LA REFORMA DEL RECURSO DE CASACIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVO Adaptado a la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio Incluye normas de estilo
Miguel Ángel Ruiz López Letrado del Tribunal Supremo - Administrador Civil del Estado (s.e.) Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid (acreditado para el acceso al cuerpo de Profesores Titulares de Universidad)
Valencia, 2016
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«Es evidente, pues, que todos los regímenes que tienen como objetivo el bien común son rectos, según la justicia absoluta; en cambio, cuando atienden sólo al interés personal de los gobernantes, son defectuosos y todos ellos desviaciones de los regímenes rectos, pues son despóticos y la ciudad es una comunidad de hombres libres» (Aristóteles, Política, libro III).
«Del mismo modo que en los instrumentos de cuerda o de viento, o en el mismo canto de varias voces, debe guardarse un concierto que da por su mismo ajuste unidad y congruencia a muy distintas voces, que los oídos educados no toleran que se altere o desentone, y ese concierto, sin embargo, se hace concorde y congruente por el gobierno de voces muy distintas, así también, una ciudad bien gobernada es congruente por la unidad de muy distintas personas, por la concordia de las clases altas, bajas y medias, como los sonidos. Y la que los músicos llaman armonía en el canto, es lo que en la ciudad se llama concordia, vínculo de bienestar seguro y óptimo para toda república, pues ésta no puede subsistir sin la justicia» (Marco Tulio Cicerón, De re publica, libro II).
A Leonardo, mi hijo
Prólogo En el momento en que escribo estas líneas faltan sólo unos días para que entre en vigor la espectacular reforma de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa de 13 de Julio de 1998 llevada a cabo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de Julio, que ha dado un auténtico vuelco a la regulación del recurso de casación al abandonar el carril de la tradición y optar por un sistema, el del certiorari norteamericano, del que no tenemos prácticamente ninguna experiencia y para cuya aplicación no estamos en absoluto preparados ni los abogados, ni los propios Magistrados de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, ni, por supuesto, los justiciables. A partir de ahora el recurso de casación pasará a ser exclusivamente un instrumento técnico para la formación y depuración de la jurisprudencia, del que la justicia será un simple subproducto, algo secundario, que vendrá a resultar de la elección que la Sala 3ª del Tribunal Supremo haga de aquellos asuntos que, a su juicio, tengan interés casacional objetivo, esto es, que puedan dar lugar a una sentencia “interesante” de esas que pasan a los libros de Derecho Administrativo y se convierten en una referencia. Dicho crudamente en eso consiste la reforma, por lo que es forzoso preguntarse si para hacer frente a la situación actual era necesario llegar a esos extremos. Para ser sinceros, hay que empezar por reconocer que ya no podíamos seguir recorriendo el camino tradicional, es decir, endureciendo progresivamente la interpretación de las normas reguladoras de la admisión de los recursos de casación y elevando cada poco tiempo la summa gravaminis con el fin de quitarse de encima a cualquier precio el mayor número de recursos posibles para evitar que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se viniera abajo por aplastamiento. Las sucesivas reinterpretaciones de las normas reguladoras de la admisión da vergüenza sencillamente recordarlas. La última de ellas vino a convertir el escrito de preparación del recurso en un auténtico escrito de formalización, que era muy difícil elaborar en el corto plazo de diez días que el legislador dio para ello, porque su función no era
la de adelantar el estudio de la cuestión de fondo, sino simplemente la de anunciar el recurso y acreditar el cumplimiento de los requisitos formales establecidos por la Ley. Sí, de los requisitos formales solamente, porque el texto del artículo 89.1 de la Ley que está a punto de pasar a mejor vida se limitaba a pedir, como es notorio, simplemente eso: “manifestar la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos DE FORMA exigidos”. Pero… había que evitar la avalancha a cualquier precio y para ello ni la voluntas legislatoris, ni la voluntas legis, ni el artículo 3 del Código Civil, ni nada que se le parezca podría ser atendido. Los teóricos del Derecho, que tenemos muchos y buenos en nuestro país, tienen en ésta y en las interpretaciones que la precedieron una auténtica mina, sobre todo aquéllos que sostienen que la función de la interpretación de las normas no es descubrir el sentido de las mismas, sino, más bien adscribirlas un sentido. Por aquí ya no se podía seguir transitando sin sonrojarse. Tampoco se podía seguir subiendo el umbral económico del recurso, que empezó con seis millones de pesetas (36.000 euros actuales) con la Ley 10/1992, de 30 de Abril, que pasaron a veinticinco millones de pesetas (150.000 euros) con la nueva Ley de Jurisdicción de 13 de Julio de 1998 y a cien millones de pesetas (600.000 euros) con la Ley de Medidas de Agilización procesal de 10 de Octubre de 2011. En menos de veinte años se multiplicó por 16, ni más ni menos. Seguir con esta progresión hubiera sido ridículo, sencillamente, además de inasumible por razones más que obvias. Era, pues, necesario rectificar, encontrar una vía nueva, que no podía ser otra que ésta. Me parece poco prudente, sin embargo, la radicalidad de la reforma, que ha convertido el recurso de casación en algo rigurosamente excepcional, ya que el interés casacional objetivo sólo se presume en cinco supuestos concretos, que en realidad se reducen a dos (cuando la resolución se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente por considerarla errónea y cuando se declare nula una disposición general) o, para ser más exactos, a uno sólo, ya que también podría inadmitirse por auto motivado el recurso que se interponga contra una sentencia anulatoria de una disposición general cuando ésta (no está muy claro si la disposición general o la sentencia) “con toda evidencia, carezca de transcendencia suficiente” (artículo 88.3, in fine).
