U SERVICIOS Pร BLICOS N Jorge Fernรกndez Ruiz
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faculTad de der dr. roBerTo carlos fonseca luján Profesor de la faculTad de derecho de la u
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SERVICIOS PÚBLICOS
Jorge Fernández Ruiz
universidad nacional auTónoma de méxico faculTad de derecho TiranT lo Blanch
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Ciudad de México, 2020
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© Jorge Fernández Ruiz
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Dr. Porfirio Marquet Guerrero Derecho del Trabajo
A mis nietos: Jorge Fernández Hidalgo; Santiago, Rodrigo y Felipe Fernández Ballina; Sebastián Fernández Bonifaz, Rafael Garza Fernández y Diego Mancera Fernández.
ÍNDICE Presentación ....................................................................................................... 23 Raúl Contreras Bustamante
Prólogo .............................................................................................................. 27 Ricardo Monreal Ávila
I. PRINCIPALES ACTIVIDADES DEL ESTADO I.1.
ACTIVIDADES DEL ESTADO................................................................. 32 I.1.1. La función pública...................................................................... 32 I.1.1.1. Función legislativa..................................................... 33 I.1.1.2. Función jurisdiccional............................................... 34 I.1.1.3. Función administrativa.............................................. 35 I.1.1.4. Funciones emergentes................................................ 36 I.1.1.5. Consideración adicional sobre la función pública...... 41 I.1.2. La obra pública.......................................................................... 42 I.1.2.1. Concepto de obra pública......................................... 42 I.1.2.2. Formas de gestión de la obra pública........................ 43 I.1.3. El servicio público...................................................................... 44 I.1.3.1. Criterios para determinar el carácter público de un servicio...................................................................... 45 I.1.3.2. La división del servicio público................................. 45 I.1.3.3. Caracteres esenciales del servicio público.................. 46 I.1.3.4. Elementos indispensables del servicio público........... 47 I.1.3.5. La definición del servicio público.............................. 50 I.1.3.6. La clasificación del servicio público........................... 52 I.1.4. Actividades socioeconómicas residuales del Estado.................... 52 I.1.4.1. Actividades socioeconómicas de interés público........ 53 I.1.4.2. Actividades socioeconómicas simples........................ 53 II. FORMAS DE GESTIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO
II.1. PRESTACIÓN POR ENTES DE DERECHO PÚBLICO.......................... 55 II.1.1. Gestión por medio de la administración pública centralizada..... 56 II.1.2. Gestión por un órgano desconcentrado de la administración pública....................................................................................... 57 II.1.3. Gestión mediante un organismo descentralizado........................ 57 II.1.3.1. El establecimiento público francés............................. 58 II.1.3.2. El ente autárquico argentino..................................... 59 II.1.3.3. El organismo autónomo español............................... 59 II.1.3.4. El ente autónomo y el servicio descentralizado uruguayos....................................................................... 61
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Índice
II.1.3.5.
El establecimiento público institucional y el establecimiento público corporativo de Venezuela.................. 62 II.1.3.6. El organismo descentralizado.................................... 62 II.1.4. Gestión del servicio público por una empresa de participación estatal mayoritaria...................................................................... 64 II.1.5. Prestación del servicio público mediante sociedad nacional de crédito........................................................................................ 65 II.1.6. Prestación del servicio público mediante fideicomiso público..... 66 II.2. PRESTACIÓN POR PERSONAS DE DERECHO PRIVADO................... 67 II.2.1. Prestación de servicios públicos propios por personas de derecho privado....................................................................................... 67 II.2.1.1. La concesión............................................................. 67 II.2.1.2. La locación................................................................ 68 II.2.1.3. Concierto o subrogación........................................... 69 II.2.1.4. La gestión interesada................................................. 70 II.2.2. Prestación de servicios públicos virtuales por personas de derecho privado....................................................................................... 71 II.3. PRESTACIÓN POR PERSONAS DE DERECHO SOCIAL...................... 71 III. LA HUELGA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS III.1. EL CONFLICTO DE TRABAJO.............................................................. 73 III.1.1. Tipos de conflictos de trabajo..................................................... 73 III.1.2. Concepto de conflicto colectivo de trabajo................................. 73 III.1.3. Clases de conflictos de trabajo.................................................... 74 III.2. LA HUELGA............................................................................................ 74 III.2.1. La huelga en la historia.............................................................. 74 III.2.2. Fundamentación de la huelga..................................................... 79 III.2.3. El concepto de huelga................................................................. 79 III.2.4. Clasificación de las huelgas......................................................... 