientras que es claro el significado del destino “construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública”, no lo ha sido tanto el de “otros usos de interés social”. Al respecto se han pronunciado en numerosas ocasiones los Tribunales, estableciéndose una doctrina jurisprudencial que sitúa estos fines específicos del PMS dentro de los fines genéricos de la regulación del suelo. Así, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 7 de noviembre de 2005, realiza un resumen de las sentencias dictadas hasta ese momento en relación a los posibles usos del PMS, ahondando en tales “usos de interés social”, en los siguientes términos “Nos hallamos frente a una cuestión ampliamente tratada por este Tribunal en múltiples sentencias. Así en la de 7 de noviembre de 2002, recurso de casación 10703/1998, se recuerdan los pronunciamientos anteriores de 2 de noviembre de 1995, 14 de junio de 2000, 25 de octubre de 2001, 31 de octubre de 2001, 2 de noviembre de 2001, 29 de noviembre de 2001 y 27 de junio de 2002 respecto a la «imposibilidad de que los Ayuntamiento conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales». Las esenciales características del mismo han sido recogidas en las sentencias de 2 de noviembre de 1995, recurso de apelación 3132/1991, 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996 y 2 de noviembre de 2001, recurso de casación 4735/1996 que declaran que «El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir “para regular el precio en el mercado de solares” (Exposición de Motivos), con la finalidad de “prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones”. Este conjunto de bienes REVISTA JURÍDICA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA 7
tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (art. 93 del TRLS). Por ello se ha podido decir que “las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera”. En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un “patrimonio separado” (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992. La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, sino el específico y concreto de “prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones” (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976, y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93, ya citado). Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen, su caracterización y su finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas (artículo 3-1 del Código Civil, porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales». Tal consolidada interpretación impide pueda prosperar la pretensión municipal de que la compra de un edificio para el Servicio Municipal de Hacienda con lo obtenido de la venta de las parcelas del patrimonio municipal del suelo encaje en tal disposición de la legislación urbanística. Si la normativa urbanística establece un fin último como es el destino a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social de acuerdo con el planteamiento urbanístico a él debemos atenernos sin que quepa interpretaciones flexibles en una disposición tan clara como la aquí concernida. Destino que no se aprecia en la obtención de efectivo para la construcción de un edificio destinado al Servicio Municipal de Hacienda ni tampoco en la adquisición del recinto del cuartel de Benalúa para su desarrollo urbanístico. Recordemos que en una de las sentencias más arriba mencionadas, la de 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996, se afirmaba que en cuanto al concepto de «interés social no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido. El artículo 1-1 de la CE, que define nuestro Estado como un Estado social, en relación con el artículo 9-2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más 8 PAULA RICO BELDA
modesto de uso de interés social: aquél que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social». En tal línea es significativo que la antes citada sentencia de 2 de noviembre de 1995 había desestimado el recurso de apelación deducido frente a sentencia dictada en instancia que anulaba la venta en pública subasta de parcelas integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo para destinar su importe a la construcción de un centro socio cultural y deportivo, la construcción del edificio del archivo municipal, adquisición de locales para centros de tercera edad, inversiones en centros de enseñanza, etc. En idéntico sentido la precitada sentencia de 31 de octubre de 2001 al rechazar unas finalidades variadas plasmadas en un Convenio que van desde el pago de una deuda antigua hasta la adquisición de unas plantas bajas y sótanos cuyo uso no consta, pasando por un designio estrictamente urbanístico sin más, finalidades todas ellas lícitas y plausibles pero que exceden de las especificas que impone el art. 280.1 TRLS/1992.” Esta misma doctrina ha quedado también recogida en otras sentencias más recientes en relación a municipios valencianos (sobre el Ayuntamiento de Sagunto: Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2009, y muy recientemente sobre el Ayuntamiento de Valencia: Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2011). En definitiva, de lo anteriormente expuesto, se deduce que debemos distinguir entre los bienes del PMS y los ingresos. Los primeros solo pueden destinarse a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública u otros fines de interés social (entendidos éstos, no como fines urbanísticos o vinculados a la competencia municipal, sino relacionados con aquellos que tiendan a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social) y el producto de la enajenación de dichos bienes (los ingresos) solo puede destinarse a la conservación y ampliación del PMS.
III. ANÁLISIS DE LAS CONSECUENCIAS DEL DECRETO LEY 2/2011, DE 4 DE NOVIEMBRE, DEL CONSELL, DE MEDIDAS URGENTES DE IMPULSO A LA IMPLANTACIÓN DE ACTUACIONES TERRITORIALES ESTRATÉGICAS, PARA EL DESTINO DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO Posteriormente a las normas analizadas, debemos tener en cuenta la regulación contenida en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (hoy derogada): por cuyos artículos 33 y 34 se concreta el destino de los bienes del patrimonio público de suelo; y el vigente Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, que recoge tales cuestiones en sus artículos 38 y 39 con el siguiente tenor literal: “Artículo 38. 2. Los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refiere la letra b del apartado 1 del artículo 16, se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino.
