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978-84-1336-849-8

Directores

Mariano Magide Herrero José Luis Lara Arroyo

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

Directores

MARIANO MAGIDE HERRERO JOSÉ LUIS LARA ARROYO

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATACIÓN PÚBLICA EN IBEROAMÉRICA España, Portugal, Chile, Colombia y Perú PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATACIÓN PÚBLICA EN IBEROAMÉRICA

El Procedimiento Administrativo y la Contratación Pública se manifiestan como las instituciones que con mayor intensidad evidencian la necesaria e insustituible interacción de las Administraciones públicas con los particulares. De ahí, el interés de los autores por presentar de manera sistematizada, práctica y reflexiva la realidad de estas dos formas de actuación, sobre la base de parámetros comunes y especialmente importantes desde la perspectiva profesional. Para ello, se presentan puntos de encuentro, tales como sus conceptos, etapas y principios, así como aspectos diferenciadores que descansan en sus respectivas regulaciones, características, mecanismos de solución de controversias, aspectos críticos y propuestas de mejora, respecto de países latinoamericanos de referencia como lo son Chile, Colombia y Perú, así como de España y Portugal. Con todo, esperamos que la obra sea provechosa tanto a quien busque en ella unas primeras pautas para realizar una actividad profesional en una jurisdicción distinta a la suya, como a quien se acerque a los sistemas analizados con fines docentes o de estudio.

monografías

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATACIÓN PÚBLICA EN IBEROAMÉRICA España, Portugal, Chile, Colombia y Perú

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATACIÓN PÚBLICA EN IBEROAMÉRICA España, Portugal, Chile, Colombia y Perú

Directores

MARIANO MAGIDE HERRERO JOSÉ LUIS LARA ARROYO Autores

Diana Botero Lialy Blanco Xavier Codina Afonso Choon Dias César da Silveira Bernat Domeyó Sérgio Deus Vieira Ronald Fernández

Carlos González-Prada José Luis Lara Maria Estela Lopes Mariano Magide Diego Miranda Angelita Ruiz Javier Valdés Manuel Vélez

tirant lo blanch Valencia, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-850-4 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE Prólogo..................................................................................................... 17 Marcelo Armas Martín Acero Luis de Carlos Salvador Sánchez-Terán

Introducción.............................................................................................. 19 José Luis Lara Mariano Magide

CAPÍTULO I PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CHILE

José Luis Lara Arroyo Javier Valdés Torres

A. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............... 25 B. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO..................... 30 1. Clasificación doctrinaria............................................................... 31 A. Iniciación................................................................................ 31 B. Instrucción.............................................................................. 32 C. Finalización o Decisión........................................................... 33 D. Control................................................................................... 34 2. Clasificación legal......................................................................... 34 C. REGULACIÓN................................................................................... 38 1. Regulación Constitucional............................................................ 39 2. Regulación legal........................................................................... 41 3. Regulación jurisprudencial........................................................... 43 D. BASES-PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.......................................... 44 1. Principio de escrituración............................................................. 45 2. Principio de gratuidad.................................................................. 45 3. Principio de celeridad................................................................... 45 4. Principio conclusivo...................................................................... 46 5. Principio de economía procedimental........................................... 46 6. Principio de contradictoriedad...................................................... 47 7. Principio de imparcialidad............................................................ 47 8. Principio de abstención................................................................. 48 9. Principio de no formalización....................................................... 48 10. Principio de inexcusabilidad......................................................... 49

Índice

11. Principio de impugnabilidad......................................................... 49 12. Principio de transparencia y publicidad........................................ 50 13. Principio de congruencia............................................................... 50 E. ASPECTOS CRÍTICOS....................................................................... 51 1. La motivación............................................................................... 51 2. La Invalidación............................................................................. 52 3. La dilación del procedimiento....................................................... 55 4. Medidas previsionales................................................................... 56 5. La prueba en el procedimiento administrativo.............................. 57 F. PROPUESTAS DE MEJORA............................................................... 59

