FISCALIZACIÓN Y CONTROL DE LA ACTIVIDAD PENITENCIARIA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo
Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y
Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional
Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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FISCALIZACIÓN Y CONTROL DE LA ACTIVIDAD PENITENCIARIA
JAVIER NISTAL BURÓN
tirant lo blanch
Valencia, 2023
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Índice Presentación ............................................................................................. 13 Abreviaturas ............................................................................................. 17 Título I El Derecho fundamental a la “tutela judicial efectiva” de las personas privadas de libertad Capítulo I. Planteamiento general............................................................. 19 Capítulo II. Manifestaciones del Derecho fundamental de las personas privadas de libertad a la tutela judicial efectiva................................... 21 1. En su proyección de libre acceso a la justicia............................. 21 2. En su proyección de obtener una resolución de fondo motivada, fundada en derecho y congruente ............................................ 23 2.1. Uso de impresos normalizados ....................................... 24 2.2. Incongruencia omisiva ................................................... 25 3. En su proyección de ejercitar los recursos legalmente previstos . 25 4. En su proyección de obtener la ejecución de la sentencia ........... 26 5. En su proyección de intangibilidad o inalterabilidad de las resoluciones judiciales firmes (cosa juzgada) ............................ 27 6. En su proyección de no sufrir indefensión ................................. 28 6.1. Derecho a conocer los hechos que son objeto de acusación. 29 6.2. Derecho a la asistencia letrada 30 6.3. Derecho a la presunción de inocencia ............................. 31 6.4. Derecho a utilizar todos los medios de prueba reconocidos por el ordenamiento jurídico ............................ 32 Capítulo III. El Derecho a la defensa durante el cumplimiento de la condena 33 1. Planteamiento ........................................................................... 34 2. La defensa del penado 36 2.1. Valoración general ......................................................... 36 2.2. Naturaleza del derecho de defensa en la etapa de la ejecución penal .......................................................... 37 3. La asistencia técnica de letrado en algunos momentos del cumplimiento de la pena .............................................................. 41 3.1. En la duración de la pena a cumplir ............................... 41
8 Índice 3.1.1. Planteamiento .................................................. 41 3.1.2. “Acumulación jurídica” y “refundición” de condenas ..................................................... 45 3.1.3. Duración de la condena en nuestro ordenamiento jurídico ............................................................... 58 3.2. En la modificación de las condiciones de la pena 78 3.3. En la impugnación de los actos de la Administración penitenciaria .............................................................. 79 4. El derecho de defensa de los penados en la práctica .................. 81 4.1. Los Servicios de orientación jurídica penitenciaria ......... 81 4.2. El acceso al expediente de los internos ........................... 83 Título II La jurisdicción de vigilancia penitenciaria Capítulo I. La figura del juez de vigilancia penitenciara ............................ 89 1. Origen y derecho comparado .................................................... 90 1.1. Origen de la jurisdicción de vigilancia penitenciaria 90 1.2. El Juez de vigilancia en el derecho comparado ............... 92 1.3. La aparición del juez de vigilancia penitenciaria en el sistema penitenciario español..................................... 94 2. Naturaleza jurídica ................................................................... 96 3. Normativa reguladora............................................................... 98 4. El Juzgado central de vigilancia penitenciaria............................ 99 Capítulo II. Delimitación competencial de la jurisdicción de vigilancia penitenciaria ................................................................................... 102 Sección 1ª Como juez de vigilancia ........................................................... 103 1. Ejecución penal versus cumplimiento de la condena .................. 104 2. La frontera del control del Juez de Vigilancia Penitenciaria ....... 106 2.1. Ámbito del control jurisdiccional de la actividad penitenciaria ....................................................... 106 2.2. Límites del control ejercido por los Jueces de Vigilancia Penitenciaria .............................................................. 107 Sección 2ª Como juez de ejecución ........................................................... 109 1. Planteamiento general ............................................................... 109 2. Competencias que el Juez de Vigilancia asume como Juez de Ejecución .............................................................................. 112 2.1. El abono de prisión preventiva sufrida por el reo en otra causa penal distinta por la que fue condenado ... 112 2.2. La refundición material de condenas del artículo 192.3 del Reglamento Penitenciario..................................... 113
