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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: http://www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
PROTECCIÓN ESTATUTARIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCLUSIÓN SOCIAL EN LA CC.AA. DE ANDALUCÍA
FRANCISCO MANUEL SILVA ARDANUY Departamento de Derecho Público Universidad Pablo de Olavide (Sevilla, España)
Valencia, 2015
Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant. com (http://www.tirant.com).
Director de la Colección: Francisco Manuel Silva Ardanuy Manuel Terol Becerra
© Francisco Manuel Silva Ardanuy
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-760-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
PRÓLOGO La obra “Protección estatutaria de las políticas públicas de inclusión social en la C.A. de Andalucía” forma parte de la colección “Derechos sociales y Economía Social” impulsado por la Confederación de Entidades para la Economía Social de Andalucía (CEPES-A) en colaboración con la Fundación Cajasol. Los efectos de la crisis económica, social e institucional iniciada en 2008 han generado un severo deterioro de las condiciones de vida y un empobrecimiento masivo de amplias capas de la ciudadanía. Los poderes públicos de la Comunidad Autónoma andaluza, responsables de garantizar el desarrollo de los derechos sociales recogidos en el Estatuto de Autonomía de Andalucía reformado en 2007 han venido aprobando medidas en favor de la inclusión social para evitar el avance de la pobreza y la desigualdad en Andalucía. Las medidas adoptadas por los sucesivos Gobiernos andaluces para la lucha contra la exclusión social y su relación con los derechos sociales son el objeto del presente estudio. A la dirección de CEPES-A, muy especialmente a su Presidente. D. José María Algora Jiménez por confiarnos la responsabilidad de avanzar en las posibles alternativas que desde el ámbito de la Economía Social pueden ponerse al servicio de la defensa de los derechos sociales. A la Editorial Tirant lo Blanch, en la figura de su Director, Salvador Vives, por su entusiasta y responsable compromiso con la puesta en marcha de esta colección. Agradecer igualmente al codirector de la colección, profesor Manuel Terol Becerra, el permitirme codirigir los trabajos que componen esta serie de estudios. A la Fundación Cajasol por su apoyo permanente a fin de hacer posible el desarrollo de los distintos estudios que componen esta iniciativa Mi especial agradecimiento a los Departamentos de Derecho Público de la Universidad Pablo de Olavide y al Departamento de Economía Aplicada III de la Universidad de Sevilla por su eficaz asesoramiento. Agradecer singularmente a Raúl Limón, por su generosa aportación estadística y documental. A las organizaciones integradas en CEPES-A por su estrecha colaboración y permanente apoyo para el desarrollo del presente trabajo.
1. EL ESTADO SOCIAL FRENTE A LA DESIGUALDAD El Estado social es aquella modalidad de organización del poder político que comporta una responsabilidad de los poderes públicos en orden a asegurar una protección social y un bienestar básico para los ciudadanos. Se caracteriza por incluir los derechos sociales dentro de la categoría de los derechos de ciudadanía, perseguir la igualdad efectiva entre los ciudadanos y proveerles de seguridad económica y servicios sociales. Así, el Estado asume la provisión pública de una serie de servicios incluyendo transferencias para cubrir las necesidades humanas básicas de los ciudadanos a fin de mantener un nivel mínimo de vida a los integrantes de la comunidad política. El Estado social se responsabiliza de de la procura existencial al asumir la responsabilidad de llevar a cabo medidas que aseguren al hombre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por sí mismo1. Este principio de “mínimo vital” se extiende directa o indirectamente al conjunto de los ciudadanos, materializándose en una serie de medidas dependiendo de la situación social existente en cada momento. De este modo las Administraciones abandonan un papel pasivo optando por intervenir y regular el proceso económico en favor de atender las necesidades esenciales de la población, con especial incidencia en los sectores más vulnerables. Esta es la génesis de un Estado prestacional, donde la acción social pasa a ser intensa, bajo los parámetros económico-sociales definidos por el Estado2. Las medias que se adoptan por tanto no son atenciones aisladas sino que conforman una acción sostenida en el tiempo que cuentan con el respaldo al más alto nivel normativo; la Constitución y los estatutos de autonomía. El Estado social persigue una justicia diferenciadora en función de criterios, objetivos y necesidades sociales. El Estado asume el objetivo de asegurar la estabilidad de una sociedad cada vez más compleja. Interviniendo y supeditando las legitimas aspiraciones de los ciudadanos al 1
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MAGALDI, N. (2007): Procura existencial, Estado de Derecho y Estado Social. Ernst Forsthoff y la crisis de Weimar. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. GARCÍA PELAYO, M. (1982): Las transformaciones del Estado contemporáneo. Madrid. Alianza Editorial. PORRAS NADALES, Antonio (1988): Introducción a una Teoría del Estado postsocial. PPU: Madrid.