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Artículo 39. Destino. 1. Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural.”
De este modo, el legislador básico estatal, si bien recoge la preferencia de construcción de viviendas protegidas, amplía el destino de los bienes inmuebles del PPS en cuanto a su aplicación a otros usos de interés social, dando cobertura jurídica a los diversos fines establecidos en la legislación autonómica. Además, admite que los ingresos no se limiten, como hasta ese momento, a la conservación y ampliación, permitiendo que se puedan utilizar en “los usos propios de su destino”. Ello viene a significar la posibilidad de destinarlos a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública y a otros usos de interés social, en los mismos términos que los inmuebles. En el ámbito autonómico, la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana, derogó la ya citada LRAU y continúa vigente a la fecha, si bien ha sido objeto de diversas modificaciones. La más reciente entró en vigor el 8 de noviembre del presente ejercicio 2011, motivo de la redacción del presente artículo. En lo que a los destinos del patrimonio público de suelo se refiere, paso a exponer las distintas redacciones: Artículo 259 Carácter finalista de los patrimonios públicos del suelo 1. Redacción inicial
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1. Los ingresos obtenidos mediante la enajenación o la cesión de terrenos y la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente valor económico en metálico se destinarán a la ampliación, el mantenimiento o gestión del patrimonio público del suelo. 2. Los bienes del Patrimonio Municipal de Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.
Artículo 259 Carácter finalista de los patrimonios públicos del suelo 2. Redacción tras la modificación regulada en el Decreto-ley 1/2008, de 27 de junio, del Consell, de medidas urgentes para el fomento de la vivienda y el suelo.
1. Los bienes y recursos que integran el patrimonio público de suelo, así como los ingresos obtenidos mediante la enajenación, permuta o cesión de terrenos y la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente económico, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública o, previo cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 2 siguiente, a otras actuaciones de interés social. 2. Cuando la demanda de vivienda protegida esté satisfecha justificadamente, y se acredite en un programa municipal, de carácter plurianual, destinado a cubrir las necesidades de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, concertado con la Consellería competente por razón de la materia, y la necesidad del municipio de destinarlos a otros usos de interés público así lo exijan, podrá reducirse o eximirse la obligación de destinarlos a la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, pudiendo destinarse en este caso a otras actuaciones de interés social. 3. Las actuaciones de interés social deberán tener algunos de los siguientes fines: a. Obtención de suelos y ejecución de los elementos pertenecientes a la ordenación estructural siempre que no estén adscritos o incluidos en un área de reparto. b. Ejecución de obras de urbanización de marcado carácter social y no incluidas en unidades de ejecución. c. Obtención de suelo y/o construcción de equipamientos de la red secundaria cuya ejecución no está prevista a cargo de los propietarios del suelo. d. Actuaciones de iniciativa pública destinadas a la renovación urbana, reforma interior o rehabilitación de viviendas. e. Conservación y mejora del medio ambiente, del entorno urbano y protección del patrimonio arquitectónico y del paisaje. f. Creación y promoción de suelo y/o ejecución de actuaciones de interés estratégico para el ejercicio de nuevas actividades económicas o ampliación de las existentes, sean de iniciativa pública o privada.
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Artículo 259 Carácter finalista de los patrimonios públicos del suelo 3. Redacción tras la reciente modificación regulada en el Decreto Ley 2/2011, de 4 de noviembre, del Consell, de Medidas Urgentes de Impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas.
1. Los bienes y recursos que integran el patrimonio público de suelo, así como los ingresos obtenidos mediante la enajenación, permuta o cesión de terrenos y la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente económico, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública o a otras actuaciones de interés social. 2. Las actuaciones de interés social deberán tener algunos de los siguientes fines: a) Obtención de suelos y ejecución de los elementos pertenecientes a la ordenación estructural, siempre que no estén adscritos o incluidos en un área de reparto. b) Ejecución de obras de urbanización de marcado carácter social y no incluidas en unidades de ejecución. c) Obtención de suelo y construcción de equipamientos de la red secundaria cuya ejecución no está prevista a cargo de los propietarios del suelo. d) Actuaciones de iniciativa pública destinadas a la renovación urbana, reforma interior o rehabilitación de viviendas. e) Conservación y mejora del medio ambiente, del entorno urbano y protección del patrimonio arquitectónico y del paisaje. f) Creación y promoción de suelo y ejecución de actuaciones de interés estratégico para el ejercicio de nuevas actividades económicas o ampliación de las existentes, sean de iniciativa pública o privada. g) Inversiones en urbanización, espacios públicos y rehabilitación, ello en los ámbitos de las áreas urbanas».
