La presente obra combina una doble perspectiva, al reunir tanto aportaciones académicas en el campo de la sociología y el derecho como la experiencia profesional policial, conjugando de esta manera el conocimiento con la aplicabilidad práctica orientada a realidad de los cuerpos policiales. A lo largo de los capítulos se atienden desde las bases legales en materia de diversidad cultural, la realidad sociológica de la multiculturalidad, los principios de desarrollo de legitimidad, confianza y buenas prácticas en las actuaciones policiales, la evitación de comportamientos discriminatorios como los perfiles étnicos, hasta aspectos concretos para el desarrollo de las organizaciones policiales como la creación de unidades especializadas de prevención y la figura del agente mediador. Constituye, de esta manera, una obra pionera que pretende servir de referencia a profesionales de la policía, políticos, académicos, entidades sociales y ciudadanos para comprender el trabajo y guiar el desarrollo de estrategias y servicios policiales modernos que favorezcan la inclusión social, la convivencia pacífica y que abordan eficazmente problemáticas como el racismo y la xenofobia. Esta publicación culmina el trabajo desarrollado por la Generalitat Valenciana, a través del Instituto Valenciano de Seguridad Pública y Emergencias (IVASPE) de la Agencia de Seguridad y Respuesta a las Emergencias, en la formación especializada de Policías Locales en materia de buenas prácticas para la prevención del racismo, la xenofobia y la discriminación realizada en los últimos años.
Alfredo Pacheco Torralva Angeles Navarro Gosálbez José Carlos de Bartolomé Cenzano (Coordinadores)
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
ALFREDO PACHECO TORRALVA ÁNGELES NAVARRO GOSÁLBEZ JOSÉ CARLOS DE BARTOLOMÉ CENZANO (Coordinadores)
LA ACTUACIÓN POLICIAL EN LA DIVERSIDAD SOCIAL Y CULTURAL: BUENAS PRÁCTICAS ANTE EL RACISMO, LA XENOFOBIA Y LA DISCRIMINACIÓN
La policía se reconoce en la actualidad como un agente social relevante en la construcción de una sociedad democrática, diversa y tolerante, cumpliendo un papel destacado en la dinamización y mejora de la convivencia en pueblos, barrios y ciudades. Uno de sus principales retos es afrontar de manera positiva la diversidad social y multicultural, así como prevenir cualquier forma de discriminación.
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LA ACTUACIÓN POLICIAL EN LA DIVERSIDAD SOCIAL Y CULTURAL: BUENAS PRÁCTICAS ANTE EL RACISMO, LA XENOFOBIA Y LA DISCRIMINACIÓN
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA ACTUACIÓN POLICIAL EN LA DIVERSIDAD SOCIAL Y CULTURAL: BUENAS PRÁCTICAS ANTE EL RACISMO, LA XENOFOBIA Y LA DISCRIMINACIÓN
ALFREDO PACHECO TORRALVA ÁNGELES NAVARRO GOSÁLBEZ JOSÉ CARLOS DE BARTOLOMÉ CENZANO (Coordinadores)
Valencia, 2016
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PRÒLEG El Primer Pla d’actuació per als cossos de policia local de la Comunitat valenciana davant de possibles situacions de racisme i xenofòbia va ser aprovat pel Consell el setembre de 2010. En el marc d’aquest pla, l’Institut Valencià de Seguretat Pública i Emergències (IVASPE), va dissenyar un diploma d’especialització per a la formació específica dels cossos de Policia Local, l’objecte del qual era aprofundir en les ferramentes policials de sensibilització, formació, prevenció i intervenció en situacions on estiga present la discriminació de qualsevol índole. Des de llavors i fins ara mateix, s’han desenvolupat dos edicions d’aquest, a fi de formar els policies locals en protocols i plans d’actuació per a la prevenció del racisme i la xenofòbia. Avançant un pas més en aquesta línia d’actuació i com a mostra del compromís de l’Agència de Seguretat i Resposta a les Emergències amb els cossos de la Policia Local, des de l’IVASPE, es publica ara aquest Manual de gestió de la diversitat: bones pràctiques davant del racisme, la xenofòbia i la discriminació, a fi de promoure una major cohesió social i fer efectiva la prevenció, que se sustenta a donar una formació de qualitat als nostres professionals, com a agents clau d’actuació en la detecció i intermediació de conflictes. Al llarg d’aquest manual, es pretén donar una visió general en gestió de la diversitat, abordant entre d’altres, aspectes com ara la legislació i normativa