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monografías ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

LUIS OCTAVIO VADO GRAJALES Coordinador

EL PROCESO ELECTORAL 2014-2015 Una visión desde lo local

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL PROCESO ELECTORAL 2014-2015 UNA VISIÓN DESDE LO LOCAL

Coordinador

LUIS OCTAVIO VADO GRAJALES

Ciudad de México, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Las opiniones vertidas en los ensayos son responsabilidad exclusiva de su autor.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, PH Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-727-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

INTRODUCCIÓN Las reformas electorales se suelen hacer para atender problemas de unos comicios pasados, para aplicarse en otros futuros. Y sabemos que difícilmente existe en política y derecho una materia tan cambiante como la que nos ocupa; baste recordar el lector cómo eran los procesos hace veinte años, y como son ahora. Así, la reflexión sobre la reciente reforma político-electoral ha generado una interesante literatura. Desde el análisis exegético hasta la proyección económica, diversos especialistas han expresado sus opiniones, permitiendo así un mejor entendimiento de las normas. Ejercicio necesario, pero no suficiente. Para completar el círculo, era necesario que el nuevo modelo electoral fuera aplicado. Conocer a ras de campo sus efectos, aquilatar en la ejecución de los procedimientos el acierto del legislador, experimentar en las diversas áreas la nueva distribución de competencias; sólo de esta forma podría sumarse al esfuerzo académico, las reflexiones de la experiencia. Así, cuestionarnos acerca de la reforma constitucional y su aplicación en procesos electorales puede hacerse (debe hacerse) desde variadas ópticas. Abordarla desde las elecciones federales, pero también desde lo local. No olvidemos que México es una federación. Es en este último punto que encuentra razón de ser el texto que usted lee. Sin perder de vista el marco que es el ajuste constitucional así como las leyes generales en su virtud expedidas, busca dar cuenta de la aplicación del nuevo modelo comicial en Querétaro, por referencia al proceso ordinario 2014-2015. Así, este libro presenta una división tripartita. El primer apartado se ubica en el estudio de las modificaciones constitucionales y su impacto en general, cuenta con las aportaciones de Diana Piñón Jiménez y Santiago Nieto Castillo; así como de Yuri G. Beltrán M, consejero electoral del Instituto Electoral del Distrito Federal. El trabajo de Piñón y Nieto desgrana la reforma con atención concreta a la materia penal, asumiendo el nuevo modelo como la oportunidad de fortalecer la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, mientras que Beltrán analiza las candidaturas independientes, que a

Introducción

partir de datos estadísticos permite conocer el impacto en el sistema político de esta figura. El segundo apartado se centra en el caso de Querétaro, y va desde abordajes generales hasta cuestiones específicas. Abre con una visión amplia en la que Gerardo Romero Altamirano, presidente del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Querétaro (IEEQ) explica el impacto de las nuevas reglas, en temas como paridad, sobre y sub representación, candidaturas comunes entre otras; a continuación Yolanda Elías Calles, consejera de la misma autoridad electoral, se sirve de datos duros para precisar las áreas de oportunidad que dejó el entramado normativo y que merecen ser prontamente atendidas; en seguimiento a esta idea de pensar en las necesarias adecuaciones, el secretario ejecutivo del propio IEEQ, Carlos Rubén Eguiarte Mereles hacer un recorrido por diversos asuntos, tales como capacitación, nulidades, reelección, y plantea el ejercicio de la facultad de iniciativa del órgano electoral para proponer ajustes. La organización electoral fue un tema en el que hubo cambios importantes. Lo analiza la consejera Gema N. Morales Martínez, quien presidió la Comisión respectiva en el IEEQ; por su parte el consejero Jesús Uribe Cabrera analiza la experiencia de diseñar y ejecutar el Programa de Resultados Electorales Preliminares bajo los lineamientos emitidos por el Instituto Nacional Electoral; en su turno María Pérez Cepeda, titular de la Dirección de Educación Cívica del IEEQ, presenta cifras para analizar la participación ciudadana tanto en votación como en las mesas directivas de casilla y candidaturas. Arturo Maximiliano García Pérez explica el reto de levantar e interpretar adecuadamente encuestas en un entorno urbano; a continuación la consejera local del INE Lidia Aurora López Núñez estudia la transición normativa por referencia la participación indígena. Cierra esta segunda parte un texto que Ulises Murillo Rodríguez y yo escribimos acerca de la realización de debates entre candidatos, con un modelo nuevo orientado a su transmisión respecto del realizado entre aspirantes a la gubernatura. El tercer apartado del texto presenta también aportaciones desde lo local, provenientes de otras entidades. Inicia con un ensayo de Ramón Hernández Reyes, consejero presidente del Instituto Electoral de Michoacán, en el que analiza el fenómeno de la litigiosidad electoral,

