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LA GOBERNANZA DE LAS ÁREAS MARINAS ESTADO DE LA CUESTIÓN Y PROPUESTAS DE LEGE FERENDA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

MARTA LORENTE SARIÑENA RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA GOBERNANZA DE LAS ÁREAS MARINAS ESTADO DE LA CUESTIÓN Y PROPUESTAS DE LEGE FERENDA

BLANCA SORO MATEO Departamento de Derecho Administrativo Universidad de Murcia

tirant lo blanch Valencia, 2020

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Índice Introducción........................................................................................ 15 Capítulo 1 Dimensión internacional, carácter demanial y marco conceptual de las áreas marinas 1. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO............................................................... 21 1.1. La CONVEMAR: la ordenación internacional de las zonas y usos del mar...................................................................... 21 1.2. Convenio de Bonn sobre la Conservación de Especies Migratorias de Animales Silvestres, 23 de junio de 1979........... 26 1.3. Convenio Relativo a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitats de Aves acuáticas (Convenio Ramsar).............................................................. 27 1.4. El Convenio de Diversidad Biológica (CDB) y su incidencia en las AMPS......................................................................... 28 1.5. El Convenio para la Protección del Medioambiente Marino y de la Región Costera del Mediterráneo (Convenio de Barcelona)............................................................................ 30 a. El Convenio marco de 1976.......................................... 30 b. El Convenio tras su renovación (1995-1996): especial mención a la potestad para implantar ZEPIMS (AMPs) en Alta Mar............................................................................. 31 1.6. El Convenio de Berna de 1979 y las AMPs........................... 33 1.7. Otra normativa internacional de referencia vinculada a la creación de figuras de protección internacionales asociadas a AMPs................................................................................ 34 a. El Programa MAB: “Hombre y Biosfera”...................... 35 b. La Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural de la UNESCO.................. 35 c. El Convenio sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de la Fauna y Flora Silvestres.................... 36 d. Primer Congreso Internacional sobre AMPs: un impulso para el futuro................................................................. 36 1.8. Relación de convenios de protección del mar....................... 37 1.9. Conclusión: aspectos básicos desprendidos de la normativa internacional........................................................................ 40

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2. CARÁCTER DEMANIAL DE LAS AMPs.................................... 41 2.1. Los bienes públicos: concepto y régimen jurídico................. 42 2.1.1. Concepto................................................................ 42 2.2. Afectación del dominio público............................................ 43 2.3. El uso de los bienes públicos demaniales.............................. 45 2.4. En particular el uso del dominio público marítimo terrestre... 49 A. Reservas ....................................................................... 51 B. Autorizaciones............................................................... 52 C. Concesiones................................................................... 53 3. COEXISTENCIA DE CATEGORÍAS DE PROTECCIÓN EN EL ÁMBITO MARINO..................................................................... 53 4. LAS AMPs Y OTRAS TÉCNICAS DE CONSERVACIÓN IN SITU DEL MEDIO MARINO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL............................................................................................. 55 5. EL CONCEPTO DE AMP EN DERECHO ESPAÑOL Y SU DISTINCIÓN RESPECTO DE FIGURAS AFINES: LAS RESERVAS MARINAS DE INTERÉS PESQUERO. UNA APROXIMACIÓN CONCEPTUAL ........................................................................... 65 5.1. La definición de AMP en derecho español............................ 65 5.2. Las reservas marinas de interés pesquero.............................. 66 5.3. Los títulos competenciales implicados: protección del medio ambiente y ordenación del sector pesquero ......................... 70 Capítulo 2 Hitos en el marco jurídico comunitario de protección de las AMP 1. LAS DIRECTIVAS AVES Y HÁBITAT Y LA RED NATURA 2000 MARINA. RÉGIMEN JURÍDICO COMÚN PARA EL MEDIO MARINO Y TERRESTRE............................................................ 73 2. DIRECTIVA MARCO SOBRE LA ESTRATEGIA MARINA: UN RÉGIMEN JURÍDICO AD HOC PARA EL MEDIO MARINO.. 82 3. LA DIRECTIVA MARCO DE AGUAS. ESPECIAL REFERENCIA A LAS AGUAS DE TRANSICIÓN Y A LAS AGUAS COSTERAS.. 89 4. OTRAS DIRECTIVAS RELEVANTES EN MATERIA DE CONSERVACIÓN MARINA................................................................ 100 5. DIRECTIVA 2014/89/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO DE 23 DE JULIO DE 2014 POR LA QUE SE ESTABLECE UN MARCO PARA LA ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO..................................................................... 105