en matèria de policia, la diversitat cultural, integració i convivència a la Comunitat Valenciana, les pràctiques no discriminatòries en l’actuació policial i les unitats policials de prevenció de la discriminació. Aquesta nova aposta per millorar els aspectes formatius dels cossos de Policia Local, redundarà sens dubte en una generació d’agents millor qualificats per a contribuir a la seguretat objectiva i subjectiva de tots els valencians. Finalment, vull mostrar agraïment, de nou, a tots els que han contribuït a l’edició d’aquest llibre, que sens dubte constitueix una ferramenta útil, i servirà de suport al treball diari dels agents de la policia local. Josep María Ángel Batalla Director General de l’Agència de Seguretat i Resposta a les Emergències
PRESENTACIÓN Abordar la diversidad cultural desde la óptica policial es un reto que realizamos desde hace muy escaso tiempo. Relativamente en pocos años, la sociedad española y valenciana ha cambiado su composición con la incorporación de personas de otras culturas y orígenes que sin duda han enriquecido la convivencia y han supuesto nuevas exigencias para las administraciones públicas. La Policía Local, como policía de proximidad, y más cercana al ciudadano, debe estar en condiciones de afrontar los desafíos que representan la gestión de una sociedad diversa y multicultural, la mejora las relaciones entre las personas que conviven en un mismo espacio social y el control de los conflictos derivados del racismo y la xenofobia. Tomar la iniciativa de presentar un libro como este, ha sido una experiencia larga e intensa, y muy ilusionante para los que firman los capítulos que lo componen. Recoge las experiencias, los conocimientos y la sensibilidad de observar con una perspectiva integradora y socializadora el importante papel que juegan las Policías Locales en la vida moderna. Este libro conjuga la visión profesional y académica sobre la actuación policial en la diversidad social y cultural, y está dirigido a las organizaciones de policía, aunque no exclusivamente, desarrollando principios de buenas prácticas ante el racismo, la xenofobia y la discriminación en una guía práctica que, por sus características inéditas, desea servir al desarrollo de conocimientos de principios justos y respetuosos para la actuación policial en la diversidad social y multicultural. En el capítulo primero, José Carlos de Bartolomé, muestra sus amplios y profundos conocimientos en el campo del derecho. Examina con detenimiento conceptos fundamentales sobre diversidad cultural, como la Declaración de la Unesco de 2001 y el marco jurídico europeo sobre diversidad cultural. Finaliza con las previsiones de normas y acciones políticas que permiten la protección de la diversidad cultural en España y como ésta se manifiesta en diversos ámbitos. Albert Mora, uno de los sociólogos valencianos más sensibles y conocedores de la verdadera realidad de la inmigración, explora en el segundo capítulo la diversidad cultural desde la integración y la convivencia. Aporta datos sobre la evolución reciente de la inmigración,
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la construcción identitaria en las sociedades modernas, los procesos de integración y los obstáculos para la convivencia basados en el miedo y el desconocimiento. En el capítulo tercero, Manuel Rodríguez, pionero en la iniciativa de crear servicios para la diversidad desde Policía Local, desarrolla estrategias para la gestión de la diversidad como valor, analiza el papel de la Policía Local en la gestión de la diversidad multicultural, y muestra cómo planificar y desarrollar una estrategia en los cuerpos de policía, a través del análisis comparado con hechos ocurridos internacionalmente. Así mismo, aporta nuevas guías para la sensibilización y la formación de los agentes de policía, y cómo establecer relaciones colaborativas. Alfredo Pacheco, con su amplia experiencia de psicólogo, unida a la gestión de recursos humanos como Jefe de Policía Local y un profundo conocimiento académico de la sociología de la policía, se hace cargo en el cuarto capítulo de uno de los elementos más relevantes y prioritarios en la actuación policial a nivel internacional: los perfiles étnicos. Analiza la importancia de las relaciones basadas en principios de trato justo y respetuoso como forma