1. En relación al punto 1 del cuadro anterior, de la redacción inicial de la LUV, partimos de una ley que, como hacía su antecesora, permite una única finalidad para los ingresos provenientes del PPS: la conservación, mantenimiento o gestión de éste. Sin embargo, prevé para los bienes integrantes del PPS: la construcción de viviendas de protección pública o usos de interés social. Sobre tales usos contempla la ley una concepción amplia. En este sentido su artículo 266.6 afecta los inmuebles del PMS, no solo a la construcción de viviendas protegidas sino, además, a la intervención en los centros históricos, monumentos o inmuebles de interés patrimonial. Todo ello, en coherencia con la exposición de motivos de la LUV, que fundamenta la norma en el respeto de los fines genéricos del PMS perfilados por la jurisprudencia del Tribunal Supremo anteriormente resumida, como son regular el precio en el mercado de solares o permitir la expansión de las poblaciones. Concretamente determina: “A tal efecto, se establece una nueva regulación de los patrimonios públicos de suelo asignándoles funciones relacionadas con la oferta de suelo para viviendas sociales, exigiendo a los municipios de más de 10.000 habitantes que dediquen a la construcción de vivienda protegida, la totalidad de suelo que obtengan para la cesión del diez por ciento del aprovechamiento tipo derivada de la gestión del suelo urbanizable residencial. De acuerdo con el principio de acceso a la vivienda, la norma establece, finalmente, mecanismos que agilizarán la construcción de los solares existentes, incorporando de esta forma más viviendas al mercado y evitando retenciones especulativas de suelo urbanizado.” 12 PAULA RICO BELDA
Sin embargo, el Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, procedió a detallar ampliamente el destino de los ingresos dinerarios procedentes de la enajenación o cesión de los bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo: “Artículo 544. Destino de los ingresos dinerarios (en referencia al artículo 259 de la Ley Urbanística Valenciana y al artículo 86 de la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje) 1. Los ingresos dinerarios obtenidos por la enajenación, o la cesión de terrenos deben destinarse a alguno de los siguientes fines de interés social, siempre que estén previstos en alguno de los instrumentos de ordenación del territorio o de planeamiento urbanístico vigentes, o que estén vinculados a su ejecución. 2. Preferentemente, el destino será: a) Construcción de viviendas con protección pública. b) Financiación de Programas de Actuación respecto a inmuebles inscritos en la Sección de Solares y Edificios a Rehabilitar del Registro Municipal de Urbanismo. A ese objetivo se destinará un mínimo del 15 por ciento de los ingresos dinerarios generados en el ejercicio presupuestario anterior. Ese porcentaje sólo podrá reducirse justificada y proporcionadamente en atención a la existencia de más ingresos por este concepto que inmuebles inscritos en la referida Sección del Registro Municipal de Urbanismo. Podrá suprimirse esta partida cuando en esa Sección registral no exista ningún inmueble. c) La conservación y rehabilitación del patrimonio arquitectónico, destinando un mínimo del 15 por ciento de los ingresos anuales a otorgar ayudas al amparo de lo previsto en el artículo 209 de la Ley Urbanística Valenciana. A tal efecto, los Ayuntamientos aprobarán una Ordenanza reguladora de Régimen de ayudas, ponderando la situación económica del destinatario de la ayuda o subvención. Ese porcentaje sólo podrá reducirse justificada y proporcionadamente en atención a la existencia de más ingresos por este concepto que solicitudes de ayuda. d) A la financiación de Programas y Proyectos para la sostenibilidad. En ese caso será de aplicación el régimen establecido en el presente Reglamento en lo relativo a las cuotas de sostenibilidad derivadas de la gestión urbanística. 3. Subsidiariamente, y una vez atendidos los fines indicados en el apartado anterior, también podrán destinarse esos ingresos dinerarios del Patrimonio Público del Suelo a cumplir alguno de los siguientes objetivos: a) Ejecución de actuaciones de mejora de entornos urbanos a los efectos de lo establecido en el artículo 5 de la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. b) Conservación, gestión y ampliación del propio Patrimonio Público del Suelo, entendiendo incluidos los siguientes conceptos: 1º Los gastos necesarios para la conservación del Patrimonio Público del Suelo, tales como tributos, seguros y costes de mantenimiento, limpieza, seguridad y otros análogos. 2º Los gastos de urbanización necesarios para que los terrenos del Patrimonio alcancen la condición de solar. 3º Los gastos necesarios para la ampliación del Patrimonio mediante cesión, expropiación, compra, permuta o cualquier otro título. 4º Los intereses, gastos de tramitación y comisiones de los créditos cuyos fondos hayan sido adscritos al Patrimonio. 5º Los gastos necesarios para la implantación de los medios informáticos y la gestión de los Registros Municipales del Suelo. c) Con carácter excepcional, otros fines de interés social que merezcan tal consideración conforme a la normativa urbanística o a la legislación sectorial, y que estén previstos en los instrumentos de ordenación del territorio o de planeamiento urbanístico vigentes.”
