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LA CONSTITUCIÓN FINANCIERA DE CHILE Diagnóstico y propuestas para una descentralización financiera real

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LA CONSTITUCIÓN FINANCIERA DE CHILE Diagnóstico y propuestas para una descentralización financiera real

CENTRO DE ESTUDIOS UNIVERSITARIOS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN FINANCIERA Y FISCAL Editor

EGON MONTECINOS MONTECINOS Prólogo

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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Roberto Viciano Pastor

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia

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SERGIO ALBURQUENQUE LILLO FELIPE ARENAS TORRES ANGGIE FLIES-AÑÓN CLAUDIA FARÍAS RETAMAL CHRISTIAN GARCÍA CASTILLO ÁLVARO MAGASICH AIROLA JUAN MAGASICH CAPONE MARÍA PILAR NAVARRO SCHIAPPACASSE SEBASTIÁN RIESTRA LÓPEZ VALENTÍN SANTANDER RAMÍREZ TOMÁS SOTOMAYOR LINDERMAN PATRICIA TOLEDO ZÚÑIGA ALEJANDRA UBILLA UBILLA RODRIGO VARAS VEGA Autores

ÍNDICE PRÓLOGO...............................................................................................

EGON MONTECINOS MONTECINOS

PRESENTACIÓN DEL DIRECTOR DEL CENTRO DE ESTUDIOS UNIVERSITARIOS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN FINANCIERA Y FISCAL.....................................................................................................

ÁLVARO MAGASICH AIROLA

INTRODUCCIÓN...................................................................................

CEUDEFF

Primera parte: CONSTITUCIÓN FINANCIERA Y LA PERSPECTIVA DE LOS INGRESOS LA «CONSTITUCIÓN FINANCIERA» EN CHILE................................

SERGIO ALBURQUENQUE

1. Introducción..........................................................................................

2. La Constitución Financiera: Noción y contenido...................................

3. Constitución Financiera de 1980 y propuestas de lege ferenda..............

4. Conclusiones.........................................................................................

Bibliografía...............................................................................................

DESCENTRALIZACIÓN INGRESOS. AUTONOMÍA COMO UNA CIERTA CAPACIDAD DE DECIDIR SOBRE EL ORIGEN DE LOS INGRESOS...................................................................................................

ÁLVARO MAGASICH AIROLA* TOMÁS SOTOMAYOR LINDERMAN**

1. Introducción. Descentralización y autonomía financiera de ingreso.......

2. Recursos, derechos e ingresos, como marco conceptual.........................

Índice

3. Ingresos propios, transferidos y autonomía...........................................

4. Conclusiones.........................................................................................

108

Bibliografía...............................................................................................

110

LA POTESTAD TRIBUTARIA DERIVADA DE LAS MUNICIPALIDADES: EL CASO DE LOS COBROS DE DERECHOS DE ASEO POR MOTIVOS AMBIENTALES............................................................................

113

MARÍA PILAR NAVARRO SCHIAPPACASSE SEBASTIÁN RIESTRA LÓPEZ

1. Introducción..........................................................................................

113

2. El concepto de potestad tributaria a la luz de su regulación en la Constitución....

115

3. Una revisión a la realidad municipal.....................................................

122

4. La tasa como un tributo olvidado en la jurisprudencia de los tribunales chilenos.....

133

5. Propuestas de cambio de cara al proceso constituyente actual...............

139

6. Conclusiones.........................................................................................

140

Bibliografía...............................................................................................

142

EL «PODER TRIBUTARIO» EN CHILE: ¿QUÉ PODEMOS APRENDER DE NUESTRA HISTORIA CONSTITUCIONAL DE CARA AL PROCESO CONSTITUYENTE?..............................................................

145

SERGIO ALBURQUENQUE

1. Introducción..........................................................................................

145

2. El «Poder Tributario» y otros conceptos afines......................................

147

3. Historia constitucional del «poder tributario» en el derecho chileno: Proyectos y Constituciones previas a la Constitución de 1980.............

152

4. Historia constitucional del «poder tributario»: La Constitución de 1980...

169

5. Conclusiones.........................................................................................

186

Bibliografía...............................................................................................

188

Segunda parte: GASTO, PRINCIPIOS TRIBUTARIOS Y COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL PODER DE GASTO Y AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES............................................................................................... ÁLVARO MAGASICH AIROLA JUAN MAGASICH CAPONE

193

Índice

1. Introducción..........................................................................................

193

2. Cuestiones generales acerca de la descentralización...............................

194

3. Autonomía de ingresos y de gastos........................................................

199

4. Regulación de la autonomía de gastos en Chile.....................................

201

5. Relevancia de la autonomía de gasto, su necesaria extensión al ámbito regional...............................................................................................