de mejorar las relaciones entre policía y comunidad. Desde el análisis de las políticas policiales y como afectan a las minorías en el caso de la ciudad de Nueva York, llega a exponerse la importancia fomentar de la confianza y legitimidad en cualquier organización policial, a partir de un modelo propio. Finaliza con la recomendación de algunas prácticas que mejoren la eficacia policial y minimicen los perfiles étnicos. Los principios para una gestión eficaz de la multiculturalidad desde la Policía Local, figuran en el capítulo quinto, escrito por David Garfella, quien con su dilatada experiencia en materia de diversidad cultural, y partiendo del modelo de policía comunitaria, expone las características de diversos grupos sociales sobre los que construir una policía que gestione la diversidad. La creación de puentes entre la policía y las minorías, la mediación intercultural como instrumento para la gestión de la diversidad y la red PIRAXE son abordadas en profundidad. Por su parte, Adrián Hierro-Batalla, con la experiencia de dirigir una de las primeras unidades de Diversidad en Policía Local, firma el capítulo sexto acerca de la las unidades policiales de prevención de la
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discriminación. Presenta otra forma de hacer, entender y actuar en policía, reflexionando sobre el modelo policial y la necesidad de orientar la actividad policial hacia la prevención de la discriminación y los delitos de odio. El texto finaliza con el detallado proceso de creación de las unidades de prevención de la discriminación en la policía. Por último, Víctor Agulló Calatayud y Carles X. Simó-Noguera, ambos del Departamento de Sociología y Antropología Social de la Universitat de València, firman el capítulo titulado “Deporte, inclusión social y diversidad cultural”, donde se realiza una contextualización del lugar que ocupa el deporte en la sociedad actual, y se argumenta su enorme potencial como elemento de transformación y cambio social. Primero con una referencia especial al deporte como referente identitario y práctica social, para luego alertar de los peligros de instrumentalización del deporte con finalidades racistas o xenófobas,. Finalmente, se analizan y debaten las enormes capacidades y potencialidades del deporte como herramienta de educación en valores que puede contribuir a favorecer y a mejorar la integración social y cultural. A todos ellos, la enhorabuena y el agradecimiento por este libro. Ángeles Navarro Gosálbez Jefa de Servicio de Formación del Instituto Valenciano de Seguridad Pública y Emergencias (IVASPE)
Capítulo 1
LEGISLACIÓN Y NORMATIVA EN MATERIA DE POLICÍA Y DIVERSIDAD CULTURAL JOSÉ CARLOS DE BARTOLOMÉ
1. LA EVOLUCIÓN DE LOS CONCEPTOS DE DIVERSIDAD CULTURAL El estudio “Unesco and the issue of cultural diversity. Review and strategy, 1946-2004” (Unesco, 2000 c; ed. Rev. 2004) realiza un amplio recorrido por las definiciones que en la historia se han formulado desde este organismo internacional, dentro del contexto histórico, cambiante y en continua evolución. Al principio, la Unesco heredó la tradición propia del siglo XIX y de la primera mitad del siglo XX. En esta etapa, los Estados se consideraron entidades de carácter unitario y los conceptos de diversidad, pluralismo e interculturalidad se predicaban en el ámbito de las relaciones internacionales, pero nunca en el interior de los propios Estados. A partir de la independencia de las colonias imperiales, los nuevos Estados quisieron presentar su identidad cultural como algo unitario, para justificar su independencia y poder ser sujetos de derecho internacional. De este modo el concepto de cultura tendió a englobar el de identidad. A partir de este momento el principal riesgo lo constituye el hecho de estatalizar las expresiones culturales, descalificando así las identidades culturales que no coinciden con las fronteras nacionales (Tardyf y Farchy, 2006: 125-126). A partir del tercer período, la Unesco estableció un vínculo entre la cultura y el desarrollo, quizás con la finalidad de justificar las ayudas financieras destinadas a los países en vías de desarrollo. Pero muchos de estos países comenzaron a reclamar el derecho a definir sus propias vías de desarrollo y a participar con igualdad en el marco de las relaciones internacionales.