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2. La modificación operada por el Decreto-ley 1/2008, de 27 de junio, del Consell, de medidas urgentes para el fomento de la vivienda y el suelo (punto 2 del cuadro), deroga el artículo 544 del ROGTU, ampliando en la propia Ley Urbanística Valenciana los posibles destinos de los ingresos procedentes del PMS. Por lo que respecta a la construcción de viviendas de protección pública, se establece expresamente su carácter preferente respecto de los otros usos de interés social, que abarcan ahora también mayores posibilidades que en la redacción anterior de la LUV. La preferencia en la construcción de viviendas de protección pública y el carácter subsidiario de los otros usos de interés social, se plasma en la exigencia de los siguientes requisitos: a) Que se justifique que la demanda de vivienda protegida está satisfecha en un programa municipal, de carácter plurianual, destinado a cubrir las necesidades de vivienda protegida, concertado con la Consellería competente por razón de la materia. Este programa se desarrolla en la Orden de 1 de julio de 2008, de la Consellería de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, por la que se regula la redacción y aprobación de los programas municipales destinados a cubrir las necesidades de vivienda con protección pública. b) Que se justifique la necesidad del municipio de destinarlo a otros usos o actuaciones de interés social que deberán perseguir alguna de las siguientes finalidades: 1. Obtención de suelos y ejecución de los elementos pertenecientes a la ordenación estructural siempre que no estén adscritos o incluidos en un área de reparto. 2. Ejecución de obras de urbanización de marcado carácter social y no incluidas en unidades de ejecución. 3. Obtención de suelo y/o construcción de equipamientos de la red secundaria cuya ejecución no está prevista a cargo de los propietarios del suelo. 4. Actuaciones de iniciativa pública destinadas a la renovación urbana, reforma interior o rehabilitación de viviendas. 5. Conservación y mejora del medio ambiente, del entorno urbano y protección del patrimonio arquitectónico y del paisaje. 6. Creación y promoción de suelo y/o ejecución de actuaciones de interés estratégico para el ejercicio de nuevas actividades económicas o ampliación de las existentes, sean de iniciativa pública o privada. 3. Finalmente, como se recoge en el punto 3 del cuadro: mediante el Decreto Ley 2/2011, de 4 de noviembre, del Consell, de Medidas Urgentes de Impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas, se elimina el carácter preferente de la construcción de viviendas de protección pública, añadiéndose como actuaciones de interés social (letra g) las inversiones en urbanización, espacios públicos y rehabilitación, ello en los ámbitos de las áreas urbanas. En esta línea, la reforma (en vigor desde el pasado 8 de noviembre) modifica también la Ley 8/2004, de 20 de octubre, de la Generalitat, de la Vivienda de la Comunitat Valenciana, añadiendo que “los ingresos provenientes de los patrimonios públicos de suelo de las administraciones públicas podrán dedicarse, además de a las finalidades previstas en la legislación urbanística, y con independencia de los requisitos exigidos por aquella, a inversiones en urbanización, espacios públicos y a rehabilitación urbana, en los ámbitos referidos en el párrafo anterior, de acuerdo, en este último caso, con la normativa autonómica aplicable.
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Igualmente, podrán aplicarse a la adquisición de suelo para el desarrollo de equipamientos, infraestructuras y otras finalidades en desarrollo del planeamiento urbanístico y territorial”. En definitiva, se pueden resumir en tres los hechos más destacables de la presente modificación en los destinos de los bienes y recursos del PPS valenciano. El primero de ellos supone una continuidad con las reformas anteriores, y los otros dos una ruptura y un cambio: – La continuidad indicada supone que la presente modificación avanza en la línea de ampliar los posibles destinos de los ingresos, así como los usos de interés social. – Por otra parte, la modificación llevada a cabo en noviembre de 2011, rompe con la anterior regulación al eliminar el procedimiento y la obligación de justificar la no necesidad de acudir a la “regla de la preferencia” de las viviendas protegidas. Ello supone una novedad de importante trascendencia. – Por último, llama, a mi juicio, especialmente la atención, el cambio de los motivos que inspiran esta reforma. Se enmarcan los destinos específicos de los recursos del urbanismo en unos nuevos fines genéricos, lo cual no podrá significar que deban dejar de cumplirse los anteriores. El establecimiento de estos nuevos fines, se pone de manifiesto ya desde el inicio del Preámbulo del Decreto ley 2/2011 de Medidas Urgentes de Impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas, al aludir a la situación de crisis económica como causante de esta norma, con la que se pretende contribuir a la dinamización de la actividad económica y la creación de empleo. Lejos queda, por tanto, la finalidad de avanzar hacia la efectividad real del derecho a disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, que caracterizó la Ley de la Vivienda de la Comunitat Valenciana y la LUV. Tampoco parece primar la ampliación de los patrimonios públicos de suelo. Es, de hecho, muy representativo, el párrafo del Preámbulo en el que se manifiesta “el régimen del patrimonio público de suelo se adecua a la recesión actual del mercado inmobiliario, que está poniendo en cuestión uno de los fines primordiales de los patrimonios públicos de suelo, esto es, evitar la especulación interviniendo en el mercado para moderar el precio del suelo y de la vivienda. Hoy son muchos los municipios que perciben su patrimonio de suelo como un activo de difícil gestión, que tiene la dificultad añadida de la restricción de sus fines. En este escenario conviene clarificar y flexibilizar los fines y destino de los bienes y recursos integrantes del patrimonio de suelo.”