Introducción

abordado desde lo sucedido en su estado pero con eco nacional; del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana se integran dos participaciones, de los consejeros electorales Damián Bermúdez Ubiéster, sobre paridad de género; y Carlos Alberto Uribe Juárez, que toma su estado como análisis de caso para las candidaturas independientes. Las reflexiones a las que llegan pueden ser de provecho para cualquier entidad. La diversidad de temas que encontrará el lector le permitirá dos posibles lecturas del libro. Una, tomando cada ensayo como un capítulo en sí mismo, que dados los diversos autores, le presentará además el aliciente del contraste de las ideas y estilos; también podrá estudiar los textos que prefiera conforme su interés o necesidad profesional. En todo caso, espero que al reflexionar sobre lo aquí escrito, quede con la impresión de lo mucho que en cuestión de elecciones hemos avanzado, y el sendero que aún debemos recorrer. Santiago de Querétaro, febrero de 2016. Luis Octavio Vado Grajales Coordinador

PROCESO ELECTORAL 2014-2015 Y LA REFORMA ELECTORAL DE 2014 Diana Piñón Jiménez diana.pinon@pgr.gob.mx

Maestra en Derecho por la División de Estudios de Posgrados de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Es adjunta del Mtro. Alejandro Porte Petit, en la cátedras de Teoría de la Ley Penal y Procedimientos del Fuero Federal en la Universidad Nacional Autónoma de México. Actualmente se desempeña como Subdirectora de Dictámenes y Servicios Legales de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.

Santiago Nieto Castillo santiago.nieto@pgr.gob.mx

Es Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México e investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, profesor en el Posgrado de Derecho de la UNAM, así como de la Universidad Panamericana. Fue Magistrado Presidente de la Sala Regional Toluca y actualmente es Titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales. El artículo describe el proceso electoral de 2015 y la reforma electoral de 2014, así como las implicaciones que tuvo dicha reforma en el proceso. En primer término revisaremos qué fue lo que motivó a los legisladores a expedir la Ley General en Materia de Delito Electorales (LGMDE), así como sus alcances y particularidades; enseguida enunciaremos de manera general las implicaciones de la reforma político electoral en su conjunto. A partir de esto esbozar los retos y resultados de la FEPADE ante el proceso electoral 2015 y ante esta nueva etapa en la que la competencia en procesos electorales locales representa una nueva área de oportunidad para fortalecer la presencia de la Fiscalía.