Hubiera sido más sensato, en mi opinión, empezar más modestamente presumiendo el interés casacional en los nueve supuestos que recoge el artículo 88.2 (a los que yo hubiera añadido un décimo cuya ausencia es sorprendente: los casos en los que se hubieren formulado votos particulares), dejando a salvo, como es natural, la posible destrucción de esa presunción por auto motivado del Tribunal de casación. Hay un segundo aspecto que me gustaría resaltar aquí. Es el siguiente: como suele ocurrir siempre con las reformas unidireccionales que pretenden alcanzar a toda costa un objetivo, ésta ha supuesto también un coste para el sistema, en términos de coherencia al menos. Un ejemplo bastaría, para demostrar lo que acabo de decir: - los asuntos “menores”, por llamar de un modo expresivo a aquéllos que son competencia de los Juzgados seguirán contando con doble instancia, como hasta ahora, ya que las Sentencias de los Juzgados pueden seguir siendo recurridas en apelación ante las Salas de la jurisdicción de los Tribunales Superiores de Justicia, pero con la nueva regulación todavía podrían tener una tercera oportunidad con el recurso de casación, ya que el nuevo artículo 86.1 dice que serán susceptibles de dicho recurso “las sentencias dictadas… en única instancia o en apelación por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia”. El “viejo” artículo 86.1 limitaba el recurso de casación, como es sabido, a “las sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia”. En cambio, los asuntos más importantes, esto es, los confiados a la Audiencia Nacional y a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, seguirán resolviéndose en instancia única, con la particularidad de que antes tenían una segunda oportunidad en la casación abierta que el texto legal que dentro de unos días pasará a mejor vida regulaba, oportunidad que ahora desaparece porque la nueva casación sólo es admisible cuando el Tribunal de Casación entienda que el asunto tiene interés casacional objetivo. Por decirlo gráficamente: con la reforma los asuntos “menores” han salido ganando; los “mayores”, en cambio, han salido perdiendo. En los primeros las posibilidades de obtener justicia se duplican; en los
segundos, todo hay que jugárselo a una carta. Esto no tiene sentido, me parece. A lo dicho todavía hay que añadir otra ingrata consecuencia, a saber: como ya he dicho, en los asuntos “mayores” las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia decidirán en única instancia y sólo en los casos en los que el Tribunal de casación aprecie la existencia de interés casacional objetivo podrá haber un segundo juicio. Pues bien, como esto último es rigurosamente excepcional, según hemos visto, lo que resultará en la generalidad de los casos es que la interpretación del Derecho estatal quedará en las manos de los diecisiete Tribunales Superiores de Justicia con el consiguiente riesgo de que, al cabo de un tiempo, una misma norma estatal tenga cinco, diez, doce o diecisiete interpretaciones distintas, esto es, que se convierta en cinco, diez, doce o diecisiete normas diferentes. Este es realmente un riesgo muy grave, que difícilmente podrá controlar la Sala 3ª del Tribunal Supremo, a menos que aplique sistemáticamente la clausula del “interés casacional objetivo” siempre que aprecie la existencia de alguna discrepancia entre su propia interpretación y la de cualesquiera de las distintas Salas territoriales de lo Contencioso- Administrativo. No estoy en contra de la nueva regulación, entiéndase bien. Simplemente la considero exagerada, poco prudente. Creo que el año de vacatio legis que el Legislador ha acordado en este caso podía haberse empleado con más fruto si ese tiempo se hubiese dedicado a abrir un gran debate general sobre la masificación de la justicia administrativa y sus posibles soluciones, porque éste es un problema muy complejo y los problemas de este tipo requieren soluciones también complejas, que operen en el conjunto del sistema y no soluciones drásticas pero unidireccionales, como ésta. Esa larga vacatio legis tampoco se ha aprovechado para reflexionar colectivamente sobre los pros y los contras de la reforma y sobre los problemas de todo orden que ésta puede plantear, porque ha transcurrido más bien en silencio, salvedad hecha de algunos estudios aislados. Sí lo ha aprovechado y muy bien además Miguel Ángel RUIZ LOPEZ, que se ha esforzado en este tiempo para que podamos disponer el mismo día de la entrada en vigor de la nueva regulación de un estudio de la misma serio y sereno, como lo es él mismo, de una guía enteramente fiable, porque su autor, que es hombre tan competente como modesto,