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Capítulo 3 Marco jurídico de protección de las AMP en el ordenamiento jurídico español 1. LOS ANTECEDENTES DE LA PROTECCIÓN DE LOS ESPACIOS MARINOS EN ESPAÑA: EL INCIPIENTE DESARROLLO DE LA CULTURA CONSERVACIONISTA Y LA AUSENCIA DE UNA TRADICIÓN PROTECTORA EN EL MEDIO MARINO.. 109 2. LAS ÁREAS MARINAS A LA LUZ DE LA LEY 42/2007, DEL PATRIMONIO NATURAL Y DE LA BIODIVERSIDAD (LPNB). 113 2.1. El carácter básico de la LPNB. El incipiente desarrollo autonómico................................................................................. 114 2.2. La protección de la biodiversidad del medio marino como novedad en el objeto de la LPNB. La incorporación de las AMPs como figura que completa el elenco básico de espacios naturales protegidos...................................................... 115 2.3. Los planes de ordenación de los recursos naturales (PORN). Su aplicación a las AMPS..................................................... 123 2.3.1. La naturaleza singular y prevalente de los PORN: del carácter indicativo al carácter determinante...... 126 2.3.2. La aprobación del PORN en el plazo de un año desde la declaración de parques y reservas por la vía excepcional. Problemas interpretativos ............ 132 2.3.4. Las consecuencias jurídicas de la omisión de la tramitación del PORN en el plazo del año en los supuestos excepcionales: doctrina jurisprudencial sobre la inseparabilidad.......................................... 138 2.3.5. Nuestra valoración ................................................ 141 2.4. Posibles situaciones jurídicas en que pueden encontrarse los espacios naturales a la vista de la posibilidad de coexistencia de figuras comunitarias, básicas y autonómicas y de la posibilidad de que cuenten o no con PORN aprobado, en el caso de parques y reservas........................................................... 145 2.4.1. Espacios propuestos como LIC ex novo................. 145 2.4.2. Originarios parques y reservas sobre los que recae la condición de LIC que cuentan con PORN aprobado............................................................... 150 2.4.3. Originarios parques y reservas sobre los que recae la condición de LIC sin PORN aprobado (parques y reservas).............................................................. 150 a. Sin aprobación inicial del PORN ..................... 150 b. Con aprobación inicial de PORN .................... 154

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2.4.4.

Originarios espacios naturales sobre los que no recae la condición de LIC.......................................... 155 2.5. Los planes integrados de gestión de espacios naturales......... 159 3. LEY 41/2010, DE 29 DE DICIEMBRE, DE PROTECCIÓN DE MEDIO MARINO: INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE PROTECCIÓN.................................................................................... 160 3.1. El objeto de la ley. La necesaria aplicación coordinada del uso de los recursos, el derecho de la biodiversidad y la calidad del medio marino.......................................................... 161 3.2. La organización territorial y la planificación del espacio marítimo en torno a las Estrategias marinas.............................. 163 3.3. Las áreas marinas protegidas: competencia estatal vs. competencia autonómica ........................................................... 168 3.3.1. La iniciación del procedimiento de declaración de AMPs: especial mención a la iniciativa privada ..... 174 3.3.2. La selección de las áreas marinas protegidas: la relevancia del criterio científico ................................ 175 3.3.3. La declaración formal del AMP.............................. 177 3.3.4. La desclasificación de AMPs................................... 181 3.4. Las áreas marinas protegidas en la normativa autonómica. Problemática competencial................................................... 183 3.4.1. Competencias normativas en materia de EENNPP. 186 3.4.2. Distribución de competencias en el medio marino a la luz de la LPNB .................................................. 188 4. EL REAL DECRETO 363/2017, DE 8 DE ABRIL, DE ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO.............................................. 194 4.1. Objeto, ámbito y principios ................................................. 194 4.2. Los planes de ordenación del espacio marítimo.................... 196 4.3. Relaciones entre los POEM y las Estrategias marinas: solapamientos............................................................................ 202 Capítulo 4 Régimen jurídico general de la participación, del derecho de acceso y de la transparencia en el ámbito ambiental 1. EL RÉGIMEN JURÍDICO GENERAL DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA HASTA 2013................................................................................ 205 2. RÉGIMEN ESPECIAL DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN ESPAÑA: LAS LEYES 38/1995 Y 27/2006.................................................................................... 212