Diana Piñón Jiménez y Santiago Nieto Castillo

1. REFORMA CONSTITUCIONAL Y LEGAL EN

MATERIA POLÍTICA-ELECTORAL DE 2014 De acuerdo con el apartado “Antecedentes” del Dictamen en materia política electoral del Senado de la Republica1, se habían presentado 56 iniciativas que incidían en el tema, lo que representaba una exigencia evidente de la sociedad y de los legisladores para actualizar la legislación sustantiva en la materia. Destaca una de ellas, presentada el año anterior por los Senadores Roberto Gil Zuarth y Alejandro Encinas Rodríguez en la que, por vez primera, se planteó la necesidad de contar con una Fiscalía que tuviera sede constitucional e incluso la necesidad de contar con juzgados especializados en el conocimiento de la materia penal electoral. El primer aspecto fue resuelto por la reforma constitucional de 2014, el segundo sigue como asignatura pendiente. En la exposición de motivos de las iniciativas resaltó la constante mención que hicieron las y los legisladores de todas las fuerzas políticas en relación a buscar la consolidación democrática en México a través de mejorar la persecución de los delitos y de la armonización de la legislación penal electoral en las entidades para garantizar procesos electorales confiables. La iniciativa presentada por los senadores Alejandro Encinas y Miguel Barbosa Huerta refirió de manera expresa que era necesario superar la obsolescencia de los tipos penales electorales contemplados en el Código Penal Federal para actualizarlos a las nuevas conductas. Los Senadores concluyeron que en la actualidad la mayor parte de delitos electorales, no respondían a las condiciones con las que actualmente se desarrollan los comicios en el país, derivado de que el Título Vigésimo Cuarto del Código Penal Federal no había sido reformado en 17 años.

Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación, de Reforma del Estado, de Estudios Legislativos, Primera y de Estudios Legislativos, Segunda, en relación con las iniciativas con proyecto de decreto que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia Político Electoral. Primer Periodo Ordinario LXII Legislatura, lunes 2 de diciembre de 2013, Diario 34, p. 3.

Proceso electoral 2014-2015 y la reforma electoral de 2014

El PRI a través de la iniciativa del Senador Miguel Ángel Chico, señalaba que era importante derogara la legislación penal no vigente; El PAN, en la iniciativa de la senadora Pilar Ortega Platas, la necesidad de contar con sistema de procuración en las entidades Federativas. En ese marco de deliberación, en diciembre de 2013 se aprobó en el Senado de la República el proyecto de reforma electoral, que, el 10 de febrero de 2014 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación. En el ámbito del artículo 102, Apartado A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se estableció que la Fiscalía General de la República se constituiría como órgano público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios; la Fiscalía contaría al menos con las Fiscalías Especializadas en Materia de Delitos Electorales y de Combate a la Corrupción, cuyos titulares serían nombrados y removidos por el Fiscal General de la República, pudiendo ser objetados dicho nombramiento o remoción por el Senado de la Republica por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. El artículo décimo octavo transitorio del Decreto de reformas señalo por su parte que por única vez el Senado de la República designaría al Titular de la Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Electorales, a través de un concurso público. Sobre estas disposiciones constitucionales habría que decir que la exigencia de una Fiscalía General de carácter autónoma ha sido un anhelo que desde la década de los noventa del siglo pasado se debatía en el ámbito de la academia nacional. Dicha autonomía permite reducir y en algunos casos erradicar las prácticas de politización del sistema de procuración de justicia penal, en virtud de que el estatuto jurídico de sus titulares está diseñado para que perfiles técnicos y no políticos asuman la conducción de esas instituciones. Por otro lado, en el marco de esa autonomía es claro que el Fiscal General debe contar con la facultad de nombramiento y remoción de los Titulares de las Fiscalías Electorales y Anticorrupción para asegurar un adecuado ejercicio de la función ministerial. Por ello estimamos que la disposición del nombramiento por única ocasión del Senado es un mecanismo correcto para asegurar la imparcialidad política de los titúlales de las Fiscalías Especializadas en la época de transición de