211

6. Conclusiones.........................................................................................

212

Bibliografía...............................................................................................

214

ALGUNAS REFLEXIONES EN TORNO AL PRINCIPIO DE NO AFECTACIÓN DE CARA AL PROCESO CONSTITUYENTE.........................

217

MARÍA PILAR NAVARRO SCHIAPPACASSE

1. Introducción..........................................................................................

217

2. Configuración constitucional del principio de no afectación y el mandato al legislador.....................................................................................

222

3. La concepción detrás del establecimiento del principio de no afectación y su impacto en materia ambiental......................................................

233

4. Comentarios frente a esta realidad: la importancia de una revisión del principio de no afectación en el contexto del actual proceso constituyente....................................................................................................

238

5. Conclusiones.........................................................................................

244

Bibliografía...............................................................................................

247

SOLIDARIDAD FISCAL EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN...................

251

PATRICIA TOLEDO ZÚÑIGA

1. Introducción..........................................................................................

251

2. La desigualdad persistente en los índices económicos de Chile..............

253

3. La solidaridad como valor institucional................................................

259

4. Manifestaciones de la solidaridad en materia financiera........................

263

5. Conclusiones.........................................................................................

268

Bibliografía...............................................................................................

268

EL SISTEMA DE COMPENSACIÓN FINANCIERA INTERTERRITORIAL.........................................................................................................

271

ANGGIE FLIES AÑÓN

1. Introducción..........................................................................................

271

Índice

2. Solidaridad interterritorial y su consagración constitucional.................

272

3. Mecanismos de compensación financiera interterritorial.......................

274

4. Realidad local en sistemas de compensación interterritorial..................

277

5. Experiencias internacionales en sistemas de compensación interterritorial.....

281

6. Conclusiones.........................................................................................

286

Bibliografía...............................................................................................

287

Tercera parte: BENEFICIOS TRIBUTARIOS Y DESCENTRALIZACIÓN ESTATUTOS PREFERENTES PARA ZONAS EXTREMAS Y TERRITORIOS ESPECIALES..............................................................................

291

CHRISTIAN GARCÍA CASTILLO ANGGIE FLIES AÑÓN

1. Introducción..........................................................................................

291

2. Zona Franca..........................................................................................

293

3. Presunción de gratificación de zona.......................................................

314

4. Bonificación del Decreto con Fuerza de Ley N° 15................................

315

5. Estatuto de Isla de Pascua.....................................................................

317

6. Crédito Tributario por Inversiones en Bienes Físicos.............................

318

7. Ley Navarino........................................................................................

321

8. Ley Tierra del Fuego..............................................................................

324

9. Conclusiones.........................................................................................

326

Bibliografía...............................................................................................

332

BENEFICIOS TRIBUTARIOS PARA LA PROTECCIÓN AMBIENTAL ¿SON PARÁMETROS DE LA DESCENTRALIZACIÓN?.......................

333

RODRIGO ANDRÉS VARAS VEGA

1. Introducción..........................................................................................

333

2. ¿Existen beneficios tributarios destinados a proteger el medio ambiente?.

336

3. ¿Es importante la protección del medio ambiente mediante la concesión de beneficios tributarios?.....................................................................

340

4. ¿Es la protección ambiental un parámetro de la descentralización?.......

346

5. Conclusiones.........................................................................................

356

Bibliografía...............................................................................................

358

Índice

PROLONGACIÓN DEL PLAZO DE VIGENCIA DE BENEFICIOS MEDIANTE GLOSAS PRESUPUESTARIAS..................................................

363

CHRISTIAN GARCÍA CASTILLO

1. Introducción..........................................................................................

363

2. Bonificación a la Contratación de Mano de Obra en Zonas Extremas del País................................................................................................

364

3. Bonificación del Fondo de Fomento y Desarrollo por Inversiones y Reinversiones en Zonas Extremas del País...............................................

372

4. Apreciación general...............................................................................

374

5. Conclusiones.........................................................................................

376

Bibliografía...............................................................................................

376

Cuarta parte: CONTROL Y GARANTÍAS DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA LA CONTABILIDAD Y LA REVISIÓN DE LAS CUENTAS PÚBLICAS: EL PROBLEMA DEL EFECTIVO CONTROL Y LAS RESPONSABILIDADES......................................................................................................

