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LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

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Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

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Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

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Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

MARCOS DEL ROSARIO RODRÍGUEZ JOSÉ MARÍA SOBERANES DÍEZ Coordinadores

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

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© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-493-4 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE INTRODUCCIÓN...................................................................................

MARCOS DEL ROSARIO RODRÍGUEZ JOSÉ MARÍA SOBERANES DÍEZ

Capítulo I LA SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO.....................................

EMILIANO MARTÍN DE LA TORRE

Capítulo II LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL SISTEMA ELECTORAL MEXICANO.................................................................................................... 51 MARCOS DEL ROSARIO RODRÍGUEZ CARLOS BAEZ SILVA

Capítulo III LA SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES........

JOSÉ MARÍA SOBERANES DÍEZ

Capítulo IV LAS MEDIDAS CAUTELARES Y PROVISIONALES DE LA COMISIÓN Y CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS................. 117 MARCOS DEL ROSARIO RODRÍGUEZ

Índice

Capítulo V LA SUSPENSIÓN EN LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD... JOSÉ MARÍA SOBERANES DÍEZ

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INTRODUCCIÓN

Para dirimir las inevitables controversias que surgen entre los seres humanos existen los procesos jurisdiccionales. Se trata de medios racionales por los que un tribunal resuelve el litigio con base en el derecho. Los procesos no son instrumentos perfectos. Una de sus mayores imperfecciones es el tiempo. Se trata de una falla que está en su misma esencia. Si no se invierte tiempo para que las partes puedan presentar sus argumentos y pruebas de forma conveniente, no podría existir justicia. Nos encontramos frente a un dilema. Una resolución lenta que garantice la adecuada participación de las partes, o una resolución rápida sin que las partes puedan actuar apropiadamente. El establecimiento de plazos intentó solucionar esa cuestión. Sin embargo, no siempre se respetan. Algunas veces los jueces necesitan más tiempo para decidir por la necesidad de una decisión más ponderada, o por su alta carga de trabajo. En otras ocasiones por el manejo de los instrumentos procesales de las partes que tienen por objeto retrasar el proceso. También por hechos que escapan a la voluntad humana, como epidemias o siniestros. Ante este panorama es que surgieron las medidas cautelares, como mecanismos destinados a contrarrestar los perjuicios que la duración del proceso puede generar. Es por ello que Calamandrei expuso que estas medidas representan “una conciliación entre las dos exigencias frecuentemente opuestas de la justicia: la celeridad y la ponderación; entre hacer las cosas pronto pero mal, y hacerlas bien pero tarde, las medidas cautelares tienden a hacerlas pronto, dejando que el problema del bien y del mal, esto es, la justicia intrínseca de la providencia, se resuelva más tarde”.1 Sin estos instrumentos una

Calamandrei, Piero, Introducción al estudio sistémico de las medidas cautelares, Buenos Aires, El Foro, 1996, p. 43.

Marcos del Rosario Rodríguez / José María Soberanes Díez

sentencia estaría destinada a morir por perfección, como la medicina largamente elaborada que llega a alguien que ya falleció.2 Atendiendo a lo anterior Chiovenda,3 afirma que existe un poder cautelar general, es decir, que en absolutamente todos los procesos deben existir medidas de este tipo, como si fueran parte de la tutela judicial efectiva y del debido proceso. A esto se opone Calamandrei, al considerar que se necesitaba su tipificación para poderlas delimitar.4 Pero, con independencia de la polémica, en este debate deja clara la necesidad de que existan medidas cautelares en los procesos. A esto no son ajenos los procesos constitucionales, los medios establecidos para reintegrar el orden constitucional cuando ha sido desconocido o violado. En ellos existe la necesidad de contrarrestar el efecto del tiempo. Sin las medidas cautelares podrían consumarse de forma irreparable violaciones a las normas que presiden el ordenamiento jurídico. Por esa razón, en los medios de control constitucional que existen en México se han previsto este tipo de instrumentos, que son el objeto de análisis del presente trabajo. En concreto, en esta obra se abordan las medidas cautelares que existen en el juicio de amparo, en las controversias constitucionales, en las acciones de inconstitucionalidad, en el proceso jurisdiccional ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y en los juicios electorales, en la medida que tienen una dimensión constitucional. Los procesos antes mencionados comparten la finalidad de defender las normas constitucionales. Incluimos también al proceso ante la Corte Interamericana porque realizan una protección subsidiaria y reforzada de los derechos humanos, por lo que ha sido considerada derecho procesal constitucional trasnacional. Pese a compartir esa finalidad se trata de garantías muy diferentes por las