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2.1. La información ambiental como presupuesto para la protección ambiental .................................................................... 212 2.2. La Directiva 90/313/CEE sobre la libertad de acceso a la información pública en materia de medio ambiente y el insuficiente alcance del derecho de acceso en derecho español (art. 37 de la Ley 30/1992)................................................... 214 2.3. Los avances de la Ley 38/1995 de acceso a la información ambiental............................................................................. 217 2.4. Una nueva etapa. El Convenio de Aarhus, la Directiva 2003/4/ CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al acceso del público a la información medio ambiental y su transposición al Derecho español mediante la Ley 27/2006.................... 223 3. TRANSFORMACIONES DEL DERECHO DE ACCESO. EL COMPROMISO CON LA TRANSPARENCIA ADMINISTRATIVA COMO HERRAMIENTA DE CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LAS AAPP EN UN MUNDO GLOBALIZADO......... 227 Capítulo 5 Régimen jurídico general de la participación, del derecho de acceso y de la transparencia en el ámbito de las áreas marinas protegidas 1. LA PARTICIPACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS MARINAS............................. 231 1.1. La incorporación de la participación al proceso de elaboración de las estrategias marinas ex art. 21 de la LPMM......... 231 1.2. Análisis del cumplimiento de la puesta a disposición de la información y de la participación pública en cada una de las fases previas a la aprobación de las Estrategias marinas......... 232 1.2.1. La participación en las fases iniciales: evaluación inicial, definición del buen estado ambiental e identificación de los objetivos ambientales.................... 232 1.2.2. La participación en los Programas de Seguimiento de las Estrategias marinas....................................... 233 1.2.3. La participación en el Programa de Medidas.......... 237 2. PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DE LAS ESTRATEGIAS MARINAS .................................... 242 3. LAS GARANTÍAS DE PARTICIPACIÓN DE OTRAS ADMINISTRACIONES EN LAS POLÍTICAS RELACIONADAS CON EL MEDIO MARINO....................................................................... 246