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interés general. Pretende este modo el Estado del Bienestar establecer una síntesis entre dos principios: la libertad económica y la igualdad social3. La efectiva consecución de la igualdad sustancial o material implicó la extensión de los derechos de ciudadanía, por lo que los derechos sociales, se convierten de un instrumento de legitimación política. En el Estado social no existen derechos absolutos, debido a la necesidad de conciliar los intereses individuales como los intereses de la mayoría social4. Podemos convenir que lo que caracteriza al Estado social es la institucionalización de determinados valores sociales; necesidad de seguridad económica y social, reducción de la desigualdad de oportunidades o la garantía de un mínimo vital que elimine o reduzca la pobreza5. Estos objetivos se pretenden alcanzar a través de mecanismos normativos tales como la extensión y justiciabilidad de los derechos sociales o la regulación de mecanismos de participación del Estado en la vida económica6. En este sentido, la Ley 2/2007 de 19 de marzo de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, intensifica la naturaleza social del Estatuto de Autonomía de Andalucía en el que los derechos reconocidos cuentan con plenas garantías y protección jurisdiccional. En este sentido, la existencia de un Título propio (Título I, Derechos sociales, Deberes y Políticas Públicas) expresa la voluntad del legislador andaluz de colocar en el centro de sus políticas de autogobierno los derechos de la ciudadanía. El Estatuto de Autonomía de Andalucía, así como el resto del ordenamiento andaluz que en él se inspira enfatiza el compromiso con el bienestar social, es decir, con la realización plena y efectiva del principio de igualdad entre todos los andaluces. El Estatuto de Autonomía para Andalucía aspira así a erigirse en parámetro normativo en favor de una sociedad más justa y menos desigual. El Estatuto de Autonomía de Andalucía actualiza derechos preexistentes como la protección de la infancia, la protección a los mayores, el 3
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GARCÍA COTARELO, R. (1986): Del Estado del bienestar al Estado del malestar. Madrid. CEC. TAJADURA TEJADA, Javier: (2009) Crisis del Estado social y justicia constitucional. I Foro Andaluz de Derechos Sociales; los Derechos sociales en el Siglo XX. Tirant lo Blanch: Valencia. ATRIA, F. “¿Existen derechos sociales?”, Doxa, Discusiones, nº 4, 2004. AGUDO ZAMORA, Miguel (2009): Fundamentación filosófica de la lucha contra la pobreza y la marginación como objetivo básico del Estado social. II Foro Andaluz de los Derechos Sociales. Tirant lo Blanch: Valencia. RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J.M. (2007): La administración del Estado social. Madrid: Marcial Pons. AÑÓN ROIG, Mª José y GARCÍA AÑÓN, J. (Coords.) (2002): Lecciones de derechos sociales. Tirant lo Blanch: Valencia.
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derecho a la educación, a la salud, a la vivienda, al medio ambiente, a la participación política. Esto ha supuesto, la incorporación de una carta de derechos sociales que ha consagrado derechos de naturaleza avanzada entre los que ocupa un lugar destacado en una renta básica que garantice unas condiciones de vida digna y a recibirla, en caso de necesidad, de los poderes públicos con arreglo a lo dispuesto en la ley (art 23.2) que se conecta con el objeto del presente estudio. El Estatuto incluye nuevos derechos sociales adecuados a las nuevas condiciones de vida y demandas sociales como la protección contra la violencia de género, la protección a las diversas modalidades de familia, el derecho a una muerte digna, los derechos de los consumidores o el acceso a las nuevas tecnologías. El Título I del Estatuto de Autonomía dedica un capítulo a los derechos y deberes y otro a los principios rectores de las políticas públicas donde incluye en su artículo 37 un amplio conjunto de principios rectores de las políticas públicas andaluzas a fin de poder materializar los derechos recogidos en el Capítulo II (Derechos y deberes). Por tanto, esta declaración explícita del Estatuto, en consonancia con los títulos competenciales que sobre las materias sociales tienen las Comunidades Autónomas permite avanzar decididamente a los poderes andaluces hacia la promulgación de medidas normativas que desde lo público faculten a proporcionar los medios básicos para una vida digna y provean a los ciudadanos más vulnerables de los elementos básicos para su existencia.