9 Índice 2.3. El incidente de enajenación mental sobrevenida del artículo 60 del Código Penal ................................... 114 2.4. La orden de detención respecto de penados evadidos ..... 117 2.5. La aplicación del régimen general de cumplimiento de condena ..................................................................... 120 2.6. La aprobación del régimen general en la aplicación de los beneficios penitenciarios previstos en las reglas de la acumulación jurídica ......................................... 121 2.7. El control de la pena de trabajo en beneficio de la comunidad .............................................................. 121 2.8. Revocación de la suspensión de la pena de prisión permanente revisable ............................................ 122 2.9. Concretar el contenido de la medida de seguridad de libertad vigilada post-penitenciaria del artículo 106.2 del Código Penal (TOL223.185) ................................ 126 2.9.1. Distribución de competencias en materia de “libertad vigilada post-penitenciaria”.......... 127 2.9.2. Competencia del Juez de vigilancia en materia de “libertad vigilada postpenitenciaria” ...... 128 2.10. Competencia del Juez de Vigilancia Penitenciaria en relación con la Ley 23 /2014 (TOL4.549.387) ........... 129 2.11. Actividad protagonizada por los Juzgados de Vigilancia penitenciaria en relación con la víctima del delito 132 2.11.1. Como órgano de ejecución penal 132 2.11.2. Como órgano de fiscalización y control ......... 134 2.12. Las competencias de propuesta de revisión de las medidas de seguridad de los arts. 97 y 98 CP ........ 135 2.13. Actuaciones en relación con la modificación en el régimen de visitas regulado en el art. 94 Código Civil (TOL220.310) tras la reforma operada por Ley 8/2021 (TOL8.447.402) 136 Capítulo III. Cuestiones procesales de la jurisdicción de vigilancia penitenciaria .. 137 1. Los intentos realizados para la implantación de un proceso penal propio ......................................................................... 138 2. La solución arbitrada hasta el momento ................................... 140 Capítulo IV. Líneas y criterios de los jueces de vigilancia penitenciaria como marco de actuación de la administración penitenciaria ............. 141 Sección 1ª. Cuestiones competenciales 142 Sección 2ª. Valoración de los jueces de vigilancia sobre determinados aspectos de la relación penitenciaria ................................................ 148
10 Índice
III Cauces de control de la actividad penitenciaria Capítulo I. Planteamiento 245 Capítulo II. Medios de defena .................................................................. 247 Sección 1ª a través de las peticiones y quejas ............................................ 247 1. Ante la propia Administración Penitenciaria ............................. 248 2. Ante los Jueces de Vigilancia Penitenciaria ................................ 250 3. Ante otras Autoridades, Organismos y Poderes Públicos ........... 255 3.1. La Inspección Penitenciaria ............................................ 255 3.2. Ministerio Fiscal ............................................................ 256 3.3. Defensor del Pueblo ....................................................... 256 Sección 2ª A través de los recursos ........................................................... 258 1. Ante la Administración Penitenciaria. Recursos administrativos 258 2. Ante los Jueces de Vigilancia ..................................................... 260 2.1. Clases de recursos .......................................................... 260 2.2. Aspectos concretos de cada recurso ................................ 262 2.2.1. Recursos referentes a las modificaciones de las penas .......................................................... 262 2.2.2. Recursos sobre sanciones disciplinarias............ 263 2.2.3. Recursos sobre clasificación de grado .............. 263 Sección 3ª. A través de las “daciones de cuenta”....................................... 264 Sección 4ª. A través de la vía del artículo 77 de la ley penitenciaria (tol230.920) ....................................................................................... 266 Capítulo III. Controles judiciales .............................................................. 268 Sección 1ª Contra las resoluciones de vigilancia penitenciaria .................. 268 1. Recurso procesal de Reforma .................................................... 