Vecina Cifuentes, Javier, Las medidas cautelares en los procesos ante el Tribunal Constitucional, Madrid, COLEX, 1993, p. 20. Chiovenda, Giuseppe, Ensayos de Derecho Procesal Civil, Buenos Aires, Driskill, 1949, vol. II, p. 7; Instituciones de Derecho Procesal Civil, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1948, vol. I, p. 288. Calamandrei, op. cit., p. 67.

Introducción

partes que pueden participar, su parámetro de control, los órganos que los resuelven, y por toda su configuración procesal. Sin embargo, es posible intentar establecer una teoría general, y definir a las medidas cautelares constitucionales. Por éstas entendemos que las herramientas destinados a facilitar un proceso constitucional garantizando sus resultados. Asimismo, es posible señalar en esta introducción algunas características que comparten. La primera de ellas es la instrumentalidad, que significa que se encuentran al servicio de la sentencia constitucional. No puede existir una medida cautelar por si sola. Si las garantías se encuentran al auxilio de la efectividad constitucional, las medidas cautelares serían instrumentos al cuadrado.5 La medida cautelar no sirve para garantizar la constitución, sino para hacer eficaz la garantía constitucional.6 La segunda característica es la provisionalidad, esto es, tienen vigencia hasta que se dicte la sentencia constitucional u otra resolución que disponga su levantamiento. En otras palabras, se encuentran sometidas a una condición resolutoria que es el dictado de la sentencia.7 Esta es una consecuencia de la instrumentalidad. En la medida en que están al servicio de la sentencia, una vez que esta existe ya no tienen razón de ser y deben terminar. La tutela al accionante, en todo caso, provendrá de la sentencia. La tercera característica es la sujeción a la cláusula rebus sic stantibus. Ese principio, que puede traducirse como “estando así las cosas”, implica que la decisión sobre la medida se toma tomando en cuenta las circunstancias concurrentes en el momento de su otorgamiento, por lo que cualquier alteración sustancial a éstas puede dar lugar a la modificación de la medida. Si la medida se tomó con base en un conocimiento sumario del litigio, a través de un nuevo conocimiento sumario pude modificarse.8 Este cambio puede ser en ambos sentidos: si se otorgó puede revocarse, y si se negó puede otorgarse.

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Ibídem p. 45. Vecina, op. cit., p. 32. Calamadrei, op. cit., p. 82. Ibídem p. 90.

Marcos del Rosario Rodríguez / José María Soberanes Díez

La cuarta y última característica es la jurisdiccionalidad. Esta característica supone que la decisión sobre la concesión o no de las medidas que tienden a garantizar la eficacia de un proceso compete a un órgano con jurisdicción. Existen medidas cautelares que pueden ser otorgadas por órganos administrativos en los procedimientos de su competencia cuando así lo disponen las normas. Esta característica no niega esa posibilidad. Simplemente se refiere a que solo a un tribunal le corresponde acordar las medidas cautelares que aseguren los efectos prácticos de las sentencias. No necesariamente el mismo que dictará la sentencia, pero sí un órgano jurisdiccional.9 En los procesos constitucionales analizados siempre las concede el mismo tribunal que resuelve. En suma: no puede un órgano administrativo o legislativo decidir sobre la eficacia de las sentencias judiciales, pues ello desvirtuaría la misma función jurisdiccional; una autoridad podría liquidar un juicio perjudicando a las partes. Habría una invasión de esferas competenciales. Al hablar de las generalidades de las medidas cautelares, hay que señalar que en el caso de los órganos del Poder Judicial de la Federación se concretan únicamente en n la suspensión de la ejecución del objeto de la impugnación. Es la única medida adoptable, lo que limita los poderes cautelares con la consecuente posibilidad de restar eficacia a la sentencia. Sería conveniente ampliar la gama de opciones, y otorgar un poder cautelar general como el que tiene la Corte Interamericana o el Tribunal Constitucional Federal alemán, que está facultado para regular las situaciones litigiosas mediante cualquier medida provisional que sirva para evitar perjuicios, daños inminentes o por otra razón importante. Ninguna rémora u obstáculo que pueda obstruir la total eficacia de la sentencia debería quedar sin cobertura legal. Claro, estos poderes cautelares amplios deberían de lindarse por el principio de separación de poderes y por un límite interno consis-

Órganos jurisdiccionales distintos resuelven sobre la cautelar y sobre el fondo, por ejemplo, en materia penal, en donde existen jueces de control que se pronuncian sobre las medidas cautelares, que son distintos a los jueces que dictan la sentencia definitiva.