1.1. Exclusión, pobreza y poderes públicos La exclusión social constituye un proceso gradual y sostenido de corte económico, que se extiende al ámbito de lo político o lo cultural, de expulsión de los ciudadanos del espacio social dominante. Todas las formas de exclusión están relacionadas y en el mayor número de ocasiones se presentan simultáneamente7. Podemos afirmar que la exclusión, en cualquiera de sus manifestaciones, es censurable en términos morales y que por tanto los poderes públicos, más allá de los mandatos que el ordenamiento vigente les impone, están obligados a actuar para mitigarlo. En la lucha contra la exclusión social las obligaciones morales y jurídicas están estrechamente vinculadas.
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RIVERO RECUENCO, A., “En torno a la exclusión social”, Claves de razón práctica, nº 108, 2000.
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La lucha contra la exclusión puede denominarse “política de inclusión o de integración”. Si nos atenemos a esta conceptuación de la naturaleza de la lucha contra la exclusión asumimos de partida que las acciones de los Gobiernos en esta materia han de venir presididas por lo dispuesto en el artículo 10 CE y que su acción debe estar orientada a preservar “la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social”. La lucha contra la exclusión puede llevarse a cabo mediante diversos instrumentos que, en cualquier caso, deben operar de manera simultánea y con un alto grado de coordinación. Por un lado están los mecanismos que se relacionan con los derechos subjetivos, esto es, pretensiones de acción u omisión, que las personas físicas o jurídicas dirigen a los poderes públicos a fin de garantizar sus intereses. Como segunda vía de implementar medidas contra la exclusión social se encuentra el diseño y conformación de políticas públicas al efecto. Se trata de adoptar decisiones en el marco de las instituciones públicas que han sido precedidas de un proceso de elaboración en el cual, con la participación de los actores implicados se pretende poner fin a una situación de tensión social. La eficacia de dichas políticas públicas dependerá en gran medida de la capacidad de imponerse en la agenda institucional como una prioridad y de un correcto dimensionamiento en términos de recursos humanos y materiales8. Como un tercer espacio donde dar asiento a medidas en favor de la inclusión social aparece la exigencia del cumplimiento de los derechos sociales inherentes al conjunto de ciudadanos y ciudadanas. Se trata de ir desarrollando de manera progresiva un proceso de permeación de los derechos sociales en todos los ámbitos de la acción de gobierno dando forma a un deber genérico de protección social de los derechos fundamentales9. Finalmente se sitúa la defensa no sólo jurídica sino también social y política de los derechos. Objetivamente, el derecho es sólo una forma posible de protección de los intereses de los miembros de la comunidad política que debe servir como apoyo para la acción social y política de otros actores que inciden de manera decisiva en la resolución de conflictos que afectan a la población. 8
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MONEREO PÉREZ, José Luis (1996): Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento laboral. Madrid: Consejo Económico y Social. TEROL BECERRA, Manuel, JIMENA QUESADA, Luis (2014): Tratado sobre protección de Derechos sociales. Tirant lo Blanch: Valencia.