COLOMBIA

Lialy Blanco Isaza

A. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............... 62 B. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO..................... 67 1. Iniciación...................................................................................... 68 A. Derecho de petición................................................................ 68 B. En cumplimiento de una obligación o deber legal................... 71 C. De manera oficiosa por las autoridades................................... 71 2. Trámite......................................................................................... 72 3. Decisión........................................................................................ 75 4. Recursos....................................................................................... 76 5. Conclusión del procedimiento administrativo............................... 77 C. REGULACIÓN................................................................................... 78 1. Regulación Constitucional............................................................ 78 2. Regulación Legal.......................................................................... 79 3. Jurisprudencia.............................................................................. 81 D. BASES-PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.......................................... 81 1. Principio del debido proceso......................................................... 83 2. Principios de igualdad e imparcialidad.......................................... 83 3. Principios de buena fe y moralidad............................................... 84 4. Principio de participación............................................................. 85 5. Principio de responsabilidad......................................................... 85 6. Principios de transparencia y publicidad....................................... 85 7. Principio de coordinación............................................................. 86 8. Principio de eficacia...................................................................... 86 9. Principio de economía.................................................................. 87 10. Principio de celeridad................................................................... 87 E. ASPECTOS CRÍTICOS....................................................................... 87 1. Multiplicidad de Procedimientos Administrativos Especiales a los que solamente se les aplican las disposiciones de la Parte Primera del CPACA en ausencia de disposiciones en las normas especiales que los regulan............................................................................. 88

Índice

2. Multiplicidad de Procedimientos Administrativos Sancionatorios Especiales a los que solamente se les aplican las disposiciones del CPACA en ausencia de disposiciones en las normas especiales que los regulan.................................................................................... 89 3. Falta de implantación efectiva del uso de tecnologías de la información y las comunicaciones en los procedimientos administrativos................................................................................................ 89 4. Selección de Aspectos Críticos de algunos Procedimientos Administrativos Especiales no regulados en el CPACA.......................... 90 F. PROPUESTAS DE MEJORA............................................................... 91

PERÚ

Ronald Fernández Dávila Carlos González-Prada

A. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............... 94 B. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO..................... 96 1. Iniciación...................................................................................... 97 2. Instrucción.................................................................................... 98 3. Finalización o Decisión................................................................. 101 4. Ejecución...................................................................................... 101 C. REGULACIÓN................................................................................... 103 1. Regulación Constitucional............................................................ 103 2. Regulación legal........................................................................... 105 D. BASES-PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.......................................... 107 1. Principio de legalidad................................................................... 107 2. Principio del debido procedimiento.............................................. 108 3. Principio de impulso de oficio....................................................... 109 4. Principio de razonabilidad............................................................ 109 5. Principio de informalismo............................................................. 110 6. Principio de celeridad................................................................... 111 7. Principio de presunción de veracidad............................................ 111 8. Principio de buena fe procedimental............................................. 112 9. Principio de eficacia...................................................................... 112 10. Principio de participación............................................................. 113 11. Principio de predictibilidad o de confianza legítima...................... 113 12. Principio del ejercicio legítimo del poder...................................... 114 13. Principio de responsabilidad......................................................... 114 E. ASPECTOS CRÍTICOS....................................................................... 115 1. La Motivación.............................................................................. 115 2. Contenido del Texto Único de Procedimientos Administrativos.... 117 3. Nulidad........................................................................................ 119 4. La revocación de los actos administrativos................................... 120 F. PROPUESTAS DE MEJORA............................................................... 122

Índice

ESPAÑA

Manuel Vélez Fraga Xavier Codina García-Andrade

A. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............... 126 B. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO..................... 127 1. Iniciación...................................................................................... 128 2. Instrucción.................................................................................... 130 3. Finalización o Decisión................................................................. 132 A. Resolución expresa................................................................. 132 B. La ausencia de resolución: las reglas del silencio administrativo............................................................................................ 134 C. La terminación convencional.................................................. 136 D. El desistimiento y la renuncia.................................................. 137 E. La caducidad........................................................................... 137 C. RÉGIMEN DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS Y SU DEPURACIÓN: RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y RÉGIMEN DE REVISIÓN POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN.......................................... 139 1. La invalidez de los actos administrativos...................................... 139 2. Los recursos a disposición de los interesados................................ 140 3. Los mecanismos de depuración a disposición de la Administración.............................................................................................. 142 D. MEDIDAS PROVISIONALES............................................................. 143 E. REGULACIÓN................................................................................... 145 1. Regulación Constitucional............................................................ 145 2. Regulación legal........................................................................... 147 F. BASES-PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.......................................... 148 1. El principio antiformalista............................................................ 149 2. El principio contradictorio............................................................ 149 3. El principio de imparcialidad........................................................ 149 4. El principio de oficialidad............................................................. 150 G. ASPECTOS CRÍTICOS Y PROPUESTAS DE MEJORA...................... 150 1. La escasa utilidad y eficacia de los recursos administrativos ordinarios (recurso de alzada y recurso de reposición)........................ 150 2. La mala práctica administrativa de tratar de subsanar la motivación de las resoluciones en vía de recurso..................................... 151 3. La incertidumbre existente acerca de la posibilidad de aportar y practicar prueba en fase de recurso administrativo....................... 152