Introducción

tente en que no puede tener un alcance distinto de cuanto pueda conseguirse con la sentencia.10

MARCOS DEL ROSARIO RODRÍGUEZ JOSÉ MARÍA SOBERANES DÍEZ

Vecina, op. cit., p. 80-81.

Capítulo I

LA SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO EMILIANO MARTÍN DE LA TORRE1*

I. INTRODUCCIÓN Señalaba Ignacio Burgoa que la suspensión es un proveído judicial creador de una situación de paralización o cesación, temporalmente limitada, de un acto reclamado de carácter positivo.2 Es decir, dicho autor se refería a los efectos, pero no a la naturaleza de esta medida. Fue Juventino Castro quien afirmó que se trataba de una providencia cautelar meramente instrumental que cesaba los efectos obligatorios del acto reclamado.3 Atendiendo a esta naturaleza, el doctor Héctor Fix Zamudio apuntó que la suspensión no solamente servía para asegurar la materia del juicio, sino que podía tener efectos innovativos, y parcialmente restitutorios,4 lo que comparten otros juristas.5 Con base en estas características podemos señalar que la suspensión es la providencia cautelar del juicio de amparo que paraliza la ejecución del acto reclamado en tanto se resuelva si el acto reclamado es constitucional o no, pudiendo generar a su vez efectos anticipados o restitutorios. Esta institución es objeto del presente trabajo, en el

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* Licenciado en derecho por la Universidad Panamericana. Abogado postulante. Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2001, p. 711. Castro y Castro, Juventino, La suspensión del acto reclamado en el amparo, México, Porrúa, 2010, p. 71. Fix Zamudio, Héctor, El juicio de amparo, México, Porrúa, 1964, p. 275. Tron Petit, Jean Claude, Manual de los incidentes en el juicio de amparo, México, Themis, 2010, p. 416.

Emiliano Martín de la Torre

cuál se analizan qué actos son suspendibles (apartado II); los presupuestos valorativos para la concesión de la suspensión (apartado III); cuáles son los efectos de la suspensión del acto reclamado (apartado IV); cuáles son los requisitos para la eficacia de la suspensión (apartado V); y el trámite de la suspensión (apartado VI).

II. ACTOS SUSPENDIBLES El artículo 103 de la Constitución señala que el juicio de amparo es procedente en contra de normas generales, actos u omisiones de la autoridad. Pese a que podrían ser impugnados cualesquiera de ellos y, por tanto, suspendidos, la jurisprudencia ha ido clasificando los objetos de control para determinar que la suspensión puede concederse respecto de algunos y respecto de otros no. La Ley de Amparo de 2013, en su artículo 147 ha recogido esta distinción al disponer que debe atenderse a la naturaleza del acto reclamado. En primer lugar, nos encontramos con los actos positivos, que son aquellos que implican una decisión o ejecución de hacer para las autoridades. La mayoría de criterios han sido coincidentes en que es procedente conceder la suspensión en contra de este tipo de actos. En segundo lugar, están los actos negativos, aquéllos en los que la autoridad responsable se niega a satisfacer la pretensión del quejoso. Es decir, hay una conducta de no hacer o abstención por parte de la autoridad. Tradicionalmente, los criterios judiciales han establecido que es improcedente conceder la suspensión en contra de este tipo de actos.6 En tercer lugar, se encuentran los actos negativos con efectos positivos, que son los que, a pesar de tener su origen en un no hacer o abstención de la autoridad, generan efectos positivos en la esfera jurídica del quejoso. Los tribunales de la federación han sido, en su

Tesis de rubro “ACTOS NEGATIVOS, IMPROCEDENCIA DE LA SUSPENSION CONTRA LOS.”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, quinta época, t. LXXVI, p. 2678.