José Carlos de Bartolomé
Entonces la Unesco organizó la conferencia “Mondiacult” sobre políticas culturales, que tuvo lugar en México D.F. en 1982; en su declaración final se explica el vínculo al que nos acabamos de referir entre cultura y desarrollo, dice así: “la cultura constituye una dimensión fundamental del proceso de desarrollo y contribuye a fortalecer la independencia, la soberanía y la identidad de las naciones. El crecimiento se ha concebido frecuentemente en términos cuantitativos, sin considerar su necesaria dimensión cualitativa, es decir, la satisfacción de las aspiraciones espirituales y culturales del hombre. El desarrollo auténtico persigue el bienestar y la satisfacción de todo el mundo sin excepción”. Por último, el cuarto período, se caracteriza por la estrecha relación entre los conceptos de cultura y democracia. Se trata de destacar el concepto de tolerancia como uno de los principales instrumentos, tanto entre sociedades, como dentro de estas. Los términos de cultura y democracia van íntimamente ligados porque se necesitan recíprocamente para poder afrontar las quiebras de la convivencia de las diversas comunidades culturales, así como de las minorías étnicas, cuyas costumbres no son siempre comprendidas ni respetadas por las mayorías. Esta nueva forma de entender la diversidad cultural y la necesidad de una pacífica convivencia, no ha reemplazado los otros argumentos, sino que, más bien, se trata de una adaptación de las ideas de cultura y diversidad a las nuevas necesidades vertiginosamente cambiantes del mundo contemporáneo. Un concepto unitario y válido sobre la diversidad cultural, parece ser una aporía, así, y a modo de ejemplo, el Parlamento Europeo aprobó en el 2003 el informe sobre la preservación y el fomento de la diversidad cultural: el cometido de las regiones europeas y organizaciones internacionales como la Unesco y el Consejo de Europa. En el “workyng paper” (Parlamento Europeo (2003), a), de carácter preparatorio y presentado el 16 julio 2003 a la Comisión de cultura, juventud, educación, medios de comunicación y deportes del Europarlamento, se reconoce que “al afrontar el reto de la diversidad cultural, tanto en el ámbito nacional como internacional, es bastante difícil ponerse de acuerdo sobre una definición común de la materia, también porque es tan complicado como la definición de cultura; para
Legislación y normativa en materia de policía y diversidad cultural
la cual se han sugerido muchos contenidos y prevalecen a menudo las tradiciones nacionales. Por otra parte, en el informe final, tal y como queda el día 15 diciembre (Parlamento Europeo (2003), d), se establece que definir la diversidad cultural resulta complicado y arriesgado al mismo tiempo, ya que el concepto de diversidad cultural es tan complejo como el de la cultura. Tradicionalmente, y debido al carácter monolítico, subjetivo, endogámico, y por carencia de horizontes más amplios, se ha dicho que intentar definir un término como la cultura es como demostrar la cuadratura del círculo.
2. LA DECLARACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA CULTURA (UNESCO) 2.1. Objetivos Tradicionalmente, se ha venido asociando el concepto de diversidad cultural a las diferencias culturales existentes en áreas concretas territoriales; así como a la interacción que se produce a partir de la coexistencia de diferentes elementos culturales en un ámbito espacial. La mayor parte de Estados y Organizaciones Internacionales han considerado, con buen criterio, que la diversidad cultural es una parte fundamental del patrimonio común de la humanidad, y, por ello, debe elaborarse políticas públicas y acciones de todo tipo para proteger esta diversidad e impulsar los lazos de unión, para que no desaparezca la enriquecedora diferencia entre los diferentes grupos humanos. La Declaración Universal de la Unesco sobre la diversidad cultural fue adoptada en noviembre de 2001 y se refiere a la diversidad cultural como un elemento dinámico que se manifiesta en una amplia variedad de contextos. Contó con la aprobación de 185 Estados miembros y constituye el primer instrumento normativo internacional para preservar y promover la diversidad cultural y el diálogo intercultural. Según la Unesco, la diversidad cultural es para el género humano tan necesaria como la diversidad biológica para los organismos vivos;