379

CLAUDIA FARÍAS RETAMAL VALENTÍN SANTANDER RAMÍREZ FELIPE ARENAS TORRES ALEJANDRA UBILLA UBILLA

1. La contabilidad y la revisión de las cuentas públicas.............................

380

2. El control fiscal en un entorno descentralizado......................................

385

3. El control territorial y ciudadano..........................................................

390

4. Brechas, el sistema de control actual y el deseado “descentralizadamente”....

392

5. El sistema de control de gestión en el sistema público...........................

400

6. El data science como mecanismo efectivo de control.............................

404

7. Conclusiones.........................................................................................

407

Bibliografía...............................................................................................

408

SISTEMA DE PROTECCIÓN DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA TERRITORIAL........................................................................................

413

SERGIO ALBURQUENQUE

1. Introducción..........................................................................................

413

Índice

2. Marco conceptual: ¿Sistema de garantías de la autonomía financiera?.....

414

3. La autonomía financiera en la CPE de 1980 y sus mecanismos de protección.................................................................................................

420

4. La necesidad de establecer un auténtico sistema de garantías de la autonomía financiera de las entidades territoriales: Análisis «de Constitucione ferenda».....................................................................................

444

5. Conclusiones.........................................................................................

447

Bibliografía...............................................................................................

449

ANEXO PROPUESTA DE NORMAS CONSTITUCIONALES SOBRE EL ESTADO REGIONAL Y LAS HACIENDAS TERRITORIALES........................

453

PRÓLOGO

En los últimos cuatro años, la descentralización del Estado se ha transformado rápidamente y de manera simultánea, en un tema de interés ciudadano, político y académico. Nunca antes habíamos vivido una intensidad de esta naturaleza y un contexto tan proclive a su desarrollo. Asimismo, las producciones académicas también se han multiplicado rápidamente, sobre todo en la dimensión política, dado que la dimensión fiscal de la descentralización, antes del estallido social, carecía de interés político, y su producción académica también era escasa y con poca profundidad. A menudo, los prólogos terminan siendo párrafos halagadores, muchas veces por compromiso o por cariño a autores, o a una temática en particular. Esta tendencia puede hacer perder la atención sobre el contenido y no seducir del todo al lector. Precisamente para “provocar al lector” comenzaré con dos frases para motivar una lectura entusiasta de este valioso libro. La primera es que “no hay suficiente literatura en Chile sobre la dimensión fiscal de la descentralización”. La segunda, (aún más provocadora), es que existen muy pocos (as) académicos (as) del “derecho” que tomen con seriedad y entusiasmo esta dimensión del proceso de descentralización en Chile. La síntesis de estas dos afirmaciones se puede resumir en que este libro es un aporte disciplinario y político-contextual. Es un aporte disciplinario, dado que las ciencias jurídicas y políticas, en general, carecen de lecturas o aproximaciones teóricas a la descentralización fiscal, donde se pueda observar trabajo de campo, análisis de experiencias prácticas y propuestas sobre esta materia, salvo honrosas excepciones la norma es la descrita. Esta es una de aquellas obras que vale la pena leer y recomendar, por la seriedad que dan las y los autores a sus variadas propuestas, por la regionalización de sus orígenes universitarios, dado que la mayoría de ellos pertenecen a universidades regionales, o con vocación pública y regionalista.