Índice

Capítulo 6 Hacia una gobernanza del medio marino español: estado de la cuestión y retos a vencer 1. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA PRIVATIZACIÓN DE FUNCIONES PÚBLICAS........................................................ 249 2. ALCANCE DEL TÉRMINO “GOBERNANZA” EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL. EL SILENCIO DEL TÉRMINO POR PARTE DE LA LPMM............................................. 251 3. DE LA PARTICIPACIÓN HACIA UNA GOBERNANZA AMBIENTAL: TÍMIDOS AVANCES.................................................. 256 4. DE LA PARTICIPACIÓN DEL PÚBLICO EN LA PROTECCIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES................................................ 263 5. LA GESTIÓN PRIVADA DE LA NATURALEZA EN LA NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA ....................................... 268 6. GESTION INTEGRADA DE ZONAS COSTERAS COMO MODELO DE GOBERNANZA: PLANIFICACIÓN INTEGRAL Y PARTICIPADA............................................................................. 275 6.1. La gestión integrada de zonas costeras (GIZC) en España. La conveniente integración de los espacios naturales marinos en su ámbito territorial.................................................. 277 6.2. Posible esquema normativo para la implantación del modelo de gestión integrada de las zonas costeras propuesto por SANZ LARRUGA................................................................ 279 7. LOS CONVENIOS EN EL ÁMBITO DE GESTIÓN DE LAS ÁREAS MARINAS....................................................................... 281 7.1. El nuevo régimen jurídico básico de los convenios en la ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público................................................................................. 282 7.2. La nueva clasificación de los convenios................................ 287 7.3. Convenios de colaboración para la gestión integral del litoral como ejemplo de instrumento para la gestión de las áreas marinas................................................................................ 292 8. LA CUSTODIA DEL TERRITORIO (AQUITORIO) COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN AMBIENTAL. SU INACABADO TRATAMIENTO JURÍDICO....................................................... 295 8.1. Marco normativo de la custodia del territorio en la LPNB... 295 8.2. Desarrollo normativo autonómico de la custodia del territorio. 299 8.3. Análisis de las fortalezas de la custodia del territorio como herramienta de gestión privada de la naturaleza................... 311 8.3.1. El desarrollo real del movimiento de la custodia en España...................................................................... 311

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8.3.2.

Existencia de un marco regulador, aunque insuficiente, a diferencia de lo que sucede en otros ordenamientos como el italiano..................................... 314 8.3.3. La corresponsabilización de la sociedad española en la conservación de la biodiversidad.................... 320 8.3.4. Las importantes posibilidades de financiación de la custodia del territorio............................................. 325 8.3.5. El prometedor futuro de la fiscalidad en el ámbito de la custodia del territorio.................................... 327 8.3.6. La reducción de los costes públicos de control y la menor resistencia entre la ciudadanía que los mecanismos reguladores............................................. 328 8.3.7. La participación de las entidades de custodia como aplicación del Convenio de Aarhus ....................... 329 8.3.8. La función aglutinadora de lo público y lo privado a través de la custodia del territorio....................... 331 8.4. Análisis de las debilidades de la custodia del territorio como herramienta de gestión privada de la naturaleza................... 331 8.4.1. Incipiente desarrollo normativo de la custodia del territorio......................................................................... 331 8.4.2. Multiplicidad de obstáculos de índole jurídica a vencer..................................................................... 332 8.4.3. La generalización de los instrumentos privados de gestión de la biodiversidad natural o restaurada como caldo de cultivo de la corrupción.................. 332 8.4.4. Incipiente consolidación de las entidades de custodia del territorio a escala nacional.......................... 333 8.4.5. Inexistencia de redes de custodia en algunos territorios españoles...................................................... 334 8.4.6. Inexistencia de una definición de área privada protegida en el Derecho comunitario, que pudiera servir de soporte a un desarrollo interno de dicho instrumento ........................................................... 334 8.4.7. El limitado alcance y la prácticamente nula aplicación del Real Decreto 1336/2011 que regula el contrato territorial.......................................................... 335 9. CUSTODIA MARINA.................................................................. 342 9.1. Concepto............................................................................. 342 9.2. Reflexiones sobre los retos adicionales que plantea la custodia aplicada al medio marino............................................... 343 9.3. Análisis de un caso: las Marismas de Alday. La concesión como título habilitante......................................................... 346

9.4. Necesidad de garantizar la concurrencia de las concesiones en el medio marino.............................................................. 349 9.5. Ejemplos internacionales de custodia marina ...................... 355 Conclusiones....................................................................................... 359 BibliografĂa......................................................................................... 377 A. Ă reas marinas y gobernanza..................................................... 377 B Custodia y proteccion privada de la naturaleza.......................... 383 C. Convenios................................................................................. 387 Anexo normativo................................................................................ 389 A. Normativa internacional........................................................... 389 B. Normativa comunitaria............................................................. 391 C. Normativa estatal..................................................................... 392 D. Normativa autonĂłmica sobre ENP y AMPs.............................. 395