2. CONTEXTO SOCIAL Y ECONÓMICO EN EL QUE INCIDEN LAS MEDIDAS AUTONÓMICAS DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓN SOCIAL El modelo económico europeo viene caracterizado por un comportamiento contracíclico en términos de desigualdades que aumenta en periodos de recesión, pero que no se reduce en periodos de expansión económica. En el periodo 2008-2013 se ha producido un descenso en la renta media que ha supuesto un proceso de empobrecimiento de nuestra sociedad. Este proceso afecta especialmente a las personas y familias más vulnerables (con baja intensidad laboral, inmigrantes extracomunitarios, hogares monoparentales, personas sin hogar). La pobreza severa (entendida como aquella situación que afecta a personas con una media de 307 euros de renta al mes) alcanza ya a tres millones de personas (el doble de personas que estaban en esta situación antes de la crisis). La pobreza además de extenderse se cronifica lo que se constata en el aumento de desempleados de larga duración (un 58% de las personas desempleadas lleva en paro más de un año, unos 3.5 millones de trabajadores y un 35% de las personas desempleadas, que equivale a dos millones de personas, lleva más de dos años en el paro), especialmente en el grupo de mayores de 50 años. Los perfiles de mayor cronicidad en la pobreza a causa de la crisis económica son; desempleados de larga o muy larga duración, jóvenes desempleados en busca del primer empleo, mujeres solas con cargas familiares, familias con padres jóvenes de 20 a 40 años con uno o dos hijos pequeños e inmigrantes en situación irregular. En términos de desigualdad, España presenta la situación más acusada de toda la UE, donde el 20% de la población más rica concentra 7.5 más riqueza que el 20% más pobre. Desde el comienzo de la crisis económica en 2008, se da la circunstancia que mientras los salarios han subido un 7% desde 2006, el gasto anual en energía ha aumentado un 34%. Esta tendencia corre el riesgo de verse incrementada por el elevado nivel de desempleo, por la pérdida de poder adquisitivo de la población (el descenso de la renta media desde 2007 es en torno a un 4% y el aumento de precios en torno a un 10%). Hoy gran parte de las necesidades básicas que no pueden ser atendidas por los propios sujetos por no contar con renta disponible ni ingresos propios y que no puede ser enfrentadas por los dispositivos públicos son
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resueltas desde la solidaridad familiar y la acción de las entidades privadas sin ánimo de lucro10. Hoy el perfil de personas atendidas sin ánimo de lucro responde al de mujeres con cargas familiares, parados de larga duración, parejas jóvenes con hijos al cargo, hogares de baja intensidad laboral e inmigrantes extracomunitarios11. El aumento de la desigualdad en España agudiza un modelo de sociedad dual y fracturada basada en actitudes contracíclicas que provocan que en momentos de crecimiento económico no se producen ni ampliaciones de derechos ni redistribución de la riqueza mientras que en épocas de crisis se recorta el gasto público y se desprotege a amplias capas de la sociedad altamente vulnerables en términos sociales. Así, el empleo se convierte en algo dual; por un lado quienes tienen empleo estable y bien remunerado y quienes viven en condiciones laborales precarias. El papel redistributivo del impuesto sobre la renta y de las prestaciones sociales de carácter monetario han demostrado su incapacidad para resolver problemas profundos que se prolongan en el tiempo. Además las políticas de ajuste en sistemas “no monetarios” como la Sanidad o la Educación, tienen un apreciable efecto en la reducción de esta función social de redistribución que nos igualaba un poco más. Optar por el crecimiento como única salida, no resolverá los problemas severos de desigualdad. El fenómeno de la extensión de la pobreza en el periodo 2007-2012 se viene poniendo de manifiesto a través de la evolución de las condiciones de desprotección de una gran parte de la población; Entre 2007 y 2012 la tasa de pobreza pasa de estar en el 19.7% y se coloca en el 21.1%; el número de desempleados se multiplica por tres, pasando del 8.6% en 2007 al 26%; el número de ejecuciones hipotecarias se multiplica por 3.5 (de 25.943 a 91.622). El número de personas titulares de rentas mínimas se ha multiplicado.
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Desde el inicio de la crisis, CÁRITAS España ha triplicado el volumen de personas atendidas hasta alcanzar la cifra de 1.300.914 personas en 2012. Expresada su acción en volumen de recursos destinados a ayudas económicas directas a familias se alcanzaron los 14 millones de euros. Renes, V.(2013): Pobreza, procesos de empobrecimiento y cambios en la estructura de la sociedad en De la Coyuntura a la estructura. Los efectos permanentes de la crisis. Documentación Social nº 166. Madrid, Caritas. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE EUROPA (2013): Informe sobre la distribución de la renta en España: desigualdad, cambios estructurales y ciclos. Comisión de trabajo de economía y fiscalidad. FUNDACIÓN ALTERNATIVAS (2013): Primer informe sobre la desigualdad en España.
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La sociedad está más empobrecida ya que el umbral de la pobreza era de 7.980 euros en 2009 y en 2012 se situaba ya en los 7.355 euros. La pobreza severa alcanzaba a 3 millones de personas, el 6.4% de la población cifra que se ha multiplicado desde el 3.5% del 2007. La renta disponible por persona cayó casi un 11% entre 2006 y 2011. El valor de la tasa de pobreza y evolución d ellas mismas ofrecen diferencias significativas por grupos socio-demográficos, demostrando que el empobrecimiento está afectando especialmente a los grupos más vulnerables.