Egon Montecinos Montecinos

También es un aporte político-coyuntural, dado que Chile está cambiando rápidamente el diseño institucional de la descentralización, ya sea por las reformas de 2017 y 2018, o porque la Comisión de Forma de Estado de la Convención Constitucional avanza a paso firme y de manera transversal en nuevos principios y reglas del juego en materia de descentralización fiscal. Esto, en el marco de la definición de lo que se ha venido a consensuar como modelo de Estado Regional Autonómico para Chile, el que conlleva principios de justicia y solidaridad territorial en materia fiscal. Los aportes de este libro serán fundamentales para la precisión de esta idea matriz. Entonces ¿por qué hay que realizar una lectura detallada de este libro? Tal como lo he señalado en otras ocasiones, la descentralización fiscal es la dimensión menos tratada de todo el proceso de descentralización en Chile. Muy pocos aportes académicos en la materia, lo cual se puede deber a que la dimensión fiscal ha estado supeditada, desde la elección presidencial de Ricardo Lagos y Joaquín Lavín, a la temática relativa de la autonomía política que conlleva “luchar por elegir autoridades regionales”. En dicha elección, sobre todo en la segunda vuelta presidencial, la elección de autoridades intermedias fue por primera vez propuesta en el programa de gobierno de Ricardo Lagos. En ese entonces fue planteada, más bien por petición de un grupo minoritario de parlamentarios (que se conocían como el grupo de los federalistas) y académicos que sostenían la necesidad de avanzar en reformas políticas a la descentralización. Llegado el gobierno del expresidente Lagos, la idea de elección de intendentes regionales se diluyó y no hubo respaldo político en el congreso para sacarla adelante. La propuesta de descentralización en ese entonces no contemplaba la dimensión fiscal del proceso. Como consecuencia, desde el año 2000 y hasta las reformas de 2017-2018 del gobierno de Michelle Bachelet, se observó una discusión de la descentralización focalizada en el ámbito regional y orientada a la dimensión política que implicaba la elección democrática de autoridades regionales. La descentralización fiscal, o las demandas por mayor transferencia de recursos fiscales a niveles subnacionales, estuvo supeditada, con muy poca fuerza política y mediática, a la permanente petición de alcaldes por mejorar sus competencias y atribuciones para cumplir un mejor desempeño local.

Prólogo

Los alcaldes han sido los actores políticos que han estado, desde comienzos de los noventa, solicitando mayores recursos fiscales para darle contenido a su autonomía local. Pero esta petición no ha tenido eco suficiente en el Congreso, para que se produzca un debate profundo sobre las implicancias que trae consigo la descentralización fiscal. Implicancias como discutir sobre los instrumentos más adecuados para las transferencias, los diversos mecanismos que se pueden utilizar para su implementación, un examen detallado sobre lo que hemos avanzado en esta materia, o la revisión de las distintas experiencias desarrolladas especialmente por los municipios chilenos. Todo ello nos ofrece esta obra, un examen profundo de nuestra realidad local en el marco de los desafíos de la descentralización fiscal en el contexto de la redacción de la nueva Constitución. Este libro no pudo llegar en un mejor momento, principalmente debido a la discusión constitucional que se está llevando a cabo. Es más, uno de los temas que ha concitado mayor transversalidad es precisamente el de la “descentralización del Estado”. Por ejemplo, durante la campaña de convencionales, todas y todos los candidatos (as) coincidieron en proponer un país más descentralizado, nadie se planteó como candidato o candidata a convencional desde la defensa del Estado unitario centralizado que tenemos vigente. No obstante aquello, las propuestas de las y los convencionales electos no fueron tan profundas en materia de descentralización fiscal, es más no se dio en el marco de un debate sobre implicancias, propuestas específicas, mecanismos y experiencia nacional y comparada internacional sobre la materia. Un segundo aspecto contextual es la discusión sobre el proyecto de Ley de Rentas Regionales que actualmente se encuentra detenido en su discusión en el Congreso. Cuestión que confirma que la dimensión con menos avance en el proceso de reformas de 2017 y 2018, fue sin duda la del llamado proyecto de ley de Rentas Regionales. Para el caso de Chile, la temática ha sido tan poco tratada que ni siquiera hemos sido capaces de optar por un modelo teórico o empírico que nos permita dar paso más seguro para municipios y gobiernos regionales en esta materia. Al revisar la realidad de otros países unitarios en esta materia, se puede constatar que no existe un único camino para avanzar en la descentralización fiscal. Un aspecto determinante ha sido el rol que históricamente ha jugado cada nivel de gobierno