Introducción

En la sociedad actual se ha incrementado sensiblemente la preocupación por los problemas relativos a la conservación de nuestro patrimonio natural y de nuestra biodiversidad. La globalización de los problemas ambientales y la creciente percepción de los efectos del cambio climático; el progresivo agotamiento de algunos recursos naturales; la desaparición, en ocasiones irreversible, de gran cantidad de especies de la flora y la fauna silvestres y la degradación de espacios naturales de interés, se han convertido en motivo de seria preocupación para los ciudadanos, que reivindican su derecho a un medio ambiente de calidad que asegure su salud y su bienestar. Sin embargo, la protección del medio marino ha sido mucho más tardía que en el caso terrestre, quizás debido a que la percepción del entorno y la vida submarina han sido mucho más difíciles, principalmente por limitaciones tecnológicas. Por ejemplo, Estados Unidos, pionero en la biología de la conservación, estableció su primer Área Marina Protegida (AMP) (el Santuario Marino de Fort Jefferson) en 1932, sesenta años después del primer Parque Nacional más antiguo del mundo de ámbito terrestre, el Parque Nacional de Yellowstone (1872). En la cuenca mediterránea, el primer hito conservacionista desde el punto de vista normativo fue la declaración, en 1963, del Parque Nacional de Port-Cros (Francia), primer espacio protegido que incluyó un área marina. En España, en cambio, ha habido que esperar a 2008 para asistir a la declaración de la primera AMP íntegramente marina y cuyo principal objetivo es la conservación de la biodiversidad: El Cachucho (Asturias)1

Orden ARM/3840/2008, de 23 de diciembre, por la que se aprueban medidas para la protección de la zona marina de El Cachucho. España se acerca ya al 13% de sus aguas marinas protegidas, por encima de la meta del 10% fijada por la Convención de Biodiversidad de la ONU para 2020, un objetivo que nos marcamos en el proyecto LIFE IP INTEMARES, que coordina la Fundación Biodiversidad del Ministerio para la Transición Ecológica. Han conseguido este hito gracias a la aprobación en Consejo de Ministros del Real Decreto por el que

Introducción

Este marcado retraso temporal en el establecimiento de medidas de protección de áreas marinas evidencia el ya superado desinterés de los Estados en la protección de un medio que, hasta épocas recientes, sólo era tenido como fuente de recursos ilimitados. La protección de zonas de alto valor ecológico en el mar tiene su máximo exponente en el establecimiento de espacios marinos protegidos o áreas marinas protegidas, consideradas desde un punto de vista holístico y gestionados de acuerdo con el enfoque ecosistémico. Esta herramienta de gestión, más reciente que la que ha venido siendo aplicada en el medio terrestre, ha comenzado a desarrollarse en los últimos años, sin menoscabo del mantenimiento de otras figuras de protección, contempladas en la normativa sectorial, como pueden ser las reservas marinas de interés pesquero (RMIP) o las áreas especiales para la navegación (AEN) en el marco de la Organización Marítima Internacional (OMI). El concepto amplio de espacio marino protegido hace referencia a zonas protegidas en las que los recursos naturales existentes y los servicios aportados por los ecosistemas presentes son aprovechados hasta cierto límite y en determinadas condiciones. Se puede afirmar que

se declara el Corredor de Migración de Cetáceos del Mediterráneo como Área Marina Protegida y se propone su inclusión en la Lista de Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM), en el marco del Convenio para la Protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación, conocido como Convenio de Barcelona. El área que queda protegida es una franja de 46.385 km2 de superficie y unos 85 km de anchura media, que discurre entre la costa catalana y valenciana, y el archipiélago balear. Estas aguas presentan un gran valor ecológico y constituyen un corredor de migración de cetáceos fundamental para la supervivencia de diversas especies en el Mediterráneo occidental, entre las que se encuentran el rorcual común; el cachalote; el delfín mular, listado y común; así como buceadores de gran profundidad como el zifio de Cuvier y el calderón gris y común. La declaración implica la toma de medidas preventivas para que la protección sea efectiva como un plan para reducir el ruido marino o la prohibición de nuevas prospecciones de hidrocarburos. Estas medidas se mantendrán hasta la aprobación del correspondiente plan de gestión, cuya elaboración está prevista en el marco del proyecto LIFE IP INTEMARES en un plazo máximo de tres años desde el momento en que este espacio marino sea incluido en la Lista ZEPIM del Convenio de Barcelona. Para ello, se pondrán en marcha procesos participativos que contarán con la implicación de gestores, agentes y usuarios del mar.