IV. CONCLUSIÓN Nos hallamos ante una modificación de la normativa urbanística valenciana que va a tener gran repercusión en la esfera local. Mediante el Decreto Ley 2/2011, de 4 de noviembre, del Consell, de Medidas Urgentes de Impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas, se produce una notable reforma de los posibles destinos de los recursos que integran el PPS. La consideración de este como fuente de financiación (dado el contexto de crisis económica) de una serie de actuaciones calificadas de interés social se antepone a su consideración como instrumento de intervención en el mercado de la vivienda. La Comunidad Valenciana no ha sido la primera en modificar su normativa urbanística en este sentido. Destacable es el caso de Andalucía, que mediante una ley de carácter fiscal (Ley 11/2010, de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y REVISTA JURÍDICA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA 15
para la sostenibilidad) ya modificó su Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, en relación a los supuestos finalistas a que deben destinarse los ingresos y los recursos derivados de la gestión de los patrimonios públicos de suelo. A la vista de la comprometida situación económico-presupuestaria local, es posible que estas modificaciones sean el inicio de una tendencia que se extienda a otras Comunidades Autónomas. De ser así se permitiría a los entes locales públicos la financiación de determinadas actuaciones con la finalidad de paliar los efectos de la crisis, produciéndose en consecuencia una progresiva merma de su patrimonio y un paso más en la desnaturalización de la institución del PPS.
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SOCIEDADES PÚBLICAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUAS. TASAS O PRECIOS PRIVADOS A propósito de la reforma del artículo 2.2 a) de la Ley General Tributaria por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible
Ignacio Calatayud Prats Doctor en Derecho Financiero y tributario por la Universidad de Bolonia. Profesor de Derecho Administrativo del CUNEF.
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. DERECHO PÚBLICO, FUNCIONES Y FINES DE LA ADMINISTRACIÓN. LAS SOCIEDADES MERCANTILES PÚBLICAS Y SU RÉGIMEN JURÍDICO ADMINISTRATIVO. 1. Derecho Administrativo y fines de la Administración. 2. Técnicas o modalidades de actuación de las Administraciones Públicas. 3. La huida del Derecho Administrativo. Hacia un concepto funcional de Derecho Administrativo. 4. Régimen jurídico contractual de las sociedades mercantiles públicas. III. EL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL DE ABASTECIMIENTO Y SANEAMIENTO DE AGUAS. NATURALEZA. IV. EL CONCEPTO DE PRESTACIÓN PATRIMONIAL PÚBLICA Y LA TÉCNICA DE SERVICIO PÚBLICO. TASAS. 1. La prestación patrimonial pública. 2. El artículo 2.2 a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. 3. Críticas al artículo 2.2 a) párrafo segundo de la LGT y su modificación. V. SOCIEDADES MERCANTILES Y ENTES LOCALES: RELACIÓN JURÍDICA Y NATURALEZA DE LA CONTRAPRESTACIÓN QUE LOS USUARIOS ABONAN POR EL SERVICIO DE ABASTECIMIENTO DE AGUA.
I. INTRODUCCIÓN El presente trabajo tiene por objeto analizar la naturaleza jurídica del precio que los usuarios satisfacen por los servicios de abastecimiento y saneamiento de agua cuando el servicio es prestado por parte de una sociedad mercantil pública. En concreto vamos a determinar si el precio que deben satisfacer los usuarios es una tasa o, por el contrario, es una tarifa o precio privado. La cuestión objeto de análisis no solo está de máxima actualidad sino que, además, la determinación de si el pago que debe satisfacer el usuario es una tasa o una tarifa tiene una relevancia plena en el régimen jurídico que se va a aplicar a la obligación a cargo del usuario. En efecto, el régimen jurídico aplicable a las tasas, dimanante de la potestad tributaria de las Administraciones públicas, se diferencia de forma absoluta del régimen jurídico aplicable a tarifa consecuencia del ejercicio de la potestad tarifaria1.