Egon Montecinos Montecinos

en cuanto a recaudación o cobro de impuestos, como ha sido el caso de los municipios de nuestro país. Ello en gran medida determina la estructura de financiamiento posterior a las reformas políticas que está enfrentando Chile. En términos generales, los ingresos de los gobiernos subnacionales en América Latina provienen principalmente de dos fuentes: impuestos o tasas (ya sean propios o compartidos con otros niveles de gobierno) y transferencias intergubernamentales. Por ejemplo, en el caso de Colombia, se puede identificar un sistema de repartición o coparticipación de regalías sobre un sistema de impuesto predominantemente local y nacional. Salvo que en dicho país existen algunos impuestos regionales, como por ejemplo, el impuesto derivado de la industria local del licor. Este sistema se ha venido forjando durante los últimos 50 años y se ha consolidado durante los 90 y comienzos del 2000. Anteriormente Colombia tuvo un sistema fiscal centralizado, similar al nuestro, de forma que el gobierno nacional era el principal recaudador de los impuestos y el que asumía la mayor parte de los gastos. El tránsito de un sistema fiscal centralizado a uno descentralizado ha sido lento, gradual, considerando las trayectorias institucionales, y más intenso después de las reformas políticas. Para el caso peruano, se observa un diseño institucional similar. Desde el año 2002 el gobierno nacional ha transferido importantes funciones y recursos fiscales a los gobiernos regionales a la vez que ha reforzado ostensiblemente los ingresos de los gobiernos municipales. Ambos niveles de gobierno han duplicado sus presupuestos en los años posteriores a las reformas de comienzos del 2000. La modalidad principal de financiamiento de las regiones es mediante las transferencias del gobierno nacional y no tanto con recursos tributarios propios. El tradicional sistema fiscal centralista del Perú comenzó a cambiar rápidamente a partir de la Ley de Canon en el año 2001, la Ley de Bases de la Descentralización en Julio de 2002 y la subsiguiente creación o ampliación de diversos fondos para el financiamiento de los gobiernos subnacionales en el país. Estas y otras normas han permitido una importante transferencia de recursos fiscales del gobierno central hacia los gobiernos regionales y locales, que, según ciertos indicadores, actualmente situarían al Perú entre los países de mayor grado de descentralización fiscal en América Latina.

Prólogo

Al observar la experiencia comparada se puede constatar que posterior a las reformas políticas, más que crear nuevos impuestos se consolidan procesos orientados a profundizar y reformular los mecanismos tradicionales de transferencias de recursos desde el gobierno central, ya que siempre representarán una parte mayoritaria de los recursos regionales, y un control relativo por parte del nivel central de gobierno. Por esta razón es que este libro es de vital relevancia, porque nos invita a profundizar el conocimiento de nuestro propio diseño institucional, dado que es la forma que se avanza de manera más efectiva, tomando el aprendizaje derivado de nuestro propio centralismo para mejorarlo, corregirlo y avanzar a paso firme. Finalmente, deseo expresar que se está escribiendo un libro sobre una materia donde somos últimos a nivel internacional, por eso es muy valorable este esfuerzo hecho desde regiones por académicos y académicas con un alto compromiso por contribuir al desarrollo territorial y equilibrado en esta nueva etapa del país. Chile, en comparación a los países de la OCDE, es de los países más centralizados en materia fiscal. Al observar la participación de los gobiernos subnacionales en el total de ingresos y gastos del gobierno general, en los países unitarios el gasto de los gobiernos subnacionales representa en promedio casi un 26% del gasto del gobierno general, y para Chile esta cifra corresponde al 16,5%. Dado este contexto, y considerando nuestra tradición centralista, sumado al cambio contextual y constitucional que nos encontramos atravesando, se puede esperar una revisión profunda del modelo actual de financiamiento regional/local, es decir, mediante transferencias altamente condicionadas al nivel central, con muy poco protagonismo y autonomía de sus municipios y gobiernos regionales. Presumiblemente, se fortalecerá el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, el Fondo Común Municipal, el plan de Zonas Extremas, o se creará algún otro fondo o instrumento que implique aumentar el nivel de transferencias gubernamentales a nivel regional, o quizás se opte por una modalidad de impuestos regionales. Todo lo anterior, será materia de la nueva Constitución (con mayor o menor detalle) o se puede ver dinamizado con la articulación de los Gobernadores(as) Regionales, quienes serán actores fundamentales para que esta dimensión del proceso de descentralización se profundice.

Egon Montecinos Montecinos

Cualquiera sea el móvil del cambio, este libro es una referencia sustantiva para enriquecer el debate a partir de una revisión profunda, rigurosa y exhaustiva de la realidad nacional pero vista desde una óptica territorial, ya sea por el compromiso regional de sus autores, o por el protagonismo que tuvo la visión regional y empírica de sus contenidos. Cualquiera sea la razón, el libro “La Constitución Financiera de Chile: Diagnóstico y Propuestas para una descentralización financiera real”, es un real aporte para el propósito de un Chile descentralizado con justicia y equidad territorial. Desde mis más públicos y subjetivos intereses regionalistas, felicito al Centro de Estudios Universitarios sobre Descentralización Financiera y Fiscal, por este valioso esfuerzo colectivo y regionalista, no tengo duda alguna que será un aporte real y efectivo para este nuevo Chile Regional que se asoma.

EGON MONTECINOS MONTECINOS Director del Centro de Estudios Regionales Académico del Instituto de Administración de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas Universidad Austral de Chile

Valdivia, enero de 2022