Introducción

se trata de “espacios protegidos de uso múltiple”, en los que existen limitaciones –y en determinados casos, prohibiciones– de diferentes usos y actividades que se desarrollan, de ordinario, en el mar (la navegación, la pesca, las actividades deportivas y de ocio, especialmente por razón turística, la pesca de bajura, la acuicultura, la prospección y explotación de recursos naturales, la colocación de cables y conducciones submarinos, la instalación de parques de energía eólica o marina off shore, etc.). La expansión de actividades en este espacio “territorializado”, como advierte PAREJO NAVAJAS es de tal importancia que resulta imprescindible la articulación de instrumentos de planificación que coordinen todos los usos en él desarrollados con el fin de no menoscabar los ecosistemas implicados que, en definitiva y por la imbricación natural de todos ellos, no se circunscriben al marino (aguas interiores y mar territorial –el aquitorio–) sino que incluyen, por lógica y directa conexión, el del litoral (definido, junto con el espacio del mar próximo, como aquitorio extenso)2. Por todo lo anterior, al igual que en el ámbito terrestre, las figuras de protección de espacios naturales en el mar deben ir acompañadas de un plan de gestión del espacio, en el cual se concretan una serie de regulaciones que ordenan los usos y aprovechamientos de recursos que cabe en el espacio, con la finalidad última de asegurar que éstos se llevan a cabo de modo sostenible y que resultan compatibles con los objetivos de conservación del espacio protegido. La creación de un espacio marino protegido, pues, parte de la zonificación, en función los valores naturales presentes en el área y según los diferentes niveles de protección que requieren dichos valores. Y antes, o excepcionalmente después, a través de la planificación se establecerá la correspondiente regulación de usos y actividades en cada una de las zonas definidas y se pondrán en marcha las medidas apropiadas. Este modelo de gestión tiene innumerables ventajas, puesto que se adapta a las características 2

Parejo Navajas, T., “Justificación del tratamiento integral de la costa y el mar próximo a través de la política marítima integrada”, en Farinós Dasí, J., (ed. y coord.), La gestión integrada de zonas costeras ¿Algo más que una ordenación del litoral revisada? La GIZC como evolución de las prácticas de panificación y gobernanza territorial, PUV, Valencia, 2011, pág. 67. En el mismo sentido, Parejo Navajas, T., La proyección de la ordenación física de usos sobre la costa y el mar próximo: la planificación del aquitorio, Iustel, Madrid, 2011.

Introducción

ecológicas del espacio, permitiendo los usos y aprovechamientos compatibles con los diferentes niveles de protección. La zonificación, acompañada de la planificación, como técnicas de protección ambiental de los espacios naturales en general constituyen desde hace más de veinte años dos herramientas de protección ambiental que facilitan y permiten la consecución de los objetivos de conservación fijados y ofrecen un marco formal para una gestión flexible y adaptable, en la medida en que el plan se proyecta hacia el futuro y es posible la modificación de los límites del espacio y de los objetivos y medidas de conservación en función de la propia evolución del espacio. Por ello, la parte más importante del contenido de los planes de gestión de los espacios naturales protegidos, y específicamente de los planes de gestión de las áreas marinas, viene constituida por el conjunto de medidas ad hoc establecidas para el cumplimiento de los objetivos de conservación y recuperación de la biodiversidad del espacio y para la sostenibilidad del aprovechamiento compatible de los recursos presentes. Puede decirse pues, que, en el ámbito que nos ocupa, la zonificación y el plan de gestión constituyen el estatuto básico de protección de cada franja del litoral que se decide proteger. En los ámbitos costero y marino, y a pesar del retraso con que se ha abordado la gestión respecto del ámbito terrestre, lo cierto es que en los últimos años se observa un importante incremento del número de espacios naturales declarados en el ámbito marino. Así, y según los datos del Centro Mundial de Vigilancia de la Conservación (CMVC) del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), hasta 2010 los espacios protegidos cubrían el 12,7% de la superficie de tierras –excluida la Antártida–, pero solo el 1,6% de los océanos, y de este porcentaje, solo el 4% de los mares, dentro de la jurisdicción nacional (0-200 millas náuticas), está legalmente protegido. Podemos concluir, pues, que en la actualidad los sistemas marinos no están suficientemente protegidos y las escasas figuras de protección no representan de forma conveniente todo el patrimonio natural marino. Además, los océanos y mares no están suficientemente estudiados. Por contra, la tasa de pérdida de hábitats claves en la conservación (arrecifes de coral, praderas de fanerógamas o zonas húmedas) es entre dos y diez veces superior a la tasa de pérdida en el bosque tropical.