Índice

PORTUGAL

João Louro e Costa Gonçalo Andrade e Sousa Tomás Cabral Anunciação Miguel Faria Ferreira

A. ENQUADRAMENTO......................................................................... 153 1. O Código do Procedimento Administrativo e a definição de procedimento administrativo............................................................. 153 2. O ato administrativo, em especial................................................. 156 B. REGULAÇÃO..................................................................................... 158 1. Constituição Administrativa......................................................... 158 2. CPA.............................................................................................. 160 C. PRINCÍPIOS PROCEDIMENTAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA................................................................................................... 162 D. ESTRUTURA DO PROCEDIMENTO................................................ 164 1. Iniciativa do procedimento........................................................... 164 2. Fase preparatória da decisão......................................................... 167 3. Audiência dos interessados........................................................... 168 4. Fase constitutiva da decisão.......................................................... 171 5. Fase de integração dos efeitos da decisão...................................... 173 6. Desvalores do ato administrativo.................................................. 173 7. Reclamação e recursos administrativos......................................... 177 E. ASPETOS CRÍTICOS E PROPOSTAS DE MELHORIA DO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO............................... 179

CAPÍTULO II CONTRATACIÓN PÚBLICA CHILE

José Luis Lara Arroyo Diego Alfonso Miranda Reyes

A. CONCEPTO/NOCIÓN...................................................................... 185 B. MECANISMOS DE SELECCIÓN DEL CO-CONTRATANTE........... 190 1. Licitación pública......................................................................... 191 2. Licitación privada......................................................................... 193 3. Trato o contratación directa......................................................... 195 4. Cuando procede la Licitación Privada y el Trato Directo.............. 197 C. CARACTERÍSTICAS.......................................................................... 199 D. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS................................................... 205 E. ASPECTOS CRÍTICOS....................................................................... 211 F. PROPUESTAS DE MEJORA............................................................... 214

Índice

COLOMBIA

Diana Botero Ospina

A. CONCEPTO/NOCIÓN...................................................................... 218 B. MECANISMOS DE SELECCIÓN DEL CO-CONTRATANTE........... 221 1. Licitación Pública......................................................................... 221 2. Selección Abreviada...................................................................... 223 3. Concurso de Méritos.................................................................... 224 4. Contratación Directa.................................................................... 225 5. Contratación de Mínima Cuantía................................................. 226 C. CARACTERÍSTICAS.......................................................................... 228 1. Se rige por las normas de derecho comercial y civil, salvo en las materias particularmente reguladas por el Estatuto....................... 228 2. Es un instrumento para cumplir los fines del Estado..................... 229 3. Está regida por principios............................................................. 230 A. Principio de transparencia....................................................... 231 B. Principio de economía en los procesos de contratación........... 231 C. Principio de responsabilidad contractual................................. 231 4. Incorpora prerrogativas para las entidades públicas contratantes. 232 D. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS................................................... 233 1. Medio de control (acción) de controversias contractuales............. 233 2. Arbitramento................................................................................ 236 3. Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias................ 237 E. ASPECTOS CRÍTICOS....................................................................... 238 1. Aspectos Críticos Puramente Jurídicos.......................................... 238 A. Profusión y dispersión normativa del marco jurídico que rige la Contratación Estatal en Colombia...................................... 239 B. Vaguedad, imprecisión e indeterminación de algunos conceptos consagrados normativamente, por falta de definición legal expresa en el Estatuto e imposibilidad jurídica de acudir a definiciones supletorias o sustitutivas sin contrariar el Estatuto (artículos 27, 28, 48 y 50, al menos)....................................... 244 C. Vulnerabilidad de los Contratos Estatales por creciente utilización indebida y jurisdiccionalmente consentida de medios de control (acciones populares) para debatir controversias contractuales........................................................................... 245 D. Incertidumbre jurídica sobre el real nivel de exposición que adquieren los contratistas/co-contratantes al contratar con el Estado en Colombia, nuevos elementos desencadenantes de responsabilidad fiscal (no equivale a responsabilidad tributaria) en Colombia..................................................................... 248 2. Aspectos Críticos Sociológicos o Culturales.................................. 250 F. PROPUESTAS DE MEJORA............................................................... 251