La suspensión en el juicio de amparo

mayoría, coincidentes en que es procedente otorgar la suspensión en contra de este tipo de actos.7 En cuarto lugar, encontramos a los actos prohibitivos, aquellos que no permiten al quejoso realizar determinada conducta. No deben de confundirse éstos con los negativos. Estos últimos únicamente implican una conducta de no hacer o abstención, pero solo respecto de la autoridad. Muchos criterios han establecido que no es posible otorgar la suspensión contra este tipo de actos.8 En quinto lugar, están los actos declarativos, en los cuales la autoridad evidencia una situación jurídica existente. Respecto de estos se ha sostenido que únicamente son objeto de suspensión cuando conllevan una ejecución. De lo contrario no será procedente otorgar la suspensión en contra de estos. 9 En sexto lugar encontramos a los actos consumados, que son los que hayan sido realizados integra o totalmente. Respecto de este tipo de actos, muchos tribunales han sido coincidentes en que no es posible otorgar la suspensión bajo el argumento de que ya no hay conducta por ejecutar, de manera que no hay nada por suspender ni por paralizar temporalmente.10 En séptimo lugar están los actos de tracto sucesivo, también llamados continuados, que son aquellos cuya realización no tiene unicidad temporal, es decir, requieren de diversos actos o hechos para la realización total de su objeto. Respecto de estos, muchos tribunales han sido coincidentes en que es posible conceder la suspensión en su contra.11

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Tesis I.3o.C.25 K, de rubro “SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. ES IMPROCEDENTE CONTRA ACTOS PROHIBITIVOS O NEGATIVOS”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XV, marzo de 2002, p. 1468. Ídem. Tesis de rubro “ACTOS DECLARATIVOS”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, quinta época, t. LXXXI, p.426. Tesis IV.3o. J/21, de rubro ACTOS CONSUMADOS. SUSPENSIÓN IMPROCEDENTE”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. III, marzo de 1996, p. 686. Tesis I.10o.A.6 K (10a.), de rubro “ACTOS DE TRACTO SUCESIVO O DE EJECUCIÓN CONTINUA. PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN EN EL AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA”, publicada en el Semanario Ju-

Emiliano Martín de la Torre

En octavo lugar encontramos a los actos futuros, aquellos que aún no se han producido, sin embargo, existe una probabilidad de que los mismos van a acontecer en un periodo de tiempo. Respecto de este tipo de actos los criterios emitidos por los tribunales son muy diferentes en cuanto a su sentido. Expuesta esta clasificación, hay que señalar que no existen criterios fijos y determinantes para que los jueces de amparo nieguen o concedan la suspensión cuando analizan la naturaleza del acto reclamado. En los últimos años se han emitido muchos criterios que contradicen la postura tradicional o cuasi mayoritaria a la que hicimos referencia anteriormente. Eso produce que, cuando los jueces estudian la naturaleza del acto reclamado, no tienen una regla universal conforme a la cual resolver sobre si otorgar la suspensión o no. En ese sentido, al no haber criterios fijos, el análisis se vuelve discrecional, y por ello, es posible que en muchos casos el quejoso quede en estado de incertidumbre respecto a la procedencia o no de la suspensión que solicita. Además, de los actos que no son suspendibles de acuerdo a esta clasificación, es importante indicar que no puede concederse la medida cautelar respecto a resoluciones dictadas por un órgano judicial o administrativo para salvaguardar la seguridad o integridad de una persona, así como la técnica de investigación o medida cautelar concedida por autoridad judicial, en términos del artículo 128 de la Ley de Amparo.12 De la literalidad de ese precepto podría considerarse que las medidas cautelares emitidas por un juez no se pueden suspender. Sin embargo, los tribunales de la federación ya aclararon que tal disposición

dicial de la Federación y su Gaceta, décima época, t. IV, libro 49, diciembre de 2017, p. 2005. Dispone expresamente: “Artículo 128. […] Asimismo, no serán objeto de suspensión las ordenes o medidas de protección dictadas en términos de la legislación aplicable por alguna autoridad administrativa o jurisdiccional para salvaguardar la seguridad o integridad de una persona y la ejecución de una técnica de investigación o medida cautelar concedida por autoridad judicial.”

La suspensión en el juicio de amparo

aplica únicamente en procedimientos de naturaleza penal. 13 Así pues, es posible que una medida provisional ordinaria pueda suspenderse por una medida provisional constitucional, es decir, por medio de la suspensión del acto reclamado.