sabe de lo que habla, ya que conoce desde dentro la Sala 3ª del Tribunal Supremo en la que trabaja como Letrado hace ya unos cuantos años. Su libro no será de esos que se cubren de polvo en las estanterías de una biblioteca, porque su destino es el de permanecer encima de la mesa de trabajo al menos hasta que unos y otros, es decir, jueces y abogados, empecemos a sentirnos mínimamente cómodos en el nuevo escenario. Miguel Ángel RUIZ LÓPEZ va a ser, pues, nuestro compañero durante bastante tiempo. Debemos, pues, darle las gracias por su ayuda, como yo no dudo desde ahora en hacerlo. Carriazo, 16 de Julio de 2016 Tomás-Ramón FERNÁNDEZ
Presentación La idea de elaborar este libro se remonta a mis primeros años de servicio, en calidad de Letrado, en la Sala Tercera del Tribunal Supremo. La aplicación de los casuísticos criterios de inadmisión del recurso en múltiples materias, su evolución en el tiempo y el valioso intercambio de conocimientos en distintos foros universitarios y de la abogacía, hacían necesario sistematizar adecuadamente, en algún momento, todo ese caudal de enseñanzas para desentrañar públicamente el arcano en que ha acabado convirtiéndose la casación contencioso-administrativa. La última reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la enésima desde 1998, pero la más importante sin duda en lo que concierne al recurso de casación, exigía analizar esta regulación con todo detalle, prestando una especial atención a las resoluciones recurribles, la fundamentación jurídica del recurso, el instrumento del «interés casacional objetivo» para la formación de la jurisprudencia y las distintas fases que estructuran el procedimiento del recurso. Este trabajo de investigación es al mismo tiempo un estudio de carácter teórico y práctico dirigido a los profesionales del Derecho (profesores, abogados, jueces y funcionarios de las distintas Administraciones, incluyendo la de Justicia). En él se condensan las aportaciones doctrinales más relevantes sobre la casación contencioso-administrativa, un análisis detallado de la Ley de la Jurisdicción -modificada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio- y los pronunciamientos jurisprudenciales más destacados de los últimos años sobre el régimen jurídico de la casación en ese orden jurisdiccional. No siempre la bibliografía sobre la materia permite conjugar las distintas perspectivas de análisis. Es común encontrar transcripciones literales de sentencias y autos desperdigados, desligados de los hechos, que, en vez de glosar la exposición ordenada y razonada de una institución jurídica o de una doctrina, convergen sin mucho sentido obligando al lector a indagar sobre su finalidad y alcance práctico. El propósito de este libro es ofrecer una explicación de conjunto sobre el régimen jurídico del recurso de casación contencioso-administrativo. Son varias las novedades de gran alcance y muchas las de detalle; demasiados los conceptos jurídicos indeterminados recogidos
en un puñado de artículos –empezando por el del interés casacional–, y no pocas las contradicciones, lagunas y otras tantas dificultades de interpretación que presenta el texto. Todas requieren la máxima atención y merecen aquí algunas reflexiones. La profunda reforma de la casación contencioso-administrativa supondrá, sin lugar a dudas, un importante esfuerzo para la Sala Tercera y un reto de primer orden para todos cuantos se enfrenten a ella. Paradójicamente, la apertura del ámbito objetivo de la casación que comporta la reforma procesal se verá condicionada doblemente y reducida a su mínima expresión mediante los exigentes requisitos procesales y las causas específicas expresivas del interés casacional. Conviene, desde ahora, conocer unos y otras desde un enfoque sistemático que permita su comprensión e interrelación por los operadores jurídicos, aunque es evidente que con el transcurso del tiempo se irán asentando los criterios de interpretación de los múltiples recovecos que presentan los preceptos de la Ley jurisdiccional. Estas han sido las motivaciones de este trabajo y la preocupación que ha inspirado su elaboración. Ojalá estas páginas resulten útiles a quienes se aproximen a la casación y permitan contribuir al esclarecimiento de un recurso cuya cabal comprensión sigue estando al alcance de muy pocos. Madrid, junio de 2016.
Abreviaturas ATS/AATS Auto(s) del Tribunal Supremo BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales CC Código Civil, aprobado por Real Decreto de 24 de julio de 1889 CE Constitución española, aprobada el 27 de diciembre de 1978 LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil LOPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial LOREG Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa LOTC Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional RAP Revista de Administración Pública RC/RRCC Recurso(s) de casación RCA Recurso contencioso-administrativo RCIL Recurso de casación en interés de la ley RQ Recurso de queja REDA Revista Española de Derecho Administrativo STC/SSTC Sentencia(s) del Tribunal Constitucional STS/SSTS Sentencia(s) del Tribunal Supremo
Parte Primera
Origen y evoluciรณn histรณrica del recurso de casaciรณn contencioso-administrativo