29,5
16,4
24,2
54,4
32,5
40,3
22,9 21,7
38,5
523
Pobreza mayores de 65 años en adelante
Pobreza entre población de 16 a 64 años
Pobreza en población menos de 16 años
Pobreza hogares baja intensidad laboral
Pobreza ciudadanos extracomunitarios
Pobreza hogares monomarentales
Pobreza hogares con miembros con estudios primarios o inferiores
Pobreza hogares una persona
Umbral de pobreza
572
34,9
22,6
37,6
29,1
59,6
24
16,4
30,7
19,9
2006
600
34,7
21,7
34,1
29,7
54,1
23,6
16,8
28,2
19,7
2007
646
31,4
22,6
38,6
31,6
55,2
24,1
16,8
27,4
19,6
2008
(Fuente: Eurostat (2013: People at risk of poverty or social exclusión. Income and living conditions data base).
529
33,7
37,3
39
56,8
24
16,4
29,3
19,7
19,9
Tasa de pobreza en España
2005
2004
AÑO
665
30,8
23,3
36,7
30,3
57,3
23,3
17,2
25,2
19,5
2009
651
25,7
26,6
45,5
35
57,1
25,3
19,4
21,7
20,7
2010
626
24,6
28,8
38,9
43,2
60,4
26,7
20,8
20,8
21,8
2011
613
25,9
21
16,9
21,1
2012
FRANCISCO MANUEL SILVA ARDANUY
PROTECCIÓN ESTATUTARIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS…
Como se expresa en el cuadro adjunto las personas donde la intensidad laboral es muy baja (trabajan menos del 20% del año) tienen una tasa del 60.4% de pobreza y un aumento de 6.3 puntos porcentuales entre 2007 y 2011 que es doble de lo registrado en la UE. Los ciudadanos extracomunitarios aparecen en segundo orden con un 43,5% de personas bajo el umbral de la pobreza en 2011, habiendo ascendido 13.5 puntos entre 2007 y 2011, casi cuatro veces más que la media de la UE. Las personas con estudios primarios o inferiores se encuentran en el cuarto escalón de pobreza con una tasa del 28.8% de pobreza y un aumento de 7.1 puntos porcentuales de 2007 a 2011, siendo el triple que el incremento registrado en la UE. Las personas mayores de 65 años están siendo un elemento esencial para la contención de los efectos de la crisis. La disminución relativa de la tasa de pobreza de las personas con 65 o más años se debe a que dicho umbral viene descendiendo desde el año 2009 por el empobrecimiento global de la sociedad, lo que provoca que muchas personas mayores sean ahora “no pobres”. El proceso de empobrecimiento y exclusión social no sólo está mediatizado por lo económico y no sólo viene dada por la pobreza monetaria, sino por un conjunto de factores entre los que las dimensiones relacionales y de sentido vital adquieren una dimensión relevante. Tomando como referencia el VI Informe del Observatorio de la Realidad Social de 2011 se indicaba que las personas se habían organizado en tiempos de crisis desde la familia como primera estrategia de supervivencia, seguida del trabajo en sectores de la economía sumergida y de la búsqueda de apoyo y ayuda en las organizaciones sociales. Los servicios sociales públicos son la estrategia que se desarrolla en cuarto lugar y en quinto lugar aparece el apoyo desde las redes vecinales. A partir del informe de la Fundación FOESSA12, en el actual modelo de sociedad de “integración precaria”, las familias combinaban la ausencia de salarios con prestaciones públicas estables. Hoy se ha sobrecargado el papel de la familia; se centra la ayuda de la familia en la alimentación y pago de hipotecas y suministros vitales de agua y luz. La pobreza es un fenómeno complejo que se refiere a la dificultad de los individuos para acceder a los bienes y servicios esenciales para garantizar una calidad de vida digna y un desarrollo personal y social sa12
Laparra, M. y Pérez, B. (2010): El primer impacto de la crisis en la cohesión social de España. Colección Estudios. Madrid. Cáritas.