Introducción

En el plano competencial, en el ámbito marino se observa una concurrencia de diversos ámbitos institucionales desde los que se aborda la política de protección. Así, la protección de los espacios naturales marinos ha sido abordada en el plano internacional, por el Derecho de la Unión Europea y, por lo que hace a nuestro país, y dada nuestra compleja y vertebrada distribución de competencias, por el Estado y por las CCAA. Esta coexistencia de instituciones competentes ha dado lugar, como se verá, a una variedad de figuras de protección de los espacios naturales marinos que dificulta una gestión integradora adecuada. El marco jurídico de los espacios marinos, como se verá a lo largo del presente estudio, tiene planteados retos importantes, algunos comunes con los espacios terrestres y, otros específicos de las AMPs, que deben ser vencidos a través de una estrategia que marque, de modo ordenado y priorizado, los pasos a seguir en aras de una adecuada gobernanza de las AMP, en el sentido de incorporar instrumentos participativos en todas las fases de protección y gestión de los espacios marinos, como exigencia del Convenio de Arhuus. Así, partiendo de los logros alcanzados, de la experiencia adquirida en la gestión de los espacios naturales terrestres y una vez que se encuentra consolidada la categoría de AMP en el ordenamiento jurídico español, como figura específica de protección de los espacios naturales marinos, de lo que se trata ahora es de llevar a cabo propuestas de mejora normativa y en la articulación de los instrumentos de gestión, haciendo especiales esfuerzos en el reforzamiento de la participación, la transparencia y el buen gobierno de las AMP y en la coordinación con el resto de políticas que inciden en el mar. Hay que tener en cuenta, además, que todo el arsenal normativo tuitivo de las AMPs debe integrarse en el paquete normativo creado para la ordenación del espacio marítimo en el marco de la Política Marítima Integrada, que desde hace más de una década se endereza hacia un crecimiento inteligente, sostenible e integrador y que en el ámbito marino ha venido identificándose como crecimiento azul. En dicha lógica se encuentra la Directiva 2014/89/UE, cuyo objetivo, que trasciende la finalidad tuitiva de todo el régimen jurídico ambiental de las AMPs, se concreta en el crecimiento sostenible de las economías y de los espacios marítimos y en el aprovechamiento sostenible de los

Introducción

recursos marinos, integrando lo ambiental y condiciona o afecta a todos los sectores económicos que se desarrollan en el mar. Por otra parte, en el plano internacional, de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible se derivan mandatos relativos al fin a la pobreza, el hambre y la malnutrición a la eliminación de todas las formas de exclusión y desigualdad en todo el mundo que debe ser tenidos en cuenta en las políticas que inciden en el mar, pues deben tender al desarrollo sostenible al que también apelan los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), como objetivos transformadores integradores e innovadores. En especial debe ser tenido en cuenta el OCD 14 “Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible” (“Conferencia sobre los Océanos”, celebrada del 5 al 9 de junio de 2017 en Nueva York).