80 III.2.5. Huelga y servicio público en el derecho positivo......................... 81 III.2.5.1. En el derecho positivo argentino............................... 81 III.2.5.2. En el derecho positivo colombiano............................ 82 III.2.5.3. En el derecho positivo español.................................. 83 III.2.5.4. En el derecho positivo mexicano............................... 85 III.2.6. Huelga y servicio público en la doctrina..................................... 87 III.2.6.1. Opiniones en contra de la huelga en el servicio público.............................................................................. 88 III.2.6.2. Opiniones a favor de la huelga en el servicio público. 89 III.2.7. Mi punto de vista....................................................................... 90 IV. SERVICIO PÚBLICO Y LIMITACIONES A LA PROPIEDAD IV.1. LA OCUPACIÓN TEMPORAL............................................................... 94 IV.2. LA REQUISA O REQUISICIÓN.............................................................. 95 IV.2.1. Antecedentes históricos.............................................................. 95
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IV.2.2. División de la requisa................................................................. 96 IV.2.2.1. Definición.................................................................. 96 IV.2.2.2. Clasificación de la requisa civil o administrativa....... 97 IV.2.2.3. Carácter jurídico de la requisa civil o administrativa. 97 IV.2.2.4. Concepto de la requisa de institución........................ 97 IV.2.2.5. Diferencias con otras limitaciones a la libertad.......... 98 IV.2.3. La requisa de servicio público..................................................... 101 IV.2.4. Militarización del personal afecto al servicio público................. 104 IV.2.5. Nacionalización del servicio público........................................... 105 IV.2.5.1. Surgimiento de la idea de nacionalización................. 105 IV.2.5.2. Concepto de nacionalización..................................... 108 V. LA CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO V.1.
V.2.
LA CONCESIÓN..................................................................................... 111 V.1.1. Antecedentes históricos.............................................................. 111 V.1.2. División de la concesión............................................................. 112 V.1.3. Clasificación de la concesión...................................................... 112 V.1.3.1. La concesión administrativa...................................... 112 V.1.3.2. La concesión mercantil.............................................. 112 LA CONCESIÓN ADMINISTRATIVA.................................................... 113 V.2.1. Concesión de servicio público..................................................... 113 V.2.1.1. Naturaleza jurídica de la concesión de servicio público.............................................................................. 114 V.2.1.2. Elementos de la concesión de servicio público........... 123 V.2.1.3. Extinción de la concesión de servicio público............ 125 V.2.1.4. La reversión en la concesión del servicio público....... 127 V.2.2. La concesión de ocupación y uso de bienes del dominio público. 129 VI. LA TARIFA DEL SERVICIO PÚBLICO
VI.1. LA REMUNERACIÓN AL PRESTADOR DEL SERVICIO..................... 131 VI.1.1. El precio..................................................................................... 131 VI.1.2. La tasa........................................................................................ 132 VI.2. EL PODER TARIFARIO.......................................................................... 134 VI.3. LA TARIFA.............................................................................................. 135 VI.3.1. Etimología y concepto de tarifa.................................................. 135 VI.3.2. Principios fundamentales de las tarifas....................................... 136 VI.3.3. Naturaleza jurídica de la tarifa................................................... 144 VI.3.3.1. La tarifa contrato...................................................... 144 VI.3.3.2. La tarifa como acto administrativo........................... 146 VI.3.3.3. La tarifa-ley............................................................... 147 VI.3.4. Consecuencias de la naturaleza jurídica de la tarifa.................... 147 VI.3.5. La tarifa social............................................................................ 148 VI.3.6. Vigencia de la tarifa.................................................................... 149
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Índice
VII. SITUACIÓN JURÍDICA DEL USUARIO DEL SERVICIO PÚBLICO VII.1. LA SITUACIÓN JURÍDICA..................................................................... 151 VII.2. EL USUARIO........................................................................................... 154 VII.2.1. El usuario potencial.................................................................... 154 VII.2.2. El aspirante a usuario................................................................. 154 VII.2.3. El usuario efectivo...................................................................... 155 VII.3. TEORÍAS ACERCA DE LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL USUARIO DEL SERVICIO PÚBLICO............................................................................... 157 VII.3.1. Teoría contractual de la situación jurídica del usuario................ 157 VII.3.1.1. La teoría del contrato de derecho privado................. 157 VII.3.1.2. La teoría del contrato de adhesión............................ 158 VII.3.1.3. La teoría del contrato normado................................. 160 VII.3.2. Teoría reglamentaria de la situación jurídica del usuario............ 161 VII.3.3. Teoría mixta de la situación jurídica del usuario......................... 162 VII.3.4. Evaluación de las teorías sobre la situación del usuario.............. 