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tisfactorio. La existencia de una renta insuficiente es, sin duda, uno de los elementos determinantes para la consolidación de la pobreza entre la población, pero no es ni el único ni abarca todas las implicaciones de “ser pobre”. Hay que tener en cuenta que la pobreza está vinculada a la exclusión social, un elemento con múltiples facetas tanto objetivas como subjetivas que agrava las consecuencias de la falta de renta. Debe determinarse de igual modo que entendemos por renta insuficiente. En ello existen diferentes ópticas dependiendo de cuales sean las variables que tomemos como referencia, donde fijemos los umbrales de pobreza y qué dimensión temporal estimemos. La pobreza subjetiva parte del enfoque y valoración de los propios individuos. La pobreza objetiva se basa en variables que resultan observables por parte de los investigadores. Las distintas posiciones científicas establecen las llamadas “líneas de pobreza” para clasificar a personas pobres y no pobres dependiendo de su posición con respecto al valor que se fije como referencia. Se suelen clasificar dentro de dos grandes categorías; “líneas de pobreza absoluta” y “líneas de pobreza relativa”. Las “líneas de pobreza absoluta” determinan el valor de una serie de recursos que resultan imprescindibles para alcanzar un nivel mínimo de bienestar económico. El umbral que se toma como referencia es que él se liga a carencias tan acusadas que no permiten cubrir las necesidades básicas de los individuos (alimentación, hogar, vestido), si bien esta referencia ha sido modulada por distintas posiciones teóricas13. Las líneas de pobreza relativa definen el umbral de separación entre pobres y no pobres a partir de los propios datos de la sociedad en estudio. Se basan en la consideración que las carencias que sufren los individuos o las familias. Las líneas de pobreza relativa se basan en la situación relativa de los hogares y no de los niveles absolutos de renta. Por lo tanto una línea de pobreza relativa se define como un cierto porcentaje de la media o de la mediana de la variable “renta” o “gasto” considerada. La incidencia de la pobreza se determina según cuántos ciudadanos pobres hay en relación a la población total. Es lo que conocemos como “tasa de riesgo de pobreza” que se calcula de la siguiente forma:
13
“La pobreza en España y sus CC.AA. 2006-2011”. Informe BANCAJA. Carmen Herrero (Instituto valenciano de investigaciones económicas/Universidad de Alicante) Ángel Soler (Ivie) Antonio Villar (Ivie/Universidad Pablo de Olavide).
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TASA DE RIESGO DE POBREZA =
nº de ciudadanos pobres Población total
Por su parte, la intensidad de la pobreza es cómo de intensa y severa es la pobreza que afecta al ciudadano empobrecido y que distancia hay entre unos ciudadanos pobres y otros (desigualdad de la pobreza). Combinando la incidencia, intensidad y desigualdad de la pobreza se pueden definir índices más sofisticados y que proporcionan aproximaciones más veraces y precisas a la hora de determinar la pobreza14. No todas las familias con los mismos ingresos tienen el mismo bienestar material o similar acceso al consumo de bienes y servicios. En caso de niveles de renta muy bajos, la privación de riqueza no recoge bien la privación de bienestar; hay bienes y servicios que no se relacionan con la renta que si no se tienen generan peores condiciones de vida (acceso al crédito, lejanía a los puntos de acceso de suministros esenciales). Del mismo modo la pobreza está muy relacionada con la exclusión social. Finalmente debemos tener como referencia los precios de mercado para fijar los umbrales de poder adquisitivo de la población es un elemento relativo. En este sentido, hoy se analiza la situación de pobreza desde un enfoque multidimensional, incorporando variables no monetarias de privación.
14
No es lo mismo la pobreza que la desigualdad, esta última puede aumentar en momentos tanto de bonanza como de crisis y, de hecho, estas han aumentado desde 1990 en prácticamente todas las economías avanzadas y emergentes de Europa, pese a que las tasas de pobreza se han reducido. Los datos que ofrecen Eurostat, la Comisión Europea, la OCDE, el Banco Mundial y los informes del Luxembourg Income Studies son rotundos. Los índices de desigualdad crecieron durante los ochenta y se redujeron en los noventa, en general, en los países avanzados —aunque en España fue justo al revés—, para volver a agrandarse en los años previos a la crisis. Europa era en 2007 más desigual que en 1970. Una vez iniciada la Gran Recesión, la brecha entre ricos y pobres siguió creciendo levemente hasta 2010, y cogió velocidad con el estallido de la crisis de deuda —aunque ahí los datos aún tienen que confirmar con todas las de la ley los ya numerosos indicios—, que llevó al continente a activar duras políticas de austeridad. Entre los países más desiguales del continente figuran los bálticos, los latinos —España ocupa el segundo lugar y es también el segundo país que más ha incrementado la desigualdad entre los Veintiocho— y los de Europa del Este, junto con los anglosajones, Reino Unido e Irlanda. Los menos desiguales son los centroeuropeos, que en algunos casos, como los de Alemania y Holanda, han aprovechado la crisis para reducir el abanico entre ricos y pobres.