José Carlos de Bartolomé
y es que, sólo a través de la interacción y la comunicación pacífica entre grupos humanos, se hace posible el crecimiento global de la humanidad. Por ello, los Estados miembros se comprometen a tomar las medidas apropiadas para difundir ampliamente la declaración de la Unesco sobre la diversidad cultural y fomentar su aplicación efectiva, operando en el ámbito de la participación para garantizar la consecución de los siguientes objetivos: – Impulsar un debate internacional sobre cualquier problema derivado del diferente grado de desarrollo y su ulterior influencia en la formulación de políticas públicas nacionales o internacionales. – Otro objetivo importante, destacado por la Unesco, consiste en desarrollar un catálogo de principios para promover y salvaguardar las diferentes culturas, a través de la cooperación. – También, la Unesco se plantea, como objetivo preferente, favorecer el intercambio de conocimientos y de protocolos en aras al impulso del pluralismo cultural, así como la necesaria participación de los ciudadanos desde un enfoque no restrictivo. – Como cuarto objetivo, la Unesco se plantea avanzar en la comprensión de los derechos culturales, que son parte esencial de las diversas comunidades humanas. – El quinto objetivo tiene que ver con la salvaguarda del patrimonio lingüístico de la humanidad, que se puede proteger mediante la expresión, la creación y la difusión de las lenguas. El escrúpulo del aprendizaje del plurilingüismo desde edades muy tempranas es una necesidad, sino deseamos perder estos vehículos identitarios. – Otro importante objetivo se define a través de la educación como una toma de conciencia del valor positivo e integrador de la diversidad cultural. Para este fin resulta crucial una reformulación de los programas escolares, así como la formación especializada de los docentes. – Por último, resulta imprescindible, la incorporación a la educación de métodos pedagógicos que preserven y optimicen los
Legislación y normativa en materia de policía y diversidad cultural
métodos culturalmente adecuados para la comunicación y la transmisión del saber.
2.2. Contenido de la Declaración Para la consecución de todas estas metas, la Declaración Universal de la Unesco, contiene afirmaciones, que si bien parecen programáticas por constituir verdaderas declaraciones de voluntad, cuentan con una serie de preceptos que tratan de organizar jurídicamente y de forma universal la consecución de estos fines. De esta forma, la Conferencia General comienza por reafirmar su adhesión a la plena realización de los derechos humanos y de las libertades fundamentales proclamadas en la Declaración Universal de Derechos Humanos, así como en otros instrumentos universalmente reconocidos, tales como los dos pactos internacionales de 1966 relativos, uno a los derechos civiles y políticos, y, el otro, a los derechos económicos sociales y culturales. La Conferencia General de la Unesco, además recuerda que en el Preámbulo de la constitución de la Unesco se afirma que “la amplia difusión de la cultura y la educación de la humanidad para la justicia, la libertad y la paz son indispensables para la dignidad del hombre y constituyen un deber sagrado que todas las naciones han de cumplir con un espíritu de responsabilidad y de ayuda mutua”. No se puede comprender la dignidad del hombre, que a su vez constituye causa eficiente y final del reconocimiento de los derechos fundamentales y libertades públicas de cualquier constitución, sin el reconocimiento y garantía efectiva de su cultura, de ese patrimonio inmaterial que estructura y constituye el principal eje del desarrollo personal de cualquier ciudadano, grupo en el que se integre, ciudad, región o Estado. Además, la Conferencia General de la Unesco trata de introducir a través de una reafirmación jurídica, una forma de consideración universal de la cultura: ésta, “debe ser considerada como el conjunto de los rasgos distintivos espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o un grupo social y que abarca, además de las artes y las letras, los modos de vida, la manera de vivir juntos, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias”.