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Sobre la distinción entre tasa, tarifa y otras figuras análogas puede consultarse VILLAR ROJAS, FRANCISCO, en Tarifas, tasas, peajes y precios administrativos. Estudio de su naturaleza y régimen jurídico. Granada, Comares, 2000. Igualmente TORNOS MAS, JOAQUÍN, en el capítulo “Regulación de precios y tarifas”, en el libro Derecho de la regulación económica, Santiago Muñoz Machado (Dir.), Vol. 1, 2010 (Fundamentos e instituciones de la regulación), pp. 537-576. El mismo autor en Lecciones y materiales para el estudio del derecho administrativo/coord. por Tomás Cano Campos, Vol. 8, Tomo 1, 2009 (Los sectores regulados), ISBN 978-84-9890-077-4, pp. 111-129. De forma resumida y siguiendo en líneas generales lo dispuesto por los citados autores creemos necesario definir los conceptos de tasa y tarifa y distinguirlos de otras figuras análogas. En efecto, las tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. En definitiva son tasas aquellas actividades prestadas por la Administración en las cuales la realización del supuesto de hecho sea jurídicamente obligatoria (o, al menos, la obligación de pago de la prestación nazca sin actividad voluntaria dirigida al ente público); que el bien, actividad o servicio prestado sea objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal y social de los particulares; o que la prestación derive de la utilización de bienes, servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho. Precisamente, dado que las tasas son tributos están sometidos al principio de reserva de Ley, en el caso de tasas locales deben establecer a través de un Ordenanza fiscal, se gestionan de conformidad con los dispuesto en la normativa reguladora de los tributos, de modo tal que en caso de impago se pueden recaudar a través de la vía de apremio; En general, de conformidad con la Ley de Tasas y Precios Públicos, rige el principio de equivalencia, de forma que el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. Finalmente, y dado que se trata de un tributo no es procedente la aplicación de la normativa reguladora de los precios, ni, por lo tanto, la intervención en el procedimiento de las Comisiones de Precios. Son precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Los precios públicos se determinarán a un nivel que cubra, como mínimo, los costes económicos originados por la realización de las actividades o la prestación de los servicios o a un nivel que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos. Al ser ingresos públicos, en caso de impago, podrán exigirse mediante el procedimiento administrativo de apremio. Precisamente, por tratarse de 18 IGNACIO CALATAYUD PRATS
precios públicos es procedente la aplicación de la normativa reguladora de los precios en su fijación y, en concreto, la intervención en el procedimiento de las Comisiones de Precios. Tarifas. Mediante la potestad tarifaria se reconoce a la Administración Titular de un servicio público fijar el precio correspondiente a la prestación indirecta de un servicio. El precio que paga el usuario por el servicio gestionado indirectamente no se ingresa en un presupuesto público sino en la cuenta de explotación del ente que presta el servicio. Precisamente, la Ley de Contratos del Sector Público establece que antes de proceder a la contratación de un servicio público la Administración deberá establecer su régimen jurídico los aspectos de carácter jurídico, económico y administrativo relativos a la prestación del servicio. De acuerdo con las normas reguladoras del régimen jurídico del servicio, los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas fijarán las condiciones de prestación del servicio y, en su caso, fijarán las tarifas que hubieren de abonar los usuarios, los procedimientos para su revisión, y el canon o participación que hubiera de satisfacerse a la Administración. La Ley de Contratos del Sector Público establece en sus artículos 257 y 258 que el contratista tiene derecho a las contraprestaciones económicas previstas en el contrato, entre las que se incluirá, para hacer efectivo su derecho a la explotación del servicio, una retribución fijada en función de su utilización que se percibirá directamente de los usuarios o de la propia Administración. La Administración podrá modificar por razones de interés público las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios. Las contraprestaciones económicas pactadas serán revisadas, en su caso, en la forma establecida en el contrato. Existen, por tanto, dos relaciones jurídicas. Una primera formalizada a través del contrato de gestión del servicio público entre la Administración y el concesionario y otra entre el contratista y el usuario. Esta segunda relación se formaliza mediante un contrato privado cuyas condiciones vienen, normalmente, reguladas por el Reglamento de servicio. No obstante, en estos casos quien fija el precio del servicio es la Administración titular del mismo mediante su potestad tarifaria. La tarifa no son tasas ni prestaciones patrimoniales de carácter público, sino contraprestaciones al servicio prestado por el concesionario que éste hace suyas por título de derecho privado. Son, por tanto, un precio privado. La tarifa, en consecuencia, es un precio privado y, precisamente, por tratarse de un precio privado su establecimiento no está sometido al principio de reserva ley y, en consecuencia, en el caso de servicios locales no deben aprobarse a través de una ordenanza fiscal. Del mismo modo, dado que es un precio privado y no un tributo su exigencia se encuentra sometida al Derecho privado por lo que, por un lado a su exacción no