Diana Piñón Jiménez y Santiago Nieto Castillo

una Procuraduría General de la Republica dependiente a una Fiscalía General Autónoma. Asimismo, la referida Reforma Constitucional, en sus disposiciones transitorias mandató la promulgación de ciertas Leyes, entre ellas la Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE) que fue publicada mediante decreto el 23 de mayo de 20142. Para dar cumplimiento a dichas disposiciones transitorias, la Cámara de Senadores de la LXII Legislatura se ocupó del estudio y dictamen de la iniciativa del PRI y PVEM3, que contiene proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General Electoral; de la iniciativa del PRD4 que contiene proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General en Materia de Delitos Electorales y de la iniciativa del PAN5 con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General en Materia de Delitos Electorales. En todas las iniciativas los legisladores consideraron necesario garantizar a través de la justicia penal electoral la equidad y el equilibrio en la contienda electoral evitando todo tipo de ventajas político electorales y así dar cumplimiento a los principios rectores de los procesos electorales, que son la legalidad, la imparcialidad, la objetividad, la certeza, la independencia, la máxima publicidad y la equidad. Este punto resulta importante porque las iniciativas transformaron y ampliaron los bienes jurídicos tutelados por la disposición penal electoral. Es de explorado derecho que cada tipo penal busca la protección de uno o varios bienes jurídicos que son tutelados por la norma prohibitiva. En el hoy derogado Titulo Vigesimocuarto del Código Penal Federal el único bien jurídico tutelado era la libertad del sufragio y en todo caso el adecuado ejercicio de la función electoral en los tipos penales relacionados con los delitos cometidos por funcionarios electorales o al alterar el Registro Federal de Electores.

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La LGMDE es reglamentaria del artículo 73, fracción XXI, inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de delitos electorales. Presenta la iniciativa el Senador Miguel Ángel Chico Herrera. Presenta la iniciativa el Senador Miguel Barbosa Huerta. Presenta la iniciativa la Senadora María del Pilar Ortega Martínez.

Proceso electoral 2014-2015 y la reforma electoral de 2014

En atención a lo anterior, la normatividad publicada, el 23 de mayo de 2014, incorpora como bienes jurídicos tutelados la equidad en la contienda, la imparcialidad en el ejercicio del servicio público y finalmente los principios rectores de la materia electoral que se fortalecen en su carácter de mandatos de optimización, es decir de cláusulas inconmensurables que la aplicación de las reglas electorales privilegian. Retomando nuevamente el proceso legislativo de la Ley General, una vez que el Dictamen fue aprobado en la Cámara de Senadores, pasó a la Cámara de Diputados para su aprobación y posterior sanción por parte del Presidente de la República. Así es como nace la Ley General en Materia de Delitos Electorales, primera en su tipo al tratarse de una Ley General y por tanto aplicable a procesos electorales federales y locales. El hecho de que la Ley tenga carácter general obedece a que desarrolla facultades concurrentes o de interés común, que a partir de una materia federal, se declaran así y se pueden ejercer por ambos niveles con la coordinación federal. Las Leyes Generales parten de una materia reservada para la federación y una parcela de ella se declara por la Federación como concurrente6. Cabe destacar que la calidad de concurrente, de la legislación en comento tiene fundamento en el artículo 116, fracción IV, inciso o) del ordenamiento fundamental que prevé la facultad de las entidades federativas para garantizar que se tipifiquen los delitos y se determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse, dispositivo que fue adicionado en armonía con el diverso 73, fracción XXI, del mismo ordenamiento mediante el Decreto de 10 de febrero de 2014, lo que confirma la calidad concurrente de la materia penal electoral. Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación7, al pronunciarse sobre las prohibiciones y deberes de las legislaturas locales respecto a las materias concurrentes ha sostenido que ante la existen-

René González de la Vega. Modalidades de legislación (28 de noviembre de 2013), fecha de consulta: 14 de Septiembre de 2015, recuperable en: https:// www.facebook.com/rene.gdelavega. LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES. Localización: Época: Novena Época, Registro: 165224, Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Ju-