162 VII.3.4.1. Servicios públicos uti universi................................... 163 VII.3.4.2. Servicios públicos obligatorios.................................. 164 VII.3.4.3. Servicios públicos concesionados............................... 164 VII.3.4.4. Servicios públicos de gestión directa.......................... 165 VII.3.4.5. Servicios públicos impropios o virtuales.................... 166 VII.3.5. El acceso del usuario al servicio público..................................... 166 VII.3.6. Derechos del usuario.................................................................. 166 VII.3.7. Obligaciones del usuario de servicios públicos............................ 169 VIII. SERVICIOS PÚBLICOS FEDERALES VIII.1. DIVISIÓN Y CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS FEDERALES..................................................................................................... 171 VIII.1.1. División...................................................................................... 171 VIII.1.2. Clasificación............................................................................... 171 VIII.2. EL SERVICIO PÚBLICO DE CORREOS................................................. 172 VIII.2.1. Antecedentes históricos del servicio público de correos.............. 172 VIII.2.2. El derecho postal........................................................................ 173 VIII.2.3. Definición del servicio público de correos................................... 174 VIII.2.3.1. En el derecho positivo mexicano............................... 175 VIII.2.3.2. En el derecho positivo español.................................. 175 VIII.2.3.3. Mi propuesta de definición........................................ 175 VIII.2.4. El correo en la clasificación del servicio público......................... 175 VIII.2.4.1. Uti singuli................................................................. 176 VIII.2.4.2. Voluntario para el usuario......................................... 176 VIII.2.4.3. Obligatorio para la administración pública............... 176 VIII.2.4.4. Indispensable............................................................. 176 VIII.2.4.5. Constante.................................................................. 176 VIII.2.4.6. Oneroso.................................................................... 177 VIII.2.4.7. De régimen jurídico de derecho público.................... 177 VIII.2.4.8. De régimen de monopolio......................................... 177
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VIII.2.4.9. El servicio público de correo en México.................... 178 VIII.2.4.10. Internacionalización del servicio público de correo... 181 VIII.3. EL SERVICIO PÚBLICO DE RADIODIFUSIÓN..................................... 181 VIII.3.1. Concepto y antecedentes de la radiodifusión.............................. 181 VIII.3.2. Definición del servicio público de radiodifusión......................... 183 VIII.3.2.1. En el derecho internacional....................................... 183 VIII.3.2.2. En el derecho positivo español.................................. 183 VIII.3.2.3. En el derecho positivo mexicano............................... 183 VIII.3.2.4. En la doctrina............................................................ 184 VIII.3.2.5. Mi definición............................................................. 185 VIII.3.3. Derecho de la radiodifusión........................................................ 185 VIII.3.4. Carácter demanial de las ondas hertzianas................................. 186 VIII.3.5. La radiodifusión en la clasificación del servicio público.............. 186 VIII.3.5.1. Clasificación.............................................................. 187 VIII.3.5.2. Caracteres esenciales................................................. 187 VIII.3.5.3. Régimen económico.................................................. 187 VIII.3.5.4. Requisitos................................................................. 188 VIII.3.5.5. Régimen jurídico....................................................... 188 VIII.3.5.6. Las tarifas del servicio de radiodifusión..................... 188 VIII.3.5.7. Internacionalización del servicio público de radiodifusión........................................................................ 188 VIII.4. EL SERVICIO PÚBLICO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA............................................................................................................ 189 VIII.4.1. Antecedentes históricos.............................................................. 189 VIII.4.2. Definición del servicio público de suministro de energía eléctrica............................................................................................... 190 VIII.4.3. Ubicación en la clasificación del servicio público........................ 190 VIII.4.4. El servicio público de suministro de energía eléctrica en México. 190 VIII.4.4.1. Forma de gestión....................................................... 190 VIII.4.4.2. Caracteres esenciales................................................. 191 VIII.4.4.3. Régimen económico.................................................. 191 VIII.4.4.4. Requisitos para el uso del servicio............................. 192 VIII.4.4.5. Régimen jurídico....................................................... 192 VIII.4.4.6. Tarifa del servicio...................................................... 192 VIII.5. EL SERVICIO PÚBLICO DE BANCA...................................................... 192 VIII.5.1. La Banca en la versión original de la Constitución de 1917........ 192 VIII.5.2. La reforma constitucional de 1982............................................. 193 VIII.5.3. La reforma de 1983.................................................................... 195 VIII.5.4. La reforma de 1990.................................................................... 195 IX. LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES IX.1. FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES........................................................................................................... 199 IX.1.1. Gestión mediante la administración municipal centralizada....... 199 IX.1.2. Gestión a través de un órgano desconcentrado........................... 200 IX.1.3. Gestión mediante organismo descentralizado............................. 200