268 2. Recurso procesal de Apelación .................................................. 268 2.1. Materia objeto de fiscalización ....................................... 269 2.2. Forma en la que el Juez de Vigilancia Penitenciaria toma conocimiento de la decisión administrativa objeto de fiscalización .................................................................. 274 2.2.1. Cuando los Jueces de Vigilancia Penitenciaria actúan en primera instancia ........................ 274 2.2.2. Cuando los Jueces de Vigilancia Penitenciaria actúan en segunda instancia ........................ 276 2.3. El caso concreto de las Quejas Penitenciarias ................. 276 2.4. El caso particular de los Permisos Penitenciarios ............ 279 2.4.1. Cuando la intervención del Juez de Vigilancia es directa ..................................................... 279
Título
11 Índice 2.4.2. Cuando la intervención del Juez de Vigilancia es en vía de Queja ....................................... 279 3. El recurso procesal de Queja ..................................................... 280 4. El recurso procesal de Casación por infracción de ley ............... 280 5. El recurso procesal de Casación para unificación de doctrina.... 280 Sección 2ª Otros controles judiciales ........................................................ 283 1. La vía contencioso-administrativa ............................................. 284 2. La vía judicial civil y laboral ..................................................... 284 3. La vía ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ............ 284 4. La vía del amparo constitucional .............................................. 285 4.1. El recurso de amparo ..................................................... 286 4.2. Doctrina constitucional en materia penitenciaria 287 4.2.1. En materia de régimen disciplinario ................. 287 4.2.2. En materia de comunicaciones y visitas............ 290 4.2.3. En materia del derecho y el deber de trabajar de los internos ............................................. 292 4.2.4. En materia de huelga de hambre reivindicativas 293 4.2.5. En materias del derecho a la intimidad de los internos 294 4.2.6. En materia de la medida cautelar de la prisión provisional .................................................. 295 4.2.7. En materia del derecho a la tutela judicial efectiva de los internos ................................ 295 4.2.8. En materia de permisos penitenciarios ............. 295 Bibliogafia ................................................................................................ 297
Presentación
Los principios jurídicos sobre los que se fundamenta el sistema penitenciario español son postulados generales que sirven de base y orientan la actividad del Estado en la regulación del cumplimiento de la sanción penal impuesta por un órgano jurisdiccional en pro de su correcto desenvolvimiento administrativo y judicial, también les cabe a estos principios la relevante función de servir como guía de interpretación y aplicación de la normativa penitenciaria.
Estos Principios están reconocidos expresamente por la Ley penitenciaria (TOL230.920) y convertidos por ésta en derecho positivo. Es decir, que estamos en presencia de principios elevados al rango de normas jurídicas –son la Ley misma– con todas las consecuencias que ello importa, empezando por su carácter de obligatoriedad general.
Estos principios son, en concreto: el de legalidad, en el que tendrían cabida los principios de igualdad, seguridad jurídica y presunción de inocencia –en relación a los internos preventivos–; el principio de control judicial de la actividad penitenciaria; el principio de resocialización del recluso; el principio de individualización de la pena; el principio de conservación de los derechos de los internos y el principio de responsabilidad de la Administración penitenciaria.
Todos estos principios de forma conjunta inspiran la actividad penitenciaria en aras del cumplimiento de la pena privativa de libertad, siendo el principio del control judicial de la actividad penitenciaria el que vamos a analizar en este libro.
La actividad encomendada a las instituciones penitenciarias en el artículo 1 de la Ley penitenciaria (TOL230.920) exige del pertinente control para que la misma sea respetuosa con los derechos e intereses legítimos de los internos y se desarrolle en los estrictos términos fijados por la citada ley, sometiéndose a los fines que le son asignados por la misma, dado que entre los principios del Estado de Derecho establecidos por la Constitución (TOL173.304) –artículo primero– se encuentran el de legalidad de la acción administrativa y el control jurisdiccional de la misma, porque si bien toda actividad administrativa se halla sujeta a control jurisdiccional –artículo 106.1 CE– lo está de un modo especial y directo la que, según su misma configuración
Javier Nistal Burónlegal, tiene un carácter subordinado e instrumental respecto de las decisiones jurisdiccionales que afectan a la libertad personal, sea por condena penal o por prisión preventiva.