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2.1. Evolución de la pobreza en España (2000-2015) en el contexto de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador El 3 de marzo de 2010 la Unión Europea (UE) presentó la comunicación de la Comisión titulada “Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”, en la que se agrupan los objetivos necesarios para coordinar un modelo de crecimiento económico y social para sus 27 miembros. El objetivo para la década de 2010-2020, explicitado ese documento, es converger en un modelo común que haga de Europa una economía inteligente, mediante el desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación; sostenible, a través de la promoción de un uso más eficiente de los recursos, e integradora, con el fomento de un alto nivel de empleo y de cohesión social y territorial15. Estas tres ideas o prioridades estratégicas se despliegan en una serie de objetivos principales en el ámbito del empleo, de la inversión en I+D, de las emisiones de gases, de las energías renovables, de la escolarización y de la integración social. Por otra parte, todos estos objetivos de la UE deben traducirse en objetivos y trayectorias nacionales y, para ello, cada uno de los países miembros ha generado programas de reformas y se ha comprometido a alcanzar cifras concretas. En el ámbito de la integración social, se crea la Iniciativa emblemática de la UE “Plataforma europea contra la pobreza”, que pretende “garantizar la cohesión social y territorial de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo lleguen a todos y de que las personas afectadas por la pobreza y la exclusión social puedan vivir con dignidad y participar activamente en la sociedad”. En este sentido, el objetivo específico de la UE es reducir en 20 millones el número de personas que viven por debajo del umbral nacional de pobreza. En el caso de España, la contribución acordada para cumplir el objetivo supone reducir entre 1.400.000 y 1.500.000 el número de personas en riesgo de pobreza o exclusión social en el período 2009-2019. Para medir el riesgo de pobreza y exclusión se utiliza en este informe el indicador AROPE, At Risk Of Poverty and/or Exclusion, propuesto por la Unión Europea, que hace referencia al porcentaje de población que se encuentra en riesgo de pobreza y/o exclusión social.
15
Informe “Estado de la pobreza. Seguimiento del indicador de riesgo de pobreza y exclusión social en España 2009-2013”, 4º informe. EAPN España, Enero 2015. Págs. 5-7
PROTECCIÓN ESTATUTARIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS…
Este concepto surge de la concepción multidimensional de la exclusión social y de la consecuente necesidad de establecer un único indicador que recoja de manera eficaz situaciones de vulnerabilidad en las cuales la pobreza es sólo uno de los aspectos relevantes. El indicador combina elementos de renta, posibilidades de consumo y empleo. Es decir, se combinan, medidos en porcentaje sobre el total de la población, los siguientes factores:
1. Población bajo el umbral de la pobreza Se consideran en riesgo de pobreza las personas que viven en hogares con una renta inferior al 60% de la mediana de la renta nacional equivalente. Para el año 2013, la mediana de renta equivalente es de 13.523 €, por lo cual, el umbral del pobreza se fija en 8.114,2 €. Todas las personas con una renta equivalente inferior a esa cifra se consideran pobres.
2. Población con privación material severa (PMS) Agrupa a personas que viven en hogares en los que no pueden permitirse cuatro de nueve ítems de consumo básico definidos a nivel europeo. Los ítems son: • Pagar la hipoteca, alquiler o letras. • Mantener la vivienda a temperatura adecuada en invierno. • Permitirse unas vacaciones de, al menos, una semana al año. • Permitirse una comida de carne, pollo o pescado, cada dos días. • Capacidad para afrontar gastos imprevistos. • Disponer de teléfono. • Disponer de televisión en color. • Disponer de lavadora. • Disponer de coche.