le será de aplicación la normativa tributaria, no siendo posible que su recaudación se lleva a cabo por la vía de apremio y, por otro lado, cualquier controversia deberá dilucidarse en la Jurisdicción civil. Finalmente es importante indicar que dado que la tarifa es un precio privado no tiene límite alguno en cuanto a su cuantía, no teniendo como límite el coste del servicio, no obstante lo cual —dado que puede tratarse de un precio privado controlado— su aumento estará sometido, en su caso, a la autorización previa de las Comisiones de Precios. Algunos autores engloban, a nuestro juicio erróneamente, dentro del concepto de tarifa, no solo el precio que el usuario paga al concesionario o gestor indirecto del servicio, sino también los precios que las sociedades íntegramente públicas exigen a los usuarios de un servicio. Precios regulados. El modelo económico de los últimos años se ha caracterizado por ser un sistema abierto en el que la competencia debía ser el motor principal de la economía. En este modelo la regulación de la economía no desaparece si bien adquiere una función complementaria y subordinada al mercado. Por esto, los poderes públicos tratan en primer lugar de crear el mercado y defenderlo y solo interviene cuando se advierten fallos del mercado, cuando el mismo no es capaz de ordenar correctamente el ejercicio de las diferentes iniciativas que concurren al amparo del principio de libertad de empresa. Pues bien, en este modelo dominado por la libre iniciativa económica y por la competencia una de sus reglas básicas es la libertad de contratación y formación competitiva de los precios de los bienes y servicios. Por tanto, la intervención administrativa fijando los precios de bienes o servicios debe ser residual. No obstante la intervención pública con el fin de regular los precios de algunos bienes y las tarifas de algunos servicios no ha desaparecido totalmente en los servicios económicos de interés general. REVISTA JURÍDICA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA 19
Así, mientras que las tasas son: Una prestación patrimonial de carácter público sometida, por lo tanto, a las exigencias del artículo 31.3 de la Constitución y, en concreto, al principio de reserva de ley tributaria; que se imponen y gestionan de conformidad con los dispuesto en la normativa reguladora de los tributos, de modo tal que su establecimiento debe llevarse a cabo, en caso de tasas locales, a través de una ordenanza municipal y que, en caso de impago se pueden recaudar a través de la vía de apremio; que, de conformidad con la Ley de Tasas y Precios Públicos, rige el principio de equivalencia, de forma que el límite máximo de su importe no puede superar el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible; que cualquier controversia relativa a la misma deberá someterse a los recursos establecidos en la normativa tributaria y a la Jurisdicción contencioso administrativa; que dado que se trata de un tributo no es procedente la aplicación de la normativa reguladora de los precios, ni, por lo tanto, la intervención en el procedimiento de las Comisiones de Precios2.
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Por un lado nos encontramos con los precios regulados en los servicios liberalizados. En efecto la técnica del servicio público, basada en el monopolio estatal, se ha convertido con la liberalización en servicios económicos de interés general. El final del monopolio público ha abierto la prestación de estos servicios a la concurrencia. La Administración ha perdido la potestad tributaria y tarifaria sobre estos servicios y el precio se ha dejado, en principio a las reglas del mercado. Ahora bien los viejos servicios públicos no han perdido su vinculación al interés general. El servicio que se presta es de interés general. Precisamente por ello, cuando se constata que el proceso liberalizador no rompe con todas las posiciones de dominio que impiden el libre funcionamiento del mercado se sigue recurriendo a un poder de intervención público para fijar el precio del servicio hasta tanto el mercado no pueda actuar plenamente como tal. Por lo tanto, en algunos casos los precios de los servicios liberalizados continúan intervenidos por la Administración, como es el caso de las tarifas eléctricas. No obstante, cabe indicar que el precio regulado, a diferencia de la tarifa, tiene carácter temporal. En efecto, cuando se fija un precio regulado la Administración ejerce una potestad reguladora de carácter general con carácter temporal pues la voluntad del ordenamiento es que el precio acabe fijándose por el mercado, pero hasta tanto éste no funcione correctamente se impone a la Administración el deber de fijar el precio del servicio. El precio regulado se determina en cada Ley sectorial, la cual fija los criterios para su concreción. El gran problema de los precios regulados estriba en la determinación del mismo. Son precios regulados, igualmente, el precio que han de pagar los competidores por la interconexión a la red de otro operador que es titular de la misma, o, igualmente, los medicamentos. Los precios regulados, son en todo caso, precios privados y, por tanto, ni están sometido a la reserva de ley ni le es de aplicación la normativa de Derecho tributario en cuanto a su exacción. Los precios autorizados o controlados. El ordenamiento jurídico ha atribuido a la Administración la potestad de intervención de precios en bienes y servicios, también denominada de ordenación general de precios, con la finalidad de controlar la inflación. En este supuesto la potestad administrativa no tiene como fin determinar el precio de remuneración del