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cia de Leyes Generales, las Leyes Locales pueden tener su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica, ya que la Ley General es solamente una plataforma que establece el mínimo de actuación en estas materias. Ahora bien, el efecto transformador de la Ley implicó transitar de un sistema electoral diversificado en el que cada una de las entidades federativas entendía, regulaba y ejercía la función electoral de manera relativamente libre, ahora con motivo de la reforma, se plantea un ejercicio homologador de la función electoral en todas las entidades federativas. Esto, derivado de que la Ley establece la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación y las entidades federativas. Asimismo, la Ley establece las directrices que permiten el establecimiento de políticas públicas tendentes a prevenir y combatir las conductas que vulneren los bienes jurídicos antes mencionados. Conforme ello, el pasado mes de agosto la Fiscalía Especializada presentó en el marco de la XXXIII Asamblea Plenaria de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, el proyecto para constituir la Red Nacional de Coordinación y Colaboración, que tiene como propósito establecer mecanismos que permitan una eficiente actuación entre los diversos ámbitos competenciales en materia de procuración de justicia electoral. Con ello, se busca generar las sinergias que permitan potenciar los esfuerzos que realizan las entidades federativas del país, las Procuradurías y Fiscalías Generales, los municipios y los organismos político administrativos, con la finalidad de hacer más eficaces y eficientes las tareas de prevenir, perseguir e investigar los delitos electorales. La Ley establece diversos tipos penales y sus respectivas sanciones, previendo las conductas que pueden realizar los diferentes sujetos: sujeto común, funcionarios electorales, altos funcionarios electorales, precandidatos, candidatos, funcionarios partidistas u organizadores de campaña, ministros de culto religioso y servidores públicos.

dicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXI, Febrero de 2010 Materia(s): Constitucional Tesis: P./J. 5/2010 Página: 2322.

Proceso electoral 2014-2015 y la reforma electoral de 2014

La integración de definiciones y términos comunes en la Ley, dan mayor claridad a la norma, entre esas definiciones destaca la de “Servidor Público”. Resultan de especial importancia estas definiciones, porque proporcionan mayor certeza jurídica. Sin embargo debe hacerse hincapié en que muchos de los tipos penales hacen referencia a instituciones jurídicas contempladas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley Federal de Consulta Popular y la Ley General de Partidos Políticos, por lo que la interpretación sistemática de dichos ordenamientos es necesaria en la elaboración de los pliegos de consignación, a fin de contextualizar la actualización del tipo penal que por su propia naturaleza es de aplicación estricta. La Ley General en Materia de Delitos Electorales prescribe que los delitos electorales se persiguen de oficio. Señala que los delitos electorales no son delitos graves, la persona que haya incurrido en alguno de éstos podrá obtener su libertad bajo caución (a excepción de que la pena se agrave o de que se trate de un servidor público en flagrancia o de las modalidades contenidas en el artículo 15 de la propia Ley, que establece los delitos en materia de financiamiento, candidatos, partidos, coaliciones o agrupaciones políticas nacionales). La Ley prevé la aplicación de otras sanciones, para los supuestos en los que exista concurrencia de delitos, así como la coexistencia de Infracción Electoral y Responsabilidad Administrativa. En relación al punto anterior, es importante señalar que las sanciones penales y administrativas tienen un origen distinto, la sanción penal deriva de la comisión por parte de un sujeto, de un acto u omisión tipificados como delito por la legislación penal, por su parte la sanción administrativa deriva del incumplimiento o contravención a una norma de ese carácter; lo que implica que por ser diferentes las causas que generan las sanciones administrativas y penales, la naturaleza de éstas también sea distinta8. Existe la posibilidad de una pluralidad de sanciones por un solo hecho, siempre que exista una pluralidad de tipificaciones infractoras del mismo, lo que está prohibido es juzgar en dos ocasiones por el mismo delito. La concurrencia de normas san-

SANCIONES PENALES Y ADMINISTRATIVAS. SUS DIFERENCIAS. Tesis Aislada. Novena Época. Fuente. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXI, Junio de 2005, Tesis: 1ª XL/2005.

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cionadoras de un mismo hecho, significa que éste es sancionado por dos fundamentos o causas distintas. La publicación de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, dio lugar a que se establecieran nuevas conductas delictivas9, se eliminaran otras10, y modificaran o adecuaran las existentes en el ordenamiento punitivo federal al ser trasladados a la Ley General, lo que genera certidumbre jurídica y confianza en los gobernados, porque su existencia garantiza una mejor protección a los bienes jurídicos tutelados. En síntesis podemos decir que la nueva legislación sustantiva en la materia es superior a su antecedente y abre un abanico de posibilidades para cumplir con la función de procurar justicia penal electoral.