Índice

PERÚ

Ronald Fernández Dávila Angelita Ruiz Cárdenas

A. CONCEPTO/NOCIÓN DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA........... 254 B. CARACTERÍSTICAS.......................................................................... 256 1. Actores......................................................................................... 256 2. Supuestos excluidos del ámbito de aplicación de la LCE............... 257 3. Impedimentos para contratar con el Estado.................................. 259 4. Etapas del proceso de contratación............................................... 260 C. MECANISMOS DE SELECCIÓN....................................................... 261 D. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS................................................... 266 1. Durante el Proceso de Selección.................................................... 266 2. Etapa contractual......................................................................... 269 E. ASPECTOS CRÍTICOS....................................................................... 273 F. PROPUESTAS DE MEJORA............................................................... 276

ESPAÑA

Mariano Magide Herrero Bernat Domeyó Fauró

A. CONCEPTO/NOCIÓN...................................................................... 281 1. El concepto normativo de contratación pública............................ 281 2. La relevancia del tipo de entidad del sector público para determinar la normativa de contratación pública aplicable....................... 284 3. El origen de la diferenciación del grado de aplicación de la normativa de contratación pública atendiendo al tipo de entidad del sector público............................................................................... 286 B. MECANISMOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA.................... 289 1. La relevancia de los principios y de los procedimientos en la selección del contratista....................................................................... 289 2. Los procedimientos de preparación de los contratos por parte de las entidades del sector público: la documentación contractual..... 290 3. Los procedimientos de selección del contratista: procedimientos ordinarios y especiales y adjudicación directa de los contratos menores............................................................................................. 291 4. Los criterios de adjudicación de los contratos............................... 296 C. CARACTERÍSTICAS.......................................................................... 297 1. La tipología de contratos del sector público: contratos de obras, concesión de obras, concesión de servicios, suministro y servicios. 297 2. El régimen jurídico aplicable a los contratos del sector público: contratos administrativos y contratos privados............................. 299 D. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS................................................... 302 1. Consideración previa sobre la utilización de los mecanismos de solución de controversias en la contratación pública.................... 302

Índice

2. Mecanismos de solución de controversias en los procedimientos de adjudicación de los contratos: el recurso especial en materia de contratación pública..................................................................... 304 3. Mecanismos de solución de controversias en la ejecución de los contratos: diferenciación del régimen atendiendo a la naturaleza jurídica del contrato..................................................................... 307 E. ASPECTOS CRÍTICOS Y PROPUESTAS DE MEJORA...................... 308

PORTUGAL

Sérgio Deus Vieira César da Silveira Afonso Choon Dias Maria Estela Lopes

A. ENQUADRAMENTO......................................................................... 315 1. Conceito de contratação pública e o Código dos Contratos Públicos................................................................................................ 316 B. ASPETOS INTRODUTÓRIOS............................................................ 318 1. Princípios gerais da contratação pública....................................... 318 A. Princípio da concorrência........................................................ 318 B. Princípio da igualdade de tratamento e da não-discriminação. 319 C. Princípio da prossecução do interesse público......................... 319 D. Princípio da imparcialidade..................................................... 320 E. Princípio da transparência....................................................... 320 F. Princípio da publicidade.......................................................... 321 G. Princípio da proporcionalidade............................................... 321 H. Princípio da tipicidade dos procedimentos e da adequação formal da tramitação.............................................................. 321 I. Princípio do “favor” do procedimento, dos concorrentes e das propostas................................................................................ 322 2. O âmbito de incidência da Parte II do CCP.................................. 322 A. Introdução.............................................................................. 322 B. O âmbito subjetivo de aplicação do CCP - o conceito de entidades adjudicantes.................................................................. 323 C. O âmbito objetivo de aplicação do CCP - a contratação excluída...................................................................................... 325 a. Contratos excluídos........................................................... 326 b. Contratação in-house........................................................ 327 C. PROCEDIMENTO DE ADJUDICAÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS.................................................................................................... 328 1. As peças do procedimento............................................................ 328 2. Os tipos de procedimentos no CCP e os critérios de escolha do procedimento................................................................................ 329 A. Tipos de Procedimento............................................................ 329