Sin embargo, las características propias de la relación jurídica penitenciaria determinan la existencia de ciertas singularidades en el ámbito de la fiscalización y control de la actividad penitenciaria, cuyo fundamento radica, básicamente, en dos circunstancias específicas de esta relación jurídica:
La primera, tiene su base en el hecho de que, si bien la ejecución de las penas privativas de libertad y medidas de seguridad, son una parcela de la ejecución penal de ámbito jurisdiccional, dicha actividad se materializa por un órgano administrativo, cual es la Administración penitenciaria. Y es que al tiempo de producirse el internamiento en un Centro penitenciario de un condenado a pena privativa de libertad confluyen, al menos, dos tipos de actividades. Una, que es protagonizada por los Jueces y Tribunales y consiste en hacer cumplir las penas privativas de libertad en la forma prevista por las leyes y los reglamentos ordenando el ingreso del penado y su retención y custodia, que es una actividad neta y estrictamente jurisdiccional. Y otra, que es la protagonizada por aquellos servicios administrativos que configuran la organización de la Administración penitenciaria, a la que la ley encomienda materializar la retención y custodia de los penados, así como su reeducación y reinserción social, en los términos establecidos en el citado artículo 1 de la Ley Orgánica General Penitenciaria (TOL230.920), lo que constituye una actividad netamente administrativa.
La segunda, radica en la distinta naturaleza jurídica de la relación que une a la Administración penitenciaria con sus administrados –los reclusos– lo que determina una distinta condición jurídica de éstos, la de administrados simples y la de administrados cualificados. La diferencia radica, en que mientras que el administrado simple ostenta una posición puramente genérica de ciudadano –relación de sujeción general–, el administrado cualificado matiza su posición en un status especial que le singulariza de la situación genérica por virtud de un tipo de relación concreta, que le une con la Administración de una manera más intensa –relación de sujeción especial– como ha quedado
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matizado, con profusión de detalles, por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional.
Estas dos características de la relación jurídica penitenciaria conllevan como consecuencias en la actividad fiscalizadora de la Administración penitenciaria, que la misma, se halle sometida a los mismos controles que el resto de los órganos que componen la llamada Administración General y, además, al control específico que pueda ejercer el Juez de Vigilancia, como órgano judicial de naturaleza penal cuya función se halla incardinada en la fase de la ejecución de la pena (STC 73/1983, de 30 de julio TOL526.737), que lo asume por imperativo del artículo 76 de la Ley penitenciaria (TOL230.920), como órgano judicial del orden penal, que ha de velar por las situaciones que afecten a los derechos y libertades fundamentales de los presos y condenados.
EL AUTOR
15 Presentación
Abreviaturas
CE Constitución Española
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
SSTC Sentencias del Tribunal Constitucional
LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial
ATC Auto del Tribunal Constitucional
ATS Auto Tribunal Supremo
AATC Autos del Tribunal Constitucional
RP Reglamento Penitenciario
RD Real Decreto
STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos
JVP Juzgado de Vigilancia Penitenciaria
TC Tribunal Constitucional
TS Tribunal Supremo
LOGP Ley Orgánica General Penitenciaria
CP Código Penal
LECrim Ley de Enjuiciamiento Criminal
STS Sentencia del Tribunal Supremo
SSTS Sentencias del Tribunal Supremo
LO Ley Orgánica
FIES Fichero de Internos de Especial Seguimiento
FJ Fundamento jurídico
RMTR Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos
RSP Reglamento de Servicio de Prisiones
DT Disposición Transitoria
CGPJ Consejo General del Poder Judicial
SS Sentencias
STCJ Sentencia del Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales
LOTC Ley Orgánica del tribunal Constitucional
UE Unión Europea
OEDE Orden Europea de Detención y Entrega
DGIP Dirección General de Instituciones Penitenciarias
CIS Centros de Inserción Social
AP Audiencia Provincial
IIPP Instituciones Penitenciarias
PRIA Programa. De Intervención para Agresores
LRM Ley de Reconocimiento Mutuo (Ley 23/2014)
RPS Responsabilidad personal subsidiaria
SGIIPP Secretaría General de Instituciones Penitenciarias
TBC Trabajo en Beneficio de la Comunidad
SGPMA Servicio de Gestión de Penal y Mediad Alternativas
DA Disposición Adicional
FFCCSSE Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado
LPACAP Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
CPT Comité para la Prevención de la Tortura y contra los Tratos Inhumanos y degradantes
ONG Organización no Gubernamental
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Título I
CAPÍTULO I. PLANTEAMIENTO GENERAL
Para las personas privadas de libertad el acceso a los órganos judiciales especializados y a los demás que constituyen el Poder judicial forma parte del derecho fundamental regulado en el artículo 24 de la Constitución Española (TOL173.304), que reconoce a “todas las personas” el derecho a obtener la tutela efectiva de jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos1. Este derecho, en mayor medida que otros derechos fundamentales reconocidos también en nuestra norma constitucional, debe la configuración de su contenido y la determinación de sus límites a la interpretación jurisprudencial que del mismo ha ido realizando el Tribunal Constitucional en las múltiples resoluciones dictadas a este respecto.