2. RUBROS QUE TAMBIÉN TOCA LA REFORMA POLÍTICO ELECTORAL DE 2015 En lo que al Ejecutivo refiere, se reforma el art. 89 constitucional), incorpora a las facultades del Presidente de la República la posibilidad de que, en cualquier momento de su gestión, opte por establecer un gobierno de coalición con uno o varios partidos políticos. Por otro lado, la Cámara de Diputados adquiere la facultad exclusiva de ratificar al Secretario de Hacienda y a los empleados mayores de Hacienda, salvo que se opte por un gobierno de coalición (art. 74, III, de la

La fracción IV del artículo 7: “obstaculice o interfiera el desarrollo normal de las votaciones, el escrutinio y cómputo, o el adecuado ejercicio de las tareas de los funcionarios electorales; (agrega) introduzca o sustraiga de las urnas ilícitamente una o más boletas electorales, o bien, introduzca boletas falsas; obtenga o solicite declaración firmada del elector acerca de su intención o el sentido de su voto. La pena se aumentará hasta el doble cuando se ejerza violencia contra los funcionarios electorales”. Asimismo el artículo 7 adiciona la fracción VI del artículo 7: “retenga durante la jomada electoral, sin causa justificada por la ley, una o más credenciales para votar de los ciudadanos”. Un ejemplo más en el que se añade contenido es el artículo 15: “se impondrá de mil a cinco mil días multa y de cinco a quince años de prisión al que por sí o por interpósita persona realice, destine, utilice o reciba aportaciones de dinero o en especie a favor de algún precandidato ( )”. Por otro lado se eliminan algunos artículos, el 409, 410 y 413 del Código Penal Federal.

Proceso electoral 2014-2015 y la reforma electoral de 2014

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, CPEUM). El Senado adquiere la facultad de integrar la lista de candidatos a Fiscal General de la República, de nombrarlo y de hacer observaciones a la remoción que puede realizar el presidente (art. 76, XIII, de la CPEUM). La reforma establece la reelección limitada de los diputados federales y locales, de los senadores y, en algunos casos, de los presidentes municipales, regidores y síndicos (únicamente si la duración del mandato de los ayuntamientos no supera los tres años). Los senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los diputados federales hasta por cuatro. Sin embargo, es una reelección limitada, ya que deberán ser postulados por el mismo partido, a menos que hayan renunciado a su militancia antes de la mitad de su mandato (art. 59 de la CPEUM). La reforma se aplicará a los diputados y senadores electos en 2018. La reforma electoral eleva el porcentaje de votos necesarios para acceder a los espacios de Representación Proporcional. A partir de la reforma, tanto para el Legislativo Federal como Local, es necesario obtener por lo menos 3% de la votación válida emitida en el ámbito respectivo. Asimismo, introduce un límite de 8% de subrepresentación y sobrerrepresentación para la integración de los congresos locales. Con la reforma se crea el Instituto Nacional Electoral (INE) que sustituye al Instituto Federal Electoral, la misma anota que el INE tendrá facultades de organización electoral tanto en el ámbito federal como local, podrá organizar las elecciones de los dirigentes de los partidos políticos, podrá asumir la realización de las elecciones locales. El INE crea un Servicio Profesional Electoral Nacional y el Consejo General del INE nombrará y removerá a los Consejeros Locales. No ha sido un diseño terso. En los procedimientos sancionadores el INE realizará la investigación, pero la sanción será impuesta por la Sala Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y sus sentencias podrán ser impugnadas ante la Sala Superior mediante el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador. Además, se prevé un procedimiento especial sancionador para investigar las infracciones relativas a la propaganda que no sea transmitida por radio y televisión. Su desarrollo quedará a cargo del Vocal Ejecutivo respec-