Índice

a. Ajuste direto...................................................................... 330 b. Consulta prévia................................................................. 330 c. Concurso Público.............................................................. 331 d. Concurso limitado por prévia qualificação........................ 332 e. Procedimento de negociação.............................................. 332 f. Diálogo concorrencial....................................................... 333 g. Parceria para a inovação................................................... 333 B. Critérios de Escolha do Procedimento..................................... 333 a. Escolha do procedimento em função do valor do contrato....................................................................................... 333 b. Escolha do procedimento em função de critérios materiais................................................................................... 335 c. Escolha do procedimento em função do tipo de contrato.. 336 d. Escolha do procedimento em função da entidade adjudicante.................................................................................. 336 3. Tramitação procedimental............................................................ 336 A. Ajuste direto........................................................................... 336 B. Concurso público.................................................................... 337 4. Critérios de adjudicação dos contratos públicos........................... 338 D. GARANTIAS DOS PARTICULARES.................................................. 340 1. Garantias administrativas............................................................. 340 2. Garantias contenciosas................................................................. 341 A. Contencioso pré-contratual..................................................... 341 B. Regime geral de impugnação dos atos administrativos............ 343 C. Regime de impugnação dos contratos administrativos............ 345 3. Resolução alternativa de litígios................................................... 347 E. ASPETOS CRÍTICOS DO REGIME DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA E PROPOSTAS DE MELHORIA......................................................... 348 1. Aspetos críticos e propostas de melhoria relativos às garantias contenciosas................................................................................. 348 2. O artigo 476º do CCP e o regime da arbitragem de litígios précontratuais.................................................................................... 349

PRÓLOGO Este libro que tenemos el placer de prologar es fruto del apasionante proyecto que constituye PPU. El estudio Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría (“PPU”), es el resultado de la fusión entre el despacho chileno Philippi, Yrarrázaval, Pulido & Brunner, la firma colombiana Prietocarrizosa y los estudios peruanos Ferrero Abogados y Delmar Ugarte. Uría Menéndez participa en él desde su creación en 2015. Es el primer gran estudio transnacional en América Latina, y su vinculación con Uría Menéndez le convierte en un caso único en el mercado legal del que estamos muy orgullosos. Entre otras razones, porque una institución como ésta permite que abogados de diferentes jurisdicciones trabajen juntos día a día, compartan sus experiencias con el fin de seguir progresando en la búsqueda de la excelencia y que ese trabajo produzca un libro como este Procedimiento administrativo y contratación pública en Iberoamérica. España, Portugal, Chile, Colombia y Perú. Sus autores son todos ellos abogados de PPU o Uría Menéndez que desarrollan su actividad en el ámbito del Derecho público, y muchos de ellos son también profesores en diversas Universidades de sus países. De su práctica profesional, de su labor docente y de su reflexión académica surge esta obra, que refleja a la perfección nuestras firmas. Refleja su tradición académica, que es uno de los rasgos de la cultura jurídica que compartimos, su vocación transnacional, su voluntad de enriquecernos mutuamente, su convicción en la relevancia del mundo jurídico iberoamericano y su intento de contribuir a la creación de un Derecho mejor. Un libro de Derecho comparado como éste siempre es un instrumento para el progreso de los ordenamientos que se comparan, que se ponen recíprocamente de manifiesto sus fortalezas y debilidades. Esperamos que esta obra permita a los lectores una útil aproximación a dos instituciones tan esenciales para el buen funcionamiento de la Administración pública, la gestión de los intereses generales y la garantía de los intereses y derechos de los particulares como el procedimiento y la contratación públicos, ya sea en el marco de la práctica profesional, del estudio del Derecho o de su investiga-

Marcelo Armas - Martín Acero - Luis de Carlos - Salvador Sánchez-Terán

ción, y que con ello pueda también tener una impresión de la empresa en la que nos embarcamos hace ya cinco años.