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IX.1.4. Mediante empresa de participación municipal mayoritaria......... 200 IX.1.5. Por medio de asociación intermunicipal..................................... 201 IX.1.6. A través de convenio celebrado entre el municipio y el Estado... 201 IX.1.7. Mediante fideicomiso público..................................................... 201 IX.1.8. Mediante concesión.................................................................... 202 IX.1.9. Mediante permiso....................................................................... 203 IX.2. CONTROL Y VIGILANCIA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES...................................................................................................... 203 IX.3. EL SERVICIO PÚBLICO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE......... 204 IX.3.1. Definición del servicio público de suministro de agua potable.... 204 IX.3.2. El suministro de agua potable en la clasificación del servicio público....................................................................................... 205 IX.3.3. La tarifa del servicio público de suministro de agua potable....... 207 IX.3.4. El servicio público de suministro de agua potable en México..... 207 IX.3.4.1. Forma de gestión....................................................... 207 IX.3.4.2. Los usuarios del servicio público de suministro de agua potable...................................................................... 209 IX.3.4.3. Requisitos para la utilización del servicio.................. 209 IX.3.4.4. Régimen jurídico....................................................... 209 IX.3.4.5. Tarifa........................................................................ 213 IX.4. EL SERVICIO PÚBLICO DE DRENAJE.................................................. 213 IX.4.1. Generalidades acerca de las aguas residuales.............................. 214 IX.4.2. Antecedentes históricos.............................................................. 214 IX.4.3. Definición del servicio público de drenaje................................... 217 IX.4.4. El drenaje en la división del servicio público............................... 217 IX.4.5. El drenaje en la clasificación del servicio público........................ 217 IX.4.6. El servicio público de drenaje en México.................................... 218 IX.4.6.1. Forma de gestión....................................................... 219 IX.4.6.2. Los usuarios del servicio público de drenaje.............. 219 IX.4.6.3. Requisitos para la utilización del servicio.................. 219 IX.4.6.4. Régimen jurídico....................................................... 220 IX.4.6.5. Tarifa........................................................................ 220 X. OTROS INOBJETABLES SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES X.1. EL SERVICIO PÚBLICO DE ALUMBRADO PÚBLICO.......................... 221 X.1.1. Antecedentes históricos.............................................................. 221 X.1.2. Definición del servicio público de alumbrado público................. 224 X.1.3. Ubicación del alumbrado público en la división y clasificación del servicio público.......................................................................... 224 X.1.4. El servicio público de alumbrado público en México.................. 225 X.1.4.1. Forma de gestión....................................................... 226 X.1.4.2. Los usuarios del servicio público de alumbrado público.............................................................................. 226 X.1.4.3. Requisitos para el uso del servicio............................. 226 X.1.4.4. Régimen jurídico....................................................... 226 X.2. LIMPIA Y RECOLECCIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS........................... 226
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X.2.1. Generalidades acerca del aseo público y los residuos sólidos...... 227 X.2.2. Antecedentes históricos.............................................................. 230 X.2.3. Definición del servicio de limpia................................................. 231 X.2.4. Ubicación del servicio de limpia en la división y clasificación del servicio público.......................................................................... 233 X.2.5. El servicio público de limpia y recolección de residuos sólidos en México....................................................................................... 234 X.2.5.1. Forma de gestión....................................................... 234 X.2.5.2. Régimen jurídico....................................................... 234 X.3. MERCADOS Y CENTRALES DE ABASTO............................................. 235 X.3.1. Antecedentes históricos de los mercados..................................... 236 X.3.2. Definición del servicio público de mercados y centrales de abasto................................................................................................ 236 X.3.3. El de abasto en la división y clasificación del servicio público..... 237 X.3.4. El servicio público de mercados y centrales de abasto en México............................................................................................... 237 X.3.4.1. Forma de gestión....................................................... 237 X.3.4.2. Usuarios del servicio público de mercados y centrales de abasto................................................................... 238 X.3.4.3. Requisitos para la utilización del servicio.................. 