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tivo y la Sala Regional Especializada será la encargada de resolver e imponer la sanción. En el tema de financiamiento, la reforma mantiene el esquema de financiamiento mixto, pero predominantemente público. Para acceder al financiamiento, los partidos políticos nacionales y locales tendrán que haber obtenido, por lo menos, el 3% de la votación válida emitida (art. 41, base I, de la CPEUM). El Consejo General del INE será el responsable de fiscalizar los ingresos y gastos, tanto de actividades ordinarias como de campaña, de los partidos políticos nacionales y locales. La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) determina qué son los gastos ordinarios de los partidos y delimita en qué actividades pueden gastar los recursos destinados para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres. Asimismo, establece las reglas específicas para el prorrateo de gastos de campaña, determinando de qué manera se dividirá el gasto entre todas las campañas beneficiadas y tomando en cuenta todas las posibles combinaciones entre ellas. Instaura las causales de nulidad por rebase de tope de gastos de campaña o por haber recibido o utilizado dinero ilícito o público e introduce algunos cambios con relación al modelo de comunicación política, como por ejemplo: la causal de nulidad por compra de cobertura informativa, la posibilidad de que los medios organicen debates y la regulación de la propaganda impresa y utilitaria. La reforma liberaliza las restricciones a la propaganda negativa, prohibiendo expresamente que se calumnie a las personas y obliga al Congreso a emitir una ley de propaganda gubernamental. Un tema sumamente relevante, es la regulación del proceso electoral, que para las elecciones concurrentes, se integrará una casilla única para recibir la votación de ambas elecciones. En ese caso, la mesa directiva de casilla contará con un secretario y un escrutador adicionales. A partir de la reforma, los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero podrán votar no solo por correo, sino también vía electrónica y de forma personal en los módulos que se instalen en las embajadas o consulados. Como consecuencia de la reforma de 2014 la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) reconoce a los tribunales electorales locales como órganos especializados en materia

Proceso electoral 2014-2015 y la reforma electoral de 2014

electoral de cada entidad federativa, que no pertenecerán a los poderes judiciales, y que se integrarán por 3 o 5 magistrados, cuyo nombramiento dependerá de la Cámara de Senadores. Por otro lado, con la reforma los partidos políticos son sujetos obligados en materia de transparencia. La información que posean será pública y solo será reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional. Ahora hay tres tipos de coaliciones: totales, parciales y flexibles. En todas ellas se prohíbe la transferencia de votos. Por otro lado, antes de la reforma, un partido político para conservar su registro debía obtener el 2% de la votación emitida en alguna de las elecciones, ahora requerirá obtener el 3% del total de la votación válida emitida. Se establece la paridad de género en las listas de candidatos y obliga a que las fórmulas de candidatos por mayoría relativa y representación proporcional sean integradas por personas del mismo género. Finalmente, pero no menos importante, la LEGIPE no limita el número de candidatos independientes que podrán quedar registrados a los distintos cargos de elección. El requisito más importante para obtener el registro es conseguir las firmas de apoyo del 1% de la lista nominal de electores para la candidatura a Presidente, y del 2% de la entidad federativa o distrito para la elección de senador o diputado federal, respectivamente. Los candidatos independientes tienen derecho a realizar campañas, incluyendo el acceso a los tiempos del Estado en radio y televisión, participan en la asignación de ambas prerrogativas solamente en la parte del 30% que se distribuye de manera igualitaria.

3. LA FEPADE ANTE EL PROCESO ELECTORAL DE 2015 La Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE) señala que las autoridades de la Federación, son competentes para investigar, perseguir y sancionar los delitos cometidos en los siguientes casos: a) Durante un proceso electoral federal, b) Cuando se actualice alguna regla de competencia prevista en la ley, c) Cuando se inicien, preparen o cometan en el extranjero, siempre y cuando produzcan o se pretenda que produzcan efecto en el territorio nacional; o bien cuando se inicien, preparen o cometan en el territorio nacional, siempre y cuando produzcan o se pretenda que tengan efectos en el extranjero.