Desde esa jurisprudencia, puede definirse este derecho a la tutela judicial efectiva, como el derecho de todas las personas a tener acceso al sistema judicial y a obtener del mismo una resolución fundada en Derecho y, por tanto, motivada –que puede ser también de inadmisión cuando concurra una causa prevista legalmente–. A este principio general hay que añadir el derecho a no sufrir indefensión, esto es,
1 El artículo 24 de la Constitución dice así: “1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión.
2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia. La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco y secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos”.
El Derecho fundamental a la “tutela judicial efectiva” de las personas privadas de libertadJavier Nistal Burón
a poder ejercer en el proceso judicial todas las facultades legalmente reconocidas en apoyo de la pretensión sostenida2. Es indudable, que la tutela judicial efectiva constituye un derecho de capital importancia, en cuanto garantiza la defensa de todos los demás derechos e intereses legítimos que tienen los seres humanos por su condición de tales, por ello se considera inherente a la propia condición humana y, se predica sin distinción ni restricción alguna, incluyendo a las personas físicas y jurídicas, a los españoles y a los extranjeros –SSTC 99/1985, de 30 de septiembre (TOL79.514) y 115/1987, de 7 de julio (TOL79.855), FJ 4º–, y a los ciudadanos libres y a los privados de libertad3. Además, es un derecho preferente, pues el Tribunal Constitucional otorga prioridad al examen de las quejas relativas a la vulneración de este derecho a la tutela judicial efectiva –art. 24.1 CE– dado que de las mismas pueden derivarse la retroacción de las actuaciones4.
Sin embargo, y a pesar de ser un derecho tan importante, o precisamente por eso, no goza de una interpretación pacífica, antes al contrario, sufre este derecho una desmesurada conflictividad en su aplicación práctica, basta acudir a la publicación de las sentencias
2 Este derecho a la tutela judicial efectiva es uno de los derechos reconocidos en la Constitución Española con el rango de fundamental. Sistemáticamente, el artículo 24.1,CE que lo regula se encuentra ubicado en la Sección 1º -De los Derechos Fundamentales y las libertades públicas- del Capítulo II -derechos y libertades”del Título I -De los españoles y los extranjeros-, por lo que este derecho goza de una serie de mecanismos de garantía previstos en la Constitución, concretamente: Es necesario que su desarrollo legislativo se realice mediante una norma con rango de ley (artículo 53.1 CE), que deberá tener el rango de orgánica. Una ley contraria a su contenido puede ser susceptible de un recurso de inconstitucionalidad (artículo 53.1 CE). Por último, los ciudadanos podrán proteger su ejercicio ante el Tribunal Constitucional mediante la interposición del recurso de amparo (artículo 53.2 CE)
3 La tutela judicial efectiva es un derecho internacionalmente reconocido que se incluye también en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea aprobada el 7 de diciembre de 2000
4 Entre otras muchas, SSTC 307/1993, de 25 de octubre, FJ 1 (TOL82.328); 151/1997; de 29 de septiembre, FJ 2 (TOL80774); 56/1998; de 16 de marzo, FJ 2 (TOL80.914); 31/2001; de 12 de febrero, FJ 2 (TOL81.408); 70/2002, de 3 de abril, FJ 2 (TOL255.605); 143/2002, de 17 de junio, FJ 2 (TOL258.674); 229/2003; de 18 de diciembre, FJ 2 (TOL334.829) y 100/2004, de 2 de junio, FJ 4 (TOL421.831).
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