MARCELO ARMAS MARTÍN ACERO Co-Chairs de PPU

LUIS DE CARLOS

Socio Presidente de Uría Menéndez

SALVADOR SÁNCHEZ-TERÁN Socio Director de Uría Menéndez

INTRODUCCIÓN El procedimiento administrativo y los contratos públicos son dos de las instituciones centrales del Derecho administrativo. Se trata de las dos principales formas de actuación jurídicamente formalizadas de las Administraciones públicas y, por esa razón, en su regulación y aplicación se ponen en juego algunas de las cuestiones centrales a ese Derecho, como la necesidad de conciliar los intereses generales y los de los particulares que interactúan con la Administración, la tensión entre eficiencia administrativa y el control de su actuación (interno y por el Poder judicial) o el necesario equilibrio entre certidumbre y flexibilidad en la actuación administrativa. Por estas razones nos parecía que estas dos figuras eran una buena piedra de toque para comparar los ordenamientos en los que los autores de este libro desarrollamos nuestra actividad profesional y, en muchos casos, académica. El procedimiento administrativo es, con carácter general, el cauce jurídicamente obligatorio para que las Administraciones públicas adopten las decisiones que pueden afectar a los derechos e intereses de los particulares, aunque el dinamismo de nuestra sociedad y nuestra economía obliga en ocasiones a la Administración a actuar con una inmediatez que pone en cuestión este principio del previo procedimiento, que en algunos de nuestros ordenamientos es una verdadera garantía constitucional. En cualquier caso, incluso esas actuaciones más inmediatas no pueden prescindir totalmente de esta institución del procedimiento administrativo, o cuando menos de algunos de sus principios esenciales. Y ello porque el procedimiento administrativo cumple una doble función absolutamente esencial para la actuación administrativa: garantizar que la Administración adopta la decisión más adecuada para el servicio al interés general y salvaguardar al mismo tiempo la integridad de los derechos e intereses de los administrados que pueden verse afectados por la decisión que ponga fin al procedimiento. El primer objetivo lo persigue a través de la configuración de trámites dirigidos a garantizar el acierto de la decisión administrativa (informes, consultas, etc.), el segundo mediante el reconocimiento de derechos a los interesados y la definición de los trámites donde puedan ejercerlos debidamente. Estos dos objetivos entran en

José Luis Lara - Mariano Magide

ocasiones en tensión, más aún cuando se persiguen en un contexto temporal exigente, porque, como se puede apreciar en los diferentes apartados de esta obra, la necesaria celeridad de los procedimientos es una exigencia claramente sentida, aunque no siempre satisfecha. Las diferentes secciones nacionales del Capítulo I de esta obra muestran los diversos modos en que nuestros Derechos persiguen estos objetivos. El lector podrá apreciar cómo las preocupaciones en los ordenamientos examinados son en gran medida comunes: que el procedimiento se construya de forma lógica y adecuada a su objeto, pero que a la vez responda a pautas más o menos comunes en todos los sectores, que permitan al administrado manejarse con una mínima seguridad jurídica (la no siempre fácil relación entre normas procedimentales generales de aplicación subsidiaria o supletoria y de normas especiales es una constante en las distintas secciones); que garantice unos mínimos derechos de los particulares; que sea pautado pero, al mismo tiempo, que no tenga las rigidices de los procedimientos judiciales (a cuya imagen se configura en ocasiones) y que sea mínimamente ágil. En ese Capítulo se examinan las diferentes soluciones que nuestros Derechos ofrecen a estos retos, con sus ventajas y éxitos, y con sus carencias y posibilidades de mejora. El Capítulo II se dedica a la regulación y práctica de los contratos de las Administraciones públicas en los diferentes ordenamientos nacionales objeto de análisis. Mientras que la institución del procedimiento es típicamente administrativa, la regulación de los contratos públicos en el Derecho administrativo es fruto de la adaptación al Derecho propio de las Administraciones públicas del negocio jurídico por excelencia del Derecho privado: el contrato. Esa adaptación se proyecta en las dos fases en las que se suele dividir la regulación de los contratos públicos: su preparación, adjudicación y celebración, por un lado, y sus efectos y extinción, por otro. En relación con la preparación, adjudicación y celebración de los contratos (public procurement), el lector encontrará en el Capítulo II las normas que, en los diferentes ordenamientos analizados, procuran garantizar, en general, la publicidad, transparencia e igualdad de acceso en la contratación pública, en interés tanto de una mejor contratación de las Administraciones públicas como del derecho e interés de las empresas de acceder al mercado de la contratación pública, que en