3. Población con baja intensidad de trabajo por hogar (BITH) La intensidad de trabajo por hogar se define como la relación entre el número de meses trabajados por todos los miembros del hogar y el número total de meses que, en teoría, podrían trabajar todos los miembros en edad de trabajar. El indicador comprende a las personas de 0 a 59 años que viven en hogares con una intensidad de empleo inferior al 0,24. El indicador AROPE define de manera agrupada a las personas que cumplen uno o más de los tres criterios mencionados, es decir, a los individuos que componen aquellos hogares cuyos ingresos totales están bajo
FRANCISCO MANUEL SILVA ARDANUY
el umbral de la pobreza y/o sufren de privación material severa y/o tienen baja intensidad de trabajo. Finalmente, el indicador AROPE se expresa en porcentaje sobre el total de la población. Por otra parte, se debe remarcar que el Indicador AROPE y la tasa de pobreza son indicadores diferentes, pues miden cosas distintas; el primero mide pobreza y exclusión en su conjunto y el segundo sólo pobreza. Esta definición implica que las personas que están en situación de pobreza también están contabilizadas en el indicador AROPE, pero es posible que personas incluidas en este último no sean pobres. Para caracterizar los rasgos de la pobreza en España y en las diferentes CC.AA. se emplean de manera general parámetros de renta y empleo (pobreza material y exclusión social) y en términos de salud y educación (esperanza de vida y tasa de abandono escolar). En este sentido la renta y el empleo son muy sensibles al ciclo económico, mientras que la esperanza de vida es una variable dinámica de largo plazo y la educación se comporta en buena medida de forma contracíclica. En 2012 el 20% de los contribuyentes españoles más ricos acaparaba el 44% de todos los ingresos declarados en ese ejercicio. Las rentas declaradas por el 80% restante que, pese a ser un número de contribuyentes cuatro veces superior, apenas acumuló el 56% de los ingresos, lo que, pone de manifiesto la existencia de un alto nivel de desigualdad social y económica. A esto se suma que el 20% de los declarantes “más pobres” solo represente el 6,6% de los ingresos totales16. España es, después de Grecia, el Estado miembro de la UE con mayor incremento registrado en el porcentaje de población en riesgo de pobreza y exclusión social entre 2007 y 2012 (pasando del 23.3% al 28.2%).
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Técnicos del Ministerio de Hacienda (GESTHA): “La desigualdad en crisis; hombre rico, hombre pobre”. Informe al XIII Congreso de Técnicos del Ministerio de Hacienda. Granada, 14 de Noviembre 2013.
pese a ser un número de contribuyentes cuatro veces superior, apenas acumuló el 56% de los ingresos, lo que, pone de manifiesto la existencia de un alto nivel de desigualdad social y económica. A esto se suma que el 20% de los declarantes “más pobres” solo represente el 6,6% de los ingresos totales16. España es, después de Grecia, el Estado miembro de la UE con mayor incremento registrado en el porcentaje de población en PROTECCIÓN ESTATUTARIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS… riesgo de pobreza y exclusión social entre 2007 y 2012 (pasando del 23.3% al 28.2%).
Comité español“La en España 2014; el valor social los niños. Haciade un Pacto de Estado UNICEF,UNICEF, Comité español “La infancia infancia en España 2014; eldevalor social los niños. Hacia unpor Infancia.Junio, 2014. Pacto de Estado por la Infancia. Junio, 2014.
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La noción de pobreza dominante en España es la pobreza relativa, es decir, que una familia será considerada o no como pobre dependiendo del entorno que consideremos La (periodo noción temporal de pobreza dominante España es la2006-2011, pobreza larelativa, y ámbito territorial).enPara el periodo pobreza es en 2011 decir, que una familia será considerada o no como pobre dependiendo del Islas es inferior a la registrada en 2006 con la excepción de las CC.AA. De Canarias, Baleares, Comunidad Valenciana Murcia queypresentan índices.Para Al comparar entorno que consideremos (periodoy temporal ámbito peores territorial). el
periodo 2006-2011, la pobreza en 2011 es inferior a la registrada en 2006 16 Técnicos del Ministerio de Hacienda (GESTHA): “La desigualdad en crisis; hombre rico, hombre con la excepción deallas Canarias, IslasdeBaleares, Comunidad pobre”. Informe XIIICC.AA. Congreso dede Técnicos del Ministerio Hacienda. Granada, 14 de Noviembre 2013. Valenciana y Murcia que presentan peores índices. Al comparar 2011 con 14 sustancialmente en todas las 2008 se observa que la pobreza ha crecido Comunidades Autónomas, a excepción de Cantabria, Extremadura y País Vasco donde se redujo ligeramente. En el año 2013, el índice AROPE para España alcanza al 27,3% del total de la población, lo que supone un total de 12.866.431 personas en riesgo de pobreza y/o exclusión. Desde el año 2009, el indicador ha subido 2,6 puntos porcentuales lo que, expresados en términos absolutos, significa que han pasado a estar en pobreza y/o exclusión social un total de 1.320.216 personas que antes no lo estaban.