José Carlos de Bartolomé
Esta forma de definición, o si se prefiere, de descripción, se elaboran a partir de las conclusiones de la Conferencia mundial sobre las políticas culturales de la Comisión mundial, cultura y desarrollo y de la Conferencia Intergubernamental sobre Políticas Culturales para el Desarrollo (Estocolmo, 1998). Por otra parte, la Conferencia General en esta Declaración Universal de la Unesco, constata que hoy la cultura se encuentra en el centro de los debates contemporáneos sobre la identidad, la cohesión social y el desarrollo de una economía fundada en el saber. Los mejores garantes de la paz y de la seguridad internacional son el respeto a la diversidad, la tolerancia, el diálogo y la cooperación en un marco de necesaria confianza entre las naciones. Es necesario aspirar al impulso de la solidaridad construida sobre el reconocimiento de la diversidad cultural, a partir de la comprensión de la unidad del género humano y la necesidad del intercambio entre los grupos que lo componen. La vertiginosa evolución de las nuevas tecnologías puede constituir un motor de primera magnitud para la fluida comunicación y el diálogo renovado entre distintas culturas y civilizaciones. Después de este Preámbulo sobre fines, medios y voluntades comunes, se reconoce en el artículo primero que la diversidad cultural es el verdadero patrimonio común de la humanidad, toda vez que se expresa a través de la originalidad y la pluralidad de identidades que caracterizan los grupos y las sociedades que componen la humanidad. Se deben considerar un puente de intercambios, de innovación y de creatividad. Las diversas culturas deben ser reconocidas y consolidadas como un importante legado para las generaciones futuras. Por otra parte, los artículos segundo y tercero, se dedican respectivamente al pluralismo y a la diversidad cultural como un importante factor de desarrollo, toda vez que así se amplía las posibilidades de elección que se brindan a todos, y no solamente en términos de crecimiento económico, sino también como medio de acceso a una existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual satisfactoria. Si este primer bloque regula genéricamente la identidad, la diversidad y el pluralismo, el segundo bloque, contempla la diversidad cultural y los derechos humanos como un binomio absolutamente inseparable. La defensa de la diversidad cultural es un verdadero imperativo ético necesario para el respeto de la dignidad de la persona y
Legislación y normativa en materia de policía y diversidad cultural
supone el compromiso de respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales; en particular a esas minorías que muchas veces constituyen la población autóctona y primigenia en ese territorio. Por otra parte, los derechos culturales conforman el marco propicio de la diversidad cultural y constituyen una sustancial parte integrante de los derechos humanos de carácter universal. En este apartado debemos recordar el artículo 27 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, así como los artículos 13 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; cualquier persona debe, así, poder expresarse, crear y difundir sus obras en la lengua que desee y en particular en su lengua materna. Además, toda persona tiene derecho a una educación y una formación de calidad que respete plenamente su identidad cultural. Podrá participar en la vida cultural que elija y ejercitará sus propias prácticas culturales, dentro del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales. Por tanto, se deberá siempre procurar que todas las culturas pueden expresarse y darse a conocer con absoluta libertad, toda vez que la libertad de expresión, el pluralismo de los medios de comunicación, el multilingüismo, la igualdad de acceso a las expresiones artísticas, al saber científico y tecnológico, son los garantes de la diversidad cultural. El tercer bloque contenido en esta Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural, se denomina, “diversidad cultural y creatividad”. El artículo séptimo regula el patrimonio cultural como fuente de la creatividad. En este precepto se reconoce que cualquier creación tiene sus orígenes en las tradiciones culturales y se desarrolla en contacto directo con otras. Resulta trascendente nutrir la creatividad en toda su diversidad e instaurar un verdadero diálogo entre las culturas. El artículo octavo, por su parte, pone en valor la diversidad de la oferta creativa, no debiendo ser considerada como mercancías o meros bienes de consumo; ya que constituyen auténticos vehículos de identidad, de valores y sentido de una comunidad. El artículo nueve contiene una verdadera invitación para que los Estados definan su política cultural y la apliquen mediante instrumentos políticos o jurídicos que eviten su desuso.
José Carlos de Bartolomé
Por último, se aborda en el último bloque de este importante instrumento internacional de la Unesco, la diversidad cultural en relación a la solidaridad internacional. Sin duda existe un vínculo indisoluble entre el principio de solidaridad y reciprocidad y la diversidad cultural. Es una necesidad ineludible el compromiso internacional para reforzar la cooperación y la solidaridad internacionales, destinadas a permitir que todos los países en transición, establezcan industrias culturales viables y competitivas en todos los ámbitos. Para ello, tal y como se contiene en el artículo 11, se requiere una estrecha colaboración, mediante la comunicación fluida, de la Administración Pública, el sector privado, mercantil y la propia sociedad civil. Se trata de un asunto de todos, y no basta con protagonismos aislados y esporádicos. El artículo 12 cierra esta declaración explicitando la función o responsabilidad de la Unesco en torno a este trascendente deseo: En primer lugar promover la consideración de los principios enunciados en la presente declaración, en las estrategias de desarrollo, elaboradas en el seno de las diversas entidades intergubernamentales. En segundo lugar, constituir un instrumento de referencia y de concertación entre los Estados, los organismos internacionales gubernamentales y no gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado para la elaboración conjunta de conceptos, objetivos y políticas a favor de la diversidad cultural. Como vemos se trata de convertirse en un punto de encuentro, para hacer realidad y escapar del carácter programático, los principios y metas enunciados antes. En tercer lugar, se pretende proseguir con la acción normativa y de sensibilización desarrollo de capacidades en los ámbitos relacionados con esta declaración. Por último la Unesco se compromete a facilitar la aplicación de un plan de acción cuyas orientaciones principales se contienen en la propia declaración.