servicio, sino el control de su incremento para luchar contra una situación coyuntural inflacionaria. De hecho no se fija el precio sino que se controla su incremento. En los precios autorizados cuando el prestador del servicio desea incrementar las tarifas lo solicita a la Administración titular del servicio, ésta propone el aumento pero el mismo se somete a control de la Administración competente en materia de precios la cual decidirá si el aumento que le propone el titular del servicio es o no admisible. La potestad general de ordenación de precios permite controlar los incrementos de precios y tarifas, pero no determinar el régimen retributivo del servicio. La regulación y el listado de los precios sujetos a autorización se lleva a cabo en el Real Decreto Ley 7/1996 de 7 de junio. Tal y como indica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), sentencia de 29 enero 1998, y Sentencia de 20 noviembre 1991 “las «tasas» o «precios públicos» de un servicio gestionado por la propia Administración —que, como tales, constituyen un ingreso de derecho público— no se verían sometidos al control de la política de precios, pues el tributo o el precio público se fijarían de acuerdo, 20 IGNACIO CALATAYUD PRATS
Y que, las tasas por ser ingresos públicos titularidad del ente público deberán figurar en el presupuesto del ente público e ingresarse en una cuenta de titularidad pública con el fin de que sean fiscalizados por los órganos competentes. Por el contrario, la tarifa es: Un precio privado y, precisamente, por tratarse de un precio privado su establecimiento no está sometido al principio de reserva ley y, en consecuencia, en el caso de tasas locales no deben aprobarse a través de una ordenanza fiscal. Del mismo modo, dado que es un precio privado y no un tributo su exigencia se encuentra sometida al Derecho privado por lo que, por un lado, a su exacción no le será de aplicación la normativa tributaria, no siendo posible que su recaudación se lleva a cabo por la vía de apremio y, por otro lado, cualquier controversia deberá dilucidarse en la Jurisdicción civil. Es importante indicar que dado que la tarifa es un precio privado no tiene límite alguno en cuanto a su cuantía, no teniendo como límite el coste del servicio, no obstante lo cual su aumento estará sometido, en su caso, a la autorización previa de las Comisiones de Precios. Finalmente como se trata de precios privados se pueden ingresar directamente en las cuentas de ente privado que las gestiona sin necesidad de que consten en el presupuesto público del Ente Local. Como se puede comprobar la calificación de tasa o precio privado de la contraprestación que los usuarios satisfacen por los servicios de abastecimiento y saneamiento de agua cuando el servicio es prestado por parte de una sociedad mercantil pública es absolutamente esencial para determinar su régimen jurídico y para conocer las prerrogativas que puede tener la Administración y los derechos y garantías de los ciudadanos. Pues bien, para poder determinar si el precio que satisface el usuario por el servicio de abastecimiento y saneamiento de agua, cuando el mismo se presta por una sociedad mercantil pública, es necesario que, con carácter previo, analicemos cual es el régimen jurídico sólo, con lo establecido en las normas tributarias y no quedarían afectados, en la determinación de su cuantificación definitiva, por otra decisión administrativa”. En el mismo sentido se manifiesta TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ en “La tasa como contraprestación de los servicios públicos locales a la luz de la nueva Ley General Tributaria” en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Nº 19, Sección Colaboraciones, Quincena del 15 al 29 Oct. 2004, Ref. 3125/2004, p. 3125, cuando afirma que: “En cuanto tributos —y tributos propios de las Corporaciones Locales, además— la regulación de las tarifas-tasas, su establecimiento, modificación o supresión está reservada por la Ley de Haciendas Locales a las Ordenanzas fiscales (art. 15 del Texto Refundido de la Ley de 5 de marzo de 2004) y la elaboración y aprobación de éstas corresponde privativamente a dichas Corporaciones sin posible interferencia de ninguna otra Administración, interferencia que en absoluto autoriza el art. 17 de la citada Ley, que regula el procedimiento correspondiente, y que sería específicamente contraria a la autonomía municipal que la Constitución proclama. A esta razón se suma otra, en íntima relación con ella, que hace radicalmente improcedente cualquier intervención de la Administración autonómica al amparo de la normativa reguladora de los precios. La razón de ser de esta normativa, lo que la justifica, es el control de la inflación, control que exige, en una medida u otra según el signo general de la política económica, que la Administración, estatal o autonómica, conozca previamente los incrementos de los precios de ciertos bienes o servicios con el fin de valorar no sólo su justificación real en el aumento de los costes, sino también su compatibilidad con el cuadro macroeconómico general y con las directrices que pautan en cada momento la ordenación general de la economía por la que las Administraciones superiores deben velar. Nada de esto tiene que ver lo más mínimo con los principios y las reglas que rigen la determinación de la cuantía de las tasas, reglas muy precisas que no dejan margen de discrecionalidad alguno para las valoraciones de oportunidad política, que son, como se ha dicho, el componente característico de la intervención administrativa en materia de precios”. REVISTA JURÍDICA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA 21