238 X.3.4.4. Régimen jurídico....................................................... 238 X.4. EL SERVICIO PÚBLICO DE PANTEONES............................................. 238 X.4.1. Antecedentes históricos.............................................................. 239 X.4.2. Definición del servicio público de panteones............................... 240 X.4.3. Los panteones en la división y clasificación del servicio público. 240 X.4.4.1. Forma de gestión....................................................... 242 X.4.4.2. Usuarios del servicio público de panteones................ 242 X.4.4.3. Requisitos para la utilización del servicio.................. 242 X.4.4.4. Régimen jurídico....................................................... 243 X.4.4.5. Obligaciones del prestador del servicio...................... 244 X.5. EL SERVICIO PÚBLICO DE RASTRO.................................................... 244 X.5.1. Antecedentes históricos.............................................................. 245 X.5.2. Definición del servicio público de rastro..................................... 246 X.5.3. El de rastro en la clasificación del servicio público...................... 246 X.5.4. El servicio público de rastro en México...................................... 247 X.5.4.1. Forma de gestión....................................................... 247 X.5.4.2. Usuarios del servicio público de rastro...................... 248 X.5.4.3. Requisitos para la utilización del servicio.................. 248 X.5.4.4. Régimen jurídico....................................................... 248 XI. SERVICIOS PÚBLICOS QUE CONVENDRÍA ATRIBUIR AL MUNICIPIO XI.1. SERVICIO PÚBLICO DE ESTACIONAMIENTO DE VEHÍCULOS........ 253 XI.1.1. Antecedentes históricos.............................................................. 254 XI.1.2. Definición del servicio público de estacionamiento..................... 254 XI.1.3. El de estacionamiento, en la división y en la clasificación del servicio público.......................................................................... 255
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Índice
XI.1.3.1. En la división del servicio público............................. 255 XI.1.3.2. Uti singuli................................................................. 255 XI.1.3.3. Voluntario para el usuario......................................... 256 XI.1.3.4. Indispensable en algunos municipios......................... 256 XI.1.3.5. Por lo general, intermitente....................................... 256 XI.1.3.6. De régimen jurídico exorbitante del derecho privado. 256 XI.1.4. El servicio público de estacionamiento en México...................... 256 XI.1.5. Justificación de la municipalización del servicio de estacionamiento público....................................................................................... 259 XI.2. EL SERVICIO PÚBLICO DE AUTOTRANSPORTE COLECTIVO URBANO...................................................................................................... 260 XI.2.1. El transporte y su clasificación.................................................... 261 XI.2.2. Antecedentes históricos.............................................................. 261 XI.2.3. Definición del servicio público de transporte colectivo urbano... 262 XI.2.4. El de transporte colectivo urbano en la división del servicio público........................................................................................... 262 XI.2.5. El de transporte colectivo urbano en la clasificación del servicio público....................................................................................... 262 XI.2.5.1. Uti singuli................................................................. 263 XI.2.5.2. De gestión pública y privada..................................... 263 XI.2.5.3. Voluntario para el usuario......................................... 263 XI.2.5.4. Obligatorio para la administración pública............... 263 XI.2.5.5. Indispensable............................................................. 263 XI.2.5.6. Cotidiano.................................................................. 264 XI.2.5.7. Oneroso.................................................................... 264 XI.2.5.8. De régimen jurídico exorbitante del derecho privado. 264 XI.2.5.9. De régimen económico de oligopolio......................... 264 XI.2.6. El servicio público de transporte colectivo urbano, en México... 264 XI.2.6.1. Forma de gestión....................................................... 265 XI.2.6.2. Los usuarios del servicio de transporte colectivo urbano.......................................................................... 266 XI.2.6.3. Requisitos para la utilización del servicio.................. 267 XI.2.6.4. Régimen jurídico....................................................... 267 XI.2.7. Justificación de la municipalización del servicio público de autotransporte colectivo urbano........................................................ 267 XI.3. EL SERVICIO PÚBLICO DE TAXIS........................................................ 268 XI.3.1. Antecedentes históricos.............................................................. 268 XI.3.2. El concepto de taxi..................................................................... 269 XI.3.3. Características especiales del servicio público de taxi................. 269 XI.3.3.1. El binomio taxi-conductor........................................ 269 XI.3.3.2. Número de pasajeros................................................. 270 XI.3.3.3. El punto de abordaje................................................. 270 XI.3.3.4. El itinerario................................................................. 270 XI.3.4. El de taxi en la división del servicio público............................... 270 XI.3.5. El de taxi en la clasificación del servicio público......................... 270 XI.3.5.1. Uti singuli................................................................. 271 XI.3.5.2. Voluntario para el usuario......................................... 271