Legislación y normativa en materia de policía y diversidad cultural
3. LA DIVERSIDAD CULTURAL EN EUROPA 3.1. Las ampliaciones de la unión: un nuevo marco de convivencia y respeto Si hacemos un repaso histórico comprobamos que el proceso de integración europea, desde sus comienzos hasta el momento actual, ha ido ganando en diversidad, originalidad y voluntad de reconocimiento. Las sucesivas ampliaciones, que no resultan por sí mismas neutras, han convertido a la Unión Europea en una entidad más heterogénea y enriquecida al irse adicionando a ese proyecto europeo las “minorías nacionales” de los países miembros. La ampliación de 2004, que elevó de 15 a 25 el número de Estados miembros, fue la mayor de la registradas en la historia de la Unión, e incrementó su superficie en un 25%, y su población en un 20%, hasta más o menos los 450 millones de personas. Desde el punto de vista poblacional, se convirtió en el mercado único más grande del mundo (desde el punto de vista económico, el más poderoso es el Tratado de Libre Comercio de América del Norte). Los orígenes de esta ampliación se encuentran en el fin del comunismo, simbolizado por la caída del Muro de Berlín en 1989. Esto significó una oportunidad única, grande y sin precedentes para unir al viejo continente de una manera pacífica; para llevar a Europa Central y Oriental la estabilidad y prosperidad de la que hasta entonces habían disfrutado los ciudadanos de la UE. La última ampliación se produjo en el 2007, con la incorporación de Rumania y Bulgaria. A pesar de las “distintas velocidades” de integración de los Estados, sobre todo por el distinto punto de partida económico, hoy resulta impensable una guerra entre Estados miembros de la Unión. Eso ya es un trascendente logro, pues supone ante todo la suma de la diferencia, su respeto y la garantía de una pacífica convivencia. Las dos últimas ampliaciones incrementaron de manera exponencial la diversidad en todos los campos, entre otras razones porque el conocido como “patio trasero” de Europa siempre ha estado habitado por una mezcla de diferentes pueblos. La diversidad cultural en Europa es hoy una realidad. La gran variedad de creencias, valores, hábitos y pautas de comportamiento se aprecian tanto en el interior de cada país como entre los distin-
José Carlos de Bartolomé
tos países o regiones que integran el espacio europeo. Esta diversidad además se ha ido ampliando notablemente con la inmigración y movimientos poblacionales coyunturales.
3.2. El reconocimiento y garantía de la diversidad en el derecho originario de la UE Fue el Tratado de Maastricht de 1992 o Tratado de la Unión Europea, el que dio por primera vez reconocimiento oficial a la dimensión cultural de la integración europea, añadiendo el Título XII sobre Cultura, en el que se especificaron dos objetivos fundamentales: En primer lugar, preservar y fomentar esta diversidad, además, hacerla más accesible a todos. Por ello, el art. 151.1 reconoció textualmente que: “La Comunidad contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común”. Por otra parte, el art. 151.4 señaló que: “La Comunidad tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en virtud de otras disposiciones del presente Tratado, en particular a fin de respetar y fomentar la diversidad de sus culturas”. Esta nueva redacción del apartado 4, insertada por el Tratado de Ámsterdam, expone que la Comunidad deberá tener en consideración los aspectos culturales en sus acciones futuras y por encima de otras provisiones estipuladas en el Tratado “para respetar y promover la diversidad de sus culturas”. Pero ya antes había emprendido iniciativas culturales, sirva a modo de ejemplo, el programa para seleccionar cada año la capital cultural europea, que se puso en marcha en 1985. En el seno de la Unión Europea, Bélgica fue uno de los Estados miembros más interesado en priorizar la diversidad cultural en sus acuerdos. Así, de este modo, y a sus instancias, la diversidad cultural se pudo integrar en el Capítulo “Cultura” del Tratado de Ámsterdam (dicha revisión del tratado de Maastricht fue firmada en 1997 y entró en vigor desde 1999). El Tratado de Amsterdam, supuso un importante avance en materia de protección a la diversidad cultural, y, así, reformó la legislación