III. PRESUPUESTOS VALORATIVOS PATA LA CONCESIÓN DE LA SUSPENSIÓN El hecho que un acto sea suspendible de acuerdo a su naturaleza no implica necesariamente que deba concederse la medida cautelar. Para ello deben realizarse una valoración sobre la oportunidad de la medida. Dicho examen es guiado por los artículos 128, 132 y 138 de la Ley de Amparo, así como por la jurisprudencia. A grandes rasgos son tres los elementos a considerar: el perjuicio al interés social y la contravención a normas de orden público, la apariencia de buen derecho y el peligro en la demora.

1. No perjuicio al interés social y afectación a normas de orden público Conforme a la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, el primer requisito que debe valorarse para otorgar una suspensión es verificar que no se causen perjuicios al interés social, y/o se contravengan normas de orden público. Con relación al primer supuesto, es menester señalar que el interés público o social es un concepto jurídico indeterminado, cuyo contenido solo puede ser delineado por circunstancias de tiempo, modo,

Tesis 1a./J. 53/2017 (10a.), de rubro “SUSPENSIÓN DEFINITIVA. HAY CASOS EN LOS QUE ES POSIBLE OTORGARLA CONTRA MEDIDAS CAUTELARES DICTADAS EN PROCESOS CIVILES O MERCANTILES”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, libro 45, t. I, agosto de 2017, p. 519. Asimismo, la tesis I.12o.C.13 K (10a.), de rubro “SUSPENSIÓN. LA NEGATIVA DE CONCEDERLA TRATÁNDOSE DE MEDIDAS CAUTELARES DICTADAS POR AUTORIDAD JUDICIAL EN TÉRMINOS DEL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 128 DE LA LEY DE AMPARO, SÓLO APLICA PARA LA MATERIA PENAL”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, décima época, libro 57, t. III, agosto de 2018, p. 3083.

Emiliano Martín de la Torre

lugar y cantidad, en el momento en que se realice la valoración. Por ello, tratándose de suspensión del acto reclamado, los juzgadores deben tener presentes las condiciones esenciales para el funcionamiento de una sociedad. Deben analizar elementos objetivos que se traduzcan en preocupaciones fundamentales de la propia sociedad, dejando de lado cuestiones subjetivas o intereses particulares, como ha indicado la jurisprudencia.14 Por otro lado, respecto a las normas de orden público se destaca que no basta que el acto reclamado se dicte en un procedimiento regulado por una ley de “orden público” para que la suspensión no sea procedente conforme a la fracción II del artículo 128. Ello en atención a que se debe atender al bien jurídico que la norma en específico tutela en favor de la colectividad, y no simplemente a la denominación formal de orden público que muchas leyes contienen, generalmente, en sus primeros artículos. Es decir, una ley puede tener el carácter formal de orden público por así establecerse al principio de ella, sin embargo, puede haber muchos artículos dentro de dicho ordenamiento que no son disposiciones de orden público y, por lo tanto, es procedente conceder la suspensión en contra de su aplicación. Por ejemplo, el Código Civil de la Ciudad de México es un ordenamiento que regula relaciones y contiene normas esencialmente de derecho privado, sin embargo, los artículos relativos a alimentos y otras figuras del derecho familiar se consideran normas de orden público.15

En la tesis I.3o.A. J/16, de rubro “SUSPENSION, NOCIONES DE ORDEN PUBLICO Y DE INTERES SOCIAL PARA LOS EFECTOS DE LA.” se dispuso que para darles significado a estos conceptos “el juzgador debe tener presentes las condiciones esenciales para el desarrollo armónico de una comunidad, es decir, las reglas mínimas de convivencia social, a modo de evitar que con la suspensión se causen perjuicios mayores que los que se pretende evitar con esta institución, en el entendido de que la decisión a tomar en cada caso concreto no puede descansar en meras apreciaciones subjetivas del juzgador, sino en elementos objetivos que traduzcan las preocupaciones fundamentales de una sociedad”. El criterio puede consultarse en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. V, enero de 1997, p. 383. En este sentido se pronunció la tesis de rubro “ORDEN PUBLICO, CONTRAVENCION DE LAS NORMAS DE, MEDIANTE EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSION2, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, séptima época, volumen 163-168, sexta parte, p.109.