Diana Piñón Jiménez y Santiago Nieto Castillo

También, la ley plantea la facultad de atracción a cargo del Ministerio Público Federal en casos en que se actualicen delitos del fuero común que tengan conexidad con delitos federales, o bien cuando el INE ejerza su facultad para la organización de algún proceso electoral local. Por lo anterior y previendo la celebración del proceso electoral 2014-2015 la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales estableció líneas de acción y mecanismos oportunos para entregar a la ciudadanía resultados que garantizaran el perfeccionamiento de la democracia en México. Más adelante los señalaremos. En dicho proceso electoral se eligieron 500 diputados federales y los cargos públicos de 17 entidades federativas11, en las cuales se votó por Gobernador en nueve de ellas, se votaron 1009 cargos en los Ayuntamientos, así como 388 Diputados Locales de mayoría relativa, 252 Diputados Locales de representación proporcional y 16 Jefes Delegacionales. Fue un proceso electoral complicado, primero porque se aplicaron nuevas reglas electorales y segundo porque fue la elección más grande en que se haya vivido. Por tal razón, la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales realizó diferentes acciones encaminadas a atender de manera oportuna las solicitudes y denuncias. Entre las más relevantes encontramos: • Diseño del despliegue ministerial: con el objetivo de acercar la función del ministerio público especializado a la ciudadanía, previo, durante y posterior a la jornada electoral. • Mapa del Despliegue: que contenía un directorio virtual de todas las autoridades (por ejemplo, OPLES, Fiscalías Locales y Delegaciones de PGR) de las entidades federativas que intervendrían el día de la jornada electoral. Lo anterior, con el objeto de facilitar la comunicación, entre dichas autoridades y de los agentes del Ministerio Público de la Federación, que se desplegaron al interior de la República Mexicana.

Los pasados comicios federales tuvieron verificativo el 7 de junio 2015. Por otra parte, las elecciones en Chiapas se llevaron a cabo el 19 de julio del mismo año.

Proceso electoral 2014-2015 y la reforma electoral de 2014

• Programa de Blindaje Electoral: el cual incluyó programas de capacitación a diferentes grupos, el diseño de programas de trabajo a firmar con gobiernos locales, procuradurías y dependencias públicas con el objetivo de garantizar la legalidad en el proceso electoral y la prevención de delitos electorales. Uno de los programas establecidos con los órganos de procuración de justicia de las entidades federativas fue el Acuerdo de Colaboración entre la Procuraduría General de la Republica, con la intervención de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE), con la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, las Procuradurías y Fiscalías Generales de los Estados. Este instrumento, tiene por objeto establecer las bases y mecanismos de colaboración y coordinación a fin de facilitar la recepción y atención de denuncias que se les presenten a los diversos órganos de procuración de justicia de las entidades federativas, sobre hechos que pueden ser constitutivos de delitos electorales. • Sistemas de Atención Ciudadana: para hacer frente al aumento de llamadas y correos electrónicos durante el proceso electoral la Fiscalía amplió la infraestructura técnica y humana para atender oportunamente las solicitudes que formulen los ciudadanos, mediante FEPADENET Y FEPADETEL. También se iniciaron Averiguaciones Previas y Actas Circunstanciadas por Twitter y Facebook. • Difusión del mensaje institucional: se desarrollaron 2 spots de TV y sus similares de radio. A través de éstos se hace del conocimiento público, las conductas que pueden constituir un delito electoral por parte de los servidores públicos, así como lo medios que se tienen para presentar denuncias. • Reforma Penal: se están realizando trabajos en la implementación del nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio en todo el país. Dicho Sistema tiene como principales características, la transparencia, los medios alternativos de solución de conflictos, la oralidad y la prontitud. Deberá estar operando plenamente en el año 2016, tal como lo establece la reforma de 2008, para ello se instruyen capacitaciones y diplomados en la materia.