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europea en materia de asilo, inmigración y otras políticas públicas garantizadoras de la libre circulación de personas. Este instrumento preveía importantes medias destinadas a garantizar la libre circulación de personas de conformidad con el art. 7 A, así como otras medidas en los ámbitos del asilo, la inmigración y la protección de los derechos de los nacionales de terceros países, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 K; también se fomentó la cooperación judicial e intensificó la cooperación administrativa. En lo que atañe a la circulación de personas, a partir del Tratado de Ámsterdam se aborda directamente el tema de la regularización de las normas y los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para la realización de controles sobre las personas en las fronteras y las normas sobre visados aplicables a las estancias cuya duración no supere los tres meses. Se debía incluir la lista de los terceros países, cuyos nacionales tuvieran la obligación de ser titulares de visado para cruzar una frontera exterior, y de aquellos cuyos nacionales estuvieran exentos de esa obligación; además, los procedimientos y las condiciones para la expedición de visados por los Estados miembros y un modelo uniforme de visado. En el artículo 151, se incluye los principios básicos que deben guiar la acción de la Unión Europea en el ámbito cultural; dos principios brillan con luz propia: la cooperación y el principio de subsidiariedad. El apartado cuarto, de dicho precepto, establece que la comunidad tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en virtud de otras disposiciones del Tratado, en particular con el objetivo de respetar y fomentar la diversidad de sus culturas. Además, debemos reseñar que el Tratado contiene un anexo con una serie de protocolos sobre cuestiones particulares. Uno importante es el sistema de radiodifusión pública y la implicación en los Estados miembros del servicio, su organización y la financiación: “las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se entenderán sin perjuicio de la facultad de los Estados miembros de financiar el servicio público de radiodifusión”. Por otro lado, la diversidad cultural se encuentra también recogida en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En su artículo 22, se asevera claramente que “la Unión respetará la diversidad cultural, religiosa y lingüística”.
José Carlos de Bartolomé
En relación al trabajo común desempeñado por los organismos internacionales, todas las instituciones europeas se han posicionado siempre a favor de la diversidad cultural. Por ello las conclusiones del Consejo de la Unión Europea del 25 octubre 1999 dejaban patente que la Unión velaría para que se garantizase durante las próximas negociaciones de la Organización Mundial del Comercio, tal y como ya se hizo en la Ronda Uruguay, la posibilidad de que la comunidad de Estados miembros conservaran y desarrollasen su capacidad de definir y poner en práctica sus políticas culturales y audiovisuales para la salvaguardia de su diversidad cultural (Lamy, 2002: 135).
3.3. El impulso de las garantías de la diversidad mediante las políticas públicas macroeuropeas y el derecho derivado de la UE 3.3.1. La Consejo de Salónica El Consejo, en su reunión de Ministros de cultura de Salónica, en mayo de 2003 impulsó la iniciativa de la Unesco para aprobar un Tratado internacional sobre diversidad cultural; las conclusiones a las que llegaron los Ministros de los diversos estados miembros de la Unión Europea fueron las siguientes (la traducción al castellano es nuestra):
1º. Europa, en su condición de continente cultural, no puede aceptar la amenaza de una homogeneidad cultural ni de un choque de civilizaciones. La respuesta europea a estas amenazas consiste en insistir en la salvaguardia y el fomento de la diversidad cultural. 2º. Este afán político crucial requiere un fundamento jurídico adecuado. A escala internacional, este fundamento puede materializarse, bajo los auspicios de la Unesco, en forma de un convenio multilateral sobre la protección y el fomento de la diversidad cultural, que tenga en cuenta la tarea ya efectuada en el marco del Consejo de Europa y la Red Internacional de Políticas Culturales. El principal foro internacional de las políticas culturales no podía enclavarse en la Organización Mundial de Comercio (Comisión Europea, 2003). 3º. A pesar de estas declaraciones grandilocuentes, muchas de ellas de carácter programático, lo cierto es que no se realiza un verdadero esfuerzo por delimitar